N. 137 SENTENZA 25 maggio - 2 luglio 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Assistenza e solidarieta' sociale - Prestazioni assistenziali - Soggetti condannati per reati di particolare allarme sociale - Revoca, per chi e' gia' stato condannato, dell'indennita' di disoccupazione, dell'assegno sociale, della pensione sociale e della pensione per gli invalidi civili - Applicabilita' nei confronti di coloro che scontino la pena in regime alternativo alla detenzione in carcere - Violazione del diritto all'assistenza sociale - Illegittimita' costituzionale in parte qua. Assistenza e solidarieta' sociale - Prestazioni assistenziali - Soggetti condannati per reati di particolare allarme sociale - Applicazione, quale sanzione accessoria, della revoca dell'indennita' di disoccupazione, dell'assegno sociale, della pensione sociale e della pensione per gli invalidi civili - Applicabilita' nei confronti di coloro che scontino la pena in regime alternativo alla detenzione in carcere - Disciplina a regime - Illegittimita' costituzionale in via consequenziale in parte qua. - Legge 28 giugno 2012, n. 92, art. 2, commi 58 e 61. - Costituzione, artt. 2, 3, 25 e 38.(GU n.27 del 7-7-2021 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo'
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 61,
della legge 28 giugno 2012, n. 92 (Disposizioni in materia di riforma
del mercato del lavoro in una prospettiva di crescita), promossi dal
Tribunale ordinario di Fermo, sezione lavoro, con ordinanza del 16
luglio 2019 e dal Tribunale ordinario di Roma, sezione prima lavoro,
con ordinanza del 6 febbraio 2020, iscritte, rispettivamente, al n.
234 del registro ordinanze 2019 e al n. 68 del registro ordinanze
2020 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica numeri 1
e 26, prima serie speciale, dell'anno 2020.
Visti gli atti di costituzione di R. D.L., nella qualita' di
tutore di G. T., e dell'Istituto nazionale della previdenza sociale
(INPS), nonche' gli atti d'intervento del Presidente del Consiglio
dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 25 maggio 2021 il Giudice
relatore Giuliano Amato;
uditi gli avvocati Fabio Cassisa per R. D.L., nella qualita' di
tutore di G. T., Patrizia Ciacci per l'INPS e l'avvocato dello Stato
Massimo Giannuzzi per il Presidente del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 25 maggio 2021.
Ritenuto in fatto
1.- Il Tribunale ordinario di Fermo, sezione lavoro, con
ordinanza del 16 luglio 2019 (reg. ord. n. 234 del 2019) - emessa nel
procedimento tra R. D.L., nella qualita' di tutore di G. T., e
l'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) - Direzione
provinciale di Fermo - ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 25
e 38 della Costituzione, questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 2, comma 61, della legge 28 giugno 2012, n. 92
(Disposizioni in materia di riforma del mercato del lavoro in una
prospettiva di crescita).
La disposizione censurata prevede che: «[e]ntro tre mesi dalla
data di entrata in vigore della presente legge, il Ministro della
giustizia, d'intesa con il Ministro del lavoro e delle politiche
sociali, trasmette agli enti titolari dei relativi rapporti l'elenco
dei soggetti gia' condannati con sentenza passata in giudicato per i
reati di cui al comma 58, ai fini della revoca, con effetto non
retroattivo, delle prestazioni di cui al medesimo comma 58, primo
periodo».
1.1.- Premette il rimettente che le questioni traggono origine
dal giudizio concernente la legittimita' dei provvedimenti di
sospensione, prima, e di revoca, poi, delle prestazioni assistenziali
concesse, adottati dall'INPS nei confronti di G. T. ai sensi
dell'art. 2, comma 61, della legge n. 92 del 2012, giudizio in cui la
parte ricorrente ha sollevato la questione di legittimita'
costituzionale della suindicata disposizione sotto diversi profili.
1.2.- Le questioni sarebbero senz'altro rilevanti, in quanto
l'eventuale illegittimita' costituzionale delle norme censurate
comporterebbe il venir meno del presupposto dei suddetti
provvedimenti di sospensione e revoca assunti dall'INPS, riconoscendo
al ricorrente nel giudizio a quo il diritto al ripristino delle
prestazioni previdenziali revocategli, indipendentemente dalla
dimostrazione in capo allo stesso dell'insussistenza dei mezzi di
sostentamento, presupposto non oggetto di specifica contestazione da
parte dell'INPS.
1.3.- Le questioni sarebbero poi non manifestamente infondate.
1.3.1.- In primo luogo, vi sarebbe una lesione dell'art. 38
Cost., in quanto, nell'applicarsi a tutti i condannati, senza
distinguere tra detenuti e soggetti ammessi a scontare la pena in
regime alternativo (come la detenzione domiciliare), la disposizione
censurata inciderebbe sul diritto al mantenimento e all'assistenza
sociale riconosciuto in favore di ogni cittadino inabile al lavoro e
sprovvisto dei mezzi necessari per vivere. Il soggetto gia' ammesso
al regime di detenzione domiciliare sarebbe cosi' privato dell'unico
mezzo di assistenza riconosciutogli dall'ordinamento, senza nemmeno
la possibilita' di ripresentare apposita domanda all'INPS per la
rivalutazione dei presupposti, atteso che l'art. 2, comma 59, della
legge n. 92 del 2012 concede ai soggetti a cui le prestazioni sono
state revocate di beneficiare nuovamente delle stesse, previa
presentazione di apposita domanda, soltanto dopo che la pena sia
stata completamente eseguita.
In secondo luogo, le norme oggetto di censura contrasterebbero
con l'art. 25 Cost., poiche', stabilendo la revoca delle prestazioni
previdenziali anche nei confronti dei soggetti gia' condannati con
sentenza passata in giudicato, violerebbero il principio di
irretroattivita' della legge penale, dovendo essere riconosciuta a
tale sanzione, in base a una lettura sostanzialistica, natura penale.
Infine, sarebbe leso anche l'art. 3 Cost., in quanto, se
applicata senza alcuna distinzione ai collaboratori di giustizia, la
disposizione censurata risulterebbe irragionevole nel trattare in
maniera uniforme ipotesi differenti.
2.- Con atto depositato il 10 gennaio 2020 si e' costituito, a
sostegno degli argomenti dell'ordinanza di rimessione, R. D.L., nella
qualita' di tutore di G. T.
2.1.- La difesa della parte privata afferma che G. T. e' un ex
collaboratore di giustizia, condannato per reati commessi dal 1995 al
2003 e attualmente in regime di detenzione domiciliare, nonche'
portatore di handicap e invalido totale e permanente, con conseguente
inabilita' lavorativa; in virtu' delle condizioni di assoluta
indigenza economica, inoltre, allo stesso e' stato riconosciuto il
diritto a percepire la pensione d'invalidita' civile.
A decorrere dal mese di maggio 2017 e' stata revocata detta
prestazione, con la richiesta di restituzione delle mensilita'
versate dal 1° marzo 2017.
Di qui l'indiscutibile rilevanza della questione per la decisione
nel giudizio a quo sotto il profilo dell'art. 38 Cost., in quanto la
pensione d'invalidita' civile costituirebbe la sua unica fonte di
reddito e non vi sarebbero ulteriori redditi in capo agli altri
componenti il nucleo familiare.
Allo stesso modo la questione sarebbe rilevante sotto il profilo
dell'art. 25 Cost., poiche' la normativa censurata istituirebbe una
vera e propria sanzione amministrativa accessoria alla condanna
penale, che non potrebbe essere applicata retroattivamente, in
considerazione del principio di irretroattivita' della legge penale.
La normativa in esame, infine, nella parte in cui dispone la
revoca dei benefici assistenziali e previdenziali per i condannati
per reati di particolare gravita' e allarme sociale, non opererebbe
alcuna distinzione con riferimento ai collaboratori di giustizia, ne'
alcuna deroga e o esenzione per tale categoria di soggetti, con
rilevanza della questione anche sotto il profilo dell'art. 3 Cost.
2.2.- In punto di non manifesta infondatezza premette la difesa
della parte privata che l'art. 2, comma 58, della legge n. 92 del
2012 prevede la revoca dell'indennita' di disoccupazione,
dell'assegno sociale, della pensione sociale e della pensione per gli
invalidi civili, quale sanzione accessoria alla condanna per i reati
di cui agli artt. 270-bis, 280, 289-bis, 416-bis, 416-ter e 422 del
codice penale, nonche' per i delitti commessi avvalendosi delle
condizioni previste dal predetto art. 416-bis ovvero al fine di
agevolare l'attivita' delle associazioni previste dallo stesso
articolo. Il successivo comma 61, invece, dispone la revoca delle
medesime prestazioni e per i medesimi reati nei confronti dei
soggetti gia' condannati con sentenza passata in giudicato
all'entrata in vigore della stessa disposizione.
2.2.1.- Cio' premesso, in riferimento all'art. 25 Cost., la
revoca delle prestazioni rappresenterebbe certamente una sanzione
accessoria alla condanna penale.
