N. 34 SENTENZA 9 febbraio - 11 marzo 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Bilancio e contabilita' pubblica - Enti locali deficitari - Adozione del piano di riequilibrio finanziario pluriennale (PRFP) - Termine perentorio di 90 giorni dalla data di esecutivita' della delibera consiliare di ricorso alla relativa procedura - Nuova amministrazione, subentrata in pendenza del termine - Assegnazione di un nuovo termine di 60 giorni, decorrente dalla sottoscrizione della relazione di inizio mandato, come previsto in caso di rimodulazione del piano gia' presentato dall'amministrazione precedente - Omessa previsione - Irragionevolezza e violazione del mandato fiduciario conferito dal corpo elettorale, del principio di equilibrio di bilancio e della sua sana gestione finanziaria e del buon andamento dell'azione amministrativa - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, artt. 243-bis, comma 5, secondo periodo, e 243-quater, comma 7. - Costituzione, artt. 1, 3, 81, 97, primo e secondo comma, e 119, primo comma.(GU n.11 del 17-3-2021 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo'
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale del combinato
disposto degli artt. 243-quater, comma 7, e 243-bis, comma 5, del
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali), promosso dalla Corte dei conti,
sezioni riunite in sede giurisdizionale in speciale composizione, nel
procedimento relativo al Comune di Buonabitacolo, con ordinanza del 6
dicembre 2019, iscritta al n. 80 del registro ordinanze 2020 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 28, prima
serie speciale, dell'anno 2020.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 27 gennaio 2021 il Giudice
relatore Angelo Buscema;
deliberato nella camera di consiglio del 9 febbraio 2021.
Ritenuto in fatto
1.- Con l'ordinanza iscritta al n. 80 del registro ordinanze 2020
indicata in epigrafe, la Corte dei conti, sezioni riunite in sede
giurisdizionale in speciale composizione, solleva questioni di
legittimita' costituzionale del combinato disposto degli artt.
243-quater, comma 7, e 243-bis, comma 5, del decreto legislativo 18
agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli
enti locali), in riferimento agli artt. 1, 2, 3, 81, 97, primo e
secondo comma, e 119, primo comma, della Costituzione.
L'art. 243-quater, comma 7, del d.lgs. n. 267 del 2000 prevede
che «[l]a mancata presentazione del piano entro il termine di cui
all'articolo 243-bis, comma 5, il diniego dell'approvazione del
piano, l'accertamento da parte della competente Sezione regionale
della Corte dei conti di grave e reiterato mancato rispetto degli
obiettivi intermedi fissati dal piano, ovvero il mancato
raggiungimento del riequilibrio finanziario dell'ente al termine del
periodo di durata del piano stesso, comportano l'applicazione
dell'articolo 6, comma 2, del decreto legislativo n. 149 del 2011,
con l'assegnazione al Consiglio dell'ente, da parte del Prefetto, del
termine non superiore a venti giorni per la deliberazione del
dissesto».
L'art. 243-bis, comma 5, del medesimo decreto dispone che «[i]l
consiglio dell'ente locale, entro il termine perentorio di novanta
giorni dalla data di esecutivita' della delibera di cui al comma 1,
delibera un piano di riequilibrio finanziario pluriennale di durata
compresa tra quattro e venti anni, compreso quello in corso,
corredato del parere dell'organo di revisione economico-finanziario.
Qualora, in caso di inizio mandato, la delibera di cui al presente
comma risulti gia' presentata dalla precedente amministrazione,
ordinaria o commissariale, e non risulti ancora intervenuta la
delibera della Corte dei conti di approvazione o di diniego di cui
all'articolo 243-quater, comma 3, l'amministrazione in carica ha
facolta' di rimodulare il piano di riequilibrio, presentando la
relativa delibera nei sessanta giorni successivi alla sottoscrizione
della relazione di cui all'articolo 4-bis, comma 2, del decreto
legislativo 6 settembre 2011, n. 149».
Il rimettente riferisce di essere stato adito dal Comune di
Buonabitacolo in sede di impugnazione della deliberazione della Corte
dei conti, sezione regionale di controllo per la Campania n.
80/2019/PRSP del 15 aprile 2019 con cui, conformemente a quanto
rilevato dalla Commissione per la finanza e gli organici degli enti
locali (pronunciatasi in data 5 febbraio 2019, dopo oltre cinquecento
giorni dalla richiesta), e' stata accertata l'intempestiva
presentazione del piano di riequilibrio finanziario pluriennale
(PRFP) da parte del Comune. Quest'ultimo, infatti, ha presentato il
PRFP il 7 settembre 2017, oltre il termine perentorio di novanta
giorni decorrenti dal 30 maggio 2017, data in cui il Commissario
straordinario aveva adottato la deliberazione, immediatamente
esecutiva, di ricorrere alla procedura di riequilibrio, con
conseguente necessario avvio, in virtu' dell'art. 243-quater, comma
7, del t.u. enti locali, della procedura volta alla declaratoria di
dissesto dell'ente. Cio' a prescindere dalla circostanza che, in
pendenza del termine perentorio indicato, si siano tenute le elezioni
comunali e una nuova compagine amministrativa si sia insediata alla
guida dell'ente (il 30 giugno 2017) e nonostante l'affermazione del
Comune di aver, nel lasso temporale in cui e' intervenuta la
deliberazione impugnata (largamente oltre il termine ordinatorio di
sessanta giorni normativamente previsti per il procedimento), ridotto
notevolmente l'originario squilibrio finanziario.
Dopo aver deciso, con sentenza non definitiva, le questioni
preliminari e pregiudiziali proposte dalle parti, aver affermato la
propria legittimazione a sollevare incidente di costituzionalita',
aver sinteticamente illustrato la disciplina della procedura di
riequilibrio finanziario - segnatamente, nella sua scansione
temporale - e aver escluso di poter addivenire a un'esegesi
costituzionalmente orientata delle disposizioni censurate, il
rimettente ne denuncia l'illegittimita' costituzionale per
l'automatismo di avvio della declaratoria del dissesto che esse
determinerebbero a fronte del mero decorso del termine di novanta
giorni per la deliberazione del piano.
Anzitutto, risulterebbero violati gli artt. 81, 97, primo comma,
e 119, primo comma, Cost. - in quanto i principi di equilibrio e sana
gestione finanziaria e di tutela del bilancio quale bene pubblico,
presidiati dagli evocati parametri, finirebbero per essere
inevitabilmente sacrificati dal diniego della procedura di
riequilibrio, funzionale alla loro salvaguardia, e dal conseguente
dissesto - quando, durante la pendenza del termine per deliberare il
piano, sia subentrata una nuova compagine amministrativa, la quale
puo' acquisire consapevolezza dell'effettiva situazione finanziaria e
patrimoniale nonche' della misura dell'indebitamento dell'ente, solo
dopo le opportune verifiche il cui esito viene riversato nella
relazione di inizio mandato, ai sensi dell'art. 4-bis, comma 1, del
decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149 (Meccanismi sanzionatori
e premiali relativi a regioni, province e comuni, a norma degli
articoli 2, 17 e 26 della legge 5 maggio 2009, n. 42) e quando, nelle
lungaggini del procedimento, l'originaria situazione di squilibrio
abbia perso attualita' in ragione della continua e inevitabile
evoluzione delle condizioni finanziarie dell'ente, dovute al
dinamismo insito nella gestione.
Di qui la necessita' di riconoscere all'amministrazione
subentrante un termine analogo a quello accordato dall'art. 243-bis,
comma 5, secondo periodo, t.u. enti locali per la rimodulazione del
piano gia' presentato da quella precedente - sessanta giorni
decorrenti dalla sottoscrizione della relazione di inizio mandato -
ovvero di prevedere la possibilita' di una nuova valutazione, analoga
a quella indicata per le altre fattispecie di avvio alla
dichiarazione del dissesto previste dall'art. 243-quater, comma 7,
t.u. enti locali, quando la procedura di controllo sul piano si sia
protratta in un arco temporale eccessivamente lungo.
Gli artt. 81, 97, primo comma, e 119, primo comma, Cost.
risulterebbero violati anche in combinato disposto con l'art. 1
Cost., per la stretta correlazione sussistente tra la sana gestione
finanziaria dell'ente e il mandato conferito agli amministratori dal
corpo elettorale, atteso che il descritto automatismo, nelle ipotesi
di subentro di una nuova compagine amministrativa, condizionerebbe il
potere programmatorio di risanamento della situazione finanziaria
ereditata dalle gestioni pregresse, esponendo l'amministrazione
subentrante a una responsabilita' politica oggettiva.
L'automatismo contemplato dalle norme censurate confliggerebbe,
altresi', con il principio di ragionevolezza (art. 3 Cost.) che, in
ambito pubblicistico, si coniugherebbe con quello del buon andamento
(art. 97, secondo comma, Cost.), in quanto l'avvio al dissesto
correlato al mero decorso del termine perentorio, inadeguato quando
sia subentrata una nuova compagine amministrativa e quando non sia
rispettata la tempistica di controllo normativamente impressa alla
procedura, sarebbe conseguenza scollegata dalla reale situazione in
cui versa l'ente risultando, in tal modo, sproporzionata e non
coerente con la ratio perseguita dalla procedura di riequilibrio, che
e' quella di conseguire il risanamento finanziario.
Il combinato disposto delle disposizioni censurate violerebbe,
inoltre, il principio di uguaglianza (art. 3 Cost.), in quanto alla
compagine amministrativa subentrata in pendenza del termine per
presentare il piano verrebbe riservato un trattamento deteriore sia
rispetto a quello riconosciuto all'amministrazione che operi in
continuita', sia rispetto all'ipotesi in cui una nuova
amministrazione subentri quando il piano sia gia' stato presentato da
quella precedente e non ancora approvato dall'organo di controllo,
potendo, la nuova compagine, rimodularlo entro sessanta giorni dalla
sottoscrizione della relazione di inizio mandato, dopo aver acquisito
contezza dell'effettiva situazione finanziaria e patrimoniale
dell'ente. Di qui la necessita' del riconoscimento di un analogo
margine temporale per la delibera del piano.
Ad avviso del giudice rimettente, l'art. 3 Cost. sarebbe violato
anche per il fatto che, nelle ipotesi normativamente tipizzate
dall'art. 243-quater, comma 7, t.u. enti locali (intempestivita'
della presentazione del piano, insostenibilita' dello stesso, suo
andamento negativo, mancato raggiungimento del riequilibrio alla sua
conclusione), l'avvio al dissesto e' subordinato a una valutazione di
carattere finanziario della Corte dei conti soltanto negli ultimi tre
casi, mentre nella prima ipotesi, che qui interessa, il dissesto
opererebbe in modo automatico, indipendentemente da qualsiasi
valutazione. La conseguenza comune del passaggio al dissesto, ad
avviso del rimettente, sarebbe ragionevole laddove la valutazione di
tardivita' del piano intervenga nei tempi normativamente stabiliti
(che prevedono una valutazione a ridosso dell'accertamento dello
squilibrio strutturale operato dall'ente medesimo con la delibera di
ricorrere alla procedura di riequilibrio) non anche allorche' cio'
non accada, come nel caso di specie, occorrendo, a distanza di molto
tempo, una nuova disamina della situazione finanziaria. Di qui la
necessita' di introdurre la previsione di un ulteriore momento
valutativo.
Quanto alla rilevanza, il rimettente evidenzia che l'accoglimento
delle questioni sollevate consentirebbe l'accoglimento del ricorso e
la restituzione degli atti per lo scrutinio nel merito del piano;
diversamente, l'impugnativa andrebbe respinta e andrebbe accertato
l'obbligo del Comune di Buonabitacolo di deliberare il dissesto.
2.- E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, deducendo l'inammissibilita' e, comunque, l'infondatezza delle
questioni sollevate.
A suo avviso, gli interventi di carattere manipolativo-additivo
invocati dal rimettente, scalfendo entrambi la perentorieta' del
termine previsto per la presentazione del piano di riequilibrio,
sarebbero anzitutto inammissibili, in quanto involgerebbero scelte
rimesse alla valutazione discrezionale del legislatore, connotate da
un alto tasso di creativita' e non costituzionalmente obbligate, ben
potendosi immaginare soluzioni diverse, volte a incidere
sull'ordinarieta' dei termini che scandiscono le ulteriori fasi del
procedimento o a introdurre ipotesi di silenzio significativo.
La richiesta di riconoscimento all'amministrazione subentrante di
un ulteriore termine sarebbe, altresi', inammissibile perche' il
margine temporale di cui essa disponeva nella fattispecie concreta
sarebbe stato idoneo a consentirle di presentare il piano entro il
termine perentorio, situazione non verificatasi a causa di errore
(ritenuto inescusabile dal giudice a quo con la sentenza non
definitiva) in cui sarebbe incorsa l'amministrazione comunale.
Inoltre, secondo l'Avvocatura generale, sarebbe stato censurato
unicamente l'art. 243-quater, comma 7, t.u. enti locali e non anche
l'art. 243-bis, comma 5, cosicche' il riconoscimento di un ulteriore
termine non conseguirebbe comunque all'accoglimento della questione
sul punto, ma richiederebbe un ulteriore intervento del legislatore.
Nel merito, le questioni sarebbero infondate, in quanto la
perentorieta' del termine sancita dalla disposizione censurata
sarebbe funzionale alle esigenze di certezza e concentrazione
connaturate alla razionalita' e all'efficienza di una procedura
avviata a fronte di uno squilibrio finanziario dichiarato dal
medesimo ente, a cui e' necessario, ove possibile, porre tempestivo
rimedio, pena, altrimenti, l'avvio del dissesto.
In particolare, l'addizione volta a riconoscere un ulteriore
termine alla compagine amministrativa subentrante implicherebbe la
comparazione di situazioni disomogenee, in quanto funzionali al
compimento di operazioni diverse in ordine al piano di riequilibrio.
Considerato in diritto
1.- Con l'ordinanza iscritta al n. 80 del registro ordinanze
2020, indicata in epigrafe, la Corte dei conti, sezioni riunite in
sede giurisdizionale in speciale composizione, solleva questioni di
legittimita' costituzionale del combinato disposto degli artt.
243-quater, comma 7, e 243-bis, comma 5, del decreto legislativo 18
agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli
enti locali), in riferimento agli artt. 1, 2, 3, 81, 97, primo e
secondo comma, e 119, primo comma, della Costituzione.
Le norme censurate, in combinato disposto tra loro, concorrono a
disciplinare la procedura di riequilibrio finanziario pluriennale
degli enti locali nonche' l'esame del relativo piano e il controllo
sulla sua attuazione.
In particolare, l'art. 243-quater, comma 7, del d.lgs. n. 267 del
2000 prevede che «[l]a mancata presentazione del piano entro il
termine di cui all'articolo 243-bis, comma 5, il diniego
dell'approvazione del piano, l'accertamento da parte della competente
Sezione regionale della Corte dei conti di grave e reiterato mancato
rispetto degli obiettivi intermedi fissati dal piano, ovvero il
mancato raggiungimento del riequilibrio finanziario dell'ente al
termine del periodo di durata del piano stesso, comportano
l'applicazione dell'articolo 6, comma 2, del decreto legislativo n.
149 del 2011, con l'assegnazione al Consiglio dell'ente, da parte del
Prefetto, del termine non superiore a venti giorni per la
deliberazione del dissesto».
L'art. 243-bis, comma 5, del medesimo decreto dispone che «[i]l
consiglio dell'ente locale, entro il termine perentorio di novanta
giorni dalla data di esecutivita' della delibera di cui al comma 1,
delibera un piano di riequilibrio finanziario pluriennale di durata
compresa tra quattro e venti anni, compreso quello in corso,
corredato del parere dell'organo di revisione economico-finanziario.
Qualora, in caso di inizio mandato, la delibera di cui al presente
comma risulti gia' presentata dalla precedente amministrazione,
ordinaria o commissariale, e non risulti ancora intervenuta la
delibera della Corte dei conti di approvazione o di diniego di cui
all'articolo 243-quater, comma 3, l'amministrazione in carica ha
facolta' di rimodulare il piano di riequilibrio, presentando la
relativa delibera nei sessanta giorni successivi alla sottoscrizione
della relazione di cui all'articolo 4-bis, comma 2, del decreto
legislativo 6 settembre 2011, n. 149».
Secondo il giudice rimettente, il combinato disposto degli artt.
243-quater, comma 7, e 243-bis, comma 5, del d.lgs. n. 267 del 2000
violerebbe gli artt. 81, 97, primo comma, e 119, primo comma, Cost.
nella parte in cui non consentirebbe agli enti locali di avvalersi
del termine di sessanta giorni per deliberare il piano di
riequilibrio finanziario pluriennale (termine riconosciuto, come
visto, dal medesimo art. 243-bis, comma 5, secondo periodo, per la
rimodulazione del piano, alle amministrazioni insediatesi dopo che
esso sia stato presentato dalla precedente amministrazione) quando,
durante la pendenza del termine per deliberare il piano, sia
subentrata una nuova compagine amministrativa, «e comunque» quando,
essendosi protratto eccessivamente il procedimento di controllo del
piano, l'originaria situazione di squilibrio abbia perso attualita'
in ragione della continua evoluzione delle condizioni finanziarie
dell'ente. Cio' in quanto i principi di equilibrio e sana gestione
finanziaria e di tutela del bilancio quale bene pubblico, presidiati
dagli evocati parametri, finirebbero per essere inevitabilmente
sacrificati, mentre la procedura di riequilibrio finanziario
pluriennale sarebbe, invece, finalizzata proprio alla salvaguardia di
tali principi.
Le norme censurate violerebbero gli artt. 81, 97, primo e secondo
comma, e 119, primo comma, Cost., anche in combinato disposto con
l'art. 1 Cost., per la stretta correlazione sussistente tra la sana
gestione finanziaria dell'ente e il mandato conferito agli
amministratori dal corpo elettorale, atteso che il descritto
automatismo, nell'ipotesi di subentro di una nuova compagine
amministrativa, priverebbe la stessa di un margine temporale analogo
a quello previsto dall'art. 243-bis, comma 5, secondo periodo, t.u.
enti locali e, in caso di eccessivo scostamento dai termini che
scandiscono la cronologia del procedimento di riequilibrio,
condizionerebbe il potere programmatorio di risanamento della
situazione finanziaria ereditata dalle gestioni pregresse, esponendo
l'amministrazione subentrante a una responsabilita' politica
oggettiva.
L'automatismo contemplato dalle norme censurate confliggerebbe,
altresi', con il principio di ragionevolezza (art. 3 Cost.) e con
quello di buon andamento (art. 97, secondo comma, Cost.), in quanto
l'avvio automatico al dissesto correlato al mero decorso del termine
perentorio - inadeguato quando una nuova amministrazione sia
subentrata e nel caso in cui la tempistica normativamente impressa
alla procedura di controllo non sia stata rispettata - sarebbe
conseguenza scollegata dalla reale situazione finanziaria e
patrimoniale dell'ente e, quindi, sproporzionata e non coerente con
la ratio perseguita dalla procedura di riequilibrio, che sarebbe
proprio quella di rimediare alla situazione deficitaria
dell'amministrazione.
Il combinato disposto delle norme censurate risulterebbe in
contrasto anche con il principio di uguaglianza (art. 3 Cost.), in
quanto alla compagine amministrativa subentrata in pendenza del
termine per presentare il piano verrebbe riservato un trattamento
diverso e deteriore, sia rispetto a quello riconosciuto
all'amministrazione che opera in continuita', sia rispetto
all'ipotesi in cui una nuova amministrazione subentri quando il piano
sia gia' stato presentato dalla precedente, cui e' consentito di
rimodularlo entro sessanta giorni dalla sottoscrizione della
relazione di inizio mandato, dopo aver acquisito contezza
dell'effettiva situazione finanziaria e patrimoniale dell'ente
locale.
La nuova compagine non disporrebbe, infatti, per cause a lei non
imputabili, di un congruo lasso temporale per redigere ex novo il
piano di riequilibrio.
Il giudice rimettente ritiene violato l'art. 3 Cost. anche
perche', mentre nella prima delle ipotesi tipizzate dall'art.
243-quater, comma 7, t.u. enti locali - mancata presentazione del
piano - l'avvio al dissesto opererebbe in modo del tutto automatico,
indipendentemente da qualsiasi valutazione finanziaria dell'organo di
controllo, negli altri casi - insostenibilita' del piano, suo
andamento negativo, mancato raggiungimento del riequilibrio alla sua
conclusione - il dissesto e' subordinato a una valutazione di
carattere finanziario da parte della competente sezione di controllo
della Corte dei conti. In tal modo si realizzerebbe una
discriminazione nel trattamento delle varie fattispecie il cui
verificarsi provoca il dissesto dell'ente locale.
2.- La disamina delle questioni di legittimita' costituzionale
sollevate richiede una preliminare, sia pur sintetica, illustrazione
del contesto normativo in cui si inseriscono le disposizioni
censurate.
In particolare, l'art. 243-bis, comma l, t.u. enti locali
stabilisce che i Comuni e le Province per i quali sussistono
squilibri strutturali del bilancio in grado di provocare il dissesto
finanziario, nel caso in cui le misure di cui agli artt. 193 e 194
t.u. enti locali non siano sufficienti a superare le condizioni di
squilibrio rilevate, possono ricorrere, con deliberazione consiliare,
alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale (cosiddetto
predissesto).
In tal caso l'ente locale deve approvare, entro il termine
perentorio di novanta giorni dalla data di esecutivita' della
delibera di ricorso alla procedura, un piano di riequilibrio
finanziario pluriennale (PRFP) di durata compresa tra quattro e venti
anni, incluso quello in corso, corredato del parere dell'organo di
revisione economico-finanziaria (art. 243-bis, comma 5).
Secondo quanto disposto dal successivo art. 243-quater, comma 1,
e' compito della Commissione per la stabilita' finanziaria di cui
all'art. 155 t.u. enti locali provvedere allo svolgimento
dell'istruttoria entro il termine di sessanta giorni dalla data di
presentazione del piano; istruttoria che consiste nella ponderazione
dei dati di natura finanziaria, storici e previsionali, per la
valutazione delle misure previste nel piano ai fini del riequilibrio.
Tale istruttoria e' necessaria per consentire alla sezione
regionale di controllo della Corte dei conti di pronunciarsi - entro
trenta giorni dalla data di ricezione della relazione finale della
richiamata Commissione - sulla legittimita' del piano di
riequilibrio, ossia sulla sua congruita' rispetto al fine di
ripristinare l'equilibrio del bilancio, sulla copertura della spesa
nell'intero periodo di rientro, sul rispetto dei limiti di
indebitamento che vietano di utilizzare i prestiti per la copertura
della spesa corrente e, piu' in generale, sul rispetto dei vincoli di
finanza pubblica nazionali, eurounitari e convenzionali.
Il controllo che la sezione regionale della Corte dei conti deve
svolgere per verificare l'attuazione del piano di riequilibrio si
fonda - come prescrivono le norme del Titolo VIII del testo unico
sugli enti locali - sull'andamento dei conti dell'ente in
predissesto, attivita' che deve essere formalizzata in una pronuncia
con cadenza temporale coerente con il controllo di
legittimità-regolarita' sul bilancio preventivo e successivo previsto
dall'art. 148 t.u. enti locali, come sostituito dall'art. 3, comma 1,
lettera e), del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174 (Disposizioni
urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti
territoriali, nonche' ulteriori disposizioni in favore delle zone
terremotate nel maggio 2012), convertito, con modificazioni, nella
legge 7 dicembre 2012, n. 213.
In proposito, questa Corte ha piu' volte ricordato che i
controlli «del titolo VIII del TUEL (artt. 243-bis rubricato
"Procedura di riequilibrio finanziario pluriennale"; 243-quater
rubricato "Esame del piano di riequilibrio finanziario pluriennale e
controllo sulla relativa attuazione"; [...] 246 "Deliberazione di
dissesto"; 248 rubricato "Conseguenze della dichiarazione di
dissesto") consistono appunto in controlli di legittimità-regolarita'
se non addirittura in attribuzioni di natura giurisdizionale.
Appartengono alla prima categoria: a) la determinazione di misure
correttive per gli enti in predissesto (art. 243-bis, comma 6,
lettera a, del TUEL); b) l'approvazione o il diniego del piano di
riequilibrio (art. 243-quater, comma 3, del TUEL); c) gli
accertamenti propedeutici alla dichiarazione di dissesto (art.
243-quater, comma 7, del TUEL)» (sentenza n. 228 del 2017).
E' stato, altresi', sottolineato che i controlli di
legittimità-regolarita' - sia quelli inerenti al dissesto, sia quelli
sui bilanci preventivi e successivi - ove tempestivamente attivati,
potrebbero interdire quelle disfunzioni degenerative dell'equilibrio
dei bilanci che hanno indotto piu' volte il legislatore a intervenire
per il prolungamento dei tempi di riequilibrio oltre quelli
fisiologici fissati dal decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118,
recante «Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi
contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali
e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5
maggio 2009, n. 42» (in tal senso, sentenza n. 115 del 2020).
Il complesso impianto normativo di riferimento muove dalla ratio
unitaria di evitare il dissesto attraverso un fattivo e coerente
comportamento economico-finanziario dell'ente locale nel tempo
ipotizzato di rientro dal deficit.
In tale contesto teleologico rientra il controllo di
legittimità-regolarita' sui bilanci preventivi e successivi, poiche'
tale coerente comportamento nel tempo previsto per il risanamento
deve trovare puntuale riscontro in ciascuno dei bilanci preventivi e
successivi del predetto periodo.
3.- Il rimettente si duole del fatto che il combinato disposto
degli artt. 243-quater, comma 7, e 243-bis, comma 5, t.u. enti locali
non permetta alla nuova amministrazione, insediatasi in pendenza del
termine per la presentazione del PRFP, di predisporlo entro sessanta
giorni dalla relazione di inizio mandato, cosi' come consentito alle
nuove amministrazioni per l'eventuale rimodulazione del piano
deliberato dall'amministrazione precedente, correlando
automaticamente il dissesto dell'ente all'inutile decorso del termine
originario.
Il giudice a quo prospetta, altresi', la possibilita' di
prevedere, nel caso in cui l'istruttoria del piano si sia protratta
oltre i termini ordinatori stabiliti dal legislatore, un esame, da
parte della sezione regionale di controllo, del piano di rientro dal
deficit sulla base della situazione economico-finanziaria esistente
al momento del giudizio di sua competenza e non di quella esistente
all'epoca della richiesta formulata dalla precedente amministrazione.
Cio' per evidenti motivi di carattere funzionale e di ragionevolezza:
la situazione dell'ente locale potrebbe essere mutata, anche
positivamente, per effetto della gestione successiva o di motivi
estrinseci allo stesso andamento della gestione.
I due interventi sono prospettati in via gradata come dimostrato
dalla locuzione «e comunque» impiegata dal rimettente, relegando, in
tal modo, la seconda addizione a un ruolo meramente subordinato.
Tanto evidenziato, e' indubbio che le norme censurate influiscano
in modo determinante sulla decisione del giudice rimettente in
quanto, in applicazione del loro combinato disposto, egli dovrebbe
ritenere tardiva la presentazione del piano (intervenuta oltre il
termine di novanta giorni dalla delibera di ricorso alla procedura di
riequilibrio da parte del Commissario straordinario), con conseguente
automatico avvio dell'ente locale al dissesto, mentre l'uno o l'altro
intervento additivo consentirebbero la valutazione del PRFP nel
merito. Di qui la rilevanza delle questioni sollevate.
Tali considerazioni, peraltro, escludono di per se' che, come
eccepito dal Presidente del Consiglio dei ministri, possa assumere
rilievo l'asserita congruita' della porzione residua del termine
previsto per la presentazione del piano e la circostanza che esso non
sia stato rispettato per errore inescusabile.
L'Avvocatura generale dello Stato eccepisce altresi'
l'inammissibilita' delle questioni sollevate, in quanto gli
interventi manipolativo-additivi invocati non sarebbero
costituzionalmente obbligati, implicando scelte rimesse alla
valutazione discrezionale del legislatore, connotate da un alto tasso
di creativita', ben potendosi immaginare soluzioni diverse.
L'eccezione non e' fondata.
E' ormai costante l'orientamento di questa Corte secondo cui
«l'ammissibilita' delle questioni e' condizionata non tanto
dall'esistenza di un'unica soluzione costituzionalmente obbligata,
quanto dalla presenza nell'ordinamento di una o piu' soluzioni
costituzionalmente adeguate, che si inseriscano nel tessuto normativo
coerentemente con la logica perseguita dal legislatore» (ex plurimis,
sentenza n. 224 del 2020).
Entrambe le addizioni prospettate rispettano il citato requisito.
La prima corrisponde al termine che, sempre nell'ambito della
procedura di riequilibrio finanziario, viene riconosciuto proprio
alla compagine amministrativa subentrante per la rimodulazione di un
piano gia' presentato ma non ancora approvato (art. 243-bis, comma 5,
secondo periodo, t.u. enti locali), con decorrenza dalla
sottoscrizione della relazione di inizio mandato di cui all'art.
4-bis del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149 (Meccanismi
sanzionatori e premiali relativi a regioni, province e comuni, a
norma degli articoli 2, 17 e 26 della legge 5 maggio 2009, n. 42).
A sua volta, l'addizione richiesta in via subordinata risulta
coerente con le altre ipotesi di avvio al dissesto previste dall'art.
243-quater, comma 7, t.u. enti locali (il diniego dell'approvazione
del piano; l'accertamento del grave e reiterato mancato rispetto
degli obiettivi intermedi da esso fissati; il mancato raggiungimento
del riequilibrio finanziario dell'ente al termine del periodo di
durata del piano stesso), poiche' ciascuna di esse implica una
valutazione di tipo finanziario quale quella che l'addizione mira a
introdurre.
Quanto all'ulteriore eccezione d'inammissibilita', secondo cui le
censure riguarderebbero unicamente l'art. 243-quater, comma 7, e non
anche l'art. 243-bis, comma 5, t.u. enti locali, dalla prospettazione
del ricorrente si ricava, al contrario, che anche quest'ultimo e'
coinvolto nelle questioni sollevate, in quanto a essere inficiato dal
dubbio di costituzionalita' e' proprio il combinato delle due
disposizioni.
Pertanto, anche tale eccezione deve essere rigettata.
4.- Tanto premesso, passando all'esame del merito delle questioni
di legittimita' costituzionale sollevate, occorre evidenziare che la
procedura di riequilibrio finanziario pluriennale e' strettamente
connessa all'attuazione dei principi di equilibrio del bilancio e
sana gestione finanziaria di cui agli artt. 1, 81, 97 e 119, primo
comma, Cost., essendo finalizzata a superare le situazioni di
squilibrio strutturale del bilancio e a riportare gli enti nelle
condizioni di equilibrio e sostenibilita' della spesa.
Il PRFP costituisce un rimedio volto a impedire, attraverso la
concreta determinazione di un graduale percorso di risanamento
dell'ente nel rispetto delle disposizioni vigenti, che lo squilibrio
strutturale evolva nella piu' grave patologia del dissesto. Si
tratta, in sostanza, di uno strumento che trova copertura
costituzionale proprio nei parametri evocati dal rimettente, essendo
funzionalmente orientato ad assicurare il principio di continuita'
nella gestione amministrativa e dei servizi dell'ente locale, in un
contesto di legalita' finanziaria (in tal senso, sentenza n. 115 del
2020).
Infatti, il piano, proprio per la sua attitudine a conseguire
l'equilibrio tendenziale del bilancio, costituisce strumento di
sintesi delle decisioni dell'ente territoriale in ordine
all'acquisizione delle entrate e all'individuazione degli interventi
necessari a garantire l'erogazione dei servizi pubblici alla
collettivita'; rappresenta, altresi', un mezzo di verifica attraverso
il quale e' possibile confrontare i risultati conseguiti e valutare
l'operato degli amministratori nella gestione della crisi (sentenza
n. 184 del 2016).
Il principio della responsabilita' di mandato risulta ancor piu'
articolato e bisognoso di una attuazione trasparente quando la nuova
compagine dell'ente locale si trova a fronteggiare una crisi gia'
dichiarata dall'amministrazione precedente e, in particolar modo,
laddove il tempo impiegato per lo svolgimento dell'istruttoria e di
controllo del PRPF abbia consentito, come sostenuto dall'ente locale
nella fattispecie in esame, un miglioramento della situazione
economico-finanziaria.
E' alla stregua di tali considerazioni che occorre valutare se il
combinato delle disposizioni censurate vanifichi in radice la
funzione della procedura di riequilibrio e sacrifichi gli interessi
alla cui soddisfazione essa risponde, pregiudicando in concreto
l'equilibrio di bilancio e la sana gestione finanziaria dell'ente
locale che, sotto tali profili, si trova nella particolare situazione
di una transizione amministrativa geneticamente patologica.
5.- Rilevata l'inammissibilita' delle censure formulate in
riferimento all'art. 2 Cost. per difetto di motivazione, occorre
verificare se, nel merito, sia fondato il dubbio di legittimita'
costituzionale in relazione alla mancata previsione che anche alla
compagine amministrativa insediatasi in pendenza del termine
perentorio di novanta giorni - senza che sia stato ancora predisposto
e deliberato il PRFP - sia consentito di avvalersi del termine di
sessanta giorni, previsto per l'eventuale rimodulazione del piano
gia' deliberato dall'amministrazione precedente.
Il combinato disposto degli artt. 243-quater, comma 7, e 243-bis,
comma 5, t.u. enti locali, risulta in contrasto con gli artt. 1, 3,
81, 97, primo e secondo comma, e 119, primo comma, Cost.
5.1.- Seguendo l'ordine con cui le censure sono state sollevate
dal rimettente, con riguardo alla violazione dell'art. 3 Cost., le
disposizioni impugnate presentano un'evidente irragionevolezza e
determinano una disparita' di trattamento.
Sotto il primo profilo, rispetto all'amministrazione che opera in
continuita' - la quale elabora il piano a seguito del ricorso alla
procedura di riequilibrio da essa stessa deliberato - quella
successiva, pur ereditando un grave squilibrio e l'assenza totale di
un progetto di risanamento, si trova costretta a intervenire in un
lasso temporale gravemente ridotto e potenzialmente insufficiente,
poiche' il termine di novanta giorni per deliberare il PRFP decorre
da un momento anteriore a quello del suo insediamento, ossia dalla
data della delibera di ricorrere alla procedura di riequilibrio
assunta dalla precedente compagine. Mentre il legislatore ha tenuto
presente la complessa interrelazione delle vicende temporali inerenti
al procedimento di riequilibrio e alla successione nell'esercizio del
mandato elettorale per le amministrazioni che intendono rimodulare il
piano precedentemente approvato, una coerente fattispecie legale non
e' stata presa in considerazione per il caso della procedura
ereditata in assenza di un piano.
Quanto all'ingiustificata disparita' di trattamento, la
fattispecie normativa inerente all'amministrazione che opera in
continuita' non puo' essere assunta quale tertium comparationis in
quanto strutturalmente diversa: il termine di novanta giorni,
intercorrente tra la data di ricorso alla procedura di riequilibrio e
quella di deliberazione del PRFP, si innesta in un procedimento in
cui coincidono soggetto richiedente e soggetto che predispone il
piano.
Diversamente va detto per l'altra fattispecie legale riferita
all'amministrazione subentrante interessata alla rimodulazione del
piano, per la quale l'art. 243-bis, comma 5, secondo periodo,
contempla un termine di sessanta giorni decorrente dalla
sottoscrizione della relazione di inizio mandato di cui all'art.
4-bis, comma 2, del d.lgs. n. 149 del 2011 «volta a verificare la
situazione finanziaria e patrimoniale e la misura dell'indebitamento
dei medesimi enti» (comma 1) e sulla base delle cui risultanze, in
generale, «il presidente della provincia o il sindaco in carica, ove
ne sussistano i presupposti, possono ricorrere alle procedure di
riequilibrio finanziario vigenti» (comma 2, secondo periodo).
E' evidente l'idoneita' di tale norma ad assumere la veste di
tertium comparationis, perche' riguarda la medesima situazione di
nuovo ingresso in pendenza del procedimento di risanamento e la
correlata presa in carico della gestione amministrativo-contabile:
ponendosi un'identica esigenza di acquisire un'apprezzabile
conoscenza della reale situazione finanziaria e patrimoniale
dell'ente locale, nonche' della misura del relativo indebitamento -
elementi indefettibili per costruire un'ipotesi di risanamento
affidabile e credibile, coerente con la disciplina funzionale del
predissesto - risulta ingiustificato soddisfare tale necessita'
accordando all'amministrazione subentrante il termine per rimodulare
il piano gia' deliberato e non anche per formularlo ex novo.
E' bene in proposito richiamare alcune delle operazioni pregnanti
propedeutiche alla redazione del piano, indicative della complessa
istruttoria dello stesso e del tempo necessario a provvedervi: «a) la
puntuale ricognizione, con relativa quantificazione, dei fattori di
squilibrio rilevati, dell'eventuale disavanzo di amministrazione
risultante dall'ultimo rendiconto approvato e di eventuali debiti
fuori bilancio; b) l'individuazione, con relativa quantificazione e
previsione dell'anno di effettivo realizzo, di tutte le misure
necessarie per ripristinare l'equilibrio strutturale del bilancio,
per l'integrale ripiano del disavanzo di amministrazione accertato e
per il finanziamento dei debiti fuori bilancio a partire da quello in
corso alla data di accettazione da parte dei creditori del piano; c)
l'indicazione, per ciascuno degli anni del piano di riequilibrio,
della percentuale di ripiano del disavanzo di amministrazione da
assicurare e degli importi previsti o da prevedere nei bilanci
annuali e pluriennali per il finanziamento dei debiti fuori bilancio.
E' altresi' previsto [...] che, ai fini della predisposizione del
piano, l'ente e' tenuto a effettuare una ricognizione di tutti i
debiti fuori bilancio riconoscibili ai sensi dell'art. 194 del TUEL.
Il perimetro costituzionale disegnato da tali disposizioni consiste
nella funzionalita' della procedura a ridurre il deficit fino ad
azzerarlo nel tempo prescritto. Cio' mediante la scansione del
percorso attraverso i risultati conseguiti nei singoli esercizi
attinenti al piano e la definizione di una proporzione accettabile
dei sacrifici imposti alle future generazioni di amministrati
affinche' l'oneroso rientro dal disavanzo sia comunque compensato dal
traguardo dell'equilibrio, presupposto necessario per la sana
amministrazione» (sentenza n. 115 del 2020).
5.2.- Quanto fin qui evidenziato comporta anche la fondatezza
delle censure sollevate in riferimento agli artt. 1, 81, 97, primo e
secondo comma, e 119, primo comma, Cost.
Viola, infatti, i principi dell'equilibrio di bilancio e della
sana gestione finanziaria dell'ente, nonche' il mandato conferito
agli amministratori dal corpo elettorale, l'automatico avvio al
dissesto quando una nuova amministrazione sia subentrata alla guida
dell'ente e, chiamata a farsi carico della pesante eredita' ricevuta
dalle precedenti gestioni, non sia stata messa nella condizione di
predisporre il PRFP per l'assegnazione di un termine che decorre da
epoca anteriore al suo insediamento ed e' sganciato dal momento in
cui acquisisce, con la sottoscrizione della relazione di inizio
mandato, piena contezza della situazione finanziaria e patrimoniale
dell'ente e della misura dell'indebitamento. Cio' finisce
inevitabilmente per pregiudicare il potere programmatorio di
risanamento della situazione finanziaria ereditata dalle gestioni
pregresse con violazione dell'art. 81, Cost., e impedisce di
esercitare pienamente il mandato elettorale, confinando la posizione
dei subentranti in una condizione di responsabilita' politica
oggettiva, con pregiudizio dell'art. 1 Cost.
Oltre che contrario ai citati parametri e diseconomico, il
meccanismo delineato dalla normativa censurata collide, altresi', con
il principio di ragionevolezza (sotto un ulteriore profilo) e con
l'interdipendente principio di buon andamento (art. 97, secondo
comma, Cost.), in quanto costituisce conseguenza sproporzionata e non
coerente con la ratio sottesa alla procedura di riequilibrio, che e'
proprio quella di porre rimedio alla situazione deficitaria dell'ente
locale ove sia concretamente possibile, mettendo i nuovi depositari
del mandato elettorale nella condizione di farsene pienamente carico.
Nel caso di specie, la violazione del principio di ragionevolezza
ben si coniuga con quello di buon andamento della pubblica
amministrazione (ex plurimis, sentenze n. 247 e n. 169 del 2017 e n.
188 del 2015).
6.- La reductio ad legitimitatem del censurato combinato disposto
ben puo' essere realizzata incidendo esclusivamente sull'art.
243-bis, comma 5, t.u. enti locali, che va dichiarato
costituzionalmente illegittimo nella parte in cui non prevede che, in
caso di inizio mandato in pendenza del termine di cui al primo
periodo, ove non vi abbia provveduto la precedente amministrazione,
quella in carica possa deliberare il PRFP nei sessanta giorni
successivi alla sottoscrizione della relazione di cui all'art. 4-bis,
comma 2, del d.lgs. n. 149 del 2011.
7.- E' da sottolineare come la presente pronuncia, nel segmento
della sua operativita', contribuisca a semplificare la tormentata
evoluzione legislativa delle norme regolanti l'endemico fenomeno del
dissesto degli enti locali.
In questo modo, gli enti locali possono operare in coerenza con
la situazione finanziaria in cui attualmente versano, permettendo
alla sezione regionale di controllo della Corte dei conti di valutare
la congruita' del piano.
Inoltre, la pronuncia consente di collegare - in ragione del
principio di continuita' dei bilanci e della gestione finanziaria -
l'eventuale redazione del PRFP con la situazione giuridico-economica
esistente al momento dell'effettiva assunzione del mandato
realizzando la doverosa tensione verso un equilibrio strutturale che
si conservi nel tempo, in ossequio al principio dell'equilibrio
tendenziale.
8.- Stante l'accoglimento delle questioni sollevate in via
principale, sono assorbite quelle prospettate dal giudice rimettente
in via subordinata.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 243-bis,
comma 5, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico
delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), nella parte in cui
non prevede che, in caso di inizio mandato in pendenza del termine
perentorio di cui all'art. 243-bis, comma 5, primo periodo, ove non
vi abbia provveduto la precedente amministrazione, quella in carica
possa deliberare il piano di riequilibrio finanziario pluriennale,
presentando la relativa delibera nei sessanta giorni successivi alla
sottoscrizione della relazione di cui all'art. 4-bis, comma 2, del
decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149 (Meccanismi sanzionatori
e premiali relativi a regioni, province e comuni, a norma degli
articoli 2, 17 e 26 della legge 5 maggio 2009, n. 42);
2) dichiara inammissibile la questione di legittimita'
costituzionale del combinato disposto degli artt. 243-quater e
243-bis del d.lgs. n. 267 del 2000, sollevata, in riferimento
all'art. 2 della Costituzione, dalla Corte dei conti, sezioni riunite
in sede giurisdizionale in speciale composizione, con l'ordinanza in
epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 febbraio 2021.
F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Angelo BUSCEMA, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere
Depositata in Cancelleria l'11 marzo 2021.
Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE