N. 165 SENTENZA 24 giugno - 24 luglio 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Universita' e istituti di alta cultura - Personale accademico - Reclutamento nel ruolo di professore di prima e seconda fascia - Procedura di valutazione per la chiamata diretta dei ricercatori a tempo indeterminato, in servizio nell'universita' medesima, in possesso dell'abilitazione scientifica nazionale - Carattere temporaneo e discrezionale della procedura - Denunciata irragionevolezza, violazione dei principi di uguaglianza e di buon andamento dell'amministrazione - Non fondatezza delle questioni. - Legge 30 dicembre 2010, n. 240, art. 24, comma 6. - Costituzione, artt. 3 e 97.(GU n.31 del 29-7-2020 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 24, comma
6, della legge 30 dicembre 2010, n. 240 (Norme in materia di
organizzazione delle universita', di personale accademico e
reclutamento, nonche' delega al Governo per incentivare la qualita' e
l'efficienza del sistema universitario), promosso dal Tribunale
amministrativo regionale per la Calabria nel procedimento vertente
tra D. D.A. e altri e la Presidenza del Consiglio dei ministri e
altri, con ordinanza del 30 aprile 2019, iscritta al n. 152 del
registro ordinanze 2019 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 40, prima serie speciale, dell'anno 2019.
Visti l'atto di costituzione di D. D.A., nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito il Giudice relatore Daria de Pretis ai sensi del decreto
della Presidente della Corte del 20 aprile 2020, punto 1), lettere a)
e c), in collegamento da remoto, senza discussione orale, in data 23
giugno 2020;
deliberato nella camera di consiglio del 24 giugno 2020.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 30 aprile 2019, iscritta al n. 152 del
registro ordinanze del 2019, il Tribunale amministrativo regionale
per la Calabria ha sollevato questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 24, comma 6, della legge 30 dicembre 2010, n. 240 (Norme in
materia di organizzazione delle universita', di personale accademico
e reclutamento, nonche' delega al Governo per incentivare la qualita'
e l'efficienza del sistema universitario), in riferimento agli artt.
3 e 97 della Costituzione.
Il rimettente e' stato adito da D. D.A., ricercatore confermato a
tempo indeterminato in possesso di abilitazione scientifica nazionale
di prima fascia, per l'annullamento, sia della nota con cui
l'Universita' della Calabria, presso cui presta servizio, ha respinto
la sua istanza di essere sottoposto alla valutazione per la chiamata
in ruolo come professore associato, sia del regolamento del citato
ateneo sulla chiamata dei professori di ruolo di prima e seconda
fascia, nonche' per l'accertamento del suo diritto soggettivo a
essere sottoposto alla procedura di valutazione.
Nel giudizio principale, promosso nei confronti del Presidente
del Consiglio dei ministri, del Ministro dell'Istruzione,
dell'universita' e della ricerca, nonche' dell'Universita' della
Calabria, sono intervenuti ad adiuvandum altri ricercatori a tempo
indeterminato con abilitazione scientifica nazionale e mai valutati
dai propri atenei per la chiamata nel ruolo dei professori associati.
1.1.- Il giudice a quo dubita della legittimita' costituzionale
dell'art. 24, comma 6, della legge n. 240 del 2010 nella parte in cui
prevede che la procedura di valutazione di cui al comma 5 dello
stesso articolo «puo' essere utilizzata», anziche' «e' utilizzata»,
per la chiamata nel ruolo di professore di prima e seconda fascia di
ricercatori a tempo indeterminato e nella parte in cui prevede il
termine ultimo del 31 dicembre 2019 per l'utilizzazione di tale
procedura. L'art. 24 sui "Ricercatori a tempo determinato" definisce
al comma 3, lettera b), la figura del ricercatore cosiddetto "di tipo
B" e stabilisce, al citato comma 5, che «nel terzo anno di contratto
di cui al comma 3, lettera b), l'universita' valuta il titolare del
contratto stesso, che abbia conseguito l'abilitazione scientifica di
cui all'articolo 16, ai fini della chiamata nel ruolo di professore
associato, ai sensi dell'articolo 18, comma 1, lettera e)».
1.2.- Dopo avere respinto il motivo di ricorso fondato sul
preteso contrasto della norma censurata con il diritto dell'Unione
europea, il rimettente ritiene impraticabile un'interpretazione
costituzionalmente orientata, in quanto la lettera dell'art. 24 della
legge n. 240 del 2010 - la' dove prevede, al comma 5, che nel terzo
anno di contratto l'universita' «valuta» il ricercatore di tipo B in
possesso dell'abilitazione scientifica nazionale ai fini della
chiamata in ruolo come professore associato e, al comma 6, che la
stessa procedura di valutazione «puo'» essere utilizzata, ai medesimi
fini, per i ricercatori a tempo indeterminato muniti anch'essi
dell'abilitazione scientifica nazionale - deporrebbe con chiarezza
nel senso di individuare a carico dell'universita' un obbligo di
valutazione solo nel primo caso e una mera facolta' nel secondo.
Le questioni sarebbero dunque rilevanti, giacche' soltanto il
loro accoglimento consentirebbe di annullare il diniego impugnato nel
giudizio principale.
1.3.- Quanto alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo
ricostruisce sinteticamente il quadro normativo delineato dalla
riforma di cui alla legge n. 240 del 2010 con riguardo alle figure
dei ricercatori a tempo determinato, titolari dei contratti di lavoro
subordinato disciplinati alle lettere a) e b) del comma 3 dell'art.
24, e all'esaurimento del ruolo dei ricercatori a tempo indeterminato
istituito dall'art. 1 del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382
(Riordinamento della docenza universitaria, relativa fascia di
formazione nonche´ sperimentazione organizzativa e didattica) e
osserva che la norma censurata violerebbe innanzi tutto l'art. 3
Cost., per irragionevolezza «estrinseca» e per lesione del principio
di uguaglianza.
Sotto il primo profilo, la scelta legislativa di non sottoporre
"di diritto" i ricercatori a tempo indeterminato che abbiano
conseguito l'abilitazione scientifica nazionale alla valutazione
della propria universita' per la chiamata nel ruolo di professore di
prima e seconda fascia sarebbe incongrua rispetto al fine di
selezionare i docenti meritevoli, perseguito dalla legge n. 240 del
2010. Non vi sarebbe ragionevole giustificazione di limitare per
costoro la indicata chiamata e cio' produrrebbe, inoltre, l'effetto
paradossale di negare il diritto di essere valutato a un ricercatore
a tempo indeterminato con abilitazione di prima fascia, attribuendolo
invece a un ricercatore a tempo determinato con abilitazione solo di
seconda fascia.
Ad avviso del rimettente, l'irragionevolezza del trattamento
riservato ai ricercatori a tempo indeterminato potrebbe rivelarsi
ancora «piu' profonda» qualora la Corte di giustizia dell'Unione
europea, pronunciando su un rinvio pregiudiziale proposto dal
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio con ordinanza del 3
aprile 2019, n. 4336, ritenesse che la clausola 5 (recante «Misure di
prevenzione degli abusi») dell'accordo quadro sul lavoro a tempo
determinato, concluso il 18 marzo 1999, allegato alla direttiva n.
1999/70/CE del Consiglio, del 28 giugno 2008, relativa all'accordo
quadro CES, UNICE e CEP sul lavoro a tempo determinato, vada
interpretata nel senso che osti a una normativa nazionale che, come
quella italiana, preclude ai ricercatori cosiddetti "di tipo A",
assunti con contratto di lavoro a tempo determinato di durata
triennale prorogabile per due anni, la successiva instaurazione di un
rapporto a tempo indeterminato. La stabilizzazione di tali
ricercatori, infatti, «li assimilerebbe di molto ai ricercatori
confermati».
Sotto il secondo profilo, la norma censurata introdurrebbe
un'irragionevole disparita' di trattamento dei ricercatori a tempo
indeterminato che abbiano conseguito l'abilitazione scientifica
nazionale rispetto ai ricercatori a tempo determinato di tipo B in
possesso di analoga abilitazione, per i quali il citato comma 5
dell'art. 24, assunto a tertium comparationis, prevede l'automatica
sottoposizione a valutazione nel terzo anno di contratto ai fini
della chiamata in ruolo come professori associati. E cio' nonostante
l'omogeneita' delle due situazioni quanto a modalita' di reclutamento
(pubblico concorso con valutazione di titoli e pubblicazioni, da
discutere pubblicamente con una commissione), a mansioni (ricerca,
didattica, didattica integrativa e di servizio agli studenti) e a
impegno lavorativo (350 ore in regime di tempo pieno nei primi tre
anni), «in disparte le differenze eminentemente legate alla durata
del rapporto».