Sarebbe evidente, infatti, la natura afflittiva della revoca,
anche in termini di sacrificio che il condannato e' tenuto a
sopportare, privando lo stesso, in assenza di altre forme di
assistenza, dei mezzi di sussistenza e mantenimento. La sanzione in
oggetto, inoltre, non avrebbe alcuna attinenza o connessione con il
reato o i reati commessi, con la conseguenza che la privazione
imposta al reo risponderebbe a una finalita' di carattere puramente
punitivo e non preventivo.
Riconosciuta la natura penale alla sanzione accessoria della
revoca delle prestazioni assistenziali, pertanto, troverebbe
necessariamente applicazione il principio d'irretroattivita' della
legge penale di cui all'art. 25, secondo comma, Cost., che si applica
anche alle pene accessorie (si richiama la sentenza della Corte di
cassazione, sezione quarta penale, 23 novembre 2010 - 27 dicembre, n.
45355). Principio che, alla luce della giurisprudenza della Corte
europea dei diritti dell'uomo, a partire dalla sentenza della grande
camera 8 giugno 1976, Engel e altri contro Paesi Bassi, e' comunque
applicabile anche alle sanzioni amministrative riconducibili a una
sfera lato sensu penale (sono richiamate le sentenze di questa Corte
n. 276 del 2016, n. 104 del 2014 e n. 196 del 2010).
2.2.2.- La disposizione censurata, laddove interpretata nel senso
di consentire l'esclusione dall'erogazione del contributo
assistenziale anche a soggetti che non versano in stato di detenzione
in carcere, sarebbe altresi' costituzionalmente illegittima per
evidente violazione dell'art. 38 Cost., in riferimento agli artt. 2 e
3 Cost., a maggior ragione nei confronti di coloro che scontano la
pena in regime alternativo a causa delle gravissime patologie da cui
sono affetti e dell'incompatibilita' del loro stato di salute con la
detenzione in carcere.
2.2.2.1.- L'art. 38 Cost., infatti, prevede che ogni cittadino
inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere ha
diritto al mantenimento e all'assistenza sociale, dettando un
principio assoluto che non ammetterebbe deroghe o eccezioni, in
stretto collegamento con l'art. 2 Cost., che tutela e garantisce i
diritti inviolabili della persona, imponendo un dovere di
solidarieta' economica e sociale non solo agli individui, ma anche e
soprattutto allo Stato.
Il riconoscimento del diritto all'assistenza prescinderebbe da
qualunque altra valutazione se non il bisogno, convenzionalmente
individuato nel mancato possesso di redditi propri superiori ai
limiti previsti dalla legge (si richiamano le sentenze di questa
Corte n. 22 del 1969, n. 29 del 1968 e n. 27 del 1965). Esso si
configurerebbe, quindi, come diritto inviolabile, nonche' quale
strumento di garanzia per la liberazione dal bisogno e per il pieno
sviluppo della persona umana (viene richiamata la sentenza di questo
Corte n. 286 del 1987).
In quanto interesse della collettivita' e compito dello Stato, la
sicurezza sociale non potrebbe essere ridotta a mera aspirazione
programmatica, ma sarebbe un precetto immediatamente applicabile,
atto a creare veri e propri diritti di prestazione, operante
nell'ordinamento, sia come parametro di legittimita' costituzionale,
sia come norma di principio esplicante effetti sull'interpretazione
dell'ordinamento legislativo (si richiamano le sentenze di questa
Corte n. 160 del 1974, n. 80 del 1971 e n. 22 del 1969). Il
legislatore, pertanto, non potrebbe frustrare la protezione prevista
dalla Costituzione, prevedendo l'attribuzione di benefici
insignificanti o l'erogazione di prestazioni irrisorie (e' richiamata
la sentenza costituzionale n. 497 del 1988), ne' fissando requisiti
troppo gravosi o condizioni vessatorie ai fini del godimento delle
prestazioni in oggetto (sono richiamate le sentenze di questa Corte
n. 345 del 1999, n. 1143 e n. 206 del 1988).
Pertanto, il diritto alla pensione o all'assegno d'invalidita'
civile, in quanto misura volta a garantire i mezzi di mantenimento a
chi e' inabile al lavoro, non potrebbe essere negato tout court,
sulla base di una qualificazione soggettiva (quella di essere stati
condannati per determinati reati) degli aventi diritto, in quanto
sarebbe la terminologia stessa della norma «[o]gni cittadino»
(estesa, peraltro, anche oltre questo apparente limite dalla sentenza
di questa Corte n. 432 del 2005) a escludere una tale
discriminazione.
2.2.2.2.- Altresi' frustrati sarebbero i principi di
ragionevolezza, proporzionalita' e certezza del diritto (vengono
richiamate sul punto le sentenze di questa Corte n. 70 del 2015, n.
316 del 2010 e n. 349 del 1985).
Infatti, il legislatore non potrebbe limitare le prestazioni per
determinate categorie di soggetti, ad esempio prevedendo un
discrimine fra cittadini e stranieri legalmente soggiornanti nel
territorio dello Stato (sono richiamate le sentenze di questa Corte
n. 22 del 2015 e n. 40 del 2013).
D'altronde, gia' con la sentenza n. 3 del 1966 questa Corte ha
dichiarato costituzionalmente illegittimo l'art. 28, comma 2, numero
5), cod. pen., ove si prevedeva, per i soggetti nei confronti dei
quali fosse disposta l'interdizione perpetua dai pubblici uffici a
seguito di sentenza penale di condanna, la perdita di stipendi,
pensioni e assegni a carico dello Stato o di un altro ente pubblico.
A tale pronuncia (i cui principi avrebbero trovato conferma nelle
sentenze n. 288 del 1983 e n. 83 del 1979), non a caso, ha fatto
seguito la legge 8 giugno 1966, n. 424 (Abrogazione di norme che
prevedono la perdita, la riduzione o la sospensione delle pensioni a
carico dello Stato o di altro Ente pubblico), con cui sono state
abrogate tutte quelle disposizioni che prevedevano, a seguito di
condanna penale o di provvedimento disciplinare, la riduzione o la
sospensione del diritto del dipendente al conseguimento e al
godimento della pensione e di ogni altro assegno o indennita' da
liquidarsi in conseguenza della cessazione del rapporto di
dipendenza.
2.2.3.- Ove applicata indistintamente anche ai collaboratori di
giustizia, la normativa in esame contrasterebbe poi con l'art. 3
Cost.
Detta equiparazione giuridica e normativa, infatti, non sarebbe
giustificata da esigenze di ordine punitivo ed economico e si
porrebbe in netto contrasto con tutta la disciplina attinente i
collaboratori di giustizia, di cui in particolare al decreto-legge 15
gennaio 1991, n. 8 (Nuove norme in materia di sequestri di persona a
scopo di estorsione e per la protezione dei testimoni di giustizia,
nonche' per la protezione e il trattamento sanzionatorio di coloro
che collaborano con la giustizia), convertito, con modificazioni, in
legge 15 marzo 1991, n. 82.
Tale normativa, infatti, si muoverebbe nella direzione inversa,
con una netta distinzione, anche e soprattutto di carattere punitivo,
tra coloro che si dissociano dalla criminalita' organizzata e coloro
che, invece, restano legati dal vincolo di affiliazione col sodalizio
criminale organizzato.
Sarebbe dunque irragionevole che lo Stato, per un verso appresti
in favore del collaboratore di giustizia e del suo nucleo familiare
sussidi economici per il reinserimento sociale (durante il periodo di
collaborazione) e, per altro verso, i medesimi soggetti possano
essere esclusi dalle forme di assistenza sociale (all'esito del
periodo di collaborazione).
L'applicazione indiscriminata della pena accessoria in esame,
imposta senza alcuna considerazione della specificita' dei casi
concreti, sembrerebbe in definitiva ledere il principio di
uguaglianza, che impone trattamenti differenziati per situazioni
diverse, confliggendo anche con gli artt. 27, terzo comma, e 1 Cost.,
giacche' non consentirebbe, in ordine a detta pena accessoria,
l'individualizzazione della sanzione tale da farle assolvere alla sua
funzione.
2.3.- In data 15 settembre 2020 la difesa di R. D.L. ha
presentato istanza di riunione del giudizio con quello di cui
all'ordinanza iscritta al n. 68 del registro ordinanze 2020,
censurando quest'ultima la medesima disposizione e per motivi in
buona parte sovrapponibili.
3.- Con atto depositato il 20 gennaio 2020 si e' costituito in
giudizio l'INPS, argomentando l'inammissibilita' e l'infondatezza
delle questioni.
3.1.- In via preliminare la difesa dell'INPS eccepisce plurime
ragioni d'inammissibilita'.
