N. 200 SENTENZA 22 luglio - 10 settembre 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico - Norme della Regione Liguria - Assunzione agli impieghi regionali - Modalita' di pubblicazione e comunicazione del diario delle prove - Ricorso del Governo - Lamentata violazione della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile, nonche' dei principi in materia di accesso agli uffici pubblici e di buon andamento della pubblica amministrazione - Non fondatezza della questione. Impiego pubblico - Norme della Regione Liguria - Assunzione agli impieghi regionali - Accertamento discrezionale della conoscenza dell'uso delle apparecchiature e delle applicazioni informatiche piu' diffuse - Ricorso del Governo - Lamentata violazione della competenza legislativa esclusiva in materia di ordinamento civile, nonche' dei principi di parita' nell'accesso agli uffici pubblici e di buon andamento dell'amministrazione - Non fondatezza della questione. Impiego pubblico - Norme della Regione Liguria - Assunzione agli impieghi regionali - Candidati che si trovino nel periodo corrispondente all'interdizione anticipata dal lavoro e all'astensione obbligatoria per maternita' - Diritto a permanere in graduatoria e ad essere richiamati in caso di ulteriore utilizzo della graduatoria, anziche' all'assunzione immediata in servizio - Violazione dei principi a tutela dell'interesse dei minori e della maternita' - Illegittimita' costituzionale in parte qua. Impiego pubblico - Norme della Regione Liguria - Personale dell'ufficio stampa dell'Ufficio di presidenza dell'Assemblea legislativa regionale assunto anteriormente al 21 maggio 2018 - Disciplina, con norma di interpretazione autentica successivamente sostituita, del trattamento economico e giuridico - Rinvio alla contrattazione collettiva - Omessa previsione - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile, nonche' dei principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Liguria 27 dicembre 2018, n. 29, art. 2, commi 1 e 2, nella parte in cui rispettivamente sostituiscono gli artt. 6, comma 1, e 16, commi 9, 10 e 11, della legge regionale 25 marzo 1996, n. 15; legge della Regione Liguria 27 dicembre 2018, n. 29, art. 30, comma 1; legge della Regione Liguria 19 aprile 2019, n. 5. - Costituzione, artt. 2, 3, 31 51, primo comma, 97, quarto comma, e 117, secondo comma, lettera l).(GU n.38 del 16-9-2020 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Mario Rosario MORELLI;
Giudici :Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca
ANTONINI, Stefano PETITTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 2, commi 1
e 2, e 30, comma 1, della legge della Regione Liguria 27 dicembre
2018, n. 29 (Disposizioni collegate alla legge di stabilita' per
l'anno 2019), e della legge della Regione Liguria 19 aprile 2019, n.
5 (Norma di interpretazione autentica), promossi dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorsi notificati il 1°-8 marzo e il
24-27 giugno 2019, depositati in cancelleria rispettivamente l'8
marzo e il 28 giugno 2019, iscritti ai numeri 41 e 74 del registro
ricorsi 2019 e pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
numeri 22 e 34, prima serie speciale, dell'anno 2019.
Visti gli atti di costituzione della Regione Liguria;
udito nella udienza pubblica del 22 luglio 2020 il Giudice
relatore Silvana Sciarra;
uditi l'avvocato dello Stato Ettore Figliolia per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Ettore Pafundi per la Regione
Liguria;
deliberato nella camera di consiglio del 22 luglio 2020.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso iscritto al registro ricorsi n. 41 del 2019, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso, tra le altre,
questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 2, commi 1, 2,
9, 10 e 11 (recte: gli articoli 2, commi 1 e 2) e 30 (recte: 30,
comma 1) della legge della Regione Liguria 27 dicembre 2018, n. 29
(Disposizioni collegate alla legge di stabilita' per l'anno 2019).
1.1.- L'art. 2, comma 1, della legge reg. Liguria n. 29 del 2018
e' impugnato per violazione degli artt. 51, primo comma, 97, quarto
comma, e 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, in
relazione all'art. 70 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165
(Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche) e all'art. 6 del d.P.R. 9 maggio 1994, n.
487 (Regolamento recante norme sull'accesso agli impieghi nelle
pubbliche amministrazioni e le modalita' di svolgimento dei concorsi,
dei concorsi unici e delle altre forme di assunzione nei pubblici
impieghi). La disposizione regionale impugnata ha riscritto l'intero
testo dell'art. 6 della legge della Regione Liguria 25 marzo 1996, n.
15 (Norme sull'assunzione agli impieghi regionali), rubricato
«Calendario e svolgimento delle prove». Al comma 1, nel testo
sostituito, si prevede quanto segue: «Il diario delle prove e'
pubblicato nel sito internet istituzionale dell'Ente, con valenza di
notifica ai candidati a tutti gli effetti, non meno di quindici
giorni prima dell'inizio delle prove scritte e non meno di venti
giorni prima dell'inizio della prova orale. Qualora il ridotto numero
dei candidati lo consenta, la convocazione alle suddette prove puo'
essere effettuata con comunicazione scritta tramite posta elettronica
certificata o raccomandata con avviso di ricevimento, nel rispetto
dei predetti termini di preavviso. La comunicazione del diario delle
prove scritte puo' essere gia' contenuta nel bando di concorso».
Secondo il ricorrente, tale disposizione contrasterebbe con la
normativa statale, in particolare, con l'art. 6, comma 1, del d.P.R.
n. 487 del 1994, quale richiamato dall'art. 70, comma 13, del d.lgs.
n. 165 del 2001. L'art. 6, comma 1, del d.P.R. n. 487 del 1994
stabilisce quanto segue: «Il diario delle prove scritte deve essere
comunicato ai singoli candidati almeno quindici giorni prima
dell'inizio delle prove medesime. Tale comunicazione puo' essere
sostituita dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica - 4a serie speciale - concorsi ed esami». Il contrasto tra
la norma regionale e quella statale starebbe nel fatto che la prima -
cosi' afferma il ricorrente - «contempla, in alternativa alla
comunicazione personale, la pubblicazione del diario delle predette
prove nella Gazzetta Ufficiale». Il ricorrente invoca, in proposito,
il «consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa»
secondo cui «le forme di pubblicita' previste dal D.P.R. n. 487 del
1994 citato, che rappresentano una diretta attuazione degli articoli
51 e 97 della Costituzione, non risultano in alcun modo sostituite
dalle forme di "adeguata pubblicita'" della selezione e modalita' di
svolgimento previste dall'articolo 35, comma 3, lett. a), del D.lgs.
n. 165 del 2001 citato».
1.2.- L'art. 2, comma 2, della legge reg. Liguria n. 29 del 2018
ha sostituito l'intero testo dell'art. 16 della legge reg. Liguria n.
15 del 1996, recante la disciplina della selezione pubblica per le
assunzioni di personale regionale a tempo determinato. Oggetto di
censura da parte dello Stato sono i soli commi 9, 10 e 11 del testo
cosi' introdotto.
Il comma 9 dell'art. 16, come sostituito dalla norma regionale
impugnata, prevede come meramente facoltativo, e non come
obbligatorio, l'accertamento - in sede di procedura concorsuale -
della conoscenza da parte dei candidati dell'uso delle
apparecchiature e delle applicazioni informatiche piu' diffuse.
Questa previsione contrasterebbe con quanto stabilisce l'art. 37,
comma 1, del d.lgs. n. 165 del 2001, a norma del quale i bandi di
concorso per l'accesso alle pubbliche amministrazioni devono
prevedere, quale requisito di ammissione, tra gli altri, la
conoscenza da parte dei candidati proprio dell'uso delle
apparecchiature e delle applicazioni informatiche piu' diffuse. Si
avrebbe, pertanto, una violazione degli artt. 3, 51, 97 e 117,
secondo comma, lettera l), Cost.