1.3.1.- L'art. 24, comma 6, della legge n. 240 del 2010
violerebbe altresi' l'art. 97 Cost.
Il rimettente osserva che questa Corte, in fattispecie diversa,
ha gia' affermato che l'obiettivo di favorire il ricambio
generazionale nell'universita', pur appartenendo alla
discrezionalita' del legislatore, deve essere bilanciato, nel
rispetto dell'art. 97 Cost., con l'esigenza di mantenere in servizio
docenti in grado di dare un positivo contributo per l'esperienza
professionale acquisita, in funzione dell'efficiente andamento del
servizio (e' citata la sentenza n. 83 del 2013). Analogamente, «pur
nel rinnovo dello statuto della figura del ricercatore»,
contrasterebbe con il principio di buon andamento
dell'amministrazione «ostacolare la progressione di ricercatori di
esperienza sol perche' entrati nel vigore di pregressa disciplina».
2.- Con atto depositato il 21 ottobre 2019 si e' costituito in
giudizio D. D.A., ricorrente nel processo principale, che ha concluso
per l'accoglimento delle questioni.
Dopo avere tratteggiato le figure del ricercatore a tempo
indeterminato e di quello a tempo determinato di tipo B, mettendone
in evidenza le caratteristiche comuni per modalita' di reclutamento e
mansioni a essi riservate, la parte privata aderisce sostanzialmente
alle censure mosse dal rimettente.
Quanto alla violazione del principio di uguaglianza nell'accesso
al ruolo dei professori associati, i ricercatori a tempo
indeterminato sarebbero sottoposti, rispetto ai loro omologhi a tempo
determinato di tipo B, a un trattamento penalizzante e
discriminatorio, aggravato dal fatto che i secondi hanno maturato, al
momento della valutazione, un periodo di servizio di soli tre anni,
pari alla durata del loro contratto, mentre i primi potrebbero avere
conseguito - come avrebbe effettivamente conseguito il ricorrente nel
processo principale - un'anzianita' di servizio ben piu' lunga, oltre
ad avere superato la procedura di conferma con valutazione
dell'attivita' di ricerca scientifica e di didattica integrativa da
parte di una commissione nazionale.
Un'ulteriore «sperequazione» ai danni dei ricercatori a tempo
indeterminato, «assolutamente gratuita e incomprensibilmente
punitiva», deriverebbe poi dalla possibilita', concessa dall'attuale
formulazione dell'art. 24, comma 3, lettera b), della legge n. 240
del 2010, che i contratti ivi disciplinati siano stipulati non solo
con i ricercatori a tempo determinato di tipo A o con i titolari
degli assegni di ricerca previsti all'art. 51, comma 6, della legge
27 dicembre 1997, n. 449 (Misure per la stabilizzazione della finanza
pubblica), come era stabilito ab origine, ma anche con chi abbia
conseguito l'abilitazione scientifica nazionale di prima o di seconda
fascia ovvero abbia usufruito per almeno tre anni non consecutivi
degli assegni di ricerca di cui all'art. 22 della stessa legge n. 240
del 2010. Mentre nell'impianto originario di quest'ultima legge si
accedeva alla posizione di ricercatore di tipo B solo avendo maturato
un periodo almeno triennale di servizio con l'universita' (nella
forma del contratto di tipo A o dell'assegno di ricerca ex art. 51,
comma 6, della legge n. 449 del 1997), nell'attuale assetto normativo
possono accedere anche soggetti che non hanno intrattenuto alcun
rapporto di servizio con l'universita'. E, come rilevato dal giudice
a quo, potrebbe assurdamente capitare che un ricercatore di ruolo in
possesso dell'abilitazione scientifica nazionale di prima fascia,
come lo stesso ricorrente nel processo principale, non venga chiamato
dal proprio ateneo come professore associato, mentre dovrebbe essere
chiamato un ricercatore a tempo determinato di tipo B che abbia
conseguito la sola abilitazione di seconda fascia.
Il denunciato trattamento normativo violerebbe anche gli artt. 4
e 35 Cost. Tali disposizioni impedirebbero al legislatore di
introdurre senza giustificazione razionale norme che comprimono le
aspettative di crescita professionale dei lavoratori, con particolare
riguardo a quelli che, come i ricercatori universitari, prestano un
servizio pubblico. La «elevazione professionale» dei ricercatori a
tempo indeterminato si troverebbe in una sorta di limbo, rimessa alle
scelte discrezionali dell'universita' di appartenenza, che potrebbero
dipendere da circostanze e valutazioni indipendenti dal merito e
legate, ad esempio, a ragioni di carattere economico-finanziario e
alla disponibilita' dei cosiddetti "punti organico".
Quanto alla violazione dell'art. 97 Cost., una disciplina che,
come quella censurata, subordina l'avanzamento in carriera dei
ricercatori di ruolo a valutazioni del tutto discrezionali nell'an e
nel quando, senza dare rilievo al merito dell'attivita' scientifica e
didattica svolta, svilirebbe la figura principalmente coinvolta
nell'attivita' di ricerca scientifica, in contrasto con lo scopo che
l'art. 1 della legge n. 240 del 2010, richiamando gli artt. 9, comma
primo, e 33, comma primo, Cost., assegna alle universita' quali «sede
primaria di libera ricerca e di libera formazione nell'ambito dei
rispettivi ordinamenti e [...] luogo di apprendimento ed elaborazione
critica delle conoscenze».
Il ricercatore di ruolo, a differenza di quello a tempo
determinato di tipo B, si troverebbe infatti in una situazione di
vera e propria soggezione nei confronti del proprio ateneo, che ne
minerebbe la liberta' di ricerca. Sarebbe posto in condizione di
«subalternita' rispetto alla sua struttura di afferenza, nonche'
rispetto ai professori ordinari del suo settore scientifico
disciplinare» e al «potere di fatto che il professore ordinario "di
riferimento" [...] e' in grado di esercitare nell'ambito del
Dipartimento». Un ricercatore a tempo indeterminato di eccellente
valore potrebbe non essere chiamato nei ruoli di professore associato
solo perche' «nel suo settore scientifico disciplinare e' stato
attivato un posto da ricercatore di tipo B, che vincola apposite
risorse per la chiamata di quest'ultimo», a prescindere dal merito.
La perdita di ogni chance di progressione in carriera provocherebbe
nel ricercatore a tempo indeterminato demotivazione e frustrazione,
con inevitabili ricadute sul suo rendimento e con compromissione,
oltre che delle istanze di promozione della ricerca scientifica e
della liberta' di trasmissione del sapere garantite dalla
Costituzione, anche del principio di buon andamento, che le
universita' sono tenute a rispettare.
La norma censurata contrasterebbe, infine, con l'art. 2 Cost. Nel
contesto dell'universita', formazione sociale dove si sviluppa la
personalita' dello studioso nella relazione con i colleghi, essa
riserverebbe alla valutazione discrezionale del dipartimento di
appartenenza la decisione sulla progressione in carriera del
ricercatore di ruolo in possesso dell'abilitazione scientifica
nazionale, cosi' mortificandolo in ambito lavorativo e peggiorandone
il rendimento e la qualita' della vita, nonche' la stessa dignita'.
3.- Con atto depositato il 22 ottobre 2019 e' intervenuto in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso per la
non fondatezza delle questioni.
Ad avviso dell'interveniente, la ratio della automatica procedura
di valutazione riservata ai ricercatori di tipo B (cosiddetta
tenure-track), di cui al comma 5 dell'art. 24 della legge n. 240 del
2010, risiederebbe nella necessita' di assicurare il trattenimento
nell'ateneo del ricercatore che ivi si e' formato all'esito di un
percorso lungo, strutturato e contraddistinto da un susseguirsi di
contratti a tempo determinato, assolvendo dunque anche a una
finalita' di stabilizzazione dell'organico. Senza tale procedura,
infatti, il ricercatore di tipo B, a differenza di quello a tempo
indeterminato, non avrebbe piu' alcun rapporto di lavoro con
l'universita', perderebbe continuita' scientifica e sarebbe tagliato
fuori dal sistema nelle more dell'indizione delle ordinarie procedure
comparative di reclutamento ex art. 18 della legge n. 240 del 2010.