3.1.1.- In primo luogo, difetterebbe nell'ordinanza di rimessione
la ricostruzione completa e sistematica del fatto, non venendo
evidenziati i motivi della disposta revoca della prestazione
richiesta, ne' tantomeno se alcune circostanze fattuali, quali la
detenzione domiciliare o l'effettiva e comprovata qualita' di
collaboratore di giustizia di G. T., siano rilevanti in punto di
manifesta infondatezza della questione, in quanto elementi idonei e
sufficienti a giustificare un diverso trattamento.
Tali elementi non potrebbero essere desunti, secondo la
giurisprudenza costituzionale, dagli atti del giudizio a quo (si
richiamano le sentenze n. 79 del 1996 e n. 451 del 1989, nonche' le
ordinanze n. 119 del 2002 e n. 300 del 1999, di questa Corte), in
virtu' del principio di autosufficienza dell'ordinanza di rimessione
(sono richiamate le sentenze n. 310 del 2000 e n. 242 del 1999 e
l'ordinanza n. 98 del 1999 di questa Corte).
3.2.- In secondo luogo, le questioni sarebbero inammissibili per
difetto di rilevanza nel giudizio a quo (si richiama l'ordinanza n.
282 del 1998 di questa Corte).
L'eventuale accoglimento, infatti, non potrebbe condurre alla
pronuncia di condanna alla prestazione richiesta nel giudizio a quo,
non essendo state ivi esaminate dal giudice rimettente le preliminari
eccezioni dell'INPS in punto di inammissibilita' della domanda
giudiziale per mancanza di preventiva domanda amministrativa e
assenza di produzione documentale in merito alla qualita' di
collaboratore di giustizia o di ex collaboratore.
3.3.- Infine, il giudice a quo avrebbe omesso di effettuare,
anche solo in via ipotetica, una possibile interpretazione
costituzionalmente orientata della norma censurata, in assenza di
ogni pronuncia della Corte di cassazione in sede civile (sono
richiamate le ordinanze di questa Corte n. 198 del 2013, n. 15 del
2011, n. 322, n. 192 e n. 110 del 2010, n. 310 del 2009 e n. 226 del
2008).
3.4.- In ogni caso, il comma 61 dell'art 2 della legge n. 92 del
2012 sarebbe esente dai dubbi di legittimita' costituzionale avanzati
dal giudice rimettente.
3.4.1.- I commi da 58 a 63 della medesima legge istituiscono uno
speciale statuto d'indegnita', connesso alla commissione di taluni
reati di particolare allarme sociale. Alla sua ratio non sarebbe
estraneo il rilievo criminologico che ai medesimi reati faccia da
sfondo l'accumulazione o comunque il possesso di capitali illeciti
incompatibili con i predetti trattamenti (e' richiamata Corte di
cassazione, sezione prima penale, sentenza 15 marzo 2019, n. 11581).
3.4.1.1.- La normativa sopra citata introdurrebbe un distinto
regime applicativo del medesimo istituto: quello ai sensi del comma
58, diretto ai soggetti condannati dopo l'entrata in vigore della
legge, necessiterebbe inderogabilmente di un previo provvedimento
giudiziale; quello di cui al comma 61, rivolto ai soggetti gia'
condannati, prima dell'entrata in vigore della legge, con sentenza
passata in giudicato, ne prescinderebbe. Nel primo caso, si avrebbe
una sanzione accessoria, conseguente alla sentenza di condanna per i
reati ivi indicati e applicata dal giudice; nel secondo caso una
misura, di natura civile, comportante la revoca di una prestazione
assistenziale precedentemente erogata, con effetto ex nunc.
Del resto, una diversa interpretazione porrebbe in una situazione
di maggior favore taluni condannati rispetto ad altri e, quindi,
un'ingiusta disparita', atteso che la ratio della norma del 2012
sarebbe diretta a escludere la prosecuzione dei pagamenti a carico
della collettivita', in favore di soggetti che siano stati
riconosciuti responsabili di reati di particolare allarme sociale.
Non mancherebbero, del resto, interventi di natura civilistica
con connotati simili, come l'esclusione dal diritto alla pensione di
reversibilita' o indiretta ovvero alla liquidazione dell'una tantum
per i familiari superstiti condannati con sentenza passato in
giudicato, per i delitti di cui agli artt. 575, 584 e 586 cod. pen.,
in danno dell'iscritto o del pensionato, prevista dall'art. 1, comma
1, della legge 27 luglio 2011, n. 125 (Esclusione dei familiari
superstiti condannati per omicidio del pensionato o dell'iscritto a
un ente di previdenza dal diritto alla pensione di reversibilita' o
indiretta), la cui efficacia decorre dall'entrata in vigore della
legge.
La disposizione censurata non esigerebbe di essere giustificata
sul piano della retroattivita', poiche' essa non regolerebbe in modo
nuovo fatti del passato, ma disporrebbe per il futuro, attribuendo
rilievo di requisito negativo o di condizione ostativa, per i
soggetti gia' condannati con sentenza irrevocabile, all'accesso alle
prestazioni assistenziali; il che non implicherebbe altro che
l'operativita' della legge una volta avvenuta la trasmissione degli
elenchi all'ente previdenziale e non una retroattivita' in senso
tecnico (si richiamano Corte di cassazione, sezioni unite civili,
sentenza 19 dicembre 2018, n. 32781 e la sentenza di questa Corte n.
118 del 1994).
3.4.1.2.- Quand'anche la revoca assumesse natura sanzionatoria,
il principio d'irretroattivita' non sarebbe predicabile nei confronti
della disposizione censurata per la sua natura non punitiva, essendo
destinata ad assolvere una funzione riparatoria, volta a operare solo
in ambito civile.
Cio' troverebbe conferma anche nelle disposizioni di cui al comma
63 dell'art. 2 della legge n. 92 del 2012, che destina le somme dei
provvedimenti di revoca al Fondo di rotazione per la solidarieta'
alle vittime dei reati di tipo mafioso, delle richieste estorsive e
dell'usura e agli interventi in favore delle vittime del terrorismo e
della criminalita' organizzata. Tanto piu' che il patrimonio netto di
tale fondo sarebbe progressivamente diminuito, a causa di prelievi
delle sue disponibilita' per soddisfare le piu' diverse esigenze del
bilancio dello Stato.
3.4.2.- La questione risulterebbe inammissibile e infondata anche
con riferimento all'art. 38 Cost.
3.4.2.1.- La disposizione censurata, infatti, non attribuirebbe
rilievo alcuno alla circostanza che il beneficiario del trattamento
assistenziale sconti la pena della reclusione attraverso la misura
alternativa della detenzione domiciliare, rilevando sotto tale
profilo esclusivamente - ai sensi del comma 59 dell'art 2 della legge
n. 92 del 2012 - che la pena sia stata completamente eseguita.
Il rimettente, quindi, non avrebbe correttamente individuato la
disposizione censurata, posto che lo scrutinio avrebbe dovuto
estendersi necessariamente anche al comma 59 del medesimo articolo,
con evidenti e susseguenti profili di inammissibilita', giacche'
sarebbe tale norma a consentire il ripristino del trattamento
assistenziale all'effettiva espiazione della pena, sia pure
prevedendo la presentazione di nuova domanda amministrativa e il
permanere degli elementi costitutivi del diritto.
3.4.2.2.- Escludere l'applicabilita' della revoca alla detenzione
domiciliare, poi, finirebbe per urtare con il medesimo principio di
ragionevolezza, creando trattamenti differenziati fra soggetti
reclusi e soggetti sottoposti a misure alternative.
La presunta lesione ai principi di solidarieta' sociale e di
assistenza economica nell'ipotesi della detenzione domiciliare
andrebbe valutata, inoltre, pur sempre alla stregua di altrettanti
valori aventi pari se non superiore dignita' costituzionale, che il
legislatore avrebbe inteso salvaguardare in via prevalente (disvalore
sociale dell'azione commessa, tutela della sicurezza e dell'ordine
pubblico, esborso economico eccessivo a carico della collettivita').
Le finalita' di assistenza e solidarieta' sociale in favore di
tali soggetti che versano in condizioni di bisogno sottese alle
prestazioni assistenziali, pertanto, arretrerebbero di fronte al
particolare disvalore di condotte gravemente antisociali commesse da
quei soggetti, lasciando prevalere altre finalita' solidaristiche
maggiormente degne di tutela, che non muterebbero nel caso di
detenzione domiciliare.
3.4.3.- In riferimento all'art 3 Cost, la qualita' di ex
collaboratore di giustizia non potrebbe mai rilevare e assumere una
valenza ai fini del riacquisto di un requisito di meritevolezza, se
non al prezzo di conferire un'ultrattivita' alle disposizioni di
natura speciale che regolano la collaborazione prestata con lo Stato.
La revoca apparirebbe tutt'altro che irragionevole, essendo la
finalita' della legge censurata proprio quella di una generale
riduzione della spesa pubblica, anche per mezzo di risparmi diretti
nei confronti di soggetti che, per aver commesso reati di particolare
allarme sociale, non sarebbero meritevoli del sostegno previsto per
chi, invece, non abbia commesso reati di tal genere.
In questa prospettiva la norma si armonizzerebbe con il quadro di
valori disegnato dalla Costituzione e con il principio
dell'equilibrio di bilancio previsto dall'art. 81 Cost.
4.- Con atto depositato il 22 gennaio 2020 e' intervenuto nel
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le
questioni siano dichiarate inammissibili o comunque infondate.
4.1.- L'ordinanza di rimessione, in primo luogo, non conterrebbe
la descrizione della fattispecie concreta sottoposta al giudizio, con
conseguente inammissibilita' delle questioni alla stregua del
costante orientamento della giurisprudenza costituzionale (tra tutte,
e' richiamata l'ordinanza n. 71 del 2019 di questa Corte).
4.2.- In secondo luogo, le censure sarebbero comunque infondate
nel merito.
4.2.1.- Sarebbe infatti erroneo l'assunto secondo cui la norma
censurata violerebbe il divieto di retroattivita' della legge penale
sancito dall'art. 25 Cost., prevedendo, invece, un mero effetto
extra-penale della condanna, conseguente al sopravvenuto difetto di
un requisito soggettivo per il mantenimento dell'attribuzione
patrimoniale di durata, piuttosto che a una pena in senso sostanziale
(e' richiamata la gia' citata sentenza della Corte di cassazione n.
11581 del 2019).
4.2.2.- Altrettanto infondati sarebbero gli altri profili di
illegittimita' costituzionale prospettati dal rimettente.
4.2.2.1.- Inconferente sarebbe il richiamo all'art. 38 Cost., in
relazione all'ipotesi di soggetti ammessi al regime di detenzione
domiciliare, sol che si consideri che il legislatore avrebbe inteso
ricollegare la sospensione dei trattamenti di assistenza sociale
eventualmente spettanti alla commissione di reati di consueto
caratterizzati dall'accumulazione, o comunque dalla disponibilita',
d'ingenti capitali illeciti.
Inoltre, l'istituto della detenzione domiciliare per i
collaboratori di giustizia, di cui all'art. 16-nonies del d.l. n. 8
del 1991, come convertito, introdotto dall'art. 14, comma 1, della
legge 13 febbraio 2001, n. 45 (Modifica della disciplina della
protezione e del trattamento sanzionatorio di coloro che collaborano
con la giustizia nonche' disposizioni a favore delle persone che
prestano testimonianza), rappresenterebbe di per se' un beneficio
penitenziario e potrebbe essere discriminatorio trasformarlo in
occasione o presupposto per il sorgere o il mantenimento del diritto
ad altro tipo di trattamento.
Infine, la citata sentenza di questa Corte n. 3 del 1966, pur
dichiarando l'illegittimita' della privazione degli stipendi, delle
pensioni e degli assegni in caso d'interdizione dai pubblici uffici,
ha comunque precisato che «non intende escludere in via assoluta la
possibilita' di misure del genere di quella in esame a carico di
trattamenti economici traenti titolo da un rapporto di lavoro».
5.- In prossimita' dell'udienza la difesa di R. D.L. e l'INPS
hanno presentato memorie, ribadendo e integrando le conclusioni
rassegnate negli atti di costituzione.
5.1.- La parte privata, in particolare, oltre a integrare i
profili di merito, contesta le eccezioni d'inammissibilita' sollevate
dall'INPS.
5.1.1.- Per quanto sintetica sia stata l'esposizione dei fatti da
parte del giudice a quo, infatti, l'ordinanza di rimessione avrebbe i
caratteri di autosufficienza richiesti ai fini dell'esame nel merito
e a sostegno dei dubbi di legittimita' costituzionale.
Come piu' volte ribadito da questa Corte, del resto, sarebbe
sufficiente che il giudice rimettente proponga una motivazione
plausibile con riguardo alla rilevanza della questione,
riconoscendosi finanche forme implicite di motivazione, sempreche',
dalla descrizione della fattispecie, il carattere pregiudiziale della
questione emerga con immediatezza ed evidenza (sono richiamate le
sentenze n. 120 del 2015, n. 201 del 2014 e n. 369 del 1996).
5.1.2.- Con specifico riferimento all'eccezione d'irrilevanza, il
ricorrente nel giudizio a quo avrebbe promosso senza riscontro il
preventivo ricorso amministrativo, non potendo, peraltro, attestare
l'estinzione della pena, condizione richiesta dalla norma in
questione per il ripristino della misura assistenziale e, proprio per
questo, si sarebbe trovato costretto a ricorrere alla competente
autorita' giudiziaria.
Quanto alla presunta carenza dei presupposti socio-economici, il
ricorrente prudenzialmente avrebbe prodotto in giudizio tutta la
documentazione anagrafica e reddituale attestante la sussistenza
delle condizioni per il mantenimento del beneficio assistenziale.
5.1.3.- In riferimento alla mancata prova ad opera della parte
privata nel giudizio a quo sulla qualita' di collaboratore di
giustizia e sulla cessazione di tale status, tale qualita'
emergerebbe per tabulas dall'esame del cumulo giuridico in atti, dal
quale si evincerebbe che l'interessato ha piu' volte beneficiato
dell'attenuante a effetto speciale di cui all'art. 8 del
decreto-legge 13 maggio 1991, n. 152 (Provvedimenti urgenti in tema
di lotta alla criminalita' organizzata e di trasparenza e buon
andamento dell'attivita' amministrativa), convertito, con
modificazioni, in legge 12 luglio 1991, n. 203, prevista unicamente
per i collaboratori di giustizia ammessi allo speciale programma di
protezione, a differenza di altre attenuanti a effetto speciale.
Inoltre, dall'esame del provvedimento di cumulo in atti si
evincerebbe che il soggetto, pur essendo stato condannato a una pena
complessiva di oltre 22 anni di reclusione, e' stato ammesso a
scontare la pena in regime alternativo della detenzione domiciliare
ex art. 47-ter della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme
sull'ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle misure
privative e limitative della liberta'). La qual cosa sarebbe
possibile unicamente grazie all'operativita' della speciale normativa
prevista per i collaboratori di giustizia.
Quanto alla cessazione di tale status, fermo restando che nel
corso del giudizio a quo il ricorrente avrebbe dedotto e comprovato
di aver richiesto invano al Servizio centrale di protezione del
Ministero della giustizia di attestare tale circostanza, tanti e tali
sarebbero gli elementi presenti negli atti del giudizio a quo, da non
potersene dubitare.
5.1.4.- Nel merito, in riferimento alla violazione dell'art. 25
Cost., la fattispecie in esame non sarebbe qualificabile come un mero
effetto extra-penale della condanna, ma come una vera e propria pena
accessoria (e' richiamata la sentenza della Corte di giustizia
dell'Unione europea, grande sezione, 20 marzo 2018, in causa
C-524/15).
In riferimento alle censure relative agli artt. 38, nonche' 2 e 3
Cost., nel caso dei collaboratori di giustizia non sarebbe vero che
la ratio della norma possa rinvenirsi anche nella considerazione che
ai reati ostativi alla fruizione dei benefici faccia da sfondo
l'accumulazione, o comunque il possesso, di capitali illeciti, con
quei benefici incompatibili. Infatti, per poter essere ammessi al
programma di protezione e' necessario versare il danaro frutto di
attivita' illecite, specificando dettagliatamente tutti i beni
posseduti o controllati e le altre utilita', i quali sono soggetti
all'immediato sequestro da parte dell'autorita' giudiziaria.
5.2.- Venendo alla memoria dell'INPS, la stessa si sofferma in
particolare sulle ragioni di non fondatezza delle questioni.
5.2.1.- In primo luogo, l'Istituto precisa come la revoca della
prestazione assistenziale non abbia effetto retroattivo e vi sia la
possibilita', una volta espiata la pena, di accedere nuovamente al
beneficio, laddove soccorrano gli altri presupposti voluti dalla
legge. Tale scelta terrebbe conto del fine rieducativo della pena,
ossia del completamento del percorso di risocializzazione volto al
recupero e al reinserimento del reo nella societa'.
5.2.2.- In secondo luogo, la disposizione in esame non si
porrebbe in contrasto con l'art. 38 Cost.
La scelta del legislatore sarebbe infatti frutto di un
bilanciamento fra diversi principi costituzionali, in primis quelli
volti all'attuazione degli inderogabili doveri di solidarieta' della
comunita' statale (art. 2 Cost.), nei confronti di chi, a causa delle
azioni di associazioni terroristiche e mafiose, abbia sofferto
pregiudizio o abbia sacrificato la vita; il che sarebbe comprovato
dal vincolo di destinazione delle somme all'apposito fondo delle
vittime. D'altronde, tutte le prestazioni assistenziali sarebbero
frutto di un corrispettivo solidaristico, per quanto doverosamente
offerto al progresso materiale o spirituale del Paese da parte di
ciascun soggetto e rappresenterebbero pur sempre un riconoscimento e
una valorizzazione del concorso dell'assistito al progresso della
societa' attraverso la sua partecipazione sociale (art. 4 Cost.),
circostanza questa certamente non ricorrente in soggetti ritenuti
colpevoli di siffatti gravi reati.
