N. 31 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 23 giugno 2021
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 23 giugno 2021 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Province, Comuni e Citta' metropolitane - Norme della Regione autonoma Sardegna - Riforma dell'assetto territoriale della Regione - Modifiche alla legge regionale n. 2 del 2016 - Accertamento della volonta' dei territori interessati - Previsione che ciascun Comune puo' esercitare l'iniziativa di distacco dalla Citta' metropolitana o Provincia nella quale e' incluso sulla base dello schema di assetto territoriale, con deliberazione del rispettivo Consiglio comunale adottata all'unanimita' - Prevista opzione per l'accorpamento alla circoscrizione territoriale di una Citta' metropolitana o di una Provincia limitrofa - Indizione del referendum consultivo delle popolazioni dei Comuni che hanno esercitato tale iniziativa qualora i rispettivi Consigli comunali abbiano deliberato senza raggiungere l'unanimita' e, in ogni caso, se ne faccia richiesta almeno un terzo degli elettori iscritti nelle liste elettorali del Comune - Previsione che tutte le espressioni di volonta' di distacco debbono manifestarsi entro termini perentori, decorrenti dalla pubblicazione, nel Bollettino ufficiale della Regione autonoma Sardegna (BURAS), dello schema di riforma dell'assetto territoriale. - Legge della Regione autonoma Sardegna 12 aprile 2021, n. 7 (Riforma dell'assetto territoriale della Regione. Modifiche alla legge regionale n. 2 del 2016, alla legge regionale n. 9 del 2006 in materia di demanio marittimo e disposizioni urgenti in materia di svolgimento delle elezioni comunali), art. 6.(GU n.30 del 28-7-2021 )
Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri (codice fiscale 80188230587), rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato (codice fiscale 80224030587) presso cui e' domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12 (ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it - fax 06/96514000); Contro la Regione Sardegna in persona del presidente pro tempore (presidenza@pec.regione.sardegna.it); Per la dichiarazione, giusta delibera del Consiglio dei ministri del 10 giugno 2021, di illegittimita' costituzionale della legge regionale della Regione Sardegna del 12 aprile 2021, n. 7, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Sardegna n. 24 del 15 aprile 2021, relativamente all'art. 6. Il presente ricorso attiene alla riforma dell'assetto territoriale della Regione Sardegna, e in particolare alle modifiche delle circoscrizioni delle province e citta' metropolitane. La vicenda ebbe inizio, per limitarsi agli eventi piu' recenti e significativi, con la legge regionale 4 febbraio 2016, n. 2 («riordino del sistema delle autonomie locali della Sardegna»). Questa previde all'art. 17, comma 1, l'istituzione della Citta' metropolitana di Cagliari (1) , precisando ai commi 2 e 3 che: «2. Fanno parte della citta' metropolitana, oltre al Comune di Cagliari, i seguenti comuni: Assemini, Capoterra, Elmas, Monserrato, Quartu Sant'Elena, Quartucciu, Selargius, Sestu, Decimomannu, Maracalagonis, Pula, Sarroch, Settimo San Pietro, Sinnai, Villa San Pietro, Uta. 3. Entro venti giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, i comuni di cui al comma 2 possono esercitare l'iniziativa per il distacco dalla citta' metropolitana con deliberazione del consiglio comunale adottata a maggioranza dei due terzi dei consiglieri.». All'art. 24 la legge regionale n. 2/2016 previde il «riordino delle circoscrizioni provinciali», stabilendo nei commi 1 e 2 che: «1. Il territorio della Sardegna, ad eccezione di quello delle citta' metropolitane e' suddiviso nelle province riconosciute dallo statuto e dalla legge. 2. Le circoscrizioni territoriali provinciali sono individuate dall'art. 25.». E nell'art. 25 stabili' appunto che: «1. Le circoscrizioni territoriali delle province della regione, fino alla loro definitiva soppressione, sono disciplinate dalla presente legge e corrispondono a quelle antecedenti alla data di entrata in vigore della legge regionale 12 luglio 2001, n. 9 (Istituzione delle Province di Carbonia-Iglesias, del Medio Campidano, dell'Ogliastra e di Olbia-Tempio) e dello schema di nuovo assetto provinciale, approvato dal consiglio regionale con provvedimento del 31 marzo 1999 (legge regionale 2 gennaio 1997, n. 4 - Riassetto generale delle province e procedure ordinarie per l'istituzione di nuove province e la modificazione delle circoscrizioni provinciali. Schema di nuovo assetto provinciale approvato dal Consiglio regionale il 31 marzo 1999), pubblicato sul Buras n. 11 del 9 aprile 1999, con le seguenti variazioni: a) la circoscrizione territoriale della Provincia del Sud Sardegna corrisponde a quella della Provincia di Cagliari, esclusi i comuni appartenenti alla citta' metropolitana di Cagliari; b) sono aggregati alla Provincia di Oristano, nel rispetto della volonta' gia' espressa dalle comunita' locali, i Comuni di Bosa, Flussio, Laconi, Magomadas, Modolo, Sagama, Suni e Tinnura e il Comune di Montresta; c) sono aggregati alla Provincia del Sud Sardegna, nel rispetto della volonta' gia' espressa dalle comunita' locali, i Comuni di Escalaplano, Escolca, Esterzili, Gergei, Isili, Nuragus, Nurallao, Nurri, Orroli, Sadali, Serri, Seulo, Seui, Genoni e Villanovatulo; d) sono aggregati alla Provincia comprendente il Comune di Olbia, i Comuni di Budoni e San Teodoro. 2. Entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, la giunta regionale approva lo schema di assetto delle province che, secondo quanto previsto nel comma 1, articola il territorio della regione nella Citta' metropolitana di Cagliari e nelle Province di Sassari, Nuoro, Oristano e Sud Sardegna. Lo schema e' pubblicato nel Buras.». Come emerge dal comma 2 appena trascritto, oltre alla determinazione del numero, del nome e delle circoscrizioni delle province e della citta' metropolitana operata direttamente dalla legge, era prevista l'adozione da parte della giunta regionale di un atto amministrativo denominato «schema di assetto delle province». Questo atto venne in effetti adottato con la delibera del 20 aprile 2016, n. 23/5 (Buras n. 21 del 28 aprile 2021), intitolata «Riordino del sistema delle autonomie locali della Sardegna». Art. 25 «Circoscrizioni provinciali. Schema assetto province e citta' metropolitana.» che si trascrive: L'assessore degli Enti locali, finanze e urbanistica riferisce che la legge regionale 4 febbraio 2016, n. 2, al titolo III, capo II ha dettato norme in materia di riordino, organi e funzioni delle province. In particolare, l'art. 25, primo comma, dispone che le province della regione corrispondono a quelle antecedenti alla data di entrata in vigore della legge regionale 12 luglio 2001, n. 9 (Istituzione delle Province di Carbonia-Iglesias, del Medio Campidano, dell'Ogliastra e di Olbia-Tempio) e dello schema approvato dal consiglio regionale con provvedimento del 31 marzo 1999, con le seguenti variazioni territoriali: a) la circoscrizione territoriale della Provincia del Sud Sardegna corrisponde a quella della provincia di Cagliari, ad eccezione dei comuni appartenenti alla citta' metropolitana di Cagliari; b) sono aggregati alla Provincia di Oristano, nel rispetto della volonta' gia' espressa dalle comunita' locali, i Comuni di Bosa, Flussio, Laconi, Magomadas, Modolo, Sagama, Suni e Tinnura e il Comune di Montresta; c) sono aggregati alla Provincia del Sud Sardegna, nel rispetto della volonta' gia' espressa dalle comunita' locali, i Comuni di Escalaplano, Escolca, Esterzili, Gergei, Nuragus, Nurallao, Nurri, Orroli, Sadali, Serri, Seulo, Seui, Genoni e Villanovatulo; d) sono aggregati alla Provincia di Sassari i comuni di Budoni e San Teodoro. Soggiunge che il successivo comma dell'art. 25 stabilisce che la Giunta regionale, entro trenta giorni dall'entrata in vigore della legge regionale anzidetta adotta lo schema di assetto delle province e articola il territorio della regione nella Citta' metropolitana di Cagliari e nelle Province di Sassari, Nuoro, Oristano e Sud Sardegna. Fa presente, altresi', che relativamente alla Citta' metropolitana di Cagliari nessuno dei comuni facenti parte della medesima, come indicati nell'art. 17, comma 2, della legge regionale n. 2 del 2016, nei venti giorni successivi all'entrata in vigore della stessa legge regionale ha esercitato l'iniziativa per il distacco prevista dal successivo comma 4 dello stesso art. 17. L'assessore, pertanto, propone l'approvazione dello schema di assetto delle province e della citta' metropolitana secondo quanto risulta dall'elenco allegato, che costituisce parte integrante e sostanziale della presente deliberazione. La giunta regionale, condividendo quanto rappresentato e proposto dall'assessore degli Enti locali, finanze e urbanistica, constatato che il direttore generale degli Enti locali e finanze ha espresso il parere favorevole di legittimita' sulla proposta in esame. Delibera di approvare che: 1. ai sensi dell'art. 25 della legge regionale 4 febbraio 2016, n. 2, il territorio della regione si articola nella citta' metropolitana di Cagliari e nelle Province di Sassari, Nuoro, Oristano e Sud Sardegna; 2. i comuni che costituiscono gli enti locali sopra indicati sono elencati nell'allegato alla presente deliberazione che fa parte integrante e sostanziale, di dare atto che lo schema di assetto delle province, risultante dalla presente deliberazione, sara' pubblicato nel Bollettino Ufficiale della Regione autonoma della Sardegna. Allegato Citta' metropolitana di Cagliari Assemini, Cagliari, Capoterra, Decimomannu, Elmas, Maracalagonis, Monserrato, Pula, Quartu Sant'Elena, Quartucciu, Sarroch, Selargius, Sestu, Settimo San Pietro, Sinnai, Uta, Villa San Pietro. Provincia di Sassari Aggius, Aglientu, Ala dei Sardi, Alghero, Anela, Ardara, Arzachena, Badesi, Banari, Benetutti, Berchidda, Bessude, Bonnanaro, Bono, Bonorva, Bortigiadas, Borutta, Bottidda, Budduso', Budoni, Bultei, Bulzi, Burgos, Calangianus, Cargeghe, Castelsardo, Cheremule, Chiaramonti, Codrongianos, Cossoine, Erula, Esporlatu, Florinas, Giave, Golfo Aranci, Illorai, Ittireddu, Ittiri, La Maddalena, Laerru, Loiri Porto San Paolo, Luogosanto, Luras, Mara, Martis, Monteleone Rocca Doria, Monti, Mores, Muros, Nughedu San Nicolo', Nule, Nulvi, Olbia, Olmedo, Oschiri, Osilo, Ossi, Ozieri, Padria, Padru, Palau, Pattada, Perfugas, Ploaghe, Porto Torres, Pozzomaggiore, Putifigari, Romana, San Teodoro, Santa Maria Coghinas, Santa Teresa Gallura, Sant'Antonio di Gallura, Sassari, Sedini, Semestene, Sennori, Siligo, Sorso, Stintino, Telti, Tempio Pausania, Tergu, Thiesi, Tissi, Torralba, Trinita' d'Agultu e Vignola, Tuia, Uri, Usini, Valledoria, Viddalba, Villanova Monteleone. Provincia di Nuoro Aritzo, Arzana, Atzara, Austis, Bari Sardo, Baunei, Beivi, Birori, Bitti, Bolotana, Borore, Bortigali, Cardedu, Desulo, Dorgali, Dualchi, Elini, Fonni, Gadoni, Gairo, Galtelli', Gavoi, Girasole, Ilbono, Irgoli, Jerzu, Lanusei, Lei, Loceri, Loculi, Lode, Lodine, Lotzorai, Lula, Macomer, Mamoiada, Meana Sardo, Noragugume, Nuoro, Oliena, Ollolai, Olzai, Onani', Onifai, Oniferi, Orani, Orgosolo, Orosei, Orotelli, Ortueri, Orune, Osidda, Osini, Ottana, Ovodda, Perdasdefogu, Posada, Sarule, Silanus, Sindia, Siniscola, Sorgono, Talana, Tertenia, Teti, Tiana, Tonara, Torpe', Tortoli, Triei, Ulassai, Urzulei, Ussassai, Villagrande Strisaili. Provincia di Oristano Abbasanta, Aidomaggiore, Albagiara, Ales, Aliai, Arborea, Ardauli, Assolo, Asuni, Baradili, Baratili San Pietro, Baressa, Bauladu, Bidoni, Bonarcado, Boroneddu, Bosa, Busachi, Cabras, Cuglieri, Curcuris, Flussio, Fordongianus, Ghilarza, Gonnosoodina, Gonnosno', Gonnostramatza, Laconi, Magomadas, Marrubiu, Masullas, Milis, Modolo, Mogorella, Mogoro, Montresta, Morgongiori, Narbolia, Neoneli, Norbello, Nughedu Santa Vittoria, Nurachi, Nureci, Ollastra, Oristano, Palmas Arborea, Pau, Paulilatino, Pompu, Riola Sardo, Ruinas, Sagama, Samugheo, San Nicolo' d'Arcidano, San Vero Milis, Santa Giusta, Santu Lussurgiu, Scano di Montiferro, Sedilo, Seneghe, Senis, Sennariolo, Siamaggiore, Siamanna, Siapiccia, Simala, Simaxis, Sini, Siris, Soddi', Solarussa, Sorradile, Suni, Tadasuni, Terralba, Tinnura, Tramatza, Tresnuraghes, Ula Tirso, Uras, Usellus, Villa Sant'Antonio, Villa Verde, Villanova Truschedu, Villaurbana, Zeddiani, Zerfaliu. Provincia Sud Sardegna Arbus, Armungia, Ballao, Barrali, Barumini, Buggerru, Burcei, Calasetta, Carbonia, Carloforte, Castiadas, Collinas, Decimoputzu, Dolianova, Domus de Maria, Domusnovas, Donori, Escalaplano, Escolca, Esterzili, Fluminimaggiore, Furtei, Genoni, Genuri, Gergei, Gesico, Gesturi, Giba, Goni, Gonnesa, Gonnosfanadiga, Guamaggiore, Guasila, Guspini, Iglesias, Isili, Las Plassas, Lunamatrona, Mandas, Masainas, Monastir, Muravera, Musei, Narcao, Nuragus, Nurallao, Nuraminis, Nurri, Nuxis, Orroli, Ortacesus, Pabillonis, Pauli Arbarei, Perdaxius, Pimentel, Piscinas, Portoscuso, Sadali, Samassi, Samatzai, San Basilio, San Gavino Monreale, San Giovanni Suergiu, San Nicolo' Gerrei, San Sperate, San Vito, Sanluri, Santadi, Sant'Andrea Frius, Sant'Anna Arresi, Sant'Antioco, Sardara, Segariu, Selegas, Senorbi', Serdiana, Serramanna, Serrenti, Serri, Setzu, Seui, Seulo, Siddi, Siliqua, Silius, Siurgus Donigala, Soleminis, Snelli, Teulada, Tratalias, Tuili, Turri, Ussana, Ussaramanna, Vallermosa, Villacidro, Villamar, Villamassargia, Villanov a Tulo, Villanovaforru, Villanovafranca, Villaperuccio, Villaputzu, Villasalto, Villasimius, Villasor, Villaspeciosa. Come si vede, lo «schema di assetto delle province e citta' metropolitane» altro non era che un riepilogo delle circoscrizioni provinciali e della Citta' metropolitana di Cagliari, cioe' dei comuni rientranti nei territori di tali enti locali, quali gia' risultanti dalla legge. In questo contesto, e' intervenuta la legge regionale n. 7 del 2021, che ha, innanzitutto, modificato le circoscrizioni provinciali e delle citta' metropolitane determinato dalla legge n. 2/2016. In particolare, l'art. 2 ha disposto: «1. Dalla data di entrata in vigore della presente legge e' riformato l'assetto territoriale complessivo definito ai sensi dell'art. 25 della legge regionale 4 febbraio 2016, n. 2 (Riordino del sistema delle autonomie locali della Sardegna) secondo quanto disposto dal presente articolo: a) e' istituita la Citta' metropolitana di Sassari con le finalita' generali previste dall'art. 1, comma 2, della legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle citta' metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni); b) e' modificata la circoscrizione territoriale della Citta' metropolitana di Cagliari; c) sono istituite le Province del Nord-Est Sardegna, dell'Ogliastra, del Sulcis Iglesiente e del Medio Campidano; d) e' modificata la circoscrizione territoriale della Provincia di Nuoro. 2. Conseguentemente a quanto disposto dal comma 1, sono soppresse le Province di Sassari e del Sud Sardegna. 3. Entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, la giunta regionale aggiorna lo schema di riforma dell'assetto territoriale della regione che risulta articolato nelle Citta' metropolitane di Cagliari e Sassari e nelle Province di Nuoro, Oristano, Nord-Est Sardegna, Ogliastra, Sulcis Iglesiente e Medio Campidano. Lo schema, determinato in base a quanto previsto dagli articoli 3, 4 e 5 e' pubblicato nel Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna (BURAS).». Negli articoli 3, 4, 5 la legge regionale n. 7/2021 ha allora determinato le circoscrizioni degli enti locali cosi' riformati, individuando i comuni compresi nella Citta' metropolitana di Sassari (art. 3), modificando la circoscrizione della Citta' metropolitana di Cagliari con l'aggiungervi i comuni indicati nell'art. 4 (2) . Come si vede, anche la legge regionale n. 7/2021 ha proceduto indicando direttamente i comuni compresi nelle circoscrizioni dei vari enti sovracomunali ora previsti, e ha confermato la competenza della giunta regionale ad adottare, a seguito della legge, lo «schema di riforma dell'assetto territoriale della regione» aggiornando lo «schema» di cui alla trascritta delibera del 20 aprile 2016, n. 23/5. In questo contesto, si inserisce l'impugnato art. 6 della legge regionale n. 7/2021, giusta il quale: 1. Entro trenta giorni dalla data di pubblicazione sul BURAS dello schema di riforma dell'assetto territoriale di cui all'art. 2, comma 3, ciascun comune di cui all'art. 3, comma 1, all'art. 4, comma 1, e all'art. 5 puo' esercitare l'iniziativa per il distacco rispettivamente dalla citta' metropolitana o dalla provincia nella quale e' incluso sulla base dello schema di assetto territoriale, con deliberazione del rispettivo consiglio comunale adottata all'unanimita' e optare per l'accorpamento alla circoscrizione territoriale di una citta' metropolitana o di una provincia limitrofa; deve essere garantita la continuita' territoriale tra il comune che esercita l'iniziativa di distacco e l'ente al quale si chiede di aderire. La deliberazione del consiglio comunale e' immediatamente comunicata alla giunta regionale. 2. Si procede a referendum consultivo delle popolazioni dei comuni che hanno esercitato l'iniziativa per il distacco qualora i rispettivi consigli comunali abbiano deliberato senza raggiungere l'unanimita'; in tal caso la deliberazione del consiglio comunale e' immediatamente comunicata alla giunta regionale e entro quindici giorni dalla scadenza del termine di cui al comma 1 , il presidente della regione con proprio decreto indice, in un'unica tornata per tutti i comuni interessati, i referendum e i relativi comizi che devono svolgersi entro i trenta giorni successivi all'indizione. Per la disciplina relativa all'avviso agli elettori si applica l'art. 24 della legge regionale 30 ottobre 1986, n. 58 (Norme per l'istituzione di nuovi comuni, per la modifica delle circoscrizioni comunali e della denominazione dei comuni e delle frazioni). 3. Si procede in ogni caso a referendum consultivo qualora vi faccia richiesta almeno un terzo degli elettori iscritti nelle liste elettorali del comune; in tal caso, il deposito delle relative richieste con l'allegata documentazione deve avvenire presso gli uffici del comune entro novanta giorni dalla scadenza del termine di cui al comma 1; entro i successivi cinque giorni gli uffici del comune, verificata l'iscrizione alle liste elettorali dei soggetti richiedenti il referendum, trasmettono le richieste all'Ufficio regionale del referendum di cui all'art. 6 della legge regionale 17 maggio 1957, n. 20 (Referendum popolare in applicazione degli articoli 32, 43 e 54 dello statuto speciale per la Sardegna); l'ufficio regionale del referendum, scaduto il termine per la trasmissione delle richieste, verifica, entro i quarantacinque giorni successivi, le operazioni di computo e controllo di regolarita' delle firme e la sussistenza dei requisiti di continuita' territoriale di cui al comma 1. Entro quindici giorni dalla scadenza del termine previsto per la conclusione delle operazioni di verifica da parte dell'ufficio regionale del referendum, il presidente della regione con proprio decreto indice, in un'unica tornata per tutti i comuni interessati, i referendum e i relativi comizi che devono svolgersi entro i successivi trenta giorni. 4. Il quesito o i quesiti da sottoporre a referendum espressi in un'unica scheda sono indicati, sulla base delle formule stabilite ai sensi del comma 6, nella deliberazione del consiglio comunale o nella richiesta di referendum da parte degli elettori nel caso in cui il consiglio comunale non abbia deliberato entro il termine di cui al comma 1. La proposta sottoposta a referendum e' approvata se partecipa al voto la meta' piu' uno degli aventi diritto e se ottiene la risposta affermativa della maggioranza dei voti validi. 5. Entro trenta giorni dalla data di svolgimento dei referendum o dalla scadenza dell'ultimo termine utile per la loro richiesta in caso di mancanza di istanze, la giunta regionale conferma lo schema di riforma dell'assetto territoriale di cui all'art. 2, comma 3 o lo approva con le modifiche derivanti dalle volonta' espresse dei consigli comunali o del corpo elettorale. Lo schema di riforma dell'assetto territoriale definitivo e' pubblicato nel BURAS entro cinque giorni dalla data di approvazione. 6. Per quanto non previsto dalla presente legge, il referendum si svolge secondo le disposizioni di cui all'art. 4, commi terzo e quarto, all'art. 6, comma ottavo, all'art. 7 della legge regionale n. 20 del 1957 e secondo le disposizioni di cui all'art. 22, comma 1, all'art. 23, commi 2, 6, 7, 8, agli articoli, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38 della legge regionale n. 58 del 1986 in quanto compatibili. Ove tali disposizioni prevedano quesiti e voti affermativi e negativi il riferimento deve intendersi alle formule alternative poste in votazione. Il modello della scheda per il referendum, le formule alternative da porre in votazione, il modello dei fogli per la raccolta delle firme, sono stabiliti con deliberazione della giunta regionale su proposta dell'assessore competente in materia di enti locali entro venti giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge. Come si vede, in sintesi, l'art. 6 prevede quanto segue: a) la volonta' dei comuni interessati che siano contrari alle modifiche delle circoscrizioni provinciali e metropolitane stabilite dalla legge, e vogliano essere inclusi in altre circoscrizioni provinciali o metropolitane, non si manifesta in relazione alle norme della legge che hanno introdotto tali modifiche (gli articoli 3, 4, 5, gia' illustrati), bensi' in relazione allo «schema di riforma dell'assetto territoriale» adottato dalla giunta a seguito della nuova legge (comma 1); b) tale volonta' va manifestata in primo luogo con delibere dei consigli comunali adottate all'unanimita' (ancora comma 1); c) qualora non si raggiunga l'unanimita', le delibere consiliari di distacco non unanimi comportano l'indizione di referendum «consultivi» da parte del presidente della regione, al quale tali delibere vanno trasmesse (comma 2); d) alternativamente, e in ogni caso, si procede a referendum «consultivo» finalizzato al distacco da una e all'adesione ad altra circoscrizione qualora lo richieda almeno un terzo degli elettori del comune interessato (comma 3); e) tutte le espressioni della volonta' di distacco di cui alle lettere precedenti debbono manifestarsi entro termini perentori (trenta giorni per le delibere consiliari di cui ai commi 1 e 2; novanta giorni per la richiesta di referendum da parte di un terzo degli elettori), tutti decorrenti dalla pubblicazione nel BURAS dello «schema di riforma dell'assetto territoriale»; f) qualora decorrano inutilmente tali termini, o qualora i consigli comunali o i referendum si esprimano in senso modificativo dello «schema», la giunta regionale, entro i successivi trenta giorni, conferma lo schema nel primo caso, o lo modifica in conformita' alle volonta' modificative espresse dai comuni o dai referendum nel secondo caso. Questa disciplina appare contraria all'art. 43, comma 2 dello statuto di autonomia della Regione Sardegna approvato con legge costituzionale n. 3 del 1948. Questo prescrive: «Con legge regionale possono essere modificate le circoscrizioni e le funzioni delle province, in conformita' alla volonta' delle popolazioni di ciascuna delle province interessate espressa con referendum». Il senso della disposizione costituzionale, per quanto qui interessa, e' chiaro: 1) la volonta' popolare, in caso di modifica delle circoscrizioni provinciali (e metropolitane) deve esercitarsi direttamente in relazione alle disposizioni di legge regionale che hanno stabilito la modifica; 2) tale volonta' deve manifestarsi attraverso l'istituto del referendum. E allora, l'art. 6 della legge regionale n. 7/2021 contrasta con queste regole innanzitutto perche' non prevede, semplicemente, come vogliono la chiara lettera e lo spirito dell'art. 43 statuto che, approvata dal consiglio regionale una legge di modifica delle circoscrizioni provinciali o metropolitane, il corpo elettorale interessato sia direttamente chiamato, con tipico procedimento legislativo «rinforzato», dalla regione stessa a manifestare il proprio assenso o dissenso rispetto alle modifiche proposte. A parte quanto si dira' subito dopo ad illustrazione degli ulteriori profili di censura, e' infatti evidente che l'art. 6 prevede, ben diversamente, che le popolazioni interessate possano esprimere non, semplicemente, il proprio assenso o dissenso rispetto alla modifica proposta dalla legge regionale; bensi' che debbano necessariamente manifestare una ben determinata volonta' positiva diversa da quella contenuta nella legge regionale, perche' saranno consultate solo se vorranno (e, prima, potranno) «esercitare l'iniziativa per il distacco rispettivamente dalla citta' metropolitana o dalla provincia nella quale [il comune] e' incluso sulla base dello schema di assetto territoriale, ... e optare per l'accorpamento alla circoscrizione territoriale di una citta' metropolitana o di una provincia limitrofa». La norma statutaria vuole che le popolazioni interessate possano, puramente e semplicemente, dissentire dalla modifica di circoscrizione stabilita dalla legge regionale, votando «no» al referendum obbligatoriamente previsto dallo statuto; e che la legge regionale possa entrare in vigore solo se abbia, invece, ottenuto la maggioranza dei «si'» nel referendum stesso. Essa e' violata se, invece, si impone preventivamente alle popolazioni interessate non solo di dissentire dalla modifica, ma anche di «coagulare un consenso» sull'attribuzione ad una diversa circoscrizione. La difficolta' di tale ultimo adempimento «positivo» e' tale che, in sostanza, la possibilita' che le popolazioni interessate si esprimano sulla legge regionale di modifica delle circoscrizioni provinciali o metropolitane viene del tutto vanificata. Inoltre, e in subordine, la disciplina sopra riassunta viola l'art. 43 dello statuto perche' riferisce la manifestazione della volonta' popolare non alle disposizioni della medesima legge regionale (gli articoli 3, 4, 5) che hanno introdotto le modifiche alle circoscrizioni provinciali e metropolitane, ma allo «schema di riforma dell'assetto territoriale» che la giunta regionale dovra' adottare in conseguenza delle modifiche introdotte con la legge. Si e' gia' visto che tale «schema» e' un atto amministrativo meramente ricognitivo, e sostanzialmente inutile, della determinazione delle circoscrizioni provinciali e metropolitane gia' direttamente operata dalla legge regionale. Ne' potrebbe essere diversamente, posto che, per chiaro dettato statutario, l'istituzione e la modifica delle province e delle citta' metropolitane vanno compiute esclusivamente con legge regionale (articoli 3, comma 1, lettera b) e 43 statuto). Sicche' la previsione che la volonta' popolare si manifesti non in relazione alla legge regionale, bensi' a tale sua «appendice» ricognitiva e' comunque incostituzionale perche' frappone uno schermo tra la volonta' popolare e il suo oggetto costituzionalmente determinato (la legge regionale); e cio' senza che vi sia alcuna garanzia che la giunta regionale si attenga all'obbligo, chiaramente derivante dal sistema, di fare dello «schema» un atto di mera ricognizione del dato legislativo (come detto, un atto sostanzialmente «inutile»). Non puo' infatti escludersi, in astratto, che lo «schema» in qualche parte non coincida con la legge, il che si tradurrebbe in un impedimento, o comunque in un ostacolo, al pieno dispiegarsi della volonta' popolare, giacche' implicherebbe, non e' chiaro con quali mezzi, la previa rimozione dello «schema» illegittimo. Cio' e' incostituzionale perche' il referendum, quale istituto principe della democrazia diretta, e' una forma di concorso diretto del corpo elettorale all'attivita' legislativa, per cui non puo' essere deviato verso un oggetto di rango non legislativo, cosi' trasformandosi da strumento di democrazia diretta in strumento di democrazia indiretta. Che l'intento della disposizione impugnata sia quello di «derubricare» in qualche modo il referendum, espungendolo dal procedimento legislativo, e' del resto fatto palese, in secondo luogo, dalla qualificazione come «consultivi» dei referendum previsti dall'art. 6; che e' qualificazione a sua volta illegittima, posto che un referendum come quello previsto dall'art. 43 dello statuto e' necessariamente legislativo, e non puo' essere ridotto a semplice pronuncia consultiva. Come ha gia' osservato codesta Corte costituzionale nella sentenza n. 256/1989, «Lo statuto speciale per la Regione Sardegna prevede tre referendum regionali: un referendum abrogativo (art. 32); un referendum interno al procedimento legislativo regionale di modifica delle circoscrizioni e delle funzioni delle province (art. 43); un referendum consultivo, inserito nel procedimento di modifica dello statuto se il progetto di modifica sia stato approvato, in prima deliberazione, da una delle Camere ed il parere del consiglio regionale sia contrario (art. 54).». Si vede, quindi, che viola l'art. 43 dello statuto attribuire natura consultiva al referendum inerente alle modifiche delle circoscrizioni provinciali o metropolitane. La qualificazione dei referendum in esame come «consultivi» mira, infatti, a subordinarli ad un atto di iniziativa (la delibera non unanime del consiglio comunale; la richiesta di almeno un terzo degli elettori), da adottare, per di piu', entro termini perentori, in modo da renderli meramente eventuali: laddove, come si vedra' in prosieguo (pag. 17), tali referendum, quali parti integranti del procedimento legislativo «rinforzato» voluto dall'art. 43 statuto, sono necessari e vanno indetti d'ufficio dalla regione in seguito all'approvazione di una legge regionale di modifica delle circoscrizioni provinciali o metropolitane. Inoltre, l'indebita interposizione dello «schema» quale oggetto necessario del referendum comporta l'incertezza temporale sullo svolgimento del referendum stesso. La giunta regionale non e' infatti soggetta ad alcun termine perentorio per l'adozione dello «schema», essendo meramente ordinatorio il termine di trenta giorni dall'entrata in vigore della legge regionale n. 7/2021 prescritto alla giunta dall'art. 2, comma 3 di questa. Non adottando lo «schema», la giunta potrebbe quindi differire «sine die» la consultazione delle popolazioni interessate. In terzo luogo, l'art. 6 qui impugnato viola l'art. 43 statuto nella parte in cui non prevede che il referendum costituisca, come indiscutibilmente vuole l'art. 43 stesso, il solo mezzo di manifestazione della volonta' delle popolazioni interessate alla modifica delle circoscrizioni provinciali o metropolitane. Il primo mezzo di manifestazione previsto dalla legge e', infatti, la delibera unanime dei consigli comunali. Che e' previsione incostituzionale sotto i profili che si passa ad illustrare. Come gia' detto, il referendum e' l'istituto principe della democrazia diretta, con il quale il corpo elettorale manifesta direttamente la propria volonta', sostituendosi a quella degli organi rappresentativi. Una delibera di consiglio comunale, dunque, in quanto atto proveniente da un organo rappresentativo, non puo' mai costituire un equipollente del referendum perche', comunque, anche unanime, non e' una manifestazione di democrazia diretta ma pur sempre di democrazia rappresentativa. Non potrebbe obiettarsi che il comma 3 dell'art. 6 prevede che «Si procede in ogni caso a referendum consultivo qualora vi faccia richiesta almeno un terzo degli elettori iscritti nelle liste elettorali del comune», sicche' la possibilita' di celebrare il referendum sarebbe sempre fatta salva. Infatti, sviluppando quanto gia' osservato a proposito dello «schema», il referendum, per operare come autentico strumento di democrazia diretta, deve essere incondizionato. Se, dunque, non puo' essere condizionato dall'interposizione, tra esso e la legge regionale, dello «schema», tanto meno puo' essere condizionato dalla circostanza di essere stato preceduto dalla delibera unanime del consiglio comunale. Questa, dovendo intervenire entro trenta giorni dalla pubblicazione dello «schema», necessariamente precedera' la richiesta di referendum proponibile dagli elettori; cio' per l'ovvia complessita' dell'iter necessario a raccogliere la richiesta di un tale numero di elettori, tanto che il termine previsto in tal caso e' di novanta giorni. Ma e' allora evidente che la presenza di un fatto politico importante come una delibera unanime del consiglio comunale si tradurra' in un obiettivo condizionamento della possibilita' che la volonta' popolare si esprima mediante la richiesta diretta di referendum. Gli elettori consenzienti alla delibera non saranno, infatti, piu' interessati a promuovere il referendum; e quelli contrari saranno indotti a rinunciare all'iniziativa presumendone il fallimento, visto l'orientamento opposto unanimemente manifestato dall'organo rappresentativo. Si ha, insomma, un classico caso in cui la democrazia rappresentativa ostacola la democrazia diretta; il che e' l'esatto contrario di quanto vuole l'art. 43 statuto nella materia de qua. Mutatis mutandis, le medesime considerazioni vanno svolte anche a proposito delle forme di celebrazione del referendum previste dai commi 2 e 3 dell'art. 6. Il comma 2 prevede, come si e' visto, la delibera non unanime dei consigli comunali. Questa conduce all'indizione del referendum da parte del presidente della regione. Anche in questo caso sono violati lo spirito e la lettera dell'art. 43 statuto. Questo, infatti, vuole, molto semplicemente, che le leggi regionali di modifica delle circoscrizioni provinciali o metropolitane siano sottoposte a referendum; sicche' il presidente della regione dovra' indire direttamente il referendum delle popolazioni interessate non appena il consiglio regionale abbia approvato la legge di modifica delle circoscrizioni. E' dunque contrario all'art. 43 statuto interporre la delibera non unanime del consiglio comunale, che di nuovo appare come un passaggio procedurale inutilmente gravatorio, e potenzialmente idoneo a condizionare la volonta' o la partecipazione degli elettori al referendum. D'altra parte, l'interposizione delle delibere consiliari sia del primo che del secondo comma (unanimi e non unanimi) comporterebbe comunque un rischio di incertezza nell'assetto politico e amministrativo del comune interessato tutte le volte in cui il referendum popolare si esprima in senso contrario a quello in cui si e' espresso il consiglio comunale, e questa prospettiva appare di per se' idonea a condizionare la volonta' degli elettori partecipanti al referendum. Infine, anche il referendum a richiesta diretta di almeno un terzo degli elettori del comune appare contrario all'art. 43 statuto, traducendosi in un ulteriore, elevato, ostacolo alla manifestazione della volonta' popolare. Si tratta, infatti di un numero minimo di proponenti molto alto, da conseguire, per di piu', entro soli novanta giorni dalla pubblicazione dello «schema»; laddove, come gia' illustrato, il referendum integrativo della legge regionale ex art. 43 statuto deve potersi svolgere in modo «automatico» (mediante indizione d'ufficio da parte del presidente della regione) perche' questa e' la logica del procedimento legislativo «rinforzato» in esame. Inoltre, la previsione di un minimo di richiedenti pari ad un terzo degli elettori contrasta con la previsione attuativa dell'art. 43 statuto attualmente vigente, cioe' con l'art. 20, comma 3, legge regionale n. 20/1957, giusta il quale «Qualora al referendum non partecipi almeno un terzo degli elettori, la proposta sottoposta a referendum si intende respinta.». E' evidente come la garanzia referendaria che l'art. 43 statuto prevede in relazione alle leggi regionali di modifica delle circoscrizioni provinciali o metropolitane venga del tutto vanificata se si fa coincidere il numero minimo di richiedenti con il quorum partecipativo vigente per tali referendum. Sotto questo specifico aspetto, appare allora viziato anche il comma 6 dell'art. 6 che, della legge regionale n. 20/1957 richiama soltanto gli articoli 4, 6, 7, cosi' volendo escludere l'applicabilita' dell'art. 20, che prevede, appunto, soltanto un quorum partecipativo e nessun requisito minimo per l'indizione dei referendum ex art. 43 statuto. (1) «1. E' istituita la Citta' metropolitana di Cagliari con le finalita' generali previste dall'art. 1, comma 2, della legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle citta' metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni).» (2) Si tratta dei comuni di Armungia, Ballao, Barrali, Burcei, Castiadas, Decimoputzu, Dolianova, Domus de Maria, Donori, Escalaplano, Escolca, Esterzili, Genoni, Gergei, Gesico, Goni, Guamaggiore, Guasila, Isili, Mandas, Monastir, Muravera, Nuragus, Nurallao, Nuraminis, Nurri, Orroli, Ortacesus, Pimentel, Sadali, Samatzai, San Basilio, San Nicolo' Gerrei, San Sperate, San Vito, Sant'Andrea Frius, Selegas, Senorbi', Serdiana, Serri, Seui, Siliqua, Silius, Siurgus Donigala, Soleminis, Suelli, Teulada, Ussana, Vallermosa, Villanova Tulo, Villaputzu, Villasalto, Villasimius, Villasor e Villaspeciosa], e, infine, individuando i comuni compresi nelle neoistitutite province del Nord Est Sardegna, Ogliastra, Sulcis Iglesiente, Medio Campidano (art. 5, comma 1, lettere a), b), c), d)), e modificando la circoscrizione della provincia di Nuoro (art. 5, comma 2)[Art. 5, comma 2: «2. In attuazione dell'art. 2, comma 1, lettera d), la circoscrizione territoriale della Provincia di Nuoro risulta composta dai Comuni di: Aritzo, Atzara, Austis, Belvi', Birori, Bitti, Bolotana, Borore, Bortigali, Desulo, Dorgali, Dualchi, Fonni, Gadoni, Galtelli', Gavoi, Irgoli, Lei, Loculi, Lode', Lodine, Lula, Macomer, Mamoiada, Meana Sardo, Noragugume, Nuoro, Oliena, Ollolai, Olzai, Onani', Onifai, Oniferi, Orani, Orgosolo, Orosei, Orotelli, Ortueri, Orune, Osidda, Ottana, Ovodda, Posada, Sarule, Seulo, Silanus, Sindia, Siniscola, Sorgono, Teti, Tiana, Tonara e Torpe'.».
P. Q. M. Cio' premesso, il Presidente del Consiglio dei ministri come sopra rapp.to e difeso ricorre a codesta ecc.ma Corte costituzionale affinche' voglia dichiarare l'illegittimita' costituzionale della legge regionale della Regione Sardegna del 12 aprile 2021, n. 7, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Sardegna n. 24 del 15 aprile 2021, relativamente all'art. 6. Si producono la legge regionale impugnata e, in estratto conforme, la delibera del Consiglio dei ministri del 10 giugno 2021. Roma, 14 giugno 2021 L'Avvocato dello Stato: Chiarina Aiello