N. 195 SENTENZA 22 settembre - 15 ottobre 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Norme della Regione Puglia - Strutture sanitarie autorizzate all'esercizio dell'attivita' di diagnostica per immagini - Requisiti per l'accreditamento - Previsione che l'autorizzazione all'esercizio produce effetti vincolanti ai fini della procedura di accreditamento istituzionale - Violazione dei principi fondamentali in materia di tutela della salute - Illegittimita' costituzionale. Sanita' pubblica - Norme della Regione Puglia - Personale gia' titolare di contratto, ovvero di incarico a tempo indeterminato, presso aziende o enti del servizio sanitario nazionale (SSN) e in servizio a tempo determinato alla data del 31 dicembre 2019 presso una azienda o ente del servizio sanitario della Regione Puglia (SSR) - Inquadramento a tempo indeterminato, previa presentazione di apposita domanda di mobilita' - Violazione del principio del pubblico concorso e della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile - Illegittimita' costituzionale. Sanita' pubblica - Norme della Regione Puglia - Responsabile sanitario di strutture private abilitate ad erogare prestazioni sanitarie - Assenza di un limite di eta' massimo previsto per lo svolgimento della relativa funzione, a differenza di quanto previsto per la permanenza in servizio nelle strutture pubbliche ed equiparate - Ricorso del Governo - Lamentata violazione del principio di parita' di trattamento, di proporzionalita' e dei principi fondamentali in materia di tutela della salute - Non fondatezza delle questioni. Sanita' pubblica - Norme della Regione Puglia - Strutture sanitarie pubbliche e private, istituti di ricovero e cura a carattere scientifico (IRCCS) privati ed enti ecclesiastici - Autorizzazione e accreditamento istituzionale - Facolta' di richiederli con un'unica istanza - Ricorso del Governo - Lamentata violazione dei principi fondamentali in materia di tutela della salute - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Puglia 17 marzo 2020, n. 18, artt. 1, commi 11 e 13, 9 e 10, comma 1. - Costituzione, artt. 3, 97, 117, commi secondo, lettera l), e terzo.(GU n.42 del 20-10-2021 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo'
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 1, commi
11 e 13, 9 e 10, comma 1, della legge della Regione Puglia 7 luglio
2020, n. 18 (Misure di semplificazione amministrativa in materia
sanitaria), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con
ricorso notificato il 4-11 settembre 2020, depositato in cancelleria
il 14 settembre 2020, iscritto al n. 81 del registro ricorsi 2020 e
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 44, prima
serie speciale, dell'anno 2020.
Visto l'atto di costituzione della Regione Puglia;
udito nell'udienza pubblica del 21 settembre 2021 il Giudice
relatore Silvana Sciarra;
uditi l'avvocato dello Stato Andrea Rippa per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Isabella Fornelli per la Regione
Puglia, entrambi in collegamento da remoto, ai sensi del punto 1) del
decreto del Presidente della Corte del 18 maggio 2021;
deliberato nella camera di consiglio del 22 settembre 2021.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 4-11 settembre 2020, depositato il
14 settembre 2020 e iscritto al n. 81 del registro ricorsi del 2020,
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, in riferimento
agli artt. 3, 97 e 117, commi secondo, lettera l), e terzo, della
Costituzione, questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 1,
commi 11 e 13, 9 e 10, comma 1, della legge della Regione Puglia 7
luglio 2020, n. 18 (Misure di semplificazione amministrativa in
materia sanitaria).
2.- Con il primo motivo di ricorso il Presidente del Consiglio
dei ministri impugna, in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost.
e al principio di parita' di trattamento e di proporzionalita',
l'art. 1, comma 11, della legge reg. Puglia n. 18 del 2020.
2.1.- La disposizione, che sostituisce l'art. 12, comma 8, della
legge della Regione Puglia 2 maggio 2017, n. 9 (Nuova disciplina in
materia di autorizzazione alla realizzazione e all'esercizio,
all'accreditamento istituzionale e accordi contrattuali delle
strutture sanitarie e socio-sanitarie pubbliche e private), prevede
che «[i]l limite di eta' massimo previsto per lo svolgimento della
funzione di responsabile sanitario e' quello previsto dalla normativa
nazionale in materia di permanenza in servizio dei dirigenti medici e
del ruolo sanitario del servizio sanitario nazionale, fatta eccezione
per gli ambulatori specialistici non accreditati».
2.2.- Il ricorrente ravvisa la violazione del principio di
parita' di trattamento e di proporzionalita' nella differenziazione
non giustificata tra gli ambulatori specialistici non accreditati e
tutti gli altri tipi di strutture sanitarie. Non sarebbe chiara la
ratio di tale disposizione, ne' sarebbe illustrato il regime
applicabile alle strutture esonerate dal rispetto del limite di eta'.
Il trattamento differenziato cosi' disposto non troverebbe
fondamento nella disciplina statale di riferimento, individuata
nell'art. 4, comma 2, della legge 30 dicembre 1991, n. 412
(Disposizioni in materia di finanza pubblica), il quale si limita a
prevedere l'obbligatorieta' della nomina di un «direttore sanitario o
tecnico, che risponde personalmente dell'organizzazione tecnica e
funzionale dei servizi» in tutte le strutture sanitarie sottoposte al
regime di autorizzazione e vigilanza sanitaria di cui all'art. 43
della legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del servizio
sanitario nazionale).
La norma censurata si discosterebbe dalla disciplina statale
concernente l'eta' dei dirigenti sanitari di cui al decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in
materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge 23 ottobre
1992, n. 421), cosi' ponendosi in contrasto con i principi
fondamentali in materia di «tutela della salute», in violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost. (sulla riconducibilita' a tale
materia della disciplina in tema di rapporto di lavoro e attivita'
professionale del dirigente sanitario, e' richiamata la sentenza di
questa Corte n. 181 del 2006).
2.3.- La Regione Puglia si e' costituita in giudizio per chiedere
di dichiarare inammissibili o comunque non fondate le questioni in
esame, alla luce di argomenti ribaditi anche nella memoria
illustrativa depositata in prossimita' dell'udienza.
2.3.1.- In via preliminare, la parte resistente eccepisce
l'inammissibilita' delle questioni per difetto di interesse, non
essendo chiaro quale sarebbe il vulnus arrecato alle competenze
statali in materia di tutela della salute, e, comunque, per difetto
di motivazione, posto che il ricorrente non avrebbe individuato il
principio fondamentale che imporrebbe il limite di eta' massimo del
responsabile sanitario delle strutture ambulatoriali non accreditate.
Peraltro, la censura riferita alla asserita disparita' di
trattamento tra le tipologie di strutture sanitarie sarebbe
inammissibile in quanto ne' il ricorso ne' la delibera di
impugnazione contengono l'indicazione dell'art. 3 Cost. quale
parametro di riferimento (sono richiamate le sentenze di questa Corte
n. 128 del 2018 e n. 239 del 2016).
2.3.2.- Nel merito, le questioni sarebbero non fondate.
Premessa la ricostruzione del sistema sanitario come configurato
dal d.lgs. n. 502 del 1992, che distingue tra strutture sanitarie
autorizzate e strutture accreditate che operano in regime di
convenzione, e richiamata la giurisprudenza amministrativa sul tema
(ex multis, Consiglio di Stato, sezione terza, sentenza 18 gennaio
2018, n. 321), la parte resistente osserva che il principio di
liberta' di iniziativa economica sancito dall'art. 41 Cost. non
consentirebbe di imporre alle strutture che operano in regime
privatistico i vincoli previsti a carico degli enti che fanno parte
del servizio sanitario regionale, e che il requisito dell'eta' del
responsabile sanitario «non [sarebbe] ravvisabile nelle norme
fondamentali dettate dal d.lgs. n. 502 del 1992».
E' poi richiamata la segnalazione dell'Autorita' garante della
concorrenza e del mercato del 24 giugno 2020, avente a oggetto la
disposizione regionale previgente (art. 12, comma 8, della legge reg.
Puglia n. 9 del 2017), che fissava il limite massimo di eta' per lo
svolgimento della funzione di responsabile sanitario di struttura
sanitaria e socio-sanitaria privata, anche di carattere
ambulatoriale, attraverso il richiamo all'art. 15-nonies, comma 1,
del d.lgs. n. 502 del 1992. Secondo l'Autorita', l'applicazione del
limite di eta' indicato nella citata norma statale ai responsabili
sanitari delle strutture sanitarie e socio-sanitarie private
determinerebbe una ingiustificata limitazione alla prestazione dei
servizi professionali da parte dei medici, restringendone l'offerta,
oltre che una compressione ingiustificata della liberta' di
iniziativa economica e dell'autonomia gestionale delle strutture
sanitarie e socio-sanitarie private, precludendo di avvalersi di un
medico che ha superato il limite di eta' previsto per rivestire il
ruolo di direttore sanitario.
3.- Con il secondo motivo di ricorso il Presidente del Consiglio
dei ministri impugna, in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost.
l'art. 1, comma 13, della legge reg. Puglia n. 18 del 2020.
3.1.- La disposizione regionale, che ha sostituito l'art. 24,
comma 2, della legge reg. Puglia n. 9 del 2017, prevedendo che «[l]e
strutture pubbliche e private, gli Istituti di ricovero e cura a
carattere scientifico (IRCCS) privati, e gli enti ecclesiastici
possono richiedere con unica istanza il rilascio dell'autorizzazione
all'esercizio e dell'accreditamento istituzionale», avrebbe
realizzato un accorpamento, a fini di semplificazione, che non
rispetta la diversita' di struttura e funzione degli istituti
dell'autorizzazione all'esercizio di attivita' sanitaria e
dell'accreditamento istituzionale. Quest'ultimo provvedimento, con il
quale si riconosce alla struttura pubblica o privata gia' autorizzata
lo status di soggetto erogatore di prestazioni sanitarie nell'ambito
e per conto del servizio sanitario nazionale, e' concesso, ai sensi
dell'art. 8-quater del d.lgs. n. 502 del 1992, subordinatamente alla
sussistenza di requisiti ulteriori rispetto a quelli richiesti ai
fini dell'autorizzazione e di coerenza delle funzioni svolte con gli
indirizzi della programmazione regionale.
Sarebbe violato, pertanto, l'art. 117, terzo comma, Cost. per il
tramite del principio fondamentale richiamato, e non si sarebbe
tenuto conto di quanto previsto dalle intese raggiunte in sede di
Conferenza Stato-Regioni il 20 dicembre 2012 e il 19 febbraio 2015
con riferimento alle attivita' di verifica spettanti all'organismo
tecnicamente accreditante.
3.2.- La Regione Puglia ha chiesto, in entrambe le memorie di
costituzione e illustrativa, che la questione sia dichiarata
inammissibile o, comunque, non fondata.
3.2.1.- In via preliminare, la parte resistente osserva, per un
verso, che la disposizione impugnata sarebbe identica a quella
contenuta nella versione originale dell'art. 24, comma 2, della legge
reg. n. 9 del 2017, non impugnata dallo Stato, e, per altro verso,
che il ricorrente non avrebbe chiarito il vulnus asseritamente
arrecato alle competenze statali, ne' i termini della prospettata
violazione delle intese raggiunte in sede di Conferenza Stato-Regioni
in data 20 dicembre 2012 e 19 febbraio 2015, sicche' la questione
sarebbe inammissibile per tardivita' del ricorso ovvero per
genericita' della motivazione.
3.2.2.- Nel merito, la questione non sarebbe fondata.
3.2.3.- La disposizione regionale si limiterebbe a consentire ai
soggetti interessati di richiedere, con un'unica istanza,
l'autorizzazione all'esercizio dell'attivita' e l'accreditamento
istituzionale, ferma restando la necessita' della verifica del
possesso dei requisiti come prescritti dalla normativa vigente.
Sarebbe percio' preservata l'autonomia dei due procedimenti, nel
rispetto dei principi fondamentali dettati dagli artt. 8-ter e
8-quater del d.lgs. n. 502 del 1992.
3.2.4.- Allo stesso modo, la disciplina regionale sarebbe in
linea con quanto sancito dalle richiamate intese, avendo demandato la
verifica dei requisiti ulteriori per l'accreditamento istituzionale
all'organismo tecnicamente accreditante.
4.- Con il terzo motivo di ricorso il Presidente del Consiglio
dei ministri impugna, ancora in riferimento all'art. 117, terzo
comma, Cost., l'art. 9 della legge reg. Puglia n. 18 del 2020.
4.1.- La disposizione censurata, che sostituisce l'ultimo periodo
del comma 3 dell'art. 19 della legge reg. Puglia n. 9 del 2017,
prevede che, «[f]erma restando la necessita' di verificare la
sussistenza dei requisiti di accreditamento, nelle soprariportate
ipotesi l'autorizzazione all'esercizio produce effetti vincolanti ai
fini della procedura di accreditamento istituzionale».
4.2.- Il ricorrente riferisce che l'art. 19, comma 3, della legge
reg. Puglia n. 9 del 2017 e' gia' stato modificato dall'art. 49,
comma 1, della legge della Regione Puglia 30 novembre 2019, n. 52
(Assestamento e variazione al bilancio di previsione per l'esercizio
finanziario 2019 e pluriennale 2019-2021), a sua volta oggetto di
impugnativa statale nella parte in cui ha previsto che
l'autorizzazione all'esercizio dell'attivita' produce effetti
vincolanti ai fini della procedura di accreditamento con riferimento
a tre fattispecie concernenti l'attivita' di diagnostica per
immagini.
4.2.1.- L'ulteriore intervento del legislatore regionale, oggetto
dell'odierna questione, pur facendo salva la verifica dei requisiti
dell'accreditamento istituzionale, prevede effetti vincolanti che
scaturirebbero dall'autorizzazione, e pertanto si porrebbe in
contrasto con il principio fondamentale espresso dall'art. 8-quater
del d.lgs. n. 502 del 1992, secondo cui l'accreditamento
istituzionale puo' essere concesso solo previa verifica del possesso
effettivo dei requisiti prescritti in capo alla struttura gia'
autorizzata all'esercizio dell'attivita'.
4.3.- La Regione Puglia ha chiesto che la questione sia
dichiarata inammissibile, o che venga accertata la cessazione della
materia del contendere.
4.3.1.- In particolare, con la memoria illustrativa la parte
resistente ha preso atto della sopravvenuta sentenza di questa Corte
n. 36 del 2021, che ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 49, comma 1, della legge reg. Puglia n. 52 del 2019, con
l'effetto di espungere dal testo dell'art. 19, comma 3, della legge
reg. Puglia n. 9 del 2017 le fattispecie per le quali era previsto
che l'autorizzazione all'esercizio dell'attivita' producesse effetti
vincolanti ai fini della procedura di accreditamento istituzionale.
Tale sopravvenienza avrebbe reso priva di significato, e quindi
di lesivita', la disposizione oggetto della questione in esame, con
conseguente relativa inammissibilita', o, in alternativa, cessazione
della materia del contendere.
4.3.2.- La difesa regionale segnala, infine, che l'eventuale
declaratoria di illegittimita' costituzionale della disposizione
impugnata farebbe rivivere la versione originaria dell'art. 19 della
legge reg. Puglia n. 9 del 2017, che prevedeva una fattispecie
generica di estensione dell'accreditamento, in contrasto con il
principio fondamentale espresso dall'art. 8-quater del d.lgs. n. 502
del 1992.
5.- Con il quarto motivo di ricorso il Presidente del Consiglio
dei ministri impugna, in riferimento agli artt. 97 e 117, secondo
comma, lettera l), Cost., l'art. 10, comma 1, della legge reg. Puglia
n. 18 del 2020.
5.1.- La disposizione oggetto di censura prevede che «[n]el
limite dei posti vacanti nella dotazione organica e nel rispetto
della spesa sanitaria derivante dalle norme vigenti, il personale
gia' titolare di contratto, ovvero di incarico a tempo indeterminato,
presso aziende o enti del servizio sanitario nazionale e in servizio
a tempo determinato alla data del 31 dicembre 2019, presso una
azienda o ente del servizio sanitario della Regione Puglia e'
confermato nei ruoli di quest'ultima a tempo indeterminato, previa
presentazione, entro sessanta giorni dalla data in vigore della
presente legge, di apposita domanda di mobilita'».
5.2.- Ad avviso del ricorrente, la disposizione regionale - che
porrebbe dubbi gia' sul piano interpretativo, con ricadute sulla
individuazione del personale che dovrebbe essere confermato nei ruoli
dell'amministrazione sanitaria regionale - avrebbe introdotto un
meccanismo di «stabilizzazione» del personale precario in violazione
del principio costituzionale del pubblico concorso, che costituisce
la regola generale di accesso al pubblico impiego ai sensi dell'art.
97, terzo comma, Cost., non sussistendo nella specie le condizioni
che, secondo la giurisprudenza costituzionale, legittimano
eccezionalmente la deroga a tale regola.
5.2.1.- In tema di superamento del precariato, il ricorrente
richiama la normativa statale contenuta nei commi 1, 2, 11 e 11-bis
dell'art. 20 del decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75, recante
«Modifiche e integrazioni al decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165, ai sensi degli articoli 16, commi 1, lettera a), e 2, lettere
b), c), d) ed e) e 17, comma 1, lettere a), c), e), f), g), h), l)
m), n), o), q), r), s) e z), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in
materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche».
In particolare, i citati commi 11 e 11-bis dell'art. 20
prevedono, con riferimento al personale del servizio sanitario
nazionale, l'applicazione del disposto dei commi 1 e 2 del medesimo
art. 20, i quali, oltre a fissare i requisiti che il lavoratore deve
possedere cumulativamente ai fini della stabilizzazione, impongono
alle amministrazioni l'espletamento di procedure concorsuali.
In termini non dissimili, il decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18
(Misure di potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di
sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse
all'emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con
modificazioni, nella legge 24 aprile 2020, n. 27, ha riconosciuto
alle aziende ed agli enti del Servizio sanitario nazionale la
possibilita' di attivare procedure di reclutamento del personale
previo avviso pubblico e selezione per titoli, colloquio e procedura
comparativa.
5.3.- La disposizione regionale, in quanto non coerente con la
normativa statale richiamata, violerebbe non solo l'art. 97 Cost.,
che impone la regola del pubblico concorso, ma anche il riparto di
competenze, intervenendo nella materia «ordinamento civile»,
riservata alla competenza esclusiva dello Stato dall'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost.
5.4.- La Regione, con le memorie di costituzione ed illustrativa,
ha chiesto che le questioni siano dichiarate inammissibili o,
comunque, prive di fondamento.
5.4.1.- La parte resistente osserva che con la disposizione
impugnata il legislatore regionale avrebbe inteso disciplinare e
organizzare la struttura degli uffici sanitari regionali, in
particolare limitando l'attribuzione di incarichi a tempo
determinato, e che, pertanto, l'ambito materiale di riferimento
sarebbe quello dell'organizzazione degli uffici regionali, attribuito
alla competenza residuale delle Regioni, con conseguente
inammissibilita' della questione promossa per violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera l), Cost., per erroneita' del parametro
evocato (sono citate le sentenze n. 75 del 2011 e n. 235 del 2010).
La difesa regionale richiama diffusamente l'orientamento della
giurisprudenza costituzionale secondo cui sono ascrivibili alla
competenza esclusiva statale gli interventi legislativi che dettano
misure relative a rapporti lavorativi gia' in essere, mentre
rientrano nella competenza residuale delle Regioni i profili
pubblicistico-organizzativi dell'impiego pubblico regionale, compresa
la regolamentazione delle modalita' di accesso al lavoro (sono
richiamate le sentenze di questa Corte n. 194 del 2020 e n. 141 del
2012).
La disciplina dettata dal legislatore regionale, collocata in un
momento antecedente a quello del sorgere del rapporto di lavoro,
riguarderebbe i profili pubblicistico-organizzativi dell'impiego
pubblico regionale e non quelli privatizzati del relativo rapporto di
lavoro (e' richiamata la sentenza di questa Corte n. 25 del 2021).
5.4.2.- La censura sarebbe comunque inconferente.
La disposizione impugnata avrebbe previsto, infatti, una
procedura semplificata di mobilita' del personale dipendente verso le
aziende del Servizio sanitario regionale, alle quali sarebbe
consentito di confermare nei ruoli dell'amministrazione, su domanda,
il personale gia' operativo e in servizio alla data del 31 dicembre
2019.
5.4.3.- Secondo la difesa regionale risulterebbe priva di
fondamento anche la questione promossa per violazione del principio
del pubblico concorso.
L'accesso alla procedura semplificata di mobilita' riguarderebbe
personale che ha gia' superato un concorso pubblico per accedere al
Servizio sanitario nazionale, e che, alla data del 31 dicembre 2019,
risulti incaricato, con contratto di lavoro subordinato a tempo
determinato, presso un'azienda o ente del Servizio sanitario
regionale.
Si tratterebbe, in definitiva, di una procedura di mobilita'
volontaria di personale dipendente gia' inserito nei ruoli del
Servizio sanitario nazionale e non, come sostenuto dalla difesa
statale, della stabilizzazione di personale precario.
6.- All'udienza del 21 settembre 2021, le parti hanno insistito
per l'accoglimento delle conclusioni formulate nei rispettivi scritti
difensivi.
Considerato in diritto
1.- Con il ricorso iscritto al n. 81 del registro ricorsi del
2020, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, in
riferimento agli artt. 3, 97 e 117, commi secondo, lettera l), e
terzo, della Costituzione, questioni di legittimita' costituzionale
degli artt. 1, commi 11 e 13, 9 e 10, comma 1, della legge della
Regione Puglia 7 luglio 2020, n. 18 (Misure di semplificazione
amministrativa in materia sanitaria).
2.- Con il primo motivo di ricorso e' impugnato, in riferimento
all'art. 117, terzo comma, Cost. e al principio di parita' di
trattamento e di proporzionalita', l'art. 1, comma 11, della legge
reg. Puglia n. 18 del 2020.
2.1.- Con riferimento alla figura del responsabile sanitario, la
disposizione regionale impugnata ha previsto che «[i]l limite di eta'
massimo previsto per lo svolgimento della funzione [...] e' quello
previsto dalla normativa nazionale vigente in materia di permanenza
in servizio dei dirigenti medici e del ruolo sanitario del servizio
sanitario nazionale, fatta eccezione per gli ambulatori specialistici
non accreditati».
2.2.- Il ricorrente prospetta il contrasto con il principio di
parita' di trattamento e di proporzionalita', perche' la disposizione
regionale non chiarirebbe le ragioni della differenziazione in parte
qua tra ambulatori specialistici non accreditati e tutte le altre
strutture sanitarie, ne' indicherebbe il regime applicabile alle
strutture esonerate dal rispetto del limite di eta' massimo di
permanenza in servizio dei dirigenti medici del ruolo del Servizio
sanitario nazionale.
L'eccezione cosi' disposta, del resto, non troverebbe fondamento
nella disciplina statale di riferimento, individuata nell'art. 4,
comma 2, della legge 30 dicembre 1991, n. 412 (Disposizioni in
materia di finanza pubblica), che si limita a prevedere
l'obbligatorieta' della figura del responsabile sanitario in
qualsiasi struttura - pubblica o privata - autorizzata a erogare
prestazioni sanitarie.
Il ricorrente lamenta, quindi, la violazione dell'art. 117, terzo
comma, Cost., perche' la previsione regionale contrasterebbe con i
principi fondamentali in materia di «tutela della salute» contenuti
nel decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della
disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge
23 ottobre 1992, n. 421).
2.3.- La Regione Puglia ha eccepito, preliminarmente,
l'inammissibilita' delle questioni sotto un duplice profilo.
2.3.1.- Per un verso, sarebbe inammissibile la censura riferita
alla disparita' di trattamento in quanto non corredata
dall'indicazione dell'art. 3 Cost., quale parametro asseritamente
violato, che risulta assente sia nel ricorso sia nella delibera di
impugnazione; per altro verso, il ricorrente non avrebbe indicato il
vulnus arrecato alle competenze statali in materia di tutela della
salute e, comunque, non avrebbe individuato il principio fondamentale
che imporrebbe il limite di eta' massimo del responsabile di
struttura ambulatoriale non accreditata.
2.3.2.- Le eccezioni non sono fondate.
Pur nella maggiore pregnanza che l'onere di motivazione assume
nei giudizi in via principale (tra le molte, sentenza n. 170 del
2021), l'indicazione del parametro costituzionale violato puo' essere
ricavata dalla motivazione se, come nel ricorso in esame, le
espressioni utilizzate dal ricorrente sono univoche. La mancata
indicazione dell'art. 3 Cost. e' dunque superata dal contenuto della
censura, che, in aderenza alla delibera di impugnazione, fa
riferimento esplicito al principio di eguaglianza e di
proporzionalita'.
La motivazione addotta a supporto della violazione dell'art. 117,
terzo comma, Cost., per quanto sintetica, raggiunge quella «soglia
minima di chiarezza e completezza» che rende ammissibile
l'impugnativa proposta (tra le molte, sentenze n. 25 del 2020 e n. 32
del 2017), giacche' individua il principio fondamentale in assunto
violato nella disciplina del limite di eta' massimo di permanenza in
servizio dei dirigenti medici del Servizio sanitario nazionale,
contenuta nel d.lgs. n. 502 del 1992.
Le questioni, pertanto, sono ammissibili.
2.4.- Nel merito, la questione prospettata con riferimento
all'art. 117, terzo comma, Cost., non e' fondata.
2.4.1.- Occorre preliminarmente ricostruire il contesto normativo
in cui la disposizione regionale si colloca, partendo dall'esame
della disciplina statale che fissa il limite massimo di eta' per la
dirigenza medica, per poi valutare l'articolazione dell'offerta di
prestazioni sanitarie, secondo il sistema configurato dal legislatore
con il d.lgs. n. 502 del 1992, e l'inquadramento della figura del
responsabile sanitario.
2.4.2.- L'art. 15-nonies del d.lgs. n. 502 del 1992 (inserito
dall'art. 13, comma 1, del decreto legislativo 19 giugno 1999, n.
229, recante «Norme per la razionalizzazione del Servizio sanitario
nazionale, a norma dell'articolo 1 della legge 30 novembre 1998, n.
419») fissa il limite massimo di eta' per il personale della
dirigenza medica e per la cessazione dei rapporti convenzionali.
La legge statale prevede, per quanto qui rileva, il limite
massimo di eta' per il collocamento a riposo dei dirigenti medici e
del ruolo sanitario del Servizio sanitario nazionale, ivi compresi i
responsabili di struttura complessa, al compimento del
sessantacinquesimo anno di eta', ovvero, su istanza dell'interessato,
al maturare del quarantesimo anno di servizio effettivo. In ogni caso
il limite massimo di permanenza non puo' superare il settantesimo
anno di eta' e la permanenza in servizio non puo' dar luogo a un
aumento del numero dei dirigenti.
Come chiarito dalla giurisprudenza di legittimita', con l'art.
15-nonies, comma 1, del d.lgs. n. 502 del 1992, il legislatore ha
ribadito che il personale medico dirigenziale cessa dal servizio al
compimento del sessantacinquesimo anno di eta'; regola, quest'ultima,
gia' prevista dall'art. 53 del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761 (Stato
giuridico del personale delle unita' sanitarie locali), in linea con
la previsione generale che riguarda il pubblico impiego contenuta
nell'art. 4 del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092 (Approvazione del
testo unico delle norme sul trattamento di quiescenza dei dipendenti
civili e militari dello Stato). Si tratta di disposizioni ispirate a
esigenze occupazionali, cui fanno eccezione le sole categorie dei
magistrati e dei docenti universitari (Corte di cassazione, sezione
lavoro, sentenza 9 giugno 2020, n. 11008).
2.4.3.- Il sistema sanitario, come riformato dal d.lgs. n. 502
del 1992 e poi significativamente rimodulato con il d.lgs. n. 229 del
1999, configura il rapporto pubblico-privato dell'offerta sanitaria
secondo un sistema progressivo, in base al quale i soggetti che
intendono erogare prestazioni sanitarie devono essere autorizzati e
solo se autorizzati possono chiedere l'accreditamento istituzionale,
che li rende potenziali erogatori di prestazioni sanitarie per conto
del Servizio sanitario nazionale. Cio' si realizza solo a seguito
della conclusione di contratti con l'amministrazione, e nei limiti di
spesa ivi previsti.
L'autorizzazione, disciplinata dall'art. 8-ter del d.lgs. n. 502
del 1992, si articola sul duplice versante della realizzazione della
struttura e dell'esercizio dell'attivita' sanitaria. Essa e'
subordinata alla verifica, da parte della Regione interessata, della
realizzabilita' della struttura in relazione alla localizzazione
territoriale, tenuto conto del fabbisogno complessivo di assistenza
che considera anche le prestazioni extra livelli essenziali di
assistenza (sentenza n. 7 del 2021), e al possesso dei requisiti
minimi di tipo strutturale, tecnologico e organizzativo.
All'obbligo di autorizzazione sono sottoposti anche gli studi
odontoiatrici, medici e di altre professioni sanitarie, ove
attrezzati per erogare prestazioni di chirurgia ambulatoriale ovvero
procedure diagnostiche e terapeutiche di particolare complessita' o
che comportino un rischio per la sicurezza del paziente, nonche' le
strutture dedicate esclusivamente ad attivita' diagnostiche.
2.4.4.- Per ottenere l'autorizzazione all'esercizio
dell'attivita', la struttura deve possedere requisiti minimi, anche
organizzativi, ed e' questo il profilo che rileva ai fini
dell'odierno scrutinio.
L'art. 8, comma 4, del d.lgs. n. 502 del 1992 stabilisce che,
«[f]erma restando la competenza delle regioni in materia di
autorizzazione e vigilanza sulle istituzioni sanitarie private a
norma dell'art. 43 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, con atto di
indirizzo e coordinamento, emanato d'intesa con la Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome, sentito il Consiglio superiore di sanita', sono definiti i
requisiti strutturali, tecnologici e organizzativi minimi richiesti
per l'esercizio delle attivita' sanitarie da parte delle strutture
pubbliche e private e la periodicita' dei controlli sulla permanenza
dei requisiti stessi».
L'attuazione dell'art. 8, comma 4, e' avvenuta con il d.P.R. 14
gennaio 1997 (Approvazione dell'atto di indirizzo e coordinamento
alle regioni e alle province autonome di Trento e di Bolzano, in
materia di requisiti strutturali, tecnologici ed organizzativi minimi
per l'esercizio delle attivita' sanitarie da parte delle strutture
pubbliche e private), che ha previsto i requisiti minimi generali e
specifici, riservando alle Regioni la fissazione degli standard di
qualita' che costituiscono requisiti ulteriori per l'accreditamento.
Con riferimento alle strutture che erogano prestazioni di
assistenza specialistica in regime ambulatoriale (definite come
luoghi intra o extraospedalieri preposti ad erogare prestazioni
sanitarie di prevenzione, diagnosi, terapia e riabilitazione, nelle
situazioni che non richiedono ricovero neanche a ciclo diurno), e'
richiesta la presenza, durante lo svolgimento dell'attivita', di
almeno un medico, indicato quale responsabile delle attivita'
cliniche svolte nell'ambulatorio.
2.5.- Questa Corte e' costante nel ricondurre la competenza
regionale in materia di autorizzazione e vigilanza sulle istituzioni
sanitarie nella piu' generale potesta' legislativa concorrente in
materia di tutela della salute. Le Regioni sono vincolate al rispetto
dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi statali, dovendosi
peraltro distinguere, «dopo il riordino del sistema sanitario, gli
aspetti che attengono all'"autorizzazione" prevista per l'esercizio
di tutte le attivita' sanitarie, da quelli che riguardano
l'"accreditamento" delle strutture autorizzate» (sentenza n. 292 del
2012, punto 4 del Considerato in diritto; nello stesso senso,
sentenze n. 106 del 2020 e n. 7 del 2021).
In particolare, con riferimento all'autorizzazione, le
disposizioni contenute negli artt. 8, comma 4, e 8-ter, comma 4, del
d.lgs. n. 502 del 1992, che prevedono i requisiti minimi di sicurezza
e qualita' per poter effettuare prestazioni sanitarie, rappresentano
principi fondamentali della materia che le Regioni sono tenute ad
osservare «indipendentemente dal fatto che la struttura intenda o
meno chiedere l'accreditamento» (sentenza n. 292 del 2012, che
richiama le sentenze n. 245 e n. 150 del 2010).
2.6.- Quanto alla figura del responsabile sanitario, presente
gia' nella legislazione piu' risalente (l'art. 83 del Regolamento
generale sanitario del 1901 richiedeva, per l'apertura e il
mantenimento in esercizio di ambulatori o case o istituti di cura
medico-chirurgica o di assistenza ostetrica, la presenza di un
dottore in medicina e chirurgia che assumesse la direzione tecnica
dell'istituto), essa e' prevista dall'art. 4 della legge n. 412 del
1991.
Tale norma, dettata prima della riforma del sistema sanitario,
stabilisce che le Regioni possono stipulare convenzioni anche con
istituzioni sanitarie private, sottoposte al regime di autorizzazione
e vigilanza sanitaria di cui all'art. 43 della legge 23 dicembre
1978, n. 833 (Istituzione del servizio sanitario nazionale) «e devono
avere un direttore sanitario o tecnico, che risponde personalmente
dell'organizzazione tecnica e funzionale dei servizi e del possesso
dei prescritti titoli professionali da parte del personale che ivi
opera».
Ulteriori riferimenti al responsabile sanitario si rinvengono
nella legislazione piu' recente.
La legge 4 agosto 2017, n. 124 (Legge annuale per il mercato e
per la concorrenza), all'art. 1, commi da 153 a 155, prevede la
presenza obbligatoria di un direttore sanitario iscritto all'albo
degli odontoiatri per le societa' operanti nel settore, e per le
strutture sanitarie polispecialistiche in cui sia presente un
ambulatorio odontoiatrico.
Il Codice di deontologia medica del 2018, all'art. 69 impone al
responsabile sanitario di struttura privata la comunicazione
tempestiva dell'assunzione dell'incarico (nonche' della rinuncia)
all'ordine di appartenenza, e pone il divieto di incarichi plurimi,
incompatibili con le funzioni di vigilanza attiva e continuativa.
La legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello
Stato per l'anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il
triennio 2019-2021), all'art. 1, comma 536, prevede che «[t]utte le
strutture sanitarie private di cura sono tenute a dotarsi di un
direttore sanitario iscritto all'albo dell'ordine territoriale
competente per il luogo nel quale hanno la loro sede operativa entro
centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della presente
legge».
2.7.- La ricognizione normativa fin qui svolta conferma l'assenza
di un principio fondamentale espressamente ricavabile da una norma
statale, o che si possa evincere in via sistematica, in forza del
quale il responsabile sanitario di struttura privata oltre a
possedere i requisiti di professionalita', debba avere eta' inferiore
ai settanta anni.
Inoltre, la differenziazione, sempre piu' nettamente definita
dalla giurisprudenza amministrativa (per tutte, Consiglio di Stato,
sezione terza, sentenza 10 febbraio 2021, n. 1249), tra strutture
autorizzate, che operano in regime privatistico, e strutture che,
invece, attraverso l'accreditamento istituzionale, entrano a far
parte del sistema sanitario pubblico, erogando prestazioni per conto
del servizio sanitario, converge nella direzione della legittimita'
di una disciplina regionale che riconosca alle prime la possibilita'
di avvalersi, per lo svolgimento delle funzioni di responsabile
sanitario, di un professionista che abbia superato il limite massimo
di eta' previsto per la permanenza in servizio nelle strutture
pubbliche ed equiparate.
Diverse, in quest'ambito, sono le esigenze che si apprezzano nei
due settori - privato e pubblico - dell'offerta sanitaria. Se, come
si e' visto, il limite di eta' fissato dall'art. 15-nonies del d.lgs.
n. 502 del 1992 si inserisce nel quadro normativo della disciplina
del lavoro pubblico, rispondendo a esigenze di carattere
organizzativo/occupazionale, quel limite non puo' essere esteso alle
strutture che operano nel settore privato, cui deve essere
riconosciuta una spiccata autonomia gestionale.
In questo senso si e' espressa anche l'Autorita' garante della
concorrenza e del mercato, nella segnalazione del 24 giugno 2020,
avente a oggetto la disposizione contenuta nel previgente testo
dell'art. 12, comma 8, della legge reg. Puglia n. 9 del 2017.
Essa ha ritenuto, infatti, che l'applicazione del limite previsto
dall'art. 15-nonies, comma 1, del d.lgs. n. 502 del 1992 alle
strutture sanitarie e socio-sanitarie private, «precludendo loro di
avvalersi di un medico che ha superato il limite di eta' previsto per
rivestire il ruolo di direttore sanitario», determini
«un'ingiustificata limitazione alla prestazione dei servizi
professionali da parte dei medici, restringendo cosi' l'offerta di
tali servizi», oltre alla compressione ingiustificata della liberta'
di iniziativa economica e dell'autonomia gestionale delle strutture
anzidette.
2.7.1.- Per altro verso, si deve evidenziare che, quando questa
Corte ha ritenuto sussistente un collegamento tra efficienza
dell'organizzazione e gestione dei servizi sanitari, da un lato, e
limite di eta' dei soggetti che ricoprono incarichi in posizione
apicale, dall'altro (sentenze n. 295 del 2009 e n. 422 del 2006), lo
ha affermato a fronte di norme statali che specificamente prevedevano
(e prevedono) il limite del sessantacinquesimo anno di eta' per lo
svolgimento di incarichi di vertice nelle strutture ospedaliere ed
equiparate.
Nelle decisioni prima citate si e' ritenuto, infatti, che l'art.
11 del decreto legislativo 16 ottobre 2003, n. 288 (Riordino della
disciplina degli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico,
a norma dell'articolo 42, comma 1, della legge 16 gennaio 2003, n.
3), e l'art. 3, comma 7, del d.lgs. n. 502 del 1992 esprimano un
principio fondamentale in materia di tutela della salute. Proprio il
carattere apicale della posizione ricoperta (nell'un caso - sentenza
n. 422 del 2006 - di direttore amministrativo e direttore sanitario
di IRCCS; nell'altro caso - sentenza n. 295 del 2009 - di direttore
amministrativo e sanitario delle aziende sanitarie locali e delle
aziende ospedaliere e di IRCCS) rivela «l'incidenza che la disciplina
relativa alle modalita' di cessazione di tali incarichi, per
sopraggiunti limiti di eta', esercita sull'organizzazione e la
gestione dei servizi sanitari e, di riflesso, anche sull'efficienza
degli stessi» (cosi' la sentenza n. 422 del 2006, al punto 5.1. del
Considerato in diritto).
Dalle citate pronunce non si traggono elementi per affermare
l'esistenza di un principio fondamentale che impone, in modo
generalizzato, il limite massimo di eta' per lo svolgimento delle
funzioni di responsabile sanitario.
Non e', dunque, fondata la questione di costituzionalita'
dell'art. 1, comma 11, della legge reg. Puglia n. 18 del 2020,
sollevata in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost.
2.8.- Ugualmente non fondata, con riferimento all'art. 3 Cost.,
e' la censura che riguarda la deroga, introdotta dal legislatore
pugliese, all'eta' massima per il conferimento dell'incarico di
responsabile sanitario degli ambulatori specialistici non
accreditati.
La censura, per come prospettata, si risolve nell'addebitare alla
disposizione regionale una mancata giustificazione del differente
trattamento previsto per i dirigenti medici degli ambulatori
specialistici non accreditati rispetto a quelli delle altre strutture
sanitarie, in assenza di una norma statale che possa dare fondamento
a tale differenziazione.
Il ricorrente richiama l'art. 4, comma 2, della legge n. 412 del
1991, evidenziando che tale norma si limita a prevedere
l'obbligatorieta' della nomina del responsabile sanitario nelle
strutture private e non contiene alcun riferimento alla «diversa
regola» introdotta dal legislatore regionale.
Questa prospettazione non puo' essere condivisa. Essa si
sostanzia nel ritenere che il sistema imponga un trattamento identico
della figura del responsabile sanitario con riferimento al limite
massimo di eta'. Un tale argomento, come gia' evidenziato, non appare
esaustivo.
Il legislatore regionale, nei limiti della propria competenza e
ispirandosi al canone della ragionevolezza, puo' differenziare il
trattamento delle strutture private da quelle pubbliche ed equiparate
senza incorrere nella violazione dell'art. 3 Cost.
Non sono, infatti, comparabili i criteri organizzativi cui si
ispirano le strutture pubbliche e private.
La disciplina regionale della figura del responsabile sanitario
(art. 12 della legge reg. Puglia n. 9 del 2017), che indica il
contenuto effettivo dell'attivita' da svolgere nella cura
dell'organizzazione tecnico-sanitaria sotto il profilo igienico e
organizzativo e nella garanzia delle funzioni previste dalle norme
vigenti, prevedendo l'obbligo di presenza, e il correlato divieto,
salvo eccezioni, di svolgere le funzioni indicate in piu' di una
struttura, vale a definire il regime applicabile anche al
responsabile sanitario degli ambulatori non accreditati.
Le strutture sanitarie private sono, tuttavia, caratterizzate da
una maggiore apertura al mercato e alle regole della concorrenza e
possono, nella scelta del direttore sanitario, adottare criteri
riferiti alla professionalita' e alle competenze acquisite, senza
necessariamente attenersi ai limiti di eta' previsti per le strutture
pubbliche. Per le finalita' indicate, l'eta' non costituisce un
requisito essenziale nell'esercizio della funzione disciplinata dal
legislatore regionale e non appare, pertanto, irragionevole che al
vertice di tali strutture si collochi un direttore sanitario che
abbia superato il settantesimo anno di eta'.
3.- Con il secondo motivo di ricorso, il Presidente del Consiglio
dei ministri impugna, in riferimento all'art. 117, terzo comma,
Cost., l'art. 1, comma 13, della legge reg. Puglia n. 18 del 2020.
3.1.- La disposizione in esame consente alle strutture pubbliche
e private, agli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico
(IRCCS) privati e agli enti ecclesiastici di richiedere con unica
istanza il rilascio dell'autorizzazione all'esercizio di attivita' e
dell'accreditamento istituzionale.
3.2.- Il ricorrente argomenta che tale disposizione contrasta con
l'art. 117, terzo comma, Cost. e con i principi fondamentali in
materia di tutela della salute espressi dagli artt. 8-ter e 8-quater
del d.lgs. n. 502 del 1992, che differenziano, rendendoli autonomi, i
procedimenti di autorizzazione e di accreditamento, e subordinano
l'accreditamento al possesso di requisiti ulteriori da parte della
struttura gia' autorizzata, oltre che alla coerenza dell'attivita'
della struttura con la programmazione regionale.
Inoltre, la disposizione impugnata non sarebbe in linea con
quanto previsto dalle intese raggiunte in sede di Conferenza
unificata in data 20 dicembre 2012 e 19 febbraio 2015, «in merito
alle attivita' di verifica spettanti all'organismo tecnicamente
accreditante».
3.3.- La Regione ha eccepito preliminarmente l'inammissibilita'
della questione per tardivita' e per genericita' della motivazione.
Nel merito ha chiesto che la questione sia dichiarata non fondata.
3.3.1.- Entrambe le eccezioni preliminari non sono fondate.
3.3.2.- La asserita tardivita' della questione si basa sul
rilievo che la disposizione impugnata sarebbe stata preceduta da
altra identica, che non e' stata a suo tempo fatta oggetto di
gravame.
E' evidente che la circostanza non vale a far venire meno
l'interesse attuale del ricorrente a sottoporre a scrutinio la
disposizione in esame.
Come costantemente affermato da questa Corte, infatti, l'istituto
dell'acquiescenza non opera nei giudizi in via principale, atteso che
la norma censurata, anche se preceduta da altra di identico contenuto
e non impugnata, reitera comunque la lesione alla ripartizione delle
competenze, da cui deriva l'interesse a ricorrere (ex multis,
sentenze n. 124 e n. 107 del 2021).
3.3.3.- Neppure si riscontra la eccepita genericita' della
censura, che risulta, invece, sufficientemente articolata con la
chiara indicazione dei principi fondamentali che differenziano i
procedimenti di autorizzazione e di accreditamento, imponendo
verifiche e valutazioni autonome. Se sussista effettiva lesione e'
profilo che attiene al merito della questione.
3.4.- Nel merito, la questione non e' fondata.
3.4.1.- La disciplina dettata dalla Regione Puglia in materia di
autorizzazione e accreditamento istituzionale non contrasta con il
principio di differenziazione dei due procedimenti. La legge
regionale n. 9 del 2017, che regola entrambi i procedimenti, all'art.
19, comma 3, ribadisce il principio secondo cui l'autorizzazione non
produce effetti vincolanti ai fini della procedura di accreditamento
istituzionale, e, all'art. 23, comma 1, affida all'organismo
tecnicamente accreditante la verifica e l'effettuazione della
valutazione tecnica necessaria ai fini del rilascio del provvedimento
di accreditamento, in linea con quanto previsto nelle intese del 20
dicembre 2012 e 19 febbraio 2015.
In questo contesto normativo, la prevista facolta' di presentare
con un'unica istanza la richiesta di rilascio, sia
dell'autorizzazione, sia dell'accreditamento istituzionale,
rappresenta una mera semplificazione, senza incidere sulla
progressione delle verifiche e degli accertamenti che connotano i due
procedimenti.
Occorre considerare, infatti, che l'art. 8-quater, comma 1, del
d.lgs. 502 del 1992 esige, ai fini dell'accreditamento, la «verifica
positiva dell'attivita' svolta e dei risultati raggiunti» dalle
strutture autorizzate che intendano accreditarsi.
La norma statale, espressione di principio fondamentale in
materia di tutela della salute (per tutte, sentenze n. 106 del 2020 e
n. 132 del 2013), chiaramente delinea uno iato temporale tra la fase
dell'attivita' svolta in regime di autorizzazione - oggetto di
valutazione da parte dell'amministrazione ai fini dell'accreditamento
- e l'inizio del procedimento di accreditamento.
L'unicita' dell'istanza non comporta alcuna sovrapposizione dei
due procedimenti, ne' contestualita' delle valutazioni e verifiche
proprie di ciascuno di essi. Pertanto, la disposizione regionale
impugnata risulta priva di lesivita' del parametro evocato.
4.- Con il terzo motivo e' impugnato l'art. 9 della legge reg.
Puglia n. 18 del 2020 per violazione dell'art. 117, terzo comma,
Cost.
4.1.- La disposizione censurata, che sostituisce l'ultimo periodo
del comma 3 dell'art. 19 della legge reg. Puglia n. 9 del 2017,
prevede che, «[f]erma restando la necessita' di verificare la
sussistenza dei requisiti di accreditamento, nelle soprariportate
ipotesi l'autorizzazione all'esercizio produce effetti vincolanti ai
fini della procedura di accreditamento istituzionale».
4.2.- Il ricorrente argomenta il prospettato contrasto
sull'assunto che la disposizione regionale, pur facendo salva la
verifica dei requisiti ulteriori per l'accreditamento istituzionale,
prevede «effetti vincolanti» scaturenti dall'autorizzazione, in
contrasto con l'art. 8-quater del d.lgs. n. 502 del 1992, che, in
quanto espressione di un principio fondamentale in materia di tutela
della salute, esige il possesso di «requisiti ulteriori» in capo alla
struttura che intenda ottenere l'accreditamento.
4.3.- La resistente ha chiesto che la questione venga dichiarata
inammissibile, per carenza di lesivita' o, comunque, che sia
dichiarata la cessazione della materia del contendere, in conseguenza
della sopravvenuta sentenza n. 36 del 2021 di questa Corte.
4.4.- Prima di esaminare le eccezioni preliminari occorre
illustrare la successione temporale degli interventi del legislatore
regionale.
4.4.1.- Con il ricorso iscritto al n. 13 del registro ricorsi
dell'anno 2020, il Presidente del Consiglio dei ministri ha
impugnato, per violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., l'art.
49, comma 1, della legge reg. Puglia n. 52 del 2019, che ha
sostituito l'art. 19, comma 3, della legge reg. Puglia n. 9 del 2017
prevedendo tre fattispecie, concernenti l'attivita' di diagnostica
per immagini, in riferimento alle quali si stabiliva che
l'autorizzazione all'esercizio producesse effetti vincolanti ai fini
della procedura di accreditamento istituzionale.
Nella pendenza del giudizio di legittimita' costituzionale, il
legislatore regionale e' intervenuto nuovamente con l'art. 9 della
legge reg. Puglia n. 18 del 2020 per sostituire l'ultimo periodo del
comma 3 dell'art. 19 della legge reg. Puglia n. 9 del 2017.
Il Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso oggi in
esame, ha impugnato anche tale ultima disposizione.
Successivamente al promovimento del ricorso odierno, e' stata
pubblicata la sentenza di questa Corte n. 36 del 2021, che ha deciso
il ricorso n. 13 del 2020 con declaratoria di illegittimita'
costituzionale dell'art. 49, comma 1, della legge reg. Puglia n. 52
del 2019, nella parte in cui sostituiva il comma 3 dell'art. 19 della
legge reg. Puglia n. 9 del 2017, nel testo vigente prima della
modifica introdotta dall'art. 9 della legge reg. Puglia n. 18 del
2020.
La sentenza n. 36 del 2021 e' intervenuta sul testo dell'art. 19,
comma 3, della legge reg. Puglia n. 9 del 2017, espungendo le
fattispecie in riferimento alle quali era previsto che
l'autorizzazione all'esercizio dell'attivita' sanitaria producesse
effetti vincolanti ai fini dell'accreditamento.
Questa Corte ha ritenuto integrata la violazione dell'art. 117,
terzo comma, Cost. e, specificamente, del principio di autonomia dei
procedimenti di autorizzazione e di accreditamento.
La disposizione oggi impugnata non e' stata oggetto di scrutinio
in quella sede, in quanto successiva e fatta oggetto di autonomo
ricorso statale.
4.5.- A seguito della sentenza n. 36 del 2021, non e' venuta meno
la lesivita' della disposizione oggetto dell'odierno scrutinio, che
prevede effetti vincolanti dell'autorizzazione. Permane dunque
l'interesse del ricorrente all'impugnazione.
Non si puo' dichiarare cessata la materia del contendere perche'
non ricorrono i presupposti cui questa Corte costantemente subordina
tale accertamento (ex multis, sentenze n. 36 del 2021, punto 6.1. del
Considerato in diritto, e n. 16 del 2020).
4.6.- Nel merito, la questione e' fondata.
4.6.1.- Come affermato nella sentenza n. 36 del 2021 (punto 6.3.
del Considerato in diritto), secondo la giurisprudenza
costituzionale, «il regime delle autorizzazioni e degli
accreditamenti costituisce principio fondamentale in materia di
tutela della salute. Il legislatore statale (artt. 8-ter, 8-quater e
8-quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992) ha inteso vincolare le
strutture socio-sanitarie private all'osservanza di requisiti
essenziali da cui far dipendere l'erogazione di prestazioni riferite
alla garanzia di un diritto fondamentale (sentenza n. 106 del 2020,
punto 5.1. del Considerato in diritto; in precedenza, nello stesso
senso, sentenze n. 238 del 2018, n. 161 del 2016 e n. 132 del 2013)».
In tale cornice si e' evidenziato che occorre «distinguere [...]
gli aspetti che attengono all'"autorizzazione", prevista per
l'esercizio di tutte le attivita' sanitarie, da quelli che riguardano
l'"accreditamento" delle strutture autorizzate», precisando che,
quanto all'autorizzazione, «gli artt. 8, comma 4, e 8-ter, comma 4,
del d.lgs. n. 502 del 1992 stabiliscono "requisiti minimi" di
sicurezza e qualita' per poter effettuare prestazioni sanitarie», e
che, quanto all'accreditamento, «occorrono, invece, "requisiti
ulteriori" (rispetto a quelli necessari all'autorizzazione) e
l'accettazione del sistema di pagamento a prestazione, ai sensi
dell'art. 8-quater del d.lgs. n. 502 del 1992» (sentenza n. 292 del
2012, punto 4 del Considerato in diritto). Nell'impianto fondamentale
dei gia' ricordati articoli del d.lgs. n. 502 del 1992, che anche in
questa sede il ricorrente invoca come norme interposte, «le vicende
del processo di accreditamento restano tendenzialmente estranee alla
determinazione del fabbisogno che rileva per la verifica di
compatibilita' delineata dall'indicato art. 8-ter, comma 3» (sentenza
n. 7 del 2021, punto 4.4.1. del Considerato in diritto). I due
procedimenti - di autorizzazione e di accreditamento - sono, in base
ai richiamati principi fondamentali della legge statale, tra di loro
autonomi, essendo, fra l'altro, ciascuno finalizzato alla valutazione
di indici di fabbisogno diversi e non sovrapponibili.
4.6.2.- Deve ritenersi preclusa, pertanto, al legislatore
regionale la previsione di effetti vincolanti da attribuire
all'autorizzazione, ai fini dell'accreditamento istituzionale. Ne
deriva l'illegittimita' costituzionale dell'art. 9 della legge reg.
Puglia n. 18 del 2020, perche' in contrasto con il principio
fondamentale di autonomia dei due procedimenti, che integra la
violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.
5.- Con il quarto motivo di ricorso il Presidente del Consiglio
dei ministri impugna l'art. 10, comma 1, della legge reg. Puglia n.
18 del 2020, per violazione degli artt. 97 e 117, secondo comma,
lettera l), Cost.
5.1.- La disposizione regionale impugnata prevede: «1.Nel limite
dei posti vacanti nella dotazione organica e nel rispetto della spesa
sanitaria derivante dalle norme vigenti, il personale gia' titolare
di contratto, ovvero di incarico a tempo indeterminato, presso
aziende o enti del servizio sanitario nazionale e in servizio a tempo
determinato alla data del 31 dicembre 2019, presso una azienda o ente
del servizio sanitario della Regione Puglia e' confermato nei ruoli
di quest'ultima a tempo indeterminato, previa presentazione, entro
sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge,
di apposita domanda di mobilita'».
5.1.1.- Il ricorrente assume che con la disposizione impugnata il
legislatore regionale avrebbe stabilizzato personale precario in
violazione del principio sancito dall'art. 97 Cost., e specificamente
della regola che impone il concorso pubblico per l'assunzione di
personale a tempo indeterminato nei ruoli dell'amministrazione. Tale
regola, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, e'
derogabile solo in casi eccezionali (sentenza n. 363 del 2006), che
rispondano a «peculiari e straordinarie esigenze di interesse
pubblico» (sentenza n. 81 del 2006), al fine di evitare privilegi a
favore di categorie piu' o meno ampie di soggetti (sentenza n. 205
del 2006).
Nella specie, sarebbero assenti le condizioni che legittimano la
deroga alla regola del pubblico concorso. Infatti, la normativa
statale in tema di superamento del precariato dettata dall'art. 20,
commi 1, 2, 11 e 11-bis del decreto legislativo 25 maggio 2017, n.
75, recante «Modifiche e integrazioni al decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165, ai sensi degli articoli 16, commi 1, lettera a), e 2,
lettere b), c), d) ed e) e 17, comma 1, lettere a), c), e), f), g),
h), l) m), n), o), q), r), s) e z), della legge 7 agosto 2015, n.
124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche»,
oltre a fissare i requisiti che il lavoratore deve possedere
cumulativamente ai fini della stabilizzazione, impone alle
amministrazioni l'espletamento di procedure concorsuali.
5.1.2.- La disposizione regionale violerebbe anche il riparto
delle competenze, intervenendo nella materia «ordinamento civile»,
riservata alla competenza esclusiva statale.
5.2.- La resistente eccepisce preliminarmente l'inammissibilita'
della questione riferita alla violazione del riparto di competenza,
per erroneita' del parametro evocato.
Con la disposizione impugnata la Regione avrebbe inteso
disciplinare e organizzare la struttura degli uffici sanitari
regionali, in particolare limitando l'attribuzione di incarichi a
tempo determinato, e dunque l'ambito materiale di riferimento sarebbe
riconducibile alla competenza residuale attribuita dall'art. 117,
quarto comma, Cost. alle Regioni (sono richiamate le sentenze n. 165
del 2007 e n. 368 del 2008).
5.3.- L'eccezione e' priva di fondamento.
Il ricorrente ha prospettato la censura sulla base del rilievo
che la previsione regionale introduce un meccanismo di
stabilizzazione del personale precario, e in coerenza con tale
prospettazione ha evocato il parametro di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost., che attribuisce alla competenza esclusiva
statale la materia «ordinamento civile».
La verifica della correttezza di tale impostazione attiene al
merito della questione, non alla sua ammissibilita'.
5.4.- Nel merito entrambe le questioni sono fondate.
5.4.1.- Occorre muovere dallo scrutinio di legittimita' riferito
al riparto di competenza, per la priorita' logica che lo stesso
riveste nei giudizi in via principale, e quindi stabilire l'ambito
materiale cui deve essere ricondotta la disposizione impugnata.
La giurisprudenza costante di questa Corte individua il confine
fra cio' che e' ascrivibile alla materia dell'ordinamento civile e
cio' che, invece, e' riferibile alla competenza legislativa residuale
regionale, affermando che sono da ricondurre alla prima gli
interventi legislativi che dettano misure relative a rapporti
lavorativi gia' in essere, e rientrano nella seconda i profili
pubblicistico-organizzativi dell'impiego pubblico regionale (ex
multis, sentenze n. 194 e n. 126 del 2020, n. 191 del 2017).
La disposizione regionale interviene su rapporti di lavoro a
tempo determinato gia' in essere e incide sul profilo della durata,
trasformandoli in nuovi rapporti a tempo indeterminato, che sorgono
proprio per effetto della norma censurata. Essa deve, pertanto,
essere ricondotta nell'ambito materiale dell'ordinamento civile, con
conseguente violazione del riparto di competenza.
5.4.2.- E' fondata anche la censura formulata con riferimento
all'art. 97 Cost.
L'imparzialita' e il buon andamento della pubblica
amministrazione sono assicurate dal principio del pubblico concorso,
che costituisce la modalita' generale e ordinaria di reclutamento del
personale delle amministrazioni pubbliche (ex multis, sentenze n. 36
del 2020 e n. 40 del 2018).
Questa Corte si e' gia' espressa su questioni analoghe a quelle
ora in esame nella sentenza n. 68 del 2011, che ha scrutinato l'art.
13 della legge della Regione Puglia 25 febbraio 2010, n. 4 (Norme
urgenti in materia di sanita' e servizi sociali), di contenuto
sovrapponibile alla disposizione regionale impugnata.
In quel caso, questa Corte ha dichiarato l'illegittimita'
costituzionale della disposizione regionale.
Nella pronuncia citata si legge che «[l]a disposizione impugnata,
facendo ricorso all'istituto della mobilita', prevede la
"ruolizzazione" - ossia l'inquadramento a tempo indeterminato nei
ruoli del servizio sanitario regionale - di personale "gia' titolare
di contratto ovvero di incarico a tempo indeterminato" presso enti
del servizio sanitario nazionale. La norma consente l'inquadramento
di personale e trasforma rapporti di lavoro a tempo determinato
oppure rapporti di lavoro non di ruolo a tempo indeterminato in
rapporti di lavoro di ruolo a tempo indeterminato. Ne discende la
violazione dell'art. 97 Cost., perche' la disposizione censurata non
prevede il pubblico concorso per l'inquadramento».
Non si puo' che ribadire questo percorso argomentativo e
dichiarare costituzionalmente illegittimo l'art. 10, comma 1, della
legge reg. Puglia n. 18 del 2020, perche' in contrasto con entrambi i
parametri evocati.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 9 della
legge della Regione Puglia 7 luglio 2020, n. 18 (Misure di
semplificazione amministrativa in materia sanitaria);
2) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 10, comma
1, della legge reg. Puglia n. 18 del 2020;
3) dichiara non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 11, della legge reg. Puglia n. 18
del 2020, promosse, in riferimento agli artt. 3 e 117, terzo comma,
della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il
ricorso indicato in epigrafe;
4) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 13, della legge reg. Puglia n. 18
del 2020, promossa, in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost.,
dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in
epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 settembre 2021.
F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Silvana SCIARRA, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 15 ottobre 2021.
Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE