N. 27 SENTENZA 1 dicembre 2021- 28 gennaio 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Trattamento economico - Fissazione di un limite massimo annuo omnicomprensivo (c.d. tetto retributivo), pari alla retribuzione lorda del primo presidente della Corte di cassazione - Inclusione, in tale limite, delle somme comunque erogate, anche nel caso di piu' incarichi (nel caso di specie: giudice tributario) - Denunciata violazione dei principi lavorista, di uguaglianza e di ragionevolezza, di capacita' contributiva e di buon andamento della pubblica amministrazione, e di quello, anche sovranazionale, di proporzionalita' della retribuzione, nonche' dei doveri inderogabili di solidarieta' economica e sociale e della riserva di legge in materia di prestazioni patrimoniali imposte - Non fondatezza delle questioni. - Decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre 2011, n. 214, art. 23-ter, comma 1; legge 27 dicembre 2013, n. 147, art. 1, commi 471, 473 e 474; decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni, nella legge 23 giugno 2014, n. 89, art. 13. - Costituzione, artt. 1, 2, 3, 10, 23, 36, 53 e 97; Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo, art. 23, secondo comma.(GU n.5 del 2-2-2022 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo'
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 23-ter,
comma 1, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni
urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti
pubblici), convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre
2011, n. 214, dell'art. 1, commi 471, 473 e 474, della legge 27
dicembre 2013, n. 147, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilita'
2014)», e dell'art. 13 del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66
(Misure urgenti per la competitivita' e la giustizia sociale),
convertito, con modificazioni, nella legge 23 giugno 2014, n. 89,
promosso dal Consiglio di Stato, sezione quinta, nel procedimento
d'appello vertente tra S. S. e la Presidenza del Consiglio dei
ministri, il Ministero dell'economia e delle finanze, il Consiglio di
Stato nonche' il Segretariato generale della giustizia
amministrativa, con ordinanza del 5 maggio 2021, iscritta al n. 119
del registro ordinanze 2021 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 35, prima serie speciale, dell'anno 2021.
Visti l'atto di costituzione di S. S. nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 1° dicembre 2021 il Giudice
relatore Maria Rosaria San Giorgio;
uditi gli avvocati Daniele Granara e Federico Tedeschini per S.
S. e l'avvocato dello Stato Gianni De Bellis per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 1° dicembre 2021.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 5 maggio 2021, iscritta al n. 119 del
registro ordinanze 2021, il Consiglio di Stato, sezione quinta, ha
sollevato, in riferimento agli artt. 1, 2, 3, 10, 23, 36, 53 e 97
della Costituzione, in relazione - per l'art. 10 - all'art. 23,
secondo comma, della Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo,
adottata dall'Assemblea generale delle Nazioni Unite il 10 dicembre
1948, questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 23-ter,
comma 1, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni
urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti
pubblici), convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre
2011, n. 214, dell'art. 1, commi 471, 473 e 474, della legge 27
dicembre 2013, n. 147, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilita'
2014)», e dell'art. 13 del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66
(Misure urgenti per la competitivita' e la giustizia sociale),
convertito, con modificazioni, nella legge 23 giugno 2014, n. 89.
1.1.- Il giudice rimettente espone che, con ricorso proposto
davanti al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, S. S.,
magistrato amministrativo, ha impugnato il provvedimento del
Segretariato generale della Giustizia amministrativa, con il quale
veniva disposto - a decorrere dalla mensilita' di gennaio 2020 e sino
a quella di dicembre del medesimo anno - il recupero, nel rispetto
del limite massimo retributivo vigente, dei maggiori compensi
percepiti, pari ad euro 31.481,26, per le funzioni esercitate quale
giudice tributario nel triennio 2015-2018.
Il ricorrente ha, pertanto, richiesto l'accertamento del diritto
a percepire il trattamento economico spettante, senza le decurtazioni
previste, e il conseguente annullamento - per violazione di legge ed
eccesso di potere e, in subordine, per la paventata illegittimita'
costituzionale delle sottese disposizioni di legge - del
provvedimento impugnato, con la condanna dell'amministrazione alla
restituzione delle somme a suo dire illegittimamente trattenute,
oltre interessi legali e rivalutazione monetaria.
Con sentenza 18 giugno 2020, n. 6668, il TAR ha respinto il
ricorso e, avverso tale decisione, il ricorrente ha interposto
appello davanti all'odierno rimettente.
1.2.- Il giudice a quo investito del gravame muove dalla premessa
che - a prescindere dalle diverse letture dell'inciso «nell'ambito di
rapporti di lavoro dipendente o autonomo» di cui all'art. 23-ter del
d.l. n. 201 del 2011, al fine di individuare, in termini soggettivi,
coloro cui si applica il "tetto retributivo" o piuttosto, in termini
oggettivi, quali tra gli emolumenti corrisposti da una pubblica
amministrazione concorrano a formare il "tetto" - «la formulazione
onnicomprensiva della norma non consenta, almeno ictu oculi, di
escludere dal relativo computo i compensi corrisposti ai membri delle
Commissioni tributarie», pur non apparendo gli stessi qualificabili
alla stregua di emolumenti derivanti da «rapporti di lavoro
subordinato o autonomo», perche' afferenti a funzioni la cui
investitura e' a titolo onorario.
1.3.- In punto di rilevanza, il Consiglio di Stato osserva che la
preclusa corresponsione degli emolumenti superiori al "tetto"
discende, in modo pressoche' automatico, dall'applicazione delle
censurate disposizioni di legge.
1.4.- Sul piano sistematico il Consiglio di Stato deduce che la
disciplina del limite massimo alle retribuzioni pubbliche si iscrive
in un contesto generale di risorse finanziarie pubbliche limitate,
messo in relazione all'obiettivo politico-economico del contenimento
della spesa pubblica.
Queste andrebbero ripartite in modo congruo, il che avverrebbe
sganciandole del tutto, raggiunto un certo livello, dall'effettivita'
del sinallagma contrattuale lavorativo del pubblico (ma non del
privato) dipendente: dunque, gravando ex lege di gratuita', e al di
fuori di quanto responsabilmente accettato e previsto dal lavoratore
all'atto di costituzione del rapporto lavorativo, le prestazioni del
lavoratore pubblico che abbia, nell'ambito dell'attivita' lavorativa
pubblica - qualunque sia la quantita' o qualita' -, raggiunto
complessivamente l'imprevisto "tetto" lordo, e sempre che non rientri
tra le poche eccezioni nominatamente stabilite dalla legge.
Richiamando la sentenza di questa Corte n. 124 del 2017, il
giudice rimettente specifica che si ricade in un regime restrittivo
particolare, che concerne i soli lavoratori pubblici e che, pur a
parita' di condizioni, li distingue economicamente dai lavoratori
privati: per i quali non si impone altrettanto sacrificio
remunerativo da "taglio lineare", per il fatto soggettivo che i loro
rapporti di lavoro principali sono estranei alla spesa pubblica; e
dunque evidenzia la difficile sostenibilita', a lungo termine, di un
siffatto, comunque