Il comma 6 dello stesso art. 24, invece, sarebbe una norma
speciale che consente alle universita', per un periodo di tempo
limitato, di utilizzare la procedura del comma 5 per chiamare nel
ruolo dei professori di prima e seconda fascia sia professori
associati che ricercatori a tempo indeterminato in servizio nelle
medesime universita' e in possesso dell'abilitazione scientifica
nazionale, entro un contingente massimo rispetto alla totalita' delle
assunzioni di professori e utilizzando risorse destinate a tal fine,
fino alla meta' di quelle necessarie per coprire i posti disponibili
di professore di ruolo.
Sussisterebbero dunque differenze tra i soggetti destinatari
delle due procedure, nonche' tra le rationes sottese alle stesse
procedure e tra i loro presupposti, in quanto l'una, di carattere
obbligatorio, e' volta a immettere nel ruolo dei professori associati
ricercatori sui quali l'universita' ha investito negli anni e che
sarebbero destinati altrimenti a uscire dal sistema, mentre con
l'altra il legislatore ha inteso concedere alle universita' la
facolta' di far progredire in ruolo studiosi gia' inquadrati tra i
docenti a tempo indeterminato.
La differenza sostanziale alla base del diverso meccanismo di
progressione dovrebbe essere individuata nel «differente percorso che
struttura i due profili in esame».
Il ricercatore di tipo B, infatti, e' sottoposto a un primo
concorso per stipulare il contratto a tempo determinato di tipo A,
alla valutazione per il rinnovo biennale di tale contratto, a un
secondo concorso per accedere al contratto a tempo determinato di
tipo B, alla valutazione per il conseguimento dell'abilitazione
scientifica nazionale e, infine, alla valutazione per l'immissione
nel ruolo dei professori associati.
Il ricercatore a tempo indeterminato, invece, sarebbe una figura
residua del vecchio sistema di reclutamento universitario
contraddistinta da una maggiore stabilita'. Per giungere
all'immissione in ruolo quale professore di seconda fascia, deve aver
superato un solo concorso e avere ottenuto la conferma in ruolo,
oltre all'abilitazione scientifica nazionale. L'ordinamento avrebbe
comunque apprestato anche per tale figura specifiche chance di
carriera, mediante la procedura speciale ex art. 24, comma 6, o
mediante quella ordinaria ex art. 18 della legge n. 240 del 2010.
La progressione del ricercatore di tipo B non potrebbe essere
assimilata a quella del ricercatore a tempo indeterminato, in quanto
caratterizzata da molteplici prove concorsuali e valutazioni della
produttivita' scientifica, che giustificherebbero «l'automatismo
premiale» delineato dal legislatore, cui si affianca un «meccanismo
di incentivo» della produttivita' degli studiosi al fine di reclutare
i migliori, selezionati attraverso un puntuale percorso di
perfezionamento. Il ricercatore a tempo indeterminato vedrebbe invece
consolidarsi la propria posizione con il primo concorso e la
valutazione per la conferma. La diversita' e non assimilabilita'
delle due figure, alla base dei diversi sistemi di reclutamento,
sarebbe stata riconosciuta anche dalla giurisprudenza amministrativa.
La prospettata violazione dell'art. 3 Cost. non sarebbe dunque
fondata e, anzi, un'equiparazione di trattamento determinerebbe una
discriminazione al contrario, favorendo ingiustamente i ricercatori a
tempo indeterminato e sottraendo le risorse vincolate alla
tenure-track a vantaggio di coloro che sono gia' stabili nel sistema.
Inoltre, sarebbe compressa l'autonomia costituzionalmente garantita
alle universita' in ordine alle politiche di reclutamento e all'uso
delle risorse economiche, che rimarrebbero in gran parte vincolate
alla chiamata di studiosi gia' nei rispettivi ruoli. Cio' che
comporterebbe la contestuale erosione del principio di comparazione,
sotteso alle procedure di cui all'art. 18 della legge n. 240 del
2010, e la diminuzione delle chance di chiamata di soggetti estranei
all'ateneo.
Infine, la temporaneita' della previsione censurata sarebbe
giustificata dalla sua eccezionalita', avendo il legislatore
delineato un regime transitorio nel quale gli atenei possono
valorizzare i docenti in servizio escludendo le procedure comparative
aperte anche agli "esterni", in considerazione della contestuale
introduzione, ai fini della progressione in carriera, dell'ulteriore
requisito dell'abilitazione scientifica nazionale.
4.- Il ricorrente nel processo principale ha depositato il 1°
giugno 2020 una memoria illustrativa, insistendo per l'accoglimento
delle questioni.
4.1.- In primo luogo, osserva che per effetto dei piani
straordinari di reclutamento dei ricercatori a tempo determinato di
tipo B, ai quali il legislatore ha fatto ripetutamente ricorso negli
ultimi anni - da ultimo, con il decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34
(Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e
all'economia, nonche' di politiche sociali connesse all'emergenza
epidemiologica da COVID-19), in corso di conversione - per fare
fronte al drammatico aumento del precariato universitario, la
discriminazione subita dai ricercatori a tempo indeterminato si
sarebbe notevolmente acuita.
Infatti, allorche' i ricercatori di tipo B - cosi' reclutati -
accedono alla posizione di professore di seconda fascia ex art. 24,
comma 5, della legge n. 240 del 2010, le risorse attribuite per il
loro reclutamento straordinario devono essere utilizzate dalle
universita' come co-finanziamento di tali posizioni, per le quali non
sono state previste risorse aggiuntive. Il meccanismo cosi'
congegnato dai decreti ministeriali di attuazione dei suddetti piani
straordinari (il primo dei quali sarebbe stato impugnato da alcuni
ricercatori a tempo indeterminato, tuttavia con esito negativo: e'
citata la sentenza del Consiglio di Stato, sezione sesta, 23 marzo
2020, n. 2022, che avrebbe rilevato il difetto di interesse dei
ricorrenti) comporterebbe, di conseguenza, la sottrazione delle
risorse a disposizione degli atenei per la chiamata dei ricercatori a
tempo indeterminato nel ruolo dei professori associati.
4.2.- In secondo luogo, la parte ribadisce che la possibilita' di
stipulare contratti di tipo B in regime di tempo definito -
recentemente ammessa dall'art. 5, comma 5-bis, del decreto-legge 30
aprile 2019, n. 34 (Misure urgenti di crescita economica e per la
risoluzione di specifiche situazioni di crisi), convertito, con
modificazioni, nella legge 28 giugno 2019, n. 58 - consentirebbe a un
ricercatore di quel tipo che avesse conseguito l'abilitazione
scientifica nazionale, dopo soli tre anni di impegno a tempo
definito, di "scavalcarne" uno a tempo indeterminato dotato della
stessa abilitazione, nonostante quest'ultimo abbia dovuto per almeno
tre anni, sino alla conferma nel ruolo, prestare obbligatoriamente un
impegno a tempo pieno. Ne' si potrebbe obiettare che per accedere al
contratto di tipo B sono necessari tre anni di assegni di ricerca, di
borse di studio o di contratti di tipo A, poiche' l'attuale
disciplina legittima l'accesso anche a chi e' solo in possesso
dell'abilitazione scientifica nazionale.
4.3.- Infine, il ricorrente nel processo principale contesta che
i ricercatori a tempo indeterminato appartengano a un ruolo a
esaurimento, come ritenuto dal giudice a quo. La figura infatti,
lungi dall'essere stata abolita, sarebbe disciplinata in modo
organico dalla legge n. 240 del 2010, come dimostra la rubrica del
suo art. 6, dedicata allo «Stato giuridico dei professori e dei
ricercatori di ruolo», nonche' il fatto che viene presa in
considerazione anche da leggi successive, tra cui, ad esempio, la
legge 31 dicembre 2012, n. 247 (Nuova disciplina dell'ordinamento
della professione forense), che esonera i ricercatori confermati in
materie giuridiche dall'obbligo della formazione continua (art. 11) e
li inserisce tra i membri delle commissioni di esame per
l'abilitazione da avvocato (art. 47).
Inoltre, si dovrebbe considerare che, quando il legislatore ha
inteso mettere in esaurimento il ruolo degli assistenti universitari,
lo ha fatto con una disposizione espressa (art. 3, comma
quattordicesimo, del decreto-legge 1° ottobre 1973, n. 580, recante
«Misure urgenti per l'Universita'», convertito, con modificazioni,
nella legge 30 novembre 1973, n. 766), continuando a definirlo tale
in leggi successive, come all'art. 6, comma 4, della legge n. 240 del
2010.
5.- Il 15 giugno 2020 D. D.A. ha depositato anche «brevi note
aggiuntive», ai sensi del decreto della Presidente della Corte del 20
aprile 2020, punto 1, lettera c).
In esse contesta l'assunto del Presidente del Consiglio dei
ministri secondo cui la ratio della previsione censurata andrebbe
individuata nella necessita' di trattenere nell'universita' il
ricercatore di tipo B in essa formatosi «all'esito di un percorso
lungo, strutturato e contraddistinto da un susseguirsi di contratti a
tempo determinato», che renderebbe la sua progressione in carriera
non assimilabile a quella del ricercatore a tempo indeterminato.
Secondo la disciplina vigente infatti i contratti di tipo B
potrebbero essere stipulati anche con chi ha conseguito soltanto
l'abilitazione scientifica nazionale di prima o di seconda fascia,
senza avere intrattenuto alcun rapporto di servizio con
l'universita', mentre il ricercatore a tempo indeterminato ha
superato un concorso pubblico ed e' stato sottoposto alla valutazione
di conferma nel ruolo, oltre ad avere «alle spalle» un periodo di
almeno tre anni di regime a tempo pieno.
Inoltre, il sistema sarebbe congegnato in modo tale da
incoraggiare le universita' a bandire procedure per il reclutamento
di ricercatori di tipo B - alle quali pero' non possono partecipare
quelli a tempo indeterminato - anziche' procedure valutative "aperte"
per posti di professore associato, giacche' questi ultimi impegnano
«0,7 punti organico», mentre i posti di ricercatori di tipo B
impegnano solo «0,5 punti organico». D'altra parte, reclutare
ricercatori di tipo B sarebbe piu' conveniente anche perche' possono
svolgere attivita' didattica non integrativa, e le universita'
potrebbero cosi' «riservarsi un momento di ulteriore verifica del
rendimento del docente-ricercatore prima di assumerlo definitivamente
come professore associato».
Di conseguenza, i ricercatori a tempo indeterminato, oltre a non
essere titolari del diritto alla automatica sottoposizione a
valutazione, vedrebbero ridursi significativamente le chance di
divenire professori associati tramite le procedure bandite ex art. 18
della legge n. 240 del 2010, e verrebbero cosi' a trovarsi in una
sorta di «binario morto». D'altro canto, l'estensione a essi della
procedura ex art. 24, comma 5, richiederebbe «risorse estremamente
esigue», tali da non giustificare nemmeno sotto il profilo economico
la censurata discriminazione.
6.- Il 15 giugno 2020 anche il Presidente del Consiglio dei
ministri ha depositato «brevi note», insistendo per l'infondatezza
delle questioni e chiedendo in alternativa la restituzione degli atti
al giudice a quo per una nuova valutazione sulla rilevanza.
L'interveniente ribadisce che la ragione della censurata
diversita' di trattamento deve essere individuata nel «differente
percorso» che caratterizza i ricercatori a tempo determinato di tipo
B e quelli a tempo indeterminato. La progressione di carriera dei
primi sarebbe infatti connotata da maggiore complessita',
presupponendo molteplici prove concorsuali e valutazioni della
produttivita' scientifica, non previste invece per i secondi, ai
quali il legislatore garantirebbe comunque «ben due procedure - una
ordinaria ed una speciale - mediante le quali assicurare le chance di
carriera».
La differenza tra le due categorie deriverebbe anche dal diverso
«regime di impegno», in quanto l'art. 6 della legge n. 240 del 2010
prevede per i ricercatori a tempo determinato l'obbligo di svolgere
anche compiti di didattica, mentre i ricercatori a tempo
indeterminato possono essere titolari di «corsi e moduli curriculari»
solo con il loro consenso e compatibilmente con la programmazione
didattica definita dai competenti organi accademici.
Quanto al termine per l'utilizzo delle procedure, l'interveniente
ribadisce che esso, in ragione dell'eccezionalita' della norma sulla
valutazione dei ricercatori a tempo indeterminato, troverebbe
«fondamento nell'esigenza di strutturare un regime transitorio che
consenta agli Atenei [di] valorizzare i docenti in servizio».
A questo riguardo, l'Avvocatura precisa che nel frattempo il
termine e' stato prorogato fino al 31 dicembre 2021 dall'art. 5,
comma 2 [recte: comma 1, lettera b], del decreto-legge 29 ottobre
2019, n. 126 (Misure di straordinaria necessita' ed urgenza in
materia di reclutamento del personale scolastico e degli enti di
ricerca e di abilitazione dei docenti), convertito, con
modificazioni, nella legge 20 dicembre 2019, n. 159, sicche' la
rilevanza delle questioni dovrebbe poter essere nuovamente valutata
anche alla luce di tale recente intervento normativo.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Calabria dubita
della legittimita' costituzionale dell'art. 24, comma 6, della legge
30 dicembre 2010, n. 240 (Norme in materia di organizzazione delle
universita', di personale accademico e reclutamento, nonche' delega
al Governo per incentivare la qualita' e l'efficienza del sistema
universitario), in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione.
La questione e' stata sollevata in un giudizio promosso da un
ricercatore universitario a tempo indeterminato in servizio presso
l'Universita' della Calabria e in possesso dell'abilitazione
scientifica nazionale di prima fascia, per l'annullamento della nota
con cui la stessa Universita' ha respinto la sua richiesta di essere
sottoposto alla valutazione per la chiamata in ruolo come professore
associato e del regolamento dello stesso ateneo sulla chiamata dei
professori di ruolo di prima e seconda fascia, nonche' per
l'accertamento del suo diritto soggettivo a essere sottoposto alla
procedura di valutazione.
La disposizione censurata, nella versione vigente al momento
della pronuncia dell'ordinanza di rimessione, cosi' stabiliva:
«[n]ell'ambito delle risorse disponibili per la programmazione, fermo
restando quanto previsto dall'articolo 18, comma 2, dalla data di
entrata in vigore della presente legge e fino al 31 dicembre
dell'ottavo anno successivo, la procedura di cui al comma 5 puo'
essere utilizzata per la chiamata nel ruolo di professore di prima e
seconda fascia di professori di seconda fascia e ricercatori a tempo
indeterminato in servizio nell'universita' medesima, che abbiano
conseguito l'abilitazione scientifica di cui all'articolo 16. A tal
fine le universita' possono utilizzare fino alla meta' delle risorse
equivalenti a quelle necessarie per coprire i posti disponibili di
professore di ruolo. A decorrere dal nono anno l'universita' puo'
utilizzare le risorse corrispondenti fino alla meta' dei posti
disponibili di professore di ruolo per le chiamate di cui al comma
5».
Piu' precisamente, la previsione e' oggetto di censura nella
parte in cui dispone che la procedura di valutazione riservata dal
comma 5 ai titolari dei contratti di cui al comma 3, lettera b),
dello stesso articolo «puo' essere utilizzata» - per la chiamata nel
ruolo di professore di seconda fascia di ricercatori a tempo
indeterminato che abbiano ottenuto l'abilitazione scientifica
nazionale - e non invece «e' utilizzata», come lo stesso comma 5
prevede per i ricercatori a tempo determinato cosiddetti di tipo B, i
quali, una volta ottenuta l'abilitazione scientifica nazionale, sono
sottoposti di diritto alla valutazione ai fini della chiamata dalla
propria Universita'. E' censurata inoltre nella parte in cui fissa il
termine ultimo del 31 dicembre 2019 (e cioe' «al 31 dicembre
dell'ottavo anno successivo» all'entrata in vigore della legge n. 240
del 2010) per l'utilizzazione di tale procedura.
1.1.- L'art. 24, comma 6, della legge n. 240 del 2010 violerebbe
innanzitutto l'art. 3 Cost., sotto il duplice profilo della
irragionevolezza e della lesione del principio di uguaglianza.
Nel primo senso, la scelta legislativa di configurare come
discrezionale il potere di ciascuna Universita' di sottoporre a
valutazione per la chiamata i ricercatori a tempo indeterminato che
abbiano conseguito l'abilitazione scientifica nazionale sarebbe
incongrua rispetto al fine di selezionare i meritevoli perseguito
dalla legge n. 240 del 2010. L'irragionevolezza di questa limitazione
sarebbe dimostrata dalla paradossale conseguenza che ne deriverebbe,
per cui a un ricercatore a tempo indeterminato in possesso
dell'abilitazione di prima fascia sarebbe negato il diritto di essere
valutato per la chiamata a professore associato, diritto spettante
invece per legge ai ricercatori a tempo determinato con abilitazione
solo di seconda fascia.
Nel secondo senso, la norma censurata determinerebbe
un'irragionevole disparita' di trattamento dei ricercatori a tempo
indeterminato rispetto ai ricercatori a tempo determinato di tipo B
quanto al regime della chiamata a professori associati, pur essendo
la posizione dei due tipi di ricercatore, a giudizio del rimettente,
sostanzialmente sovrapponibile per modalita' di reclutamento,
mansioni e impegno lavorativo. Il comma 5 dell'art. 24 della legge n.
240 del 2010, assunto a tertium comparationis, riserva infatti solo
ai secondi, una volta giunti al terzo anno del contratto e ottenuta
l'abilitazione scientifica di seconda fascia, il meccanismo
dell'automatica sottoposizione a valutazione ai fini della chiamata
in ruolo come professori associati.
Sarebbe violato infine l'art. 97 Cost., in quanto il principio
del buon andamento dell'amministrazione esigerebbe che l'obiettivo,
pur legittimo, di favorire il ricambio generazionale del personale
accademico sia bilanciato con quello del rispetto delle esigenze di
progressione di carriera dei ricercatori reclutati nel vigore della
disciplina precedente.
2.- Cosi' definiti i termini delle questioni, occorre occuparsi
di alcuni profili preliminari alla decisione nel merito.
2.1.- In primo luogo, devono essere dichiarate inammissibili, in
quanto dirette a estendere il thema decidendum oltre i termini
definiti nell'atto di rimessione, le questioni proposte nei suoi atti
difensivi dalla parte privata con riferimento agli artt. 4 e 35,
nonche' 2 Cost. Per costante orientamento di questa Corte, infatti,
non possono essere presi in considerazione «ulteriori questioni o
profili di costituzionalita' dedotti dalle parti, sia che siano stati
eccepiti ma non fatti propri dal giudice a quo, sia che siano diretti
ad ampliare o modificare successivamente il contenuto delle stesse
ordinanze (ex plurimis, sentenze n. 271 del 2011, n. 236 del 2009, n.
56 del 2009, n. 86 del 2008)» (sentenza n. 203 del 2016; nello stesso
senso, sentenze n. 150 e n. 85 del 2020).
2.2.- In secondo luogo, e' adeguata la motivazione con cui il
rimettente esclude la possibilita' di un'interpretazione
costituzionalmente orientata. La lettera dell'art. 24 della legge n.
240 del 2010, la' dove prevede, al comma 5, che l'universita'
«valuta» il ricercatore di tipo B in possesso dell'abilitazione
scientifica nazionale ai fini della chiamata in ruolo come professore
associato e, al comma 6, che la stessa procedura «puo'» essere
utilizzata per i ricercatori a tempo indeterminato, depone con
chiarezza nel senso di configurare un obbligo di valutazione solo nel
primo caso e una mera facolta' nel secondo.
Le questioni sono dunque rilevanti, perche' soltanto il loro
accoglimento consentirebbe di annullare il diniego impugnato nel
giudizio principale.
2.3.- Va inoltre respinta l'istanza del Presidente del Consiglio
dei ministri di restituzione degli atti al giudice a quo per una
nuova valutazione sulla rilevanza, in conseguenza dell'intervenuta
modifica del comma 6 dell'art. 24 della legge n. 240 del 2010 a opera
dell'art. 5, comma 1, lettera b), del decreto-legge 29 ottobre 2019,
n. 126 (Misure di straordinaria necessita' ed urgenza in materia di
reclutamento del personale scolastico e degli enti di ricerca e di
abilitazione dei docenti), convertito, con modificazioni, nella legge
20 dicembre 2019, n. 159.
Per quello che qui rileva, lo ius superveniens, sostituendo,
all'art. 24, comma 6, le parole «dell'ottavo» con le parole «del
decimo», si limita a differire al 31 dicembre 2021 il termine, prima
fissato al 31 dicembre 2019, entro cui le universita' possono
utilizzare la procedura di valutazione del comma 5 a favore dei
ricercatori a tempo indeterminato (e dei professori di seconda
fascia). E' cosi' introdotta un'ulteriore proroga del termine in
questione, che, originariamente stabilito al 31 dicembre del sesto
anno successivo all'entrata in vigore della legge n. 240 del 2010
(quindi al 31 dicembre 2017), era gia' stato prorogato una prima
volta al 31 dicembre 2019 (dall'art. 4, comma 3-bis, del
decreto-legge 30 dicembre 2016, n. 244, recante «Proroga e
definizione di termini», convertito, con modificazioni, nella legge
27 febbraio 2017, n. 19).
Pur incidendo su un frammento normativo investito dalle censure,
la modifica si risolve nel semplice prolungamento del termine
precedentemente stabilito, che non costituisce in se' oggetto della
questione, diretta a contestare non la durata ma l'esistenza stessa
di un limite temporale all'utilizzo della procedura di valutazione.
Come questa Corte ha gia' avuto modo di precisare, un'eventuale
restituzione degli atti al giudice rimettente, ove questa non sia
giustificata dalla necessita' che sia nuovamente valutata la
perdurante rilevanza nel giudizio a quo e la non manifesta
infondatezza della quaestio a suo tempo sollevata, potrebbe condurre,
proprio in aperto contrasto col principio di effettivita' della
tutela giurisdizionale che non puo' essere disgiunta dalla sua
tempestivita', a un inutile dilatamento dei tempi dei giudizi a
quibus, soggetti per due volte alla sospensione conseguente al
promovimento dell'incidente di legittimita' costituzionale, e a una
duplicazione dello stesso giudizio di costituzionalita', con il
rischio di vulnerare il canone di ragionevole durata del processo
sancito dall'art. 111 Cost. (sentenze n. 222 del 2015, n. 172 del
2014 e n. 186 del 2013).
La marginalita' dello ius superveniens comporta invece il
"trasferimento" delle questioni sulla disposizione cosi' modificata,
rimanendo sostanzialmente invariata la norma in essa contenuta e, con
essa, le censure che la investono (ex plurimis, sentenze n. 44 del
2018 e n. 84 del 1996).
3.- Nel merito le questioni non sono fondate.
3.1.- La riforma del sistema universitario operata con la legge
n. 240 del 2010 ha trasformato la figura del ricercatore
universitario, introducendo la nuova posizione del ricercatore a
contratto a tempo determinato, destinata a sostituire quella del
vecchio ricercatore a tempo indeterminato, a suo tempo istituita con
l'art. 1, comma 4, del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382 (Riordinamento
della docenza universitaria, relativa fascia di formazione nonche'
sperimentazione organizzativa e didattica), adottato in attuazione
della legge 21 febbraio 1980, n. 28 (Delega al Governo per il
riordinamento della docenza universitaria e relativa fascia di
formazione, e per la sperimentazione organizzativa e didattica).
Sulla scia di quanto gia' anticipato con la legge 4 novembre
2005, n. 230 (Nuove disposizioni concernenti i professori e i
ricercatori universitari e delega al Governo per il riordino del
reclutamento dei professori universitari), che aveva limitato
l'assunzione di ricercatori di questo tipo alla copertura dei posti
banditi non oltre il 30 settembre 2013 (art. 1, commi 7 e 22), la
riforma del 2010 ne ha definitivamente vietato il reclutamento,
stabilendo espressamente che, dalla sua entrata in vigore, per la
copertura dei posti di ricercatore le universita' possono avviare
esclusivamente le procedure previste per il reclutamento dei
ricercatori a tempo determinato (art. 29, comma 1).
Gia' questo consente di cogliere una prima sostanziale diversita'
fra i due tipi di posizione in esame: a regime, quella del nuovo
ricercatore a tempo determinato; destinata al progressivo
superamento, quella del vecchio ricercatore di ruolo. A tale diversa
collocazione nella prospettiva definita dalla riforma, si
accompagnano molteplici differenze sostanziali di regime giuridico,
riguardanti modalita' di accesso, compiti e, soprattutto, la
stabilita' o la precarieta' delle due posizioni.
3.1.1.- L'accesso al ruolo dei ricercatori «a tempo
indeterminato», definiti anche ricercatori «di ruolo», avveniva per
pubblici concorsi decentrati presso le singole sedi universitarie,
con le modalita' originariamente disciplinate dal d.P.R. n. 382 del
1980, poi dall'art. 2 della legge 3 luglio 1998, n. 210 (Norme per il
reclutamento dei ricercatori e dei professori universitari di ruolo),
e da ultimo, e per l'ultima volta, dall'art. 1, comma 7, del
decreto-legge 10 novembre 2008, n. 180 (Disposizioni urgenti per il
diritto allo studio, la valorizzazione del merito e la qualita' del
sistema universitario e della ricerca), convertito, con
modificazioni, nella legge 9 gennaio 2009, n. 1, sulla base della
valutazione comparativa dei candidati.
Dopo tre anni dalla immissione in ruolo i ricercatori venivano
sottoposti a un giudizio di conferma da parte di una commissione
nazionale e, nel caso di giudizio favorevole, erano immessi nella
fascia dei ricercatori confermati (art. 7, quinto comma, della legge
n. 28 del 1980). In tale ruolo - nel quale possono optare per il
regime di impegno a tempo pieno o a tempo definito - sono destinati a
restare fino all'eventuale passaggio ad altra posizione accademica o
comunque fino alla cessazione del servizio per limiti di eta'.
Al ricercatore a tempo indeterminato sono affidati compiti
principalmente di ricerca scientifica, cui si aggiungono attivita'
didattiche integrative dei corsi di insegnamento ufficiali, quali
esercitazioni, collaborazione con gli studenti nella preparazione
delle tesi di laurea e partecipazione alla sperimentazione di nuove
modalita` di insegnamento (art. 32, primo comma, del d.P.R. n. 382
del 1980). Dal 1990 e' inoltre possibile affidare al ricercatore di
ruolo, con il suo consenso, ulteriori corsi o moduli di insegnamento
(art. 12, comma 3, della legge 19 novembre 1990, n. 341, recante
«Riforma degli ordinamenti didattici universitari»; possibilita' poi
confermata a condizioni piu' stringenti dall'art. 11 della legge n.
230 del 2005).
Questo sistema di compiti trova sostanziale conferma nell'art. 6
della legge n. 240 del 2010, che in particolare impone ai ricercatori
di ruolo di riservare annualmente ai descritti compiti di didattica
integrativa e di servizio agli studenti «fino ad un massimo di 350
ore in regime di tempo pieno e fino ad un massimo di 200 ore in
regime di tempo definito» (comma 3).
3.1.2.- La riforma del 2010 introduce come detto la nuova figura
del ricercatore a tempo determinato (art. 24, rubricato appunto
«Ricercatori a tempo determinato»), selezionato con procedure
pubbliche disciplinate dalle singole universita' con proprio
regolamento nel rispetto dei criteri elencati al comma 2 dello stesso
art. 24, e con il quale l'universita' stipula apposito contratto di
durata triennale per lo svolgimento «delle attivita' di didattica, di
didattica integrativa e di servizio agli studenti nonche' delle
attivita' di ricerca» (comma 1).
Il comma 3 del citato art. 24 disciplina due tipi di contratto.
Il primo - previsto alla lettera a) del comma 3, da cui la
definizione corrente del destinatario come ricercatore "di tipo A" -
ha durata triennale, prorogabile per due anni per una sola volta
previa positiva valutazione delle attivita` didattiche e di ricerca
svolte. Requisiti di accesso alla selezione sono il titolo di dottore
di ricerca o un titolo equivalente, ovvero, per i settori
interessati, il diploma di specializzazione medica, nonche' eventuali
ulteriori requisiti definiti nel regolamento di ateneo. La posizione
del ricercatore di tipo A corrisponde al passaggio intermedio fra la
posizione del titolare di assegno di dottorato o di post-dottorato e
la carriera accademica, ed e' destinata ad aprire l'accesso alla
posizione di ricercatore di tipo B.
Questo secondo tipo di contratto, previsto alla lettera b) del
comma 3 - da cui la definizione di ricercatore "di tipo B" - ha
durata triennale. Originariamente era riservato ai ricercatori di
tipo A o a coloro che hanno usufruito per almeno tre anni di assegni
di ricerca (ai sensi dell'art. 51, comma 6, della legge 27 dicembre
1997, n. 449, recante «Misure per la stabilizzazione della finanza
pubblica») o di borse post-dottorato (ai sensi dell'art. 4 della
legge 30 novembre 1989, n. 398, recante «Norme in materia di borse di
studio universitarie»), ovvero di analoghi contratti, assegni o borse
in atenei stranieri. L'accesso al contratto di tipo B e' stato
successivamente esteso a coloro che sono in possesso
dell'abilitazione scientifica nazionale di professore di prima o di
seconda fascia, o del titolo di specializzazione medica o di assegni
di ricerca di cui all'art. 22 della stessa legge (versione attuale
della citata lettera b introdotta dall'art. 1, comma 338, della legge
11 dicembre 2016, n. 232, recante «Bilancio di previsione dello Stato
per l'anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio
2017-2019»).
Il rapporto instaurato sulla base di ciascuno dei due contratti
puo' essere a tempo pieno o a tempo definito, essendo stata estesa
tale possibilita' anche ai contratti di tipo B, per i quali era
originariamente previsto solo il regime di tempo pieno (la modifica
e' stata introdotta al comma 4 dell'art. 24 dall'art. 5, comma 5-bis,
del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34, recante «Misure urgenti di
crescita economica e per la risoluzione di specifiche situazioni di
crisi», convertito, con modificazioni, nella legge 28 giugno 2019, n.
58). L'impegno annuo complessivo richiesto a tutti i ricercatori a
tempo determinato per attivita' di didattica, didattica integrativa e
servizio agli studenti e` pari a 350 ore per il regime di tempo pieno
e a 200 ore per il regime di tempo definito.
3.2.- Per quello che qui rileva, occorre ricordare inoltre che la
legge n. 240 del 2010 ha integralmente riformato il sistema di
reclutamento dei professori universitari, segnando il passaggio da un
sistema basato su concorsi locali a un sistema a due stadi,
consistenti, il primo, nell'«abilitazione scientifica nazionale» per
le funzioni di professore di prima o di seconda fascia nei diversi
settori scientifico-disciplinari, e, il secondo, nella «chiamata»
presso il singolo ateneo a seguito di una valutazione comparativa in
sede locale aperta a candidati in possesso dell'abilitazione
scientifica nello specifico settore concorsuale della posizione messa
a bando.
La procedura per l'abilitazione scientifica si svolge a livello
nazionale e si basa su una valutazione di titoli e pubblicazioni
(art. 16 della legge n. 240 del 2010); la durata dell'abilitazione e'
di quattro anni, successivamente elevati a sei e infine a nove, quale
e' attualmente (in seguito alla modifica disposta dall'art. 5, comma
1, lettera a, del d.l. n. 126 del 2019). La chiamata vera e propria
avviene invece a cura della singola universita', che gestisce la
relativa procedura comparativa sulla base del proprio apposito
regolamento (art. 18 della legge n. 240 del 2010).
Se questo e' il metodo ordinario di reclutamento dei professori
associati e ordinari, ossia delle sole figure di ruolo del sistema a
regime, la stessa legge n. 240 del 2010 prevede, al comma 5 dell'art.
24, per i ricercatori a tempo determinato di tipo B, un meccanismo di
chiamata particolare, che prescinde dall'avvio della descritta
procedura comparativa. In coerenza con il carattere temporaneo del
contratto, la riforma ha disegnato per questo tipo di ricercatori a
contratto un sistema di avanzamento nella carriera, da ricercatore a
tempo determinato a professore associato, ispirato al modello
anglosassone del cosiddetto tenure-track, cioe' a un percorso
accademico connotato, alternativamente, dal carattere per cosi' dire
automatico dell'avanzamento in presenza di determinate condizioni
(abilitazione nazionale ed esito positivo della valutazione
dell'ateneo) ovvero dall'uscita dall'universita' se quelle condizioni
non si sono realizzate. In questo modo e' previsto che, all'esito del
triennio del contratto, il ricercatore di tipo B che ha ottenuto nel
frattempo l'abilitazione scientifica nazionale e' doverosamente
sottoposto alla valutazione dell'universita' di appartenenza e, in
caso di superamento positivo di essa, e' chiamato dalla stessa
universita' come professore associato. Per il ricercatore di tipo B
che abbia conseguito la necessaria abilitazione scientifica nazionale
questo costituisce dunque il modo normale di immissione nel ruolo di
professore associato al termine del periodo di contratto. Al
contrario, il rapporto con l'universita' del ricercatore di tipo B
termina definitivamente qualora egli non abbia ottenuto
l'abilitazione o se la successiva valutazione dell'ateneo non abbia
avuto esito positivo. La potenziale (e a determinate condizioni
fisiologica) continuita' del percorso cosi' tracciato dalla riforma
e' confermata dal fatto che l'universita', quando bandisce un
contratto di ricercatore di tipo B, e' tenuta a impegnare le risorse
necessarie per la copertura di una posizione di professore associato.
Occorre precisare a questo punto che la previsione oggetto della
presente questione di costituzionalita' (comma 6 dell'art. 24 della
legge n. 240 del 2010) estende transitoriamente l'applicazione del
meccanismo di chiamata appena descritto - riservato come detto in via
ordinaria alla chiamata a professore associato dei ricercatori di
tipo B - ai ricercatori a tempo indeterminato in possesso
dell'abilitazione scientifica nazionale di professore di prima o di
seconda fascia - oltre che ai professori associati in possesso
dell'abilitazione di professore di prima fascia - per i quali
l'avanzamento al grado superiore della carriera dovrebbe avvenire in
via ordinaria secondo la procedura di chiamata regolata all'art. 18
della legge n. 240 del 2010.
In deroga a quest'ultima disciplina, alle singole universita' e'
dunque consentito, nei limiti delle risorse disponibili e nell'ambito
delle percentuali delle medesime risorse indicate dalla stessa legge,
effettuare chiamate attraverso procedure riservate agli interni nei
ruoli dei professori, associato o ordinario, di chi presta servizio
presso di esse come ricercatore di ruolo. Al carattere eccezionale e
derogatorio dell'utilizzo della descritta procedura di chiamata dei
ricercatori a tempo indeterminato si accompagna, oltre alla ricordata
temporaneita' (il termine per l'utilizzo e' attualmente fissato al 31
dicembre 2021), la discrezionalita' del ricorso alla procedura da
parte del singolo ateneo, discrezionalita' di cui appunto il
rimettente si duole.
La ragione della previsione nel contesto della normativa di
riforma e' evidente: con essa il legislatore ha inteso farsi carico
delle aspettative di chi era gia' in servizio, reclutato sulla base
della disciplina previgente, e apprestare un canale accelerato per
assorbire le vecchie posizioni dei ricercatori di ruolo, offrendo una
chance di avanzamento all'interno dell'ateneo di appartenenza a
coloro fra essi che hanno conseguito l'abilitazione nazionale. Stante
la limitatezza delle risorse, tuttavia, e la necessita' di
salvaguardare il prioritario obiettivo di messa a regime del nuovo
sistema, la scelta di chiamare attraverso la procedura riservata agli
interni il personale a tempo indeterminato gia' in servizio e'
affidata alla valutazione discrezionale di ciascun ateneo, che vi
provvede nell'esercizio dell'autonomia a esso garantita nel
reclutamento del personale accademico, in attuazione delle proprie
politiche di sviluppo e sulla base della ponderazione dei diversi
interessi in gioco.
Fra gli interessi di cui ogni universita' deve necessariamente
tenere conto, nel momento in cui si determina a operare o meno la
chiamata, non possono non esservi le legittime aspirazioni di
sviluppo di carriera dei ricercatori a tempo indeterminato che hanno
ottenuto l'abilitazione scientifica nazionale e desiderano essere
chiamati nella posizione corrispondente.
Conviene ricordare, in ogni caso, che le scelte al riguardo degli
atenei sono state accompagnate da ripetute misure legislative e
interventi finanziari diretti a favorire la chiamata attraverso la
descritta procedura come professori associati dei ricercatori a tempo
indeterminato in possesso di abilitazione scientifica nazionale.
Gia' la legge n. 240 del 2010, al comma 9 dell'art. 29, aveva
riservato apposite risorse per gli anni 2011 e seguenti ai fini della
chiamata di professori di seconda fascia anche secondo la descritta
procedura dell'art. 24, comma 6, sulla base di un piano straordinario
poi attuato con i decreti del Ministro dell'istruzione,
dell'universita' e della ricerca scientifica del 15 dicembre 2011 e
del 28 dicembre 2012.
Successivamente, l'art. 1, comma 401, lettera b), della legge 30
dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021),
nell'adottare misure di sostegno per l'accesso dei giovani alla
ricerca e per la competitivita' del sistema universitario italiano a
livello internazionale, ha autorizzato «in deroga alle vigenti
facolta' assunzionali» la copertura di nuovi posti destinati alla
progressione in carriera dei ricercatori universitari a tempo
indeterminato in possesso dell'abilitazione scientifica nazionale,
«nel limite di spesa di 10 milioni di euro a decorrere dall'anno
2020». Di questi posti, almeno il 50 per cento deve essere coperto
con le procedure aperte di valutazione comparativa di cui all'art. 18
della legge n. 240 del 2010 e non piu' del 50 per cento mediante
chiamata secondo la procedura dell'art. 24, comma 6, della stessa
legge. L'applicazione di questa misura e' stata prorogata per l'anno
2021 dall'art. 6, comma 5-sexies, del decreto-legge 30 dicembre 2019,
n. 162 (Disposizioni urgenti in materia di proroga di termini
legislativi, di organizzazione delle pubbliche amministrazioni,
nonche' di innovazione tecnologica), convertito, con modificazioni,
nella legge 28 febbraio 2020, n. 8, nel limite di spesa incrementato
a 15 milioni di euro annui a decorrere dal 2022.
4.- Alla luce di quanto esposto e' agevole respingere le censure
di irragionevolezza e di ingiustificata disparita' di trattamento. Le
ragioni della non fondatezza di entrambe coincidono e consentono di
trattare insieme i due profili di lamentata lesione dell'art. 3 Cost.
4.1.- La scelta legislativa espressa nella norma censurata e'
dunque, contrariamente a quanto affermato dal giudice a quo, coerente
con l'assetto generale della riforma e non risulta in contrasto con
la logica che la ispira, di progressione per merito nella carriera
universitaria. Come detto, l'impostazione di fondo e' che, nel
sistema a regime, solo due sono le posizioni di ruolo a tempo
indeterminato, quella di professore associato e quella di professore
ordinario, a ciascuna delle quali si accede per una procedura a
doppio stadio, in cui entrambi i passaggi si svolgono in concorrenza
e sono aperti a tutti coloro che siano in possesso dei requisiti
previsti.
Nel descritto contesto, il carattere discrezionale del potere
dell'universita' di chiamata ex art. 24, comma 6, esprime un non
irragionevole bilanciamento fra l'interesse dei ricercatori a tempo
indeterminato, ai quali e' offerto in via transitoria un canale di
accesso, alternativo e a partecipazione riservata, alla posizione di
professore associato, e l'interesse degli atenei a operare
autonomamente le proprie scelte di reclutamento del personale.
Nella scelta discrezionale che la legge le affida, l'universita'
e' tenuta a considerare tutti gli interessi in gioco e a bilanciare
in particolare l'interesse dei ricercatori a tempo indeterminato
meritevoli a vedersi chiamati come professori associati con le
effettive esigenze didattiche e di ricerca dell'universita' stessa,
nonche' con l'interesse all'uso piu' consono delle risorse destinate
al reclutamento, come noto limitate, in attuazione delle proprie
politiche di sviluppo. La chiamata del ricercatore comporta infatti
l'impegno di nuove risorse destinate a coprire il maggior costo di un
professore associato, cio' che - si osserva anticipando l'esame della
lamentata disparira' di trattamento - non avviene nel caso di
chiamata a professore associato del ricercatore di tipo B, per la
quale l'impegno di risorse avviene per legge nel momento del bando
del contratto di tipo B. La coerenza della soluzione adottata dal
legislatore con la norma censurata rispetto agli obiettivi generali
di selezione dei docenti perseguiti dalla riforma universitaria - e,
in definitiva, la sua non irragionevolezza - e' confermata anche dal
quadro complessivo delle misure di sostegno per la ricerca
universitaria, nel quale essa attualmente si colloca. Si ricordano, a
questo proposito, le citate previsioni che hanno riservato anche ai
ricercatori a tempo indeterminato in possesso di abilitazione
scientifica nazionale, «in deroga alle vigenti facolta' assunzionali»
e con lo stanziamento di specifiche risorse aggiuntive - la cui
"esiguita'", lamentata dal ricorrente nel processo principale, non e'
di immediata evidenza - procedure straordinarie per la chiamata di
professori di seconda fascia, sia di tipo comparativo, ai sensi
dell'art. 18 della legge n. 240 del 2010, sia di tipo "interno", ai
sensi proprio dell'art. 24, comma 6, della medesima legge.
Ne' vale infine a dimostrare la lamentata irragionevolezza della
norma la considerazione che il reclutamento dei ricercatori di tipo B
ridurrebbe le risorse da destinare alla chiamata attraverso procedura
riservata di ricercatori a tempo indeterminato in servizio. In un
sistema a risorse limitate, la soluzione adottata dal legislatore
nell'esercizio della sua discrezionalita' bilancia in modo certamente
non irragionevole l'interesse alla messa a regime del sistema e al
ricambio generazionale del personale accademico con l'interesse del
personale gia' in servizio alla progressione in carriera.
4.2.- Ugualmente non fondato e' il profilo di censura riguardante
la denunciata disparita' di trattamento fra i ricercatori a tempo
indeterminato e i ricercatori di tipo B, quanto al regime della
chiamata a professore associato attraverso procedura riservata.
A sostegno della censura, il giudice a quo invoca come tertium
comparationis il comma 5 dello stesso art. 24, la' dove prevede che
al termine del loro contratto triennale i ricercatori di tipo B in
possesso di abilitazione scientifica nazionale sono automaticamente
valutati dalle universita' di appartenenza ai fini della chiamata in
ruolo come professori associati, e chiede un intervento in parte
sostitutivo e in parte ablativo sul censurato comma 6, che regola lo
stesso tipo di chiamata dei ricercatori di ruolo muniti del medesimo
titolo abilitativo: per un verso la sottoposizione a valutazione da
parte delle universita' di questi secondi dovrebbe essere trasformata
da facoltativa in automatica; per altro verso, dovrebbe essere
eliminato il limite temporale previsto dalla norma per l'utilizzo
della procedura, che diventerebbe in tal modo permanente.
Come precisato sopra (punti 3.1 e 3.2), tuttavia, le due figure
di ricercatore che il rimettente rappresenta come sostanzialmente
sovrapponibili presentano talune diversita' per aspetti del
rispettivo regime giuridico - riguardanti le modalita' di
reclutamento e i compiti, e in particolare l'impegno didattico -, ma
cio' che radicalmente le differenzia e' il fatto, del resto cosi'
evidente da non richiedere molte precisazioni, di essere, la prima,
una posizione a tempo determinato, legata all'amministrazione da un
rapporto contrattuale di durata triennale non rinnovabile, e la
seconda, invece, una posizione a tempo indeterminato stabilmente
incardinata nella pubblica amministrazione. Queste «differenze
eminentemente legate alla durata del rapporto» - che il giudice a quo
mostra di considerare marginali («in disparte») senza tuttavia
offrire alcuna motivazione al riguardo - sono gia' da sole
sufficienti a escludere in radice la prospettata disparita' di
trattamento.
Secondo il costante orientamento di questa Corte, la violazione
del principio di uguaglianza sussiste qualora situazioni omogenee
siano disciplinate in modo ingiustificatamente diverso e non quando
alla diversita' di disciplina corrispondano situazioni non
assimilabili (ex plurimis, sentenze n. 85 del 2020, n. 155 del 2014,
n. 108 del 2006, n. 340 e n. 136 del 2004). Di conseguenza, la non
omogeneita' delle fattispecie normative messe a confronto rende il
tertium comparationis indicato dal giudice a quo inidoneo a svolgere
tale funzione (ex plurimis, sentenze n. 276 e n. 133 del 2016;
ordinanza n. 46 del 2020).
Tanto piu' decisive risultano, le descritte differenze, al fine
di escludere che il diverso regime della chiamata a professore
associato determini un'irragionevole discriminazione dei ricercatori
di ruolo, considerato che tale chiamata nel caso del ricercatore a
tempo determinato conduce alla immissione in ruolo (in alternativa
alla fuoriuscita dal sistema accademico), mentre nel caso del
ricercatore a tempo indeterminato si risolve in un passaggio da una
posizione stabile a un'altra.
La procedura automatica di valutazione di cui al comma 5
dell'art. 24 della legge n. 240 del 2010 e' cosi' riservata a
ricercatori che, se non chiamati, alla scadenza del contratto
vedrebbero cessare il loro rapporto di lavoro con l'universita' e
che, pur in possesso dell'abilitazione scientifica nazionale, in
attesa dell'indizione e dello svolgimento delle ordinarie procedure
comparative di reclutamento ex art. 18 della legge n. 240 del 2010
rischierebbero di perdere continuita' scientifica.
La disposizione mira a consentire ai ricercatori a tempo
determinato meritevoli di passare alla posizione di professore
associato e assume al contempo una funzione incentivante e premiale,
non essendo estranea alla scelta del legislatore la considerazione
del lungo e impegnativo percorso compiuto dai ricercatori qui
considerati, ordinariamente contraddistinto dal succedersi di
contratti a tempo determinato - da quelli di tipo A, di durata
triennale prorogabile per due anni, a quelli di tipo B, anch'essi
triennali - e dalle plurime positive valutazioni della produttivita'
scientifica (nonche' dell'attivita' didattica svolta) che a tale
progressione si riferiscono.
Affatto diversa e', come visto sopra, la ratio del carattere
discrezionale della facolta' concessa al comma 6 dello stesso art.
24, che contempera l'obiettivo di dare risposta alle legittime
aspettative di progressione in carriera dei ricercatori gia' di
ruolo, per i quali non sussiste alcun rischio di esclusione dal
sistema universitario, con le esigenze di garanzia delle autonome
scelte degli atenei in materia di organizzazione della didattica e
della ricerca e nell'impegno delle risorse destinate al reclutamento.
Non muta infine i termini della questione l'argomento valorizzato
dal rimettente in chiave di paradosso, secondo cui al ricercatore a
tempo indeterminato con abilitazione di prima fascia verrebbe negato
il diritto di essere valutato, attribuito invece al ricercatore a
tempo determinato con abilitazione "solo" di seconda fascia.
Al ricercatore a tempo indeterminato in possesso
dell'abilitazione di prima fascia e degli altri necessari requisiti -
cosi' come del resto al ricercatore a tempo determinato che si trovi
nella stessa condizione - e' consentito di partecipare alle procedure
aperte per la copertura di posti di prima fascia disciplinate
all'art. 18 della legge n. 240 del 2010, senza che dalle speciali
discipline di chiamata di cui ai commi 5 e 6 dell'art. 24 sia
possibile desumere argomenti per ampliarne la portata applicativa,
come sarebbe se si pretendesse di far valere in quella sede
l'abilitazione di prima fascia. E d'altro canto, in risposta al
ricordato e solo apparente paradosso, e' facile osservare che lo
stesso comma 6 consente al ricercatore di ruolo anche l'accesso
diretto alla prima fascia, se in possesso della relativa
abilitazione, accesso non consentito invece dal comma 5 al
ricercatore di tipo B che fosse titolare della medesima abilitazione.
In conclusione, il regime speciale apprestato dal legislatore per
i ricercatori a tempo determinato di tipo B rispecchia la
peculiarita' del nuovo percorso di carriera e si basa su un diverso
regime di finanziamento. Le situazioni poste a raffronto non si
prestano, pertanto, a una valutazione comparativa, che imponga
l'estensione della disciplina prevista per i primi ai ricercatori a
tempo indeterminato (sentenza n. 20 del 2018).
4.3.- Per le ragioni esposte, si deve escludere anche la
violazione del principio di buon andamento di cui all'art. 97 Cost.,
che il giudice a quo ravvisa nel fatto che il legislatore, nel
perseguire con il nuovo «statuto del ricercatore» l'obiettivo del
ricambio generazionale, avrebbe sacrificato la progressione di
ricercatori di esperienza «sol perche' entrati nel vigore di
pregressa disciplina».
Come visto, la norma censurata non ostacola la progressione in
carriera dei ricercatori a tempo indeterminato ma si limita ad
offrire un canale di progressione ulteriore che si affianca al
sistema ordinario di reclutamento dei professori ex art. 18 della
legge n. 240 del 2010.
Contrariamente a quanto ritiene il rimettente, dunque, il
legislatore non ha affatto sacrificato l'interesse dei ricercatori di
ruolo a favore di quello al ricambio generazionale, ma tra tali
interessi ha operato un non irragionevole bilanciamento.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondate le questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 24, comma 6, della legge 30 dicembre 2010, n. 240 (Norme in
materia di organizzazione delle universita', di personale accademico
e reclutamento, nonche' delega al Governo per incentivare la qualita'
e l'efficienza del sistema universitario), sollevate dal Tribunale
amministrativo regionale per la Calabria, in riferimento agli artt. 3
e 97 della Costituzione, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 giugno 2020.
F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Daria de PRETIS, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 24 luglio 2020.
Il Cancelliere
F.to: Roberto MILANA