Il comma 10 dello stesso art. 16 stabilisce che le assunzioni a
tempo determinato «avvengono per chiamata dei candidati nel rispetto
dell'ordine di avviamento o graduatoria» e che, nel caso sia
necessario assumere piu' dipendenti con uguale decorrenza, e per
periodi di diversa durata, «l'assunzione per il periodo piu' lungo
avviene nei confronti dei candidati risultati idonei seguendo
l'ordine della graduatoria o dell'elenco». Secondo il ricorrente si
avrebbe, in tal modo, una disciplina difforme da quella statale (di
cui all'art. 1, comma 361, della legge 30 dicembre 2018, n. 145,
recante «Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario
2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021»), che limita
l'utilizzazione delle graduatorie dei concorsi esclusivamente per la
copertura dei posti messi a concorso. Ne deriverebbe la violazione
degli artt. 3, 51, 97 e 117, secondo comma, lettera l), Cost.
Il comma 11 dello stesso art. 16 stabilisce quanto segue: «I
candidati che si trovino nel periodo corrispondente all'interdizione
anticipata dal lavoro e all'astensione obbligatoria per maternita'
hanno titolo a permanere in graduatoria e ad essere richiamati in
caso di ulteriore utilizzo della graduatoria stessa da parte
dell'Amministrazione al termine del predetto periodo». Questa
disposizione, a giudizio del ricorrente, detterebbe «regole peculiari
in relazione alla fattispecie del personale in aspettativa per
maternita'», introducendo «una discriminazione in ragione dello stato
di gravidanza», con violazione del principio di non discriminazione
in base al sesso di cui all'art. 3 del decreto legislativo 26 marzo
2001, n. 151 (Testo unico delle disposizioni legislative in materia
di tutela e sostegno della maternita' e della paternita', a norma
dell'articolo 15 della legge 8 marzo 2000, n. 53). Secondo il
ricorrente, infatti, la norma regionale impugnata consentirebbe
all'amministrazione di derogare, «per le candidate in astensione per
maternita'», dall'ordine di merito della graduatoria, consentendo
altresi' «di non utilizzare la stessa graduatoria, una volta
trascorso il periodo di interdizione anticipata o di astensione
obbligatoria dal lavoro», in tal modo sostanzialmente «negando [...]
il diritto alla assunzione in servizio». Ne deriverebbe la violazione
degli artt. 2, 3, 31 e 51 Cost.
1.3.- L'art. 30 della legge reg. Liguria n. 29 del 2018 ha
introdotto, al comma 1, una norma di «interpretazione autentica»
dell'art. 29, comma 2, lettera d), secondo periodo, della legge della
Regione Liguria 17 agosto 2006, n. 25 (Disposizioni sull'autonomia
del Consiglio regionale Assemblea legislativa della Liguria).
Quest'ultima disposizione, nel riferirsi al personale
dell'Ufficio stampa dell'Ufficio di Presidenza dell'Assemblea
legislativa regionale, prevedeva che, «[s]ino alla data di entrata in
vigore dell'apposito accordo collettivo nazionale quadro relativo
alla costituzione del profilo professionale del personale addetto
alle attivita' di informazione e comunicazione delle pubbliche
amministrazioni», al personale dell'Ufficio stampa venissero
attribuiti i profili professionali dei giornalisti previsti dal
vigente contratto collettivo nazionale di lavoro dei giornalisti,
nonche' l'equivalente economico previsto dal medesimo contratto
collettivo nazionale di lavoro dei giornalisti per i relativi
profili.
Con la norma di interpretazione autentica oggetto
dell'impugnativa dello Stato, si e' stabilito che l'accordo
collettivo nazionale quadro (la cui entrata in vigore funge da
spartiacque temporale per la definizione del regime giuridico ed
economico del personale de quo) «e' quello definito a seguito
dell'apposita sequenza contrattuale di cui alla dichiarazione
congiunta n. 8 al CCNL funzioni locali del 21 maggio 2018». La stessa
norma impugnata ha poi aggiunto: «Rimane comunque ferma
l'applicazione dei "profili professionali dei giornalisti previsti
dal vigente contratto collettivo nazionale di lavoro dei giornalisti,
nonche' l'equivalente economico previsto dal medesimo contratto
collettivo nazionale di lavoro dei giornalisti per i relativi
profili" nei confronti del personale assunto con contratto a tempo
determinato anteriormente alla data del 21 maggio 2018».
In sostanza, sostiene il Presidente del Consiglio dei ministri,
il regime giuridico ed economico che la legge regionale del 2006
aveva transitoriamente applicato al personale dell'Ufficio stampa
(quello previsto dal vigente contratto collettivo nazionale di lavoro
dei giornalisti) rimarrebbe comunque vigente per tutti coloro che
sono stati assunti prima del 21 maggio 2018, nonostante l'avverarsi
della condizione risolutiva che era stata prevista dalla norma del
2006.
Secondo il ricorrente, la norma impugnata avrebbe un contenuto
innovativo (e non di mera interpretazione) dell'art. 29, comma 2,
lettera d), secondo periodo, della legge reg. Liguria n. 25 del 2006
e finirebbe «per cristallizzare il trattamento economico e giuridico
applicabile al personale assunto in data anteriore al 21 maggio
2018». Nel ricordare che l'individuazione e la regolamentazione dei
profili professionali presso gli uffici stampa «sono affidate alla
contrattazione collettiva nell'ambito di una speciale area di
contrattazione», secondo quanto prevede l'art. 9, comma 5, della
legge 7 giugno 2000, n. 150 (Disciplina delle attivita' di
informazione e di comunicazione delle pubbliche amministrazioni), il
ricorrente richiama la giurisprudenza di questa Corte secondo cui il
rapporto di impiego alle dipendenze di Regioni ed Enti locali, in
seguito alla privatizzazione, e' retto dalla disciplina generale dei
rapporti di lavoro tra privati ed e', percio', soggetto alle regole
che garantiscono l'uniformita' di tale tipo di rapporti. Quelli
derivanti dalla legge statale sarebbero, pertanto, «limiti di diritto
privato, fondati sull'esigenza, connessa al precetto costituzionale
di eguaglianza, di garantire l'uniformita' nel territorio nazionale
delle regole fondamentali di diritto che disciplinano i rapporti fra
privati». In tale quadro, si ricaverebbe il principio per cui il
trattamento economico dei dipendenti pubblici deve essere regolato
mediante contratti collettivi, principio che si porrebbe quale limite
alla potesta' legislativa regionale in materia.
La disposizione impugnata, pertanto, risulterebbe in contrasto
con gli artt. 3 e 117, secondo comma, lettera l), Cost., posto che,
con riferimento al personale assunto entro il 21 maggio 2018, non si
limiterebbe a rinviare alla contrattazione collettiva, ma
specificherebbe essa stessa il trattamento economico che deve essere
riconosciuto, facendo di tale disciplina «il frutto, non del libero
esplicarsi dell'autonomia negoziale collettiva, bensi'
dell'intervento del legislatore». Essa infatti «non dispone che il
rapporto di lavoro di detto personale debba essere regolato dalla
contrattazione collettiva, bensi' individua il trattamento che si
deve applicare a quel personale», non consentendo che gli agenti
negoziali rappresentativi delle categorie interessate possano
contrattare alcunche' in proposito.
2.- Si e' costituita in giudizio la Regione Liguria, in persona
del proprio Presidente pro tempore, chiedendo il rigetto del ricorso,
previa disamina, nel merito, delle singole questioni sollevate dal
Presidente del Consiglio dei ministri.
2.1.- Relativamente alla prima delle questioni sollevate, la
Regione - nel lamentare «una sospetta sinteticita'» del motivo
complessivamente considerato - ha innanzitutto eccepito
l'inammissibilita' della censura concernente la violazione, da parte
dell'art. 2, comma 1, della legge reg. Liguria n. 29 del 2018,
dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in quanto «generica»
e non argomentata «in alcun modo».
Nel merito, ha invocato la giurisprudenza di questa Corte secondo
cui la regolamentazione delle modalita' di accesso al lavoro pubblico
regionale rientrerebbe nella competenza residuale delle Regioni a
norma dell'art. 117, quarto comma, Cost. (in specie, e' citata la
sentenza n. 380 del 2004).
Quanto, poi, alle ulteriori censure ex artt. 51, primo comma, e
97, quarto comma, Cost., la Regione osserva che «e' proprio l'art. 6,
comma 1, del DPR n. 487 a consentire che la comunicazione al singolo
ammetta l'equipollente della pubblicazione in G.U.», con cio'
introducendo «il principio di liberta' delle forme e di adeguatezza».
Del resto, aggiunge la resistente, l'art. 32, comma 1, della legge 18
giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitivita' nonche' in materia di processo
civile) ha stabilito che, con decorrenza 1° gennaio 2010, gli
obblighi di pubblicazione di atti e provvedimenti amministrativi
aventi effetto di pubblicita' legale si intendono assolti con la
pubblicazione nei siti informatici delle amministrazioni stesse.
In definitiva, precisa la Regione, «nemmeno la norma statale
esige la inderogabilita' della comunicazione del diario delle prove
ai singoli candidati». In tale quadro, la disposizione regionale
impugnata sarebbe «pienamente in sintonia con i principi desumibili
dalle richiamate normative statali e rende per cio' solo adeguata la
conoscibilita' dell'atto da parte di quanti, avendo avanzato domanda
di partecipazione alla procedura concorsuale, siano gia' edotti della
pendenza della procedura».
2.2.- La Regione resistente eccepisce, inoltre, la genericita', e
quindi l'inammissibilita', delle censure avversarie anche con
riguardo alla seconda questione sollevata, con riferimento
all'impugnazione dell'art. 2, comma 2, della legge reg. Liguria n. 29
del 2018, nella parte in cui introduce il comma 9 del nuovo art. 16
della legge reg. Liguria n. 15 del 1996 (concernente la natura
meramente facoltativa dell'accertamento, rimesso alla commissione
giudicatrice dei concorsi per l'assunzione di dipendenti regionali a
tempo determinato, delle competenze informatiche dei candidati). Tale
impugnazione non sarebbe in alcun modo argomentata e si limiterebbe
«per lo piu' a mere affermazioni».
Nel merito, la Regione ribadisce che le procedure di selezione
del personale dipendente delle Regioni non andrebbero ascritte alla
materia dell'ordinamento civile ma, collocandosi a monte
dell'instaurando rapporto di impiego, rientrerebbero nella competenza
regionale residuale in materia di organizzazione degli uffici
regionali, ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost.
Inammissibile, «in assenza di sviluppo, sia pur embrionale, delle
argomentazioni», sarebbe poi il profilo di dedotta violazione degli
artt. 3 e 51 Cost.
Quanto alla censura che fa leva sull'art. 97 Cost., la Regione
resistente - sul presupposto che, mediante tale censura, il
ricorrente abbia voluto dolersi di una selezione non adeguata dei
candidati, in spregio al principio di buon andamento - obietta che la
norma impugnata riguarda solo le selezioni di personale a tempo
determinato, laddove l'art. 37 del d.lgs. n. 165 del 2001, invocato
quale norma interposta, farebbe riferimento solo alle procedure
concorsuali per l'accesso a tempo indeterminato. Tale diversita'
giustificherebbe, quindi, le diverse conoscenze richieste. Del resto,
secondo la Regione, apparirebbe ragionevole rimettere alla
discrezionalita' dell'amministrazione procedente la scelta di
richiedere la valutazione delle cognizioni informatiche e
linguistiche «in considerazione della durata dell'incarico da
ricoprire e della mansione di maggiore o minore responsabilita' da
occupare».
2.3.- Quanto, poi, ai commi 10 e 11 dell'art. 16 novellato,
introdotti anch'essi dall'impugnato art. 2, comma 2, della legge reg.
Liguria n. 29 del 2018, la Regione resistente riferisce che essi sono
stati abrogati «nella seduta del Consiglio Regionale del 9 aprile
u.s.». L'abrogazione, in effetti, risulta essere stata disposta
dall'art. 3, comma 1, della legge della Regione Liguria 19 aprile
2019, n. 4, recante «Modifiche alla legge regionale 27 dicembre 2018,
n. 29 (Disposizioni collegate alla legge di stabilita' per l'anno
2019) e altre disposizioni di adeguamento». Ne deriverebbe, ad avviso
della resistente, la cessazione della materia del contendere.
2.4.- Quanto, infine, alla terza questione sollevata dal
Presidente del Consiglio dei ministri, concernente la norma di
interpretazione autentica di cui all'art. 30, comma 1, della legge
reg. Liguria n. 29 del 2018, la Regione resistente, nella memoria di
costituzione in giudizio, ha annunciato il proprio «intendimento» di
«abrogare la norma», omettendo, pertanto, di svolgere difese.
3.- Con ricorso iscritto al n. 74 del registro ricorsi 2019, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha successivamente impugnato
l'intera legge della Regione Liguria 19 aprile 2019, n. 5 (Norma di
interpretazione autentica).
Questa legge regionale - dopo che, con l'art. 1, comma 1, della
coeva legge reg. Liguria n. 4 del 2019, era stata abrogata la norma
di interpretazione autentica di cui all'art. 30, comma 1, della legge
reg. Liguria n. 29 del 2018 - ha introdotto una nuova disposizione di
interpretazione autentica dell'art. 29, comma 2, lettera d), della
legge reg. Liguria n. 25 del 2006. Essa dispone quanto segue: «Alla
lettera d) del comma 2 dell'articolo 29 della legge regionale 17
agosto 2006, n. 25 (Disposizioni sull'autonomia del Consiglio
regionale Assemblea Legislativa della Liguria) e successive
modificazioni e integrazioni, le parole: "sino alla data di entrata
in vigore dell'apposito accordo collettivo nazionale quadro relativo
alla costituzione del profilo professionale del personale addetto
alle attivita' di informazione e comunicazione delle pubbliche
amministrazioni" si interpretano nel senso che l'accordo collettivo
nazionale quadro e' quello definito a seguito dell'apposita sequenza
contrattuale di cui alla dichiarazione congiunta n. 8 al contratto
collettivo nazionale di lavoro (CCNL) funzioni locali del 21 maggio
2018».
In sostanza, la nuova norma di interpretazione autentica ha
riprodotto la prima parte di quella precedente - ribadendo, quindi,
che l'accordo collettivo nazionale quadro destinato a fungere da
spartiacque temporale per il regime giuridico ed economico del
personale dell'Ufficio Stampa deve considerarsi quello definito a
seguito della sequenza contrattuale di cui alla citata dichiarazione
congiunta n. 8 - mentre ne ha espunto la seconda parte, quella che
aveva formato oggetto delle censure di incostituzionalita' dello
Stato, di cui al ricorso iscritto al n. 41 del reg. ric. 2019.
Cio' nondimeno, il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene
che anche la sopravvenuta norma regionale del 2019 continui a
presentare «un contenuto non limitato a una mera funzione
interpretativa», essendo anch'essa diretta ad innovare il contenuto
precettivo della disposizione del 2006. L'effetto della novella del
2019 sarebbe, infatti, quello di posticipare l'applicazione delle
previsioni del Contratto collettivo nazionale di lavoro (da ora in
avanti: CCNL) del comparto «Funzioni locali», per il periodo
2016-2018, sottoscritto in data 21 maggio 2018. Anche la nuova norma
regionale, pertanto, si porrebbe in contrasto con il principio
generale che riserva alla contrattazione collettiva il trattamento
economico dei dipendenti pubblici. Cio' avverrebbe nel solco di
quanto previsto, a livello statale, dalla legge n. 150 del 2000, con
connotati di specialita' rispetto al d.lgs. n. 165 del 2001.
Nell'ambito del processo di contrattualizzazione del lavoro pubblico,
essa ha previsto una specifica area di contrattazione per gli addetti
agli uffici stampa nella pubblica amministrazione. A sua volta -
ricorda il ricorrente - l'art. 40 del d.lgs. n. 165 del 2001, nel
testo novellato dal d.lgs. n. 150 del 2009, ha ridotto a quattro i
comparti di contrattazione collettiva nazionale nel pubblico impiego
e ha previsto che, nell'ambito di tali comparti, possono essere
istituite apposite sezioni contrattuali per specifiche
professionalita'.
Le richiamate disposizioni statali sarebbero espressione della
competenza esclusiva dello Stato nella disciplina del rapporto di
lavoro pubblico, anche in riferimento al personale di aree
professionali specifiche, e della riserva di contrattazione
collettiva. Ne deriverebbe l'illegittimita' dell'intervento normativo
regionale, pur se caratterizzato da natura transitoria, per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. Si
avrebbe, inoltre, una disparita' di trattamento tra dipendenti
pubblici, in violazione del principio di eguaglianza di cui all'art.
3 Cost., insieme al «contrasto con i principi di imparzialita' e buon
andamento della pubblica amministrazione di cui all'articolo 97
Cost.».
Del resto, aggiunge il ricorrente, la richiamata dichiarazione
congiunta n. 8 al CCNL sottoscritto il 21 maggio 2018, lungi
dall'escludere l'applicazione del medesimo CCNL al personale addetto
agli uffici stampa, si sarebbe limitata a prevedere un'apposita
sequenza contrattuale, ovvero «una specifica regolazione di raccordo,
anche ai sensi dell'art. 2, comma 3, del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165, che provveda a disciplinare l'applicazione della citata
disposizione contrattuale nei confronti del personale al quale, in
forza di specifiche, vigenti norme di legge regionale in materia, sia
stata applicata una diversa disciplina contrattuale nazionale,
seppure in via transitoria». La disapplicazione del CCNL sottoscritto
il 21 maggio 2018, da parte del legislatore regionale, non sarebbe
quindi, a giudizio del ricorrente, «neppure sotto il profilo
letterale, compatibile con il contenuto della citata dichiarazione
congiunta».
4.- Anche con riferimento al ricorso ora in esame, si e'
costituita in giudizio la Regione Liguria, in persona del proprio
Presidente pro tempore, chiedendo che la questione di legittimita'
costituzionale sia dichiarata non fondata.
La Regione evidenzia, anzitutto, la natura transitoria della
disposizione contenuta nell'art. 29, comma 2, lettera d), della legge
reg. Liguria n. 25 del 2006. Tale disposizione, nell'attesa
dell'entrata in vigore della fonte contrattuale nazionale, avrebbe
chiarito che i profili professionali riguardanti i giornalisti
dell'Ufficio stampa avrebbero dovuto essere disciplinati dal
contratto collettivo valido per i giornalisti. A distanza di 18 anni
dalla legge statale e' stato firmato il CCNL sottoscritto il 21
maggio 2018, relativo al comparto «Funzioni locali», il cui art.
18-bis ha descritto il profilo professionale di giornalista addetto
all'ufficio stampa di Regioni ed Enti locali.
Tale art. 18-bis, tuttavia, riguarderebbe - secondo la Regione -
solo l'inquadramento del personale da assumere presso gli uffici
stampa regionali. Esso sarebbe quindi «inidoneo» a ricostruire
correttamente la posizione economico-giuridica raggiunta dal
personale gia' in servizio, come risulterebbe confermato anche dal
tenore della dichiarazione congiunta n. 8 con la quale le parti
firmatarie avrebbero convenuto di rimandare, ad apposita e futura
sequenza contrattuale di raccordo, l'applicazione dell'art. 18-bis
nei confronti del personale degli uffici stampa che, in via
transitoria, era stato destinatario di una diversa disciplina
contrattuale nazionale (come e' accaduto proprio con riguardo ai
dipendenti dell'Ufficio stampa oggetto delle norme regionali
impugnate, cui e' stato transitoriamente applicato il contratto
collettivo nazionale di lavoro dei giornalisti, ai sensi dell'art.
29, comma 2, lettera d, della legge reg. Liguria n. 25 del 2006).
Il tutto, quindi, si iscriverebbe nella cornice di quanto
previsto dall'art. 9, comma 5, della legge n. 150 del 2000, ai fini
dell'individuazione e della regolamentazione dei profili
professionali indicati dalla contrattazione collettiva, nell'ambito
di una speciale area di contrattazione separata con l'intervento
delle organizzazioni rappresentative della categoria dei giornalisti.
Di conseguenza, a giudizio della Regione, il regime transitorio
delineato dall'art. 29, comma 2, lettera d), secondo periodo, della
legge reg. Liguria n. 25 del 2006 non poteva dirsi cessato a seguito
dell'entrata in vigore del CCNL sottoscritto il 21 maggio 2018. Con
la norma di interpretazione autentica oggetto di impugnativa, la
Regione si sarebbe limitata a trarre «le naturali conseguenze dalla
volonta' delle parti come espressamente manifestata nella sede della
contrattazione nazionale con la dichiarazione congiunta n. 8,
volonta' orientata a dare attuazione al CCNL Funzioni Locali secondo
una sequenza procedimentale a se' stante, che proprio la
dichiarazione congiunta n. 8 descrive ed il successivo accordo
sottoscritto anche con la FNSI andra' a definire». In sostanza,
quindi, la Regione non avrebbe assunto iniziative autonome, ma si
sarebbe limitata a dare applicazione ad una volonta' emersa nella
competente sede contrattuale nazionale. Ne deriverebbe il rispetto
del riparto di competenze di cui all'art. 117 Cost.
Del resto, aggiunge la Regione, «sotto il profilo pratico»,
l'applicazione di un contratto collettivo nazionale di lavoro, specie
laddove comporti nuovi inquadramenti di personale, non e' affatto
«automatica», poiche' e' necessaria l'adozione di «atti interni», e
viene spesso definita in seguito a indicazioni fornite dall'Agenzia
per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni
(ARAN).
In conclusione, l'impugnata norma di interpretazione autentica
regolerebbe solo i rapporti di lavoro in essere, rimanendo fermo che
l'assunzione di nuovo personale presso gli uffici stampa regionali
avverra' in esecuzione del CCNL sottoscritto il 21 maggio 2018.
5.- A seguito del rinvio di entrambe le cause a nuovo ruolo,
disposto con decreto presidenziale del 9 marzo 2020, sia il
Presidente del Consiglio dei ministri, sia la Regione Liguria, con
memorie successivamente depositate, hanno ribadito, con riferimento a
entrambi i ricorsi, le argomentazioni difensive gia' illustrate.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato, con
ricorso iscritto al n. 41 del registro ricorsi 2019, alcune
disposizioni della legge della Regione Liguria 27 dicembre 2018, n.
29 (Disposizioni collegate alla legge di stabilita' per l'anno 2019),
nonche', con successivo ricorso iscritto al n. 74 del registro
ricorsi 2019, l'intera legge della Regione Liguria 19 aprile 2019, n.
5 (Norma di interpretazione autentica), deducendo la violazione degli
artt. 2, 3, 31, 51, 97 e 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione.
Quanto al primo dei ricorsi, lo scrutinio e' limitato agli artt.
2, commi 1 e 2, e 30, comma 1, della legge reg. Liguria n. 29 del
2018.
Resta riservata a separata pronuncia la decisione delle ulteriori
questioni proposte con lo stesso.
Il secondo dei due ricorsi riguarda una disciplina che, come
verra' chiarito piu' avanti, e' strettamente connessa a quella
dettata dall'art. 30, comma 1, della legge reg. Liguria n. 29 del
2018.
I giudizi, cosi' delimitati, devono pertanto essere riuniti, in
ragione della loro connessione oggettiva, per essere trattati
congiuntamente e decisi con un'unica pronuncia.
2.- L'art. 2, comma 1, della legge reg. Liguria n. 29 del 2018,
nel sostituire l'intero art. 6 della legge della Regione Liguria 25
marzo 1996, n. 15 (Norme sull'assunzione agli impieghi regionali), ha
disciplinato, nel novellato comma 1 di quest'ultimo, le modalita' di
pubblicazione e comunicazione del diario delle prove dei concorsi per
l'accesso agli impieghi regionali.
Il ricorrente ha dedotto la violazione degli artt. 117, secondo
comma, lettera l), 51, primo comma, e 97, quarto comma, Cost.
Risulterebbe violata la competenza dello Stato in materia di
ordinamento civile, posto che le forme di pubblicita' indicate dalla
norma regionale non corrisponderebbero a quelle previste dall'art. 6,
comma 1, del d.P.R. 9 maggio 1994, n. 487 (Regolamento recante norme
sull'accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni e le
modalita' di svolgimento dei concorsi, dei concorsi unici e delle
altre forme di assunzione nei pubblici impieghi), come richiamato
dall'art. 70, comma 13, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165
(Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche). Inoltre, secondo il ricorrente, le forme
di pubblicita' previste dall'art. 6, comma 1, del d.P.R. n. 487 del
1994 rappresenterebbero una «diretta attuazione» degli artt. 51 e 97
Cost., con conseguente violazione anche di tali parametri.
2.1.- La Regione Liguria ha preliminarmente eccepito
l'inammissibilita' della questione per genericita', in quanto essa
risentirebbe di una «sospetta sinteticita'» e la censura dedotta non
sarebbe argomentata «in alcun modo».
L'eccezione non e' fondata.
Le censure formulate dal ricorrente sono unitarie e denunciano,
con sufficiente chiarezza, la violazione della competenza legislativa
esclusiva dello Stato nella materia dell'ordinamento civile, che
includerebbe, nella prospettazione del ricorso, anche la disciplina
delle forme di pubblicita' del calendario delle prove di esame, in
quanto attinente al lavoro alle dipendenze delle pubbliche
amministrazioni e diretta espressione dei principi sanciti dagli
artt. 51 e 97 Cost.
2.2.- Nel merito, la questione non e' fondata.
La norma regionale impugnata, che regola la pubblicazione del
diario delle prove di concorso e le modalita' di convocazione dei
candidati, rientra nella competenza legislativa residuale della
Regione ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte, infatti, la disciplina
dei concorsi per l'accesso al lavoro pubblico e' sottratta
all'incidenza della privatizzazione del lavoro presso le pubbliche
amministrazioni, riferita alla disciplina del rapporto gia'
instaurato. I profili pubblicistico-organizzativi dell'impiego
pubblico regionale «rientrano nell'ordinamento e organizzazione
amministrativa regionale, e quindi appartengono alla competenza
legislativa residuale della Regione» (ex multis, sentenza n. 126 del
2020, punto 5.1 del Considerato in diritto; sentenza n. 191 del 2017,
punto 5.4 del Considerato in diritto; sentenza n. 149 del 2012, punto
4.2 del Considerato in diritto).
La precisazione delle modalita' con cui deve avvenire la
pubblicazione del diario delle prove, nonche' la convocazione dei
singoli candidati, costituisce un profilo inerente alla disciplina
della procedura concorsuale pubblicistica per l'accesso ai ruoli
regionali e, come tale, rientra nella competenza residuale delle
Regioni.
Nel caso di specie, peraltro, questa competenza e' stata
esercitata dalla Regione Liguria adottando forme di pubblicita' che
appaiono non solo adeguate allo scopo, nel rispetto dei principi di
trasparenza della procedura e di accessibilita' in favore dei
candidati, ma anche in linea con gli intendimenti generali fatti
propri dallo stesso legislatore statale. E' prevista, infatti, la
pubblicazione del diario nel sito istituzionale dell'ente, in
coerenza con la regola generale dettata, in materia di pubblicita'
legale degli atti e dei provvedimenti amministrativi, dall'art. 32,
comma 1, della legge 18 giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita' nonche' in
materia di processo civile), facendo ricorso comunque, «[q]ualora il
ridotto numero dei candidati lo consenta», alla comunicazione scritta
personale ai singoli candidati. Nell'esercitare la propria competenza
residuale, pertanto, la Regione non incorre neanche nella dedotta
violazione degli artt. 51 e 97 Cost.
3.- L'art. 2, comma 2, della legge reg. Liguria n. 29 del 2018 e'
censurato dal Presidente del Consiglio dei ministri nelle parti in
cui riscrive i commi 9, 10 e 11 dell'art. 16 della legge reg. Liguria
n. 15 del 1996 (rubricato «Selezione pubblica per assunzioni di
personale a tempo determinato»).
Il nuovo comma 9 dell'art. 16 della legge reg. Liguria n. 15 del
1996 stabilisce che, per le assunzioni «in tutte le categorie», «puo'
essere previsto anche l'accertamento della conoscenza dell'uso delle
apparecchiature e delle applicazioni informatiche piu' diffuse».
Secondo il ricorrente, la previsione di un simile accertamento come
facoltativo, e non come obbligatorio, determinerebbe la violazione
degli artt. 3, 51, 97 e 117, secondo comma, lettera l), Cost., avuto
riguardo a quanto prevede la corrispondente normativa statale in tema
di accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni, di cui
all'art. 37, comma 1, del d.lgs. n. 165 del 2001.
3.1.- La Regione Liguria ha, anche in questo caso, eccepito
l'inammissibilita' delle questioni, assumendo la genericita' delle
censure statali, in quanto non argomentate e limitate «a mere
affermazioni».
L'eccezione non e' fondata.
Le censure proposte dall'Avvocatura dello Stato, pur sintetiche,
seguono un'argomentazione idonea a prospettare la dedotta invasione
della competenza esclusiva statale, coerentemente sorretta dal
richiamo agli artt. 3, 51 e 97.
3.2.- La questione non e' fondata.
In sede di concorso per accedere a impieghi regionali, la
valutazione discrezionale circa la conoscenza da parte dei candidati
delle apparecchiature e delle applicazioni informatiche piu' diffuse
costituisce uno degli aspetti riconducibili alla materia
dell'organizzazione amministrativa delle Regioni e degli enti
pubblici regionali. Tale discrezionalita' non puo' che manifestarsi
«nella fase anteriore all'instaurazione del contratto di lavoro e
incide in modo diretto sul comportamento delle amministrazioni
nell'organizzazione delle proprie risorse umane e solo in via
riflessa ed eventualmente sulle posizioni soggettive» (da ultimo,
sentenza n. 241 del 2018).
La disposizione della legge regionale in esame e' da ricondurre
alla competenza residuale della Regione (art. 117, quarto comma,
Cost.). Nell'esercizio della propria discrezionalita' in materia ben
puo' la Regione calibrare i requisiti di accesso alle selezioni
pubbliche in relazione al profilo professionale di volta in volta
valutato, affiancando le conoscenze informatiche ad altri requisiti
ritenuti pertinenti per lo svolgimento delle mansioni dedotte nel
contratto. La formulazione della disposizione impugnata, nel
prevedere come meramente facoltativo l'accertamento delle conoscenze
informatiche, consente all'amministrazione di valutarne l'effettiva
necessita', in coerenza con i principi di parita' nell'accesso agli
uffici pubblici e di buon andamento dell'amministrazione, sottesi
agli invocati artt. 3, 51 e 97 Cost.
4.- L'art. 16, comma 10, della legge reg. Liguria n. 15 del 1996,
quale sostituito dall'art. 2, comma 2, della legge reg. Liguria n. 29
del 2018, stabilisce quanto segue: «Le assunzioni a tempo determinato
avvengono per chiamata dei candidati nel rispetto dell'ordine di
avviamento o graduatoria. Nel caso sia necessario assumere piu'
dipendenti con uguale decorrenza, e per periodi di diversa durata,
l'assunzione per il periodo piu' lungo avviene nei confronti dei
candidati risultati idonei seguendo l'ordine della graduatoria o
dell'elenco».
Secondo il ricorrente, questa disposizione confliggerebbe con gli
artt. 3, 51, 97 e 117, secondo comma, lettera l), Cost., in relazione
all'art. 1, comma 361, della legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio
di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2019 e bilancio
pluriennale per il triennio 2019-2021), in quanto disciplinerebbe la
fattispecie dello scorrimento delle graduatorie in modo difforme
dalla normativa statale di riferimento.
4.1.- Nelle more del giudizio, la disposizione censurata e' stata
abrogata dall'art. 3 della legge della Regione Liguria 19 aprile
2019, n. 4, recante «Modifiche alla legge regionale 27 dicembre 2018,
n. 29 (Disposizioni collegate alla legge di stabilita' per l'anno
2019) e altre disposizioni di adeguamento», con effetto dal 27 aprile
2019. La Regione, quindi, ha concluso per l'intervenuta cessazione
della materia del contendere.
Questa Corte ha costantemente affermato che lo ius superveniens
determina la cessazione della materia del contendere, purche' la
modifica sia satisfattiva delle pretese avanzate con il ricorso e la
norma censurata non abbia, medio tempore, ricevuto applicazione (ex
plurimis, da ultimo, sentenze n. 70 e n. 25 del 2020; ordinanza n.
140 del 2020).
In sede di pubblica udienza, il Presidente del Consiglio dei
ministri, in considerazione dell'intervenuta abrogazione della norma,
ha dichiarato di non coltivare piu' alcun interesse per
l'impugnazione. La Regione ha inoltre dichiarato che, durante il
periodo di vigenza - peraltro assai breve (su quest'ultimo aspetto,
sentenza n. 32 del 2015, punto 3.2 del Considerato in diritto) - la
norma non ha ricevuto alcuna applicazione.
Da queste convergenti allegazioni si deve pertanto desumere che
esistono i presupposti per dichiarare cessata la materia del
contendere in relazione alla questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 2, comma 2, della legge reg. Liguria n. 29 del 2018.
5.- L'art. 2, comma 2, della legge reg. Liguria n. 29 del 2018 e'
impugnato anche nella parte in cui sostituisce il comma 11 dell'art.
16 della legge reg. Liguria n. 15 del 1996. La norma cosi' introdotta
prevede quanto segue: «I candidati che si trovino nel periodo
corrispondente all'interdizione anticipata dal lavoro e
all'astensione obbligatoria per maternita' hanno titolo a permanere
in graduatoria e ad essere richiamati in caso di ulteriore utilizzo
della graduatoria stessa da parte dell'Amministrazione al termine del
predetto periodo».
Secondo il ricorrente, questa disposizione violerebbe gli artt.
2, 3, 31 e 51 Cost., in relazione all'art. 3 del decreto legislativo
26 marzo 2001, n. 151 (Testo unico delle disposizioni legislative in
materia di tutela e sostegno della maternita' e della paternita', a
norma dell'articolo 15 della legge 8 marzo 2000, n. 53), in quanto,
nel dettare «regole peculiari» per la fattispecie del «personale in
aspettativa per maternita'», finirebbe con l'introdurre una
«discriminazione in ragione dello stato di gravidanza».
5.1.- Deve premettersi che, nelle more del giudizio, la norma
impugnata e' stata abrogata dall'art. 3 della legge reg. Liguria n. 4
del 2019, con decorrenza 27 aprile 2019. La Regione Liguria ha
concluso per la declaratoria di cessazione della materia del
contendere, in ragione dell'intervenuta abrogazione.
Non ricorrono in questo caso gli estremi per la declaratoria di
cessazione della materia del contendere. In sede di pubblica udienza,
il ricorrente non ha esteso a questa disposizione la propria volonta'
di non coltivare l'impugnazione proposta. Inoltre, non c'e' evidenza
alcuna della mancata applicazione, medio tempore, della norma
impugnata. Essa, infatti, e' rimasta in vigore per piu' di quattro
mesi (dal 1° gennaio al 26 aprile 2019), arco temporale durante il
quale non puo' escludersi che l'effetto di discriminazione lamentato
dallo Stato sia venuto in essere. Tanto basta per sostenere che non
vi e' cessazione della materia del contendere (da ultimo, sentenze n.
68 del 2018, punto n. 14.1 del Considerato in diritto, e n. 191 del
2017, punto n. 5.3 del Considerato in diritto).
5.2.- Nel merito, la questione e' fondata.
La norma impugnata richiama esplicitamente gli istituti del
congedo obbligatorio di maternita', disciplinato dall'art. 16 del
d.lgs. n. 151 del 2001 (norma che prevede, come condizione ordinaria,
il «divieto di adibire al lavoro le donne» durante i due mesi
precedenti la data presunta del parto - ovvero, ove il parto avvenga
oltre tale data, anche per il periodo intercorrente tra la data
presunta e la data effettiva del parto - nonche' durante i tre mesi
dopo il parto), e dell'interdizione anticipata dal lavoro, di cui
all'art. 17, comma 2, del d.lgs. n. 151 del 2001 (disposizione che
prevede per le lavoratrici in stato di gravidanza un ulteriore
periodo di astensione dal lavoro, che si va ad aggiungere a quello di
congedo obbligatorio per maternita', in caso di gravi o particolari
motivi che sono valutati dalla Direzione territoriale del lavoro e
dalla ASL).
Essa prevede che, per i corrispondenti periodi di tempo, i
candidati gia' inclusi in una graduatoria hanno «titolo» a permanervi
e ad essere «richiamati» in caso di «ulteriore» utilizzo della
graduatoria stessa. Il ricorrente assume che, in tal modo, si finisce
per negare il diritto all'immediata assunzione in servizio dei
candidati che, pur inclusi in graduatoria, si trovino nel periodo
corrispondente al congedo per maternita', ovvero che godano
dell'interdizione anticipata dal lavoro, poiche' si posticipa
l'accesso al lavoro al momento del successivo - ma solo eventuale -
«ulteriore» scorrimento della graduatoria.
Cosi' ricostruita, la disposizione censurata si pone in
insanabile contrasto con i principi costituzionali che tutelano
l'interesse primario dei minori. I principi gia' espressi da questa
Corte, relativamente al divieto di discriminazioni connesse allo
stato di gravidanza e alla maternita', nonche' alla cura del bambino,
intesa come valorizzazione di un peculiare legame affettivo e
relazionale (sentenza n. 158 del 2018, che richiama le sentenze n. 61
del 1991 e n. 423 del 1995), devono, peraltro, seguendo il corso
dell'evoluzione legislativa, considerarsi estesi al padre lavoratore,
quando ricorrono le condizioni indicate dall'art. 28 del d.lgs. n.
151 del 2001. Secondo questa disposizione, in caso di morte o di
infermita' grave della madre, ovvero di abbandono, nonche' in caso di
affidamento esclusivo del bambino al padre, quest'ultimo ha il
diritto di astenersi dal lavoro per un periodo corrispondente a
quello del congedo obbligatorio di maternita'.
La previsione della legge della Regione Liguria secondo cui i
candidati non possono essere immediatamente assunti, qualora si
trovino nei periodi corrispondenti al congedo ovvero all'interdizione
dal lavoro, e' in contrasto con tutti i parametri evocati dal
ricorrente, che congiuntamente esprimono i principi di non
discriminazione, di protezione del minore e di tutela della
maternita', piu' volte enunciati da questa Corte. Tale disposizione,
nel privare i candidati di una concreta possibilita' di immissione in
ruolo, con la perdita dei connessi benefici giuridici ed economici,
compromette il loro accesso all'impiego, nell'ipotesi in cui la
graduatoria non divenga oggetto di «ulteriore» utilizzo. Cio'
determina una palese discriminazione in ragione dello stato di
gravidanza e di maternita', che si sostanzia nella perdita di chance,
collegata a un effettivo ingresso in ambito lavorativo.
Deve, pertanto, essere dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 2, comma 2, della legge reg. Liguria n. 29 del 2018, nella
parte in cui ha sostituito l'art. 16, comma 11, della legge reg.
Liguria n. 15 del 1996.
6.- Anche l'art. 30, comma 1, della legge reg. Liguria n. 29 del
2018 forma oggetto delle censure di cui al primo dei due ricorsi di
cui qui si discute. Con tale disposizione il legislatore regionale ha
introdotto una norma di «interpretazione autentica» dell'art. 29,
comma 2, lettera d), secondo periodo, della legge della Regione
Liguria 17 agosto 2006, n. 25 (Disposizioni sull'autonomia del
Consiglio regionale Assemblea legislativa della Liguria). Essa
interviene sul profilo professionale (e sul connesso «equivalente
economico») attribuibile al personale dell'Ufficio stampa
dell'Ufficio di Presidenza dell'Assemblea legislativa regionale. La
norma di «interpretazione autentica» e' impugnata dallo Stato per
violazione degli artt. 3 e 117, secondo comma, lettera l), Cost., in
quanto essa consisterebbe in una norma innovativa, e non di mera
interpretazione, atta a cristallizzare il trattamento economico e
giuridico applicabile al personale assunto in data anteriore al 21
maggio 2018, senza alcun rinvio alla contrattazione collettiva di
settore (costituita, adesso, dal Contratto collettivo nazionale di
lavoro del comparto «Funzioni locali», per il periodo 2016-2018,
sottoscritto in data 21 maggio 2018).
Successivamente alla proposizione del primo ricorso, la norma
impugnata e' stata abrogata dall'art. 1, comma 1, della legge reg.
Liguria n. 4 del 2019. L'art. 1 della coeva legge reg. Liguria n. 5
del 2019, tuttavia, ha contestualmente introdotto una nuova norma di
interpretazione autentica, simile a quella abrogata, oggetto del
secondo ricorso promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri.
In questo caso, l'Avvocatura dello Stato - nell'impugnare, con il
secondo dei due ricorsi qui esaminati, l'intera legge regionale n. 5
del 2019 che, oltre all'art. 1, contiene anche l'art. 2, rubricato
«Dichiarazione d'urgenza» - ha dedotto la violazione degli artt. 3,
97 e 117, secondo comma, lettera l), Cost., in quanto la nuova norma
di interpretazione autentica, quale introdotta dall'art. 1 della
legge reg. Liguria n. 5 del 2019, comporterebbe la disapplicazione,
in parte qua, del CCNL sottoscritto il 21 maggio 2018. Secondo il
ricorrente, da cio' deriverebbe una disparita' di trattamento tra
dipendenti pubblici, oltre che la violazione dei principi di
imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione.
6.1.- Quanto all'ammissibilita' della questione sollevata
sull'intera legge reg. Liguria n. 5 del 2019, si deve porre in
evidenza che l'impugnazione del Presidente del Consiglio dei ministri
investe l'intera legge regionale, composta, come gia' detto, da due
articoli. Anche se le doglianze si riferiscono al contenuto del solo
art. 1, e' di tutta evidenza che i due articoli sono tenuti insieme
da un forte e coerente nesso, tanto da non ingenerare incertezze
circa il contenuto delle censure (da ultimo, sentenza n. 128 del
2020).
Questa Corte ha chiarito che se «e' inammissibile l'impugnativa
di una intera legge ove cio' comporti la genericita' delle censure
che non consenta la individuazione della questione oggetto dello
scrutinio di costituzionalita'», sono, invece, ammissibili «le
impugnative contro intere leggi caratterizzate da normative omogenee
e tutte coinvolte dalle censure» (tra le tante, sentenze nn. 143 e
128 del 2020, n. 247 del 2018, n. 14 del 2017 e n. 141 del 2010).
Questo e' il caso della legge regionale impugnata, poiche' l'art.
2, che prevede la precisazione del giorno della sua entrata in
vigore, riveste una funzione meramente accessoria rispetto al
contenuto dell'art. 1 (sentenze n. 128 del 2020, n. 14 del 2017 e n.
201 del 2008).
6.2.- Nel passare al merito, si impone un breve inquadramento
delle questioni sollevate.
6.2.1.- La legge 7 giugno 2000, n. 150 (Disciplina delle
attivita' di informazione e di comunicazione delle pubbliche
amministrazioni), prevede all'art. 9 che le pubbliche amministrazioni
possono dotarsi di un ufficio stampa che svolge attivita' indirizzata
ai mezzi di comunicazione di massa. A norma del comma 2 dell'art. 9,
il personale degli uffici stampa e' iscritto all'albo nazionale dei
giornalisti ed e' costituito da dipendenti di amministrazioni
pubbliche, anche in comando o fuori ruolo (ovvero, da personale
estraneo alla p.a.).
Il comma 5 dell'art. 9 ha, inoltre, stabilito che
l'individuazione e la regolamentazione dei profili professionali del
personale in questione «sono affidate alla contrattazione collettiva
nell'ambito di una speciale area di contrattazione, con l'intervento
delle organizzazioni rappresentative della categoria dei
giornalisti». Per molti anni successivi al varo della legge, tale
«speciale area di contrattazione» non e' stata creata. Alcune Regioni
- tra queste la Liguria - hanno stabilito pertanto di applicare le
previsioni del vigente contratto collettivo dei giornalisti,
stipulato dalle organizzazioni degli editori e dalla Federazione
nazionale della stampa italiana (FNSI). L'art. 29, comma 2, lettera
d), secondo periodo, della legge reg. Liguria n. 25 del 2006, con
specifico riguardo al personale dell'Ufficio stampa della Presidenza
dell'Assemblea legislativa regionale, ha stabilito che, «[s]ino alla
data di entrata in vigore dell'apposito accordo collettivo nazionale
quadro relativo alla costituzione del profilo professionale del
personale addetto alle attivita' di informazione e comunicazione
delle pubbliche amministrazioni», sono attribuiti a quel personale «i
profili professionali dei giornalisti previsti dal vigente contratto
collettivo nazionale di lavoro dei giornalisti, nonche' l'equivalente
economico previsto dal medesimo contratto collettivo nazionale di
lavoro dei giornalisti per i relativi profili».
In data 21 maggio 2018 e' stato sottoscritto il contratto
collettivo nazionale del comparto «Funzioni locali», per il triennio
2016-2018 (d'ora innanzi: CCNL sottoscritto il 21 maggio 2018). Tale
contratto, all'art. 18-bis, ha istituito i nuovi profili per le
attivita' di comunicazione e informazione delle amministrazioni
locali. Al tempo stesso, la allegata dichiarazione congiunta n. 8 ha
preso in considerazione la situazione di quel personale «al quale, in
forza di specifiche, vigenti norme di legge regionale in materia, sia
stata applicata una diversa disciplina contrattuale nazionale,
seppure in via transitoria», e ha quindi stabilito, per tale
personale, di rimandare ad «apposita sequenza contrattuale» la
«specifica regolazione di raccordo» atta a disciplinare
l'applicazione delle norme di cui all'art. 18-bis.
6.2.2.- In tale quadro si collocano le due norme regionali
oggetto dell'impugnazione del Presidente del Consiglio dei ministri.
Con la norma di «interpretazione autentica» di cui all'art. 30,
comma 1, della legge regionale n. 29 del 2018 (impugnata con il primo
dei due ricorsi in decisione), il legislatore ligure ha stabilito che
l'inciso «sino alla data di entrata in vigore dell'apposito accordo
collettivo nazionale quadro relativo alla costituzione del profilo
professionale del personale addetto alle attivita' di informazione e
comunicazione delle pubbliche amministrazioni» (espressione contenuta
nel secondo periodo della lettera d del comma 2 dell'art. 29 della
legge reg. Liguria n. 25 del 2006), deve essere inteso «nel senso che
l'accordo collettivo nazionale quadro e' quello definito a seguito
dell'apposita sequenza contrattuale di cui alla dichiarazione
congiunta n. 8 al CCNL funzioni locali del 21 maggio 2018». In tal
modo, si e' disposta l'applicazione del contratto collettivo dei
giornalisti anche oltre l'entrata in vigore del CCNL sottoscritto il
21 maggio 2018.
Lo stesso art. 30, comma 1, della legge reg. Liguria n. 29 del
2018 ha altresi' stabilito, nella seconda parte, quanto segue:
«Rimane comunque ferma l'applicazione dei "profili professionali dei
giornalisti previsti dal vigente contratto collettivo nazionale di
lavoro dei giornalisti, nonche' l'equivalente economico previsto dal
medesimo contratto collettivo nazionale di lavoro dei giornalisti per
i relativi profili" nei confronti del personale assunto con contratto
a tempo determinato anteriormente alla data del 21 maggio 2018». Si
e' cosi' confermata per tale personale l'applicazione del contratto
collettivo dei giornalisti anche per il periodo successivo
all'entrata in vigore della specifica regolazione di raccordo
preannunziata dalla dichiarazione congiunta n. 8 di cui al CCNL
sottoscritto il 21 maggio 2018.
Con la successiva disposizione di cui all'art. 1 della legge
regionale n. 5 del 2019 (oggetto del secondo ricorso presentato dal
Presidente del Consiglio dei ministri) la Regione Liguria, abrogato
l'intero comma 1 dell'art. 30 della legge regionale n. 28 del 2019,
ne ha riproposto in modo identico la prima parte, con l'effetto di
confermare l'applicazione del contratto collettivo dei giornalisti
anche oltre l'entrata in vigore del CCNL sottoscritto il 21 maggio
2018, ma pur sempre fino all'entrata in vigore della specifica
regolazione di raccordo menzionata dalla dichiarazione congiunta n.
8. Non e' stata, invece, piu' riprodotta la (gia' abrogata) seconda
parte della stessa disposizione, che manteneva fermo, per il
personale assunto prima del 21 maggio 2018, il regime dettato dalla
contrattazione collettiva dei giornalisti.
Il quadro normativo si completa poi, a livello statale, con la
novella introdotta dall'art. 1, comma 160, della legge 27 dicembre
2019, n. 160 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2020 e bilancio pluriennale per il triennio 2020-2022).
Si tratta del nuovo comma 5-bis dell'art. 9 della legge n. 150 del
2000, che ha stabilito, con decorrenza 1° gennaio 2020, quanto segue:
«Ai dipendenti di ruolo in servizio presso gli uffici stampa delle
amministrazioni di cui al comma 1 ai quali, in data antecedente
all'entrata in vigore dei contratti collettivi nazionali di lavoro
relativi al triennio 2016-2018, risulti applicato il contratto
collettivo nazionale di lavoro giornalistico per effetto di contratti
individuali sottoscritti sulla base di quanto previsto dagli
specifici ordinamenti dell'amministrazione di appartenenza, puo'
essere riconosciuto il mantenimento del trattamento in godimento, se
piu' favorevole, rispetto a quello previsto dai predetti contratti
collettivi nazionali di lavoro, mediante riconoscimento, per la
differenza, di un assegno ad personam riassorbibile, in attuazione di
quanto previsto dall'articolo 2, comma 3, ultimo periodo, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, con le modalita' e nelle misure
previste dai futuri contratti collettivi nazionali di lavoro».
Come recentemente affermato da questa Corte, tale novella
legislativa «deve intendersi riferita unicamente ai rapporti di
lavoro dei singoli soggetti, ancorche' la loro regolazione con il
contratto di lavoro giornalistico abbia trovato fonte e ragione in
normative regionali, che tale applicazione espressamente
autorizzavano, mentre non potrebbe intendersi quale ratifica di tali
leggi regionali anche al fine di autorizzazione della spesa da parte
dell'ente locale» (sentenza n. 112 del 2020, punto 5 del Considerato
in diritto).
6.3.- Alla luce del quadro normativo qui ricostruito nei suoi
tratti essenziali, le due questioni sollevate dal Presidente del
Consiglio dei ministri sono fondate.
Con riferimento a leggi regionali simili a quelle oggi sub
iudice, questa Corte ha affermato che l'applicazione a una categoria
di personale di ruolo della Regione di un contratto collettivo non
negoziato dall'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle
pubbliche amministrazioni (ARAN), ma dalle organizzazioni degli
editori e dalla Federazione nazionale della stampa italiana, viola
l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in quanto «[l]a
disciplina del rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici rientra
[...] nella materia "ordinamento civile" e spetta in via esclusiva al
legislatore nazionale». Viene, infatti, in considerazione un rapporto
di lavoro che, a seguito della privatizzazione, «e' disciplinato
dalle disposizioni del codice civile e dalla specifica contrattazione
collettiva, espressamente regolata dall'art. 2» del d.lgs. n. 165 del
2001 (sentenza n. 10 del 2019, punto 6 del Considerato in diritto).
L'art. 40 del d.lgs. n. 165 del 2001, e successive modificazioni,
prevede, al comma 2, ultimo periodo, che «[n]ell'ambito dei comparti
di contrattazione possono essere costituite apposite sezioni
contrattuali per specifiche professionalita'». Proprio alla luce di
tale previsione, il CCNL sottoscritto il 21 maggio 2018 ha
disciplinato la posizione dei giornalisti addetti agli uffici stampa
in questione, con la conseguenza che «la legge impugnata viola la
sfera di competenza statale, che riserva alla contrattazione
collettiva la disciplina del pubblico impiego» (sentenza n. 10 del
2019, punto 6 del Considerato in diritto).
Anche le disposizioni regionali censurate, nello stabilire le
condizioni di perdurante applicabilita' della contrattazione
collettiva dei giornalisti, in luogo di quella del comparto «Funzioni
locali», determinano l'effetto di rendere applicabile un contratto
collettivo che non coincide con quello indicato dalla fonte a cio'
deputata, con conseguente violazione delle prerogative statali in
materia (art. 117, secondo comma, lettera l, Cost.)
Ne' a considerazioni diverse puo' condurre la natura solo
transitoria delle norme impugnate (ovvero, l'avvenuta abrogazione
dell'art. 30, comma 1, seconda parte, della legge reg. Liguria n. 29
del 2018, che regolava l'applicazione del contratto collettivo dei
giornalisti per il personale assunto antecedentemente al 21 maggio
2018), poiche' la contrattazione collettiva cui rinvia la
legislazione statale non e' derogabile neanche in via provvisoria.
Queste conclusioni, ribadite dalla gia' citata sentenza n. 112
del 2020 (punto 12 del Considerato in diritto), chiariscono che e' la
contrattazione collettiva di settore la sede in cui si adottano le
soluzioni piu' consone per regolamentare l'attivita' dei giornalisti
alle dipendenze della pubblica amministrazione.
Si deve pertanto dichiarare l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 30, comma 1, della legge reg. Liguria n. 29 del 2018 e
dell'intera legge reg. Liguria n. 5 del 2019. Restano assorbiti gli
ulteriori parametri evocati dal Presidente del Consiglio dei
ministri.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riservata a separata pronuncia la decisione delle ulteriori
questioni di legittimita' costituzionale promosse dal Presidente del
Consiglio dei ministri con il ricorso n. 41 del 2019;
riuniti i giudizi;
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 2,
della legge della Regione Liguria 27 dicembre 2018, n. 29
(Disposizioni collegate alla legge di stabilita' per l'anno 2019),
nella parte in cui ha sostituito l'art. 16, comma 11, della legge
della Regione Liguria 25 marzo 1996, n. 15 (Norme sull'assunzione
agli impieghi regionali);
2) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 30, comma
1, della legge reg. Liguria n. 29 del 2018 e dell'intera legge della
Regione Liguria 19 aprile 2019, n. 5 (Norma di interpretazione
autentica);
3) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 2, comma 1, della legge reg. Liguria n. 29
del 2018, promossa, in riferimento agli artt. 51, primo comma, 97,
quarto comma, e 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione,
dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in
epigrafe;
4) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 2, comma 2, della legge reg. Liguria n. 29
del 2018, nella parte in cui ha sostituito l'art. 16, comma 9, della
legge reg. Liguria n. 15 del 1996, promossa, in riferimento agli
artt. 3, 51, 97 e 117, secondo comma, lettera l), Cost., dal
Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in
epigrafe;
5) dichiara cessata la materia del contendere in ordine alla
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 2, della
legge reg. Liguria n. 29 del 2018, nella parte in cui ha sostituito
l'art. 16, comma 10, della legge reg. Liguria n. 15 del 1996,
promossa, in riferimento agli artt. 3, 51, 97 e 117, secondo comma,
lettera l), Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri con il
ricorso indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 luglio 2020.
F.to:
Mario Rosario MORELLI, Presidente
Silvana SCIARRA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 10 settembre 2020.
Il Cancelliere
F.to: Roberto MILANA