5.2.3.- Ne' potrebbe rilevare il fatto che il condannato sia
stato ammesso alla misura alternativa della detenzione domiciliare.
Trattandosi di un beneficio a istanza di parte, infatti,
l'interessato dovrebbe astrattamente prevedere che, in ragione del
crimine commesso, non potrebbe fare affidamento sulla prestazione
assistenziale, tenuto conto altresi' che, ai sensi dell'art. 47-ter,
comma 5, della legge n. 354 del 1975, «[n]essun onere grava
sull'amministrazione penitenziaria per il mantenimento, la cura e
l'assistenza medica del condannato che trovasi in detenzione
domiciliare».
5.2.4.- Con riferimento alla condizione di collaboratore di
giustizia, infine, la stessa rileverebbe solo ed esclusivamente
nell'ambito del processo penale e nei limiti dell'accordo tra
l'imputato e lo Stato; non, invece, in ambito civile, avendo il
legislatore subordinato la corresponsione della provvidenza
all'effettiva espiazione della pena.
Un'eventuale diversita' di trattamento, inoltre, si presterebbe
alle medesime censure d'illegittimita' costituzionale, introducendo
un ulteriore beneficio, non previsto dalla legislazione emergenziale,
discriminatorio nei confronti di chi tale collaborazione non abbia
prestato.
6.- Il Tribunale ordinario di Roma, sezione prima lavoro, con
ordinanza del 6 febbraio 2020 (reg. ord. n. 68 del 2020) - emessa nel
procedimento tra G. A., nella qualita' di tutore di M. F., e l'INPS -
ha sollevato, in riferimento agli artt. 2, 3 e 38, primo comma,
Cost., questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma
61, della legge n. 92 del 2012.
6.1.- Premette il rimettente che M. F. e' titolare di assegno
sociale, revocato dall'INPS a decorrere dal l° marzo 2017, avendo
egli riportato condanne per i reati di cui al comma 58 della medesima
legge; con successiva nota del 28 giugno 2018 lo stesso e' stato
invitato a restituire la somma di euro 3.191,65, in quanto
indebitamente corrisposta nel periodo marzo-luglio 2017. Nella
specie, come da informativa giunta dal Dipartimento della pubblica
sicurezza con nota del 22 novembre 2019, M. F. risulta essere un ex
collaboratore di giustizia e, dal 18 ottobre 2012, in regime di
detenzione domiciliare ai sensi dell'art. 47-ter della legge n. 354
del 1975.
6.1.1.- Esperito senza riscontro ricorso in via amministrativa,
la parte ricorrente nel giudizio a quo ha dedotto la natura di
sanzione accessoria della revoca e, pertanto, avendo riportato
condanne passate in giudicato prima della entrata in vigore della
legge n. 92 del 2012, l'applicazione della sanzione sarebbe contraria
al principio costituzionale di irretroattivita' della pena.
Evidenziato che a suo beneficio e' stata applicata la circostanza
attenuante di cui all'art. 8 del d.l. n. 152 del 1991, come
convertito, in quanto collaboratore di giustizia, la difesa della
parte privata ha sostenuto che, secondo un'interpretazione
costituzionalmente orientata e in ossequio al principio di
uguaglianza sostanziale, non potrebbe applicarsi detta sanzione
accessoria a chi, gia' appartenente ad associazione mafiosa, abbia
rescisso ogni vincolo, indebolendo con le sue dichiarazioni
l'associazione. Tenuto conto altresi' che sta scontando la pena in
regime di detenzione domiciliare, persistendo i presupposti
intrinseci per la corresponsione del diritto al mantenimento e
all'assistenza sociale ai sensi dell'art. 38 Cost., la parte
ricorrente ha chiesto la condanna dell'INPS a ripristinare il
trattamento pensionistico-assistenziale e alla corresponsione delle
mensilita' sospese e non erogate.
6.1.2.- Il giudice a quo ritiene manifestamente infondata la
questione in riferimento all'art. 25 Cost., dovendosi escludere che
la revoca abbia natura di sanzione penale accessoria, bensi'
configurandosi come un mero effetto extra-penale della condanna (si
richiama la citata sentenza della Corte di cassazione n. 11581 del
2019).
Non sarebbe possibile, invece, procedere a un'interpretazione
della norma censurata nel senso di escludere l'applicazione della
misura ai collaboratori di giustizia, in assenza di qualsiasi
indicazione in tal senso da parte della disciplina in questione.
L'esigenza d'incentivare la collaborazione con la giustizia da parte
di soggetti coinvolti nelle organizzazioni criminali di stampo
mafioso, d'altronde, sarebbe gia' soddisfatta, oltre che dalla
previsione di una specifica circostanza attenuante, da una serie di
benefici espressamente contemplati dal legislatore, nell'esercizio
della sua discrezionalita' nell'individuare i limiti delle misure
premiali (art. 9 del d.l. n. 8 del 1991, come convertito).
6.2.- La questione sarebbe rilevante e non manifestamente
infondata in riferimento all'art. 38, primo comma, Cost., nonche'
agli artt. 2 e 3 Cost.
6.2.1.- Infatti, vero e' che il legislatore ha istituito uno
speciale statuto di indegnita' connesso alla commissione di reati di
particolare gravita', tali da giustificare, durante l'esecuzione
della pena, il venir meno di trattamenti assistenziali che trovano il
loro fondamento nel generale dovere di solidarieta' dell'intera
collettivita' nei confronti dei soggetti svantaggiati; la ratio della
norma, inoltre, si rinverrebbe anche nella considerazione che ai
reati ostativi alla fruizione dei benefici faccia da sfondo
l'accumulazione, o comunque il possesso, di capitali illeciti, con
quei benefici incompatibili.
Tuttavia, se la revoca dei benefici per coloro che scontano la
pena in istituto non comporta il rischio di non poter neppure
disporre dei mezzi minimi per alimentarsi e per avere un ricovero,
chi versi in regime di detenzione domiciliare correrebbe il concreto
rischio di non poter disporre - a causa della condizione di eta' e
della connessa incapacita', presunta ex lege, di svolgere qualsiasi
proficuo lavoro - di alcun mezzo di sussistenza. Il che
determinerebbe un pregiudizio per i diritti inviolabili della
persona, quali quello all'alimentazione e, in definitiva, alla vita;
diritti che sono insuscettibili di patire deroghe o compressioni, non
potendo lo statuto d'indegnita' giungere fino a porre in pericolo la
sopravvivenza del condannato, ne' la collettivita' tollerare che al
proprio interno vi siano (in forza di legge e non gia' per mere
contingenze di fatto) persone che debbano restare prive del minimo
vitale.
6.2.2.- Da qui il dubbio di illegittimita' costituzionale
sull'art. 2, comma 61, della legge n. 92 del 2012, nella parte in cui
impone all'INPS la revoca dell'assegno sociale, senza possibilita' di
valutazione delle condizioni personali ed economiche del condannato
in regime di detenzione domiciliare.
7.- Con atto depositato il 9 luglio 2020 si e' costituito in
giudizio l'INPS, sostenendo l'inammissibilita' e l'infondatezza delle
questioni, con argomentazioni per buona parte analoghe a quelle di
cui all'atto di costituzione nel giudizio relativo all'ordinanza n.
234 del 2019.
7.1.- In primo luogo, la difesa dell'INPS eccepisce
l'inammissibilita' della questione per contraddittorieta' della
motivazione.
Il rimettente, infatti, da un lato affermerebbe che la
disposizione in esame abbia inciso nella materia dell'assistenza,
introducendo un nuovo requisito negativo per l'insorgenza del diritto
alla percezione dell'assegno sociale, dall'altro riterrebbe
irrilevante tale requisito.
7.2.- In secondo luogo, la questione risulterebbe infondata.
D'altronde, anche per il reddito di cittadinanza, regolato dal
decreto-legge 28 gennaio 2019, n. 4 (Disposizioni urgenti in materia
di reddito di cittadinanza e di pensioni), convertito, con
modificazioni, in legge 28 marzo 2019, n. 26, la cui ratio sarebbe
pressoche' identica a quella dell'assegno sociale, il beneficio e' da
sospendersi non solo in caso di condanna penale per particolari
reati, ma anche nell'ipotesi di custodia cautelare. Sul punto questa
Corte, con la sentenza n. 122 del 2020, muovendo dal presupposto che
il provvedimento di sospensione altro non e' che la conseguenza del
venir meno di un requisito necessario alla concessione del beneficio,
ha affermato che esso rientra per cio' stesso tra i casi in cui la
giurisprudenza costituzionale riconosce la legittimita' di
sospensione, revoca o decadenza, anche attraverso meccanismi
automatici. La sospensione e' cosi' espressione di una scelta
discrezionale del legislatore nel determinare i destinatari di un
beneficio economico, che non si presenta affetta da quella
irrazionalita' «manifesta e irrefutabile» che impone la declaratoria
d'illegittimita' costituzionale.
8.- Con atto depositato il 14 luglio 2020 e' intervenuto nel
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le
questioni siano dichiarate inammissibili e infondate.
8.1.- Nel richiamarsi alle osservazioni di cui all'atto
d'intervento relativo al giudizio sull'ordinanza n. 234 del 2019,
l'Avvocatura premette che l'assegno sociale e' una prestazione
assistenziale che ha sostituito la precedente pensione sociale,
prevista a tutela dei cittadini anziani e bisognosi alla assistenza,
in attuazione del primo comma dell'art. 38 Cost. (si richiama la
sentenza di questa Corte n. 157 del 1980). L'assegno sociale
costituisce cosi' una nuova prestazione assistenziale, erogata agli
ultrasessantacinquenni per far fronte al particolare stato di bisogno
derivante dall'indigenza, risultando altre prestazioni - assistenza
sanitaria, indennita' di accompagnamento - preordinate a soccorrere
lo stato di bisogno derivante da grave invalidita' o non
autosufficienza, insorte in un momento nel quale non vi e' piu'
ragione per annettere significato alla riduzione della capacita'
lavorativa, elemento che, per contro, caratterizza le prestazioni
assistenziali in favore dei soggetti infrasessantacinquenni (e'
richiamata la sentenza di questa Corte n. 12 del 2019).
Nondimeno, il legislatore puo' legittimamente prevedere
specifiche condizioni per il godimento delle prestazioni
assistenziali eccedenti i bisogni primari della persona, purche' tali
condizioni non siano manifestamente irragionevoli ne' intrinsecamente
discriminatorie. Cosi', ad esempio, non sarebbe manifestamente
irragionevole che il permesso di soggiorno UE per soggiornanti di
lungo periodo sia il presupposto per godere dell'assegno sociale
(cosi' la sentenza di questa Corte n. 50 del 2019).
8.2.- Cio' premesso, la legge n. 92 del 2012 non indica il limite
temporale entro il quale individuare il passaggio in giudicato della
sentenza ai fini della revoca dell'assegno sociale; tuttavia, sarebbe
evidente che il legislatore abbia inteso far riferimento ai soggetti
condannati con sentenza passata in giudicato alla entrata in vigore
della legge n. 92 del 2012, o al massimo con sentenza passata in
giudicato nei successivi tre mesi (si richiama Tribunale di Catania,
sezione lavoro, sentenza 15 gennaio 2020).
Con riferimento al caso di specie, il soggetto in questione
risulta in regime di detenzione domiciliare dal 18 ottobre 2012, data
successiva all'entrata in vigore della legge in esame (18 luglio
2012). Al momento di presentare l'istanza diretta a ottenere il
beneficio della detenzione domiciliare, quindi, l'interessato avrebbe
dovuto almeno astrattamente sapere che tale scelta non sarebbe stata
accompagnata dal supporto assistenziale dell'assegno INPS, in ragione
del tipo di crimine per il quale era stato condannato.
Peraltro, la revoca dell'assegno sociale e' correlata alla durata
della pena da scontare. Nell'ordinanza di rimessione, invece, non
sarebbe dato conoscere il periodo residuo di pena da scontare,
potendosi solo evincere che nelle condizioni in cui versa il
ricorrente, sarebbe precluso l'accesso a qualsivoglia misura
assistenziale.
Infine, non sarebbe stata valutata la possibilita' (contemplata
dall'art. 47-ter della legge n. 354 del 1975) di espiare la pena
presso un istituto pubblico (alternativo alla propria abitazione)
idoneo all'esecuzione della pena.
Dal complesso degli argomenti, pertanto, dovrebbe dedursi
l'inammissibilita' della questione.
8.3.- La pronuncia invocata del giudice a quo, inoltre, mirando
al mantenimento di una prestazione a carico dello Stato in favore del
condannato in regime di detenzione domiciliare, dovrebbe assimilarsi
a quelle additive di prestazione, con inevitabili ricadute sul
sistema finanziario (art. 81 Cost.). Il minor risparmio, in
particolare, andrebbe a incidere sul Fondo di rotazione per la
solidarieta' alle vittime dei reati di tipo mafioso.
Aspetti la cui regolazione rientrerebbe nella discrezionalita'
del legislatore.
9.- In prossimita' dell'udienza l'INPS ha depositato una memoria,
in buona parte analoga a quella presentata nel giudizio di cui al n.
234 del registro ordinanze 2019.
9.1.- Con particolare riferimento all'assegno sociale, benche' si
tratti di una prestazione a carattere assistenziale, finalizzata a
sovvenire ai bisogni essenziali di vita di chi si trovi in uno stato
di disagio economico, essa sarebbe pur sempre condizionata dalla
percezione di redditi non ostativi - non solo dell'aspirante, ma
anche del coniuge - e subordinata all'assolvimento dell'obbligo di
comunicazione dei dati reddituali.
Inoltre, l'art. 47-ter della legge n. 354 del 1975 consentirebbe
al condannato ultrasettantenne, che versi in stato di bisogno, di
accedere al beneficio della detenzione domiciliare in un luogo
pubblico di cura, assistenza ed accoglienza.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale ordinario di Fermo, sezione lavoro, e il
Tribunale ordinario di Roma, sezione prima lavoro, con due ordinanze
di contenuto parzialmente analogo, iscritte rispettivamente al n. 234
del registro ordinanze 2019 e al n. 68 del registro ordinanze 2020,
hanno sollevato questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 2,
comma 61, della legge 28 giugno 2012, n. 92 (Disposizioni in materia
di riforma del mercato del lavoro in una prospettiva di crescita).
1.1.- La disposizione censurata, in tema di revoca delle
prestazioni assistenziali, prevede che: «[e]ntro tre mesi dalla data
di entrata in vigore della presente legge, il Ministro della
giustizia, d'intesa con il Ministro del lavoro e delle politiche
sociali, trasmette agli enti titolari dei relativi rapporti l'elenco
dei soggetti gia' condannati con sentenza passata in giudicato per i
reati di cui al comma 58, ai fini della revoca, con effetto non
retroattivo, delle prestazioni di cui al medesimo comma 58, primo
periodo».
2.- In virtu' dell'identita' della disposizione censurata e della
parziale coincidenza dei motivi di censura i giudizi devono essere
riuniti per essere decisi con un'unica sentenza.
3.- Secondo il Tribunale di Fermo l'art. 2, comma 61, della legge
n. 92 del 2012 violerebbe gli artt. 3, 25 e 38 della Costituzione.
3.1.- In primo luogo, la revoca delle prestazioni previdenziali
nei confronti dei soggetti gia' condannati con sentenza passata in
giudicato al momento dell'entrata in vigore della legge n. 92 del
2012 contrasterebbe con il principio di irretroattivita' della legge
penale ex art. 25 Cost., dovendo essere riconosciuta alla revoca, in
base a una lettura sostanzialistica, natura di sanzione penale.
3.2.- In secondo luogo, nell'applicarsi a tutti i condannati,
senza distinguere tra detenuti e soggetti ammessi a scontare la pena
in regime alternativo (come nel caso della detenzione domiciliare),
la disposizione oggetto di censura inciderebbe sul diritto al
mantenimento e all'assistenza sociale riconosciuto in favore di ogni
cittadino dall'art. 38 Cost., privando il soggetto dell'unico mezzo
di assistenza riconosciutogli dall'ordinamento.
3.3.- Da ultimo, se applicata senza alcuna distinzione per i
collaboratori di giustizia, la disposizione censurata risulterebbe
irragionevole nel trattare in maniera uniforme ipotesi differenti.
4.- In via preliminare devono essere esaminate le eccezioni
d'inammissibilita' sollevate dall'Istituto nazionale della previdenza
sociale (INPS), costituito in giudizio, e del Presidente del
Consiglio dei ministri, intervenuto in giudizio e rappresentato per
mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato, per incompleta
ricostruzione del fatto - non emergendo dall'ordinanza di rimessione
i motivi della revoca della prestazione richiesta, ne' la rilevanza
di talune circostanze fattuali - e per difetto di rilevanza, non
essendo state esaminate nel giudizio a quo le preliminari eccezioni
in punto di inammissibilita' della domanda giudiziale per mancanza di
preventiva domanda amministrativa e dei presupposti socio-economici
del beneficio.
4.1.- Le eccezioni sono fondate.
4.1.1.- L'ordinanza di rimessione risulta molto concisa e
lacunosa, rinviando alle questioni di legittimita' costituzionale
come indicate dalla parte ricorrente nel ricorso introduttivo del
giudizio a quo.
In particolare, quanto ai provvedimenti di sospensione e revoca
della pensione d'invalidita' civile da parte dell'INPS, agli stessi
e' fatto un mero cenno, senza tra l'altro precisare neppure quale sia
la prestazione assistenziale revocata.
Non sono specificate, altresi', le ragioni alla base del
provvedimento dell'INPS, quali gli estremi della condanna
irrevocabile antecedente all'entrata in vigore della disposizione
impugnata - per uno dei reati ivi previsti - ne' le modalita' con cui
e' stato applicato il provvedimento di revoca, ne' la sua decorrenza
temporale.
Neppure viene fatto espresso riferimento alla qualita' di ex
collaboratore di giustizia della parte privata, parimenti
costituitasi in giudizio per mezzo del suo tutore, ne' all'espiazione
della pena in regime di detenzione domiciliare.
Quanto alle condizioni economiche del ricorrente nel giudizio
principale, anche per queste non vi e' alcuna specificazione.
Infine, l'ordinanza nulla dice riguardo alla previa domanda
amministrativa da parte del ricorrente nel giudizio a quo, nonche' al
possesso da parte dello stesso dei presupposti socio-economici del
beneficio economico oggetto di revoca.
4.1.2.- Com'e' noto, gli elementi essenziali ai fini della
rilevanza della questione non possono essere desunti dagli atti del
giudizio a quo (sentenze n. 79 del 1996 e n. 451 del 1989; ordinanze
n. 119 del 2002 e n. 300 del 1999), dovendo la motivazione della
stessa ordinanza risultare autosufficiente a individuare i
presupposti del giudizio di legittimita' costituzionale (sentenza n.
310 del 2000; ordinanze n. 242 e n. 98 del 1999).
Nel caso di specie, come sottolineato, tali elementi non si
trovano nell'ordinanza di rimessione, ma al piu' possono essere
desunti, e solo in parte, dagli ulteriori atti di causa.
Tali lacune, di conseguenza, comportano l'inammissibilita' delle
questioni di legittimita' costituzionale sollevate dal Tribunale di
Fermo.
5.- L'ordinanza di rimessione del Tribunale di Roma, per parte
sua, prospetta la lesione - ad opera dell'art. 2, comma 61, della
legge n. 92 del 2012 - dell'art. 38, primo comma, Cost, nonche' degli
artt. 2 e 3 Cost.
5.1.- La disposizione censurata, infatti, imponendo la revoca
dell'assegno sociale a chi versi in regime di detenzione domiciliare,
comporterebbe il rischio che tale soggetto sia privato - a causa
della condizione di eta' e della connessa incapacita', presunta ex
lege, di svolgere qualsiasi proficuo lavoro - dei mezzi di
sussistenza. La qual cosa realizzerebbe un oggettivo pregiudizio per
i diritti inviolabili della persona - quali quello alla alimentazione
e, in definitiva, alla vita - diritti insuscettibili di patire
deroghe o compressioni.
6.- In via preliminare deve essere rigettata l'eccezione
d'inammissibilita' delle questioni di legittimita' costituzionale
sollevata dalla difesa dell'INPS, costituito in giudizio, per
contraddittorieta' della motivazione, poiche' il rimettente, da un
lato affermerebbe l'incidenza della disposizione censurata sulla
materia dell'assistenza, introducendo un nuovo requisito negativo per
l'insorgenza del diritto alla percezione dell'assegno sociale,
dall'altro riterrebbe irrilevante tale requisito.
6.1.- Il giudice a quo, infatti, riconosce alla disposizione
impugnata la natura di nuovo requisito ostativo al mantenimento della
provvidenza economica, ma ritiene tale previsione - se applicata
indistintamente e senza poter tener conto di specifiche situazioni
personali dei soggetti interessati, specie quelli in stato di
detenzione domiciliare - idonea a determinare una violazione
dell'art. 38 Cost.
Non si ravvisano, pertanto, elementi di contraddittorieta' nella
motivazione dell'ordinanza di rimessione.
7.- Parimenti non fonate sono le eccezioni d'inammissibilita'
sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri, intervenuto in
giudizio e rappresentato per mezzo dell'Avvocatura generale dello
Stato - tra l'altro formulate in stretta correlazione con le
argomentazioni di merito - in quanto non sarebbe stata valutata la
possibilita' per il condannato di scontare la detenzione domiciliare
in un istituto pubblico ex art. 47-ter della legge 26 luglio 1975, n.
354 (Norme sull'ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle
misure privative e limitative della liberta'), ne' verrebbe indicato
dal rimettente il quantum della pena residua da scontare.
7.1.- Da una parte, infatti, la possibilita' di scontare la
detenzione domiciliare in istituti pubblici non rileva nel giudizio a
quo. Tale previsione legislativa, al piu', potrebbe costituire motivo
di non fondatezza delle questioni e non d'inammissibilita' delle
stesse.
Dall'altra parte, il fatto che l'ordinanza di rimessione non
indichi la parte residua della pena da scontare non risulta
rilevante, potendosi comunque desumere che il condannato si trova in
regime di detenzione domiciliare e, dunque, in una modalita' di
espiazione della pena incompatibile, ai sensi della disposizione
censurata, con l'erogazione dell'assegno sociale.
8.- Nel merito le questioni sono fondate.
8.1.- Al fine di poter meglio inquadrare la natura del
provvedimento di revoca di cui alla disposizione censurata, risulta
opportuno ricostruire la disciplina complessivamente prevista
dall'art. 2, commi da 58 a 61, della legge n. 92 del 2012.
8.1.1.- Il comma 58 dispone che, nel pronunciare condanna per
taluni reati di particolare allarme sociale - quali i reati di
associazione terroristica, attentato per finalita' terroristiche o di
eversione, sequestro di persona a scopo di terrorismo o di eversione,
associazione di stampo mafioso, scambio elettorale, strage e delitti
commessi per agevolare le associazioni di stampo mafioso - il giudice
applichi, in sentenza, la sanzione accessoria della revoca di una
serie determinata di prestazioni assistenziali, ossia l'indennita' di
disoccupazione, l'assegno sociale, la pensione sociale e la pensione
per gli invalidi civili.
Il comma 59 stabilisce che l'erogazione di tali provvidenze possa
essere ripristinata, a domanda dell'interessato e ove ne sussistano i
presupposti previsti dalla normativa di riferimento, una volta
espiata la pena.
Il comma 60 impone l'obbligo di tempestiva comunicazione all'ente
previdenziale competente dei provvedimenti adottati ai sensi del
comma 58, ai fini della loro immediata esecuzione.
Il comma 61, oggetto di censura, infine, prevede che, entro tre
mesi dall'entrata in vigore della legge n. 92 del 2012, il Ministro
della giustizia, d'intesa con il Ministro del lavoro e delle
politiche sociali, trasmetta agli enti titolari dei relativi rapporti
l'elenco dei soggetti gia' condannati con sentenza passata in
giudicato per i reati di cui al comma 58, ai fini della revoca, con
effetto non retroattivo, delle prestazioni previste dal medesimo
comma 58, primo periodo.
8.1.2.- L'intervento del legislatore crea, in tal modo, uno
"statuto d'indegnita'" per la percezione di determinare provvidenze
pubbliche da parte di chi sia risultato colpevole di peculiari
delitti, secondo un'impostazione rinvenibile anche in altre
disposizioni legislative, tra le quali, ad esempio, quelle sul
reddito di cittadinanza previste dal decreto-legge 28 gennaio 2019,
n. 4 (Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di
pensioni), convertito, con modificazioni, in legge 28 marzo 2019, n.
26), gia' oggetto d'esame da parte di questa Corte (sentenze n. 126
del 2021 e n. 122 del 2020).
La devoluzione dei risparmi di spesa al Fondo di rotazione per la
solidarieta' alle vittime dei reati di tipo mafioso, delle richieste
estorsive e dell'usura e agli interventi in favore delle vittime del
terrorismo e della criminalita' organizzata, inoltre, pare
configurare l'intervento legislativo anche quale concorso al
finanziamento di tale fondo, considerato il progressivo
depauperamento dello stesso (come ricordato dall'atto di costituzione
dell'INPS).
8.2.- Cio' precisato, l'art. 38, primo comma, Cost. prevede che
ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per
vivere ha diritto al mantenimento e all'assistenza sociale,
configurando cosi' un dovere di solidarieta' economica e sociale in
capo allo Stato e alla comunita' complessivamente intesa.
Sin dalle sue piu' risalenti pronunce, questa Corte ha
sottolineato che il primo comma dell'art. 38 Cost. configura un
dovere di solidarieta', che deve informare la normativa della
pubblica assistenza e beneficenza a favore di chi versi in condizioni
di indigenza per inabilita' allo svolgimento di una attivita'
remunerativa, prescindendosi da precorse qualita' e situazioni
personali e da servizi resi allo Stato. Il secondo comma, invece,
anch'esso ispirato a criteri di solidarieta' sociale, ma con speciale
riguardo ai lavoratori, impone che in caso di eventi, i quali
incidono sfavorevolmente sulla loro attivita' lavorativa, siano a
essi assicurate provvidenze atte a garantire la soddisfazione delle
esigenze di vita (tra le tante, sentenze n. 22 del 1969 e n. 27 del
1965).
8.2.1.- Il dovere di cui al primo comma si esprime attraverso
specifiche misure di assistenza economica, basate principalmente
sullo stato di bisogno del beneficiario.
Tra queste rientra senz'altro l'assegno sociale, oggetto del
giudizio a quo, di cui all'art. 3, comma 6, della legge 8 agosto
1995, n. 335 (Riforma del sistema pensionistico obbligatorio e
complementare).
Si tratta di una provvidenza che ha sostituito la pensione
sociale, erogata a soggetti con eta' superiore a 65 anni (dal 1°
gennaio 2019 superiore a 67 anni), in possesso di un reddito al di
sotto delle soglie stabilite annualmente dalla legge. Tale
prestazione assistenziale e' volta a far fronte a un particolare
stato di bisogno derivante dall'indigenza, risultando invece altre
prestazioni sociali - quali, ad esempio, l'assistenza sanitaria o
l'indennita' di accompagnamento - preordinate a soccorrere lo stato
di bisogno derivante da grave invalidita' o non autosufficienza
(sentenze n. 12 del 2019 e n. 400 del 1999).
Proprio l'erogazione al solo scopo di far fronte allo stato di
bisogno evidenzia la natura meramente assistenziale dell'assegno
sociale, che pertanto si differenzia da altre provvidenze, motivate
anche da ulteriori finalita', come il gia' ricordato reddito di
cittadinanza, che non ha natura meramente assistenziale, ma anche di
reinserimento lavorativo e per tali ragioni legato a piu' stringenti
requisiti, obblighi e condizioni (sentenza n. 126 del 2021).
8.2.2.- Vero e' che il legislatore puo' legittimamente
circoscrivere la platea dei beneficiari delle stesse prestazioni
sociali, purche' le sue scelte rispettino rigorosamente il canone di
ragionevolezza; trattandosi di provvidenze a tutela di soggetti
fragili, infatti, le eventuali limitazioni all'accesso devono
esprimere un'esigenza chiara e razionale, senza determinare
discriminazioni (sentenze n. 50 del 2019, n. 166 del 2018, n. 133 del
2013 e n. 432 del 2005).
La possibilita' di modulare la disciplina delle misure
assistenziali, pertanto, non puo' pregiudicare quelle prestazioni che
si configurano come misure di sostegno indispensabili per una vita
dignitosa, come la pensione d'inabilita' civile, diretta al
sostentamento della persona, nonche' alla salvaguardia di condizioni
di vita accettabili e alla tutela di bisogni primari della persona,
al fine di garantire un minimo vitale di sussistenza a presidio del
nucleo essenziale e indefettibile del diritto al mantenimento,
garantito a ogni cittadino inabile al lavoro (sentenza n. 152 del
2020). Cosi' anche per le provvidenze destinate al soddisfacimento di
bisogni primari e volte alla garanzia per la stessa sopravvivenza,
come l'indennita' di comunicazione o quella di accompagnamento,
nonche' la pensione per i ciechi o per i sordi, la cui attribuzione
comporta il coinvolgimento di una serie di principi, tutti di rilievo
costituzionale (tra cui l'art. 2 Cost.) (si vedano le sentenze n. 230
e n. 22 del 2015, n. 40 del 2013 e n. 187 del 2010).
Per la percezione dell'assegno sociale, questa Corte ha ritenuto
ammissibile la fissazione di specifiche condizioni, quale il possesso
del permesso di soggiorno di lungo periodo dell'Unione europea,
condizione esclusa, invece, per le prestazioni sopra indicate
(sentenza n. 50 del 2019). Si trattava pero' di condizioni non
irragionevoli in quanto espressive della necessita' per lo straniero
extra-comunitario di comprovare, ai fini dell'accesso a una
provvidenza non legata allo stato di salute, un inserimento stabile
nella nostra societa'.
8.3.- Cio' premesso, la revoca dei trattamenti assistenziali di
cui alla disposizione oggetto di censura - ivi inclusa la specifica
provvidenza in discussione nel giudizio a quo - puo' concretamente
comportare il rischio che il condannato ammesso a scontare la pena in
regime di detenzione domiciliare o in altro regime alternativo alla
detenzione in carcere, poiche' non a carico dell'istituto carcerario,
non disponga di sufficienti mezzi per la propria sussistenza.
8.3.1.- Lo "statuto d'indegnita'" definito dal legislatore pone
in pericolo, in tal modo, la stessa sopravvivenza dignitosa del
condannato, privandolo del minimo vitale, in violazione dei principi
costituzionali (artt. 2, 3 e 38 Cost.), su cui si fonda il diritto
all'assistenza.
E' pur vero che i condannati per i reati di cui all'art. 2, comma
58, della legge n. 92 del 2012 hanno gravemente violato il patto di
solidarieta' sociale che e' alla base della convivenza civile.
Tuttavia, attiene a questa stessa convivenza civile che ad essi siano
comunque assicurati i mezzi necessari per vivere.
Cio' non accade qualora la revoca riguardi il condannato ammesso
a scontare la pena in regime alternativo al carcere, che deve quindi
sopportare le spese per il proprio mantenimento, le quali, ove egli
sia privo di mezzi adeguati, potrebbero essere garantite solo dalle
ricordate provvidenze pubbliche.
8.3.2.- Proprio tale diversita' di effetti della revoca delle
prestazioni sociali su chi si trova in stato di detenzione
domiciliare (o in altra forma alternativa di espiazione della pena)
rispetto a chi e' detenuto in carcere determina una violazione anche
dell'art. 3 Cost., trattando allo stesso modo situazioni soggettive
del tutto differenti.
Tener conto di tale diversita' di situazioni, anzi, risulta
presumibilmente coerente con la stessa volonta' dell'intervento
legislativo, che ha stabilito l'incompatibilita' tra determinate
provvidenze pubbliche e l'essere stati condannati in via definitiva
per reati giudicati particolarmente gravi. E' ben possibile, infatti,
che per tali reati il legislatore abbia pensato alla sola detenzione
in carcere come regime di espiazione della pena, senza quindi
prevedere deroghe allorche' ricorrano peculiari situazioni, legate
all'eta' avanzata del condannato, alla presenza di precarie
condizioni di salute, nonche', per particolari reati quali quelli di
cui al giudizio a quo, anche alla collaborazione con la giustizia.
Risulta cosi' violato lo stesso principio di ragionevolezza,
perche' l'ordinamento valuta un soggetto meritevole di accedere forme
alternative di detenzione, ma lo priva poi dei mezzi per vivere,
ottenibili, in virtu' dello stato di bisogno, solo dalle prestazioni
assistenziali.
8.4.- Deve, pertanto, dichiararsi l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 2, comma 61, della legge n. 92 del 2012, nella parte in cui
- richiamando il comma 58, primo periodo - prevede la revoca delle
prestazioni, comunque denominate in base alla legislazione vigente,
quali l'indennita' di disoccupazione, l'assegno sociale, la pensione
sociale e la pensione per gli invalidi civili, nei confronti di
coloro che scontino la pena in regime alternativo alla detenzione in
carcere.
8.5.- Ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87
(Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), dalla declaratoria d'illegittimita' costituzionale
del comma 61 dell'art. 2 della legge n. 92 del 2012 consegue, negli
stessi limiti, anche quella del comma 58 del medesimo articolo, ove
si prevede, a regime, la revoca delle ricordate prestazioni
assistenziali con la sentenza di condanna per i reati previsti dalla
stessa disposizione.
L'illegittimita' della revoca, infatti, deriva dal pregiudizio al
diritto all'assistenza per chi necessiti dei mezzi per sopravvivere,
che deve essere comunque garantito a ciascun individuo, pur se
colpevole di determinati reati. Pregiudizio che resta il medesimo
anche quando la revoca venga disposta dalla sentenza di condanna per
i reati commessi successivamente alla data di entrata in vigore della
legge n. 92 del 2012, ossia nella fattispecie di cui al comma 58.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 2, comma
61, della legge 28 giugno 2012, n. 92 (Disposizioni in materia di
riforma del mercato del lavoro in una prospettiva di crescita), nella
parte in cui prevede la revoca delle prestazioni, comunque denominate
in base alla legislazione vigente, quali l'indennita' di
disoccupazione, l'assegno sociale, la pensione sociale e la pensione
per gli invalidi civili, nei confronti di coloro che scontino la pena
in regime alternativo alla detenzione in carcere;
2) dichiara, in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della
legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 2, comma 58, della legge n. 92 del 2012,
nella parte in cui prevede la revoca delle prestazioni, comunque
denominate in base alla legislazione vigente, quali l'indennita' di
disoccupazione, l'assegno sociale, la pensione sociale e la pensione
per gli invalidi civili, nei confronti di coloro che scontino la pena
in regime alternativo alla detenzione in carcere;
3) dichiara inammissibili le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 2, comma 61, della legge n. 92 del 2012,
sollevate dal Tribunale ordinario di Fermo, sezione lavoro, in
riferimento agli artt. 3, 25 e 38 della Costituzione, con l'ordinanza
indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 maggio 2021.
F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Giuliano AMATO, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 2 luglio 2021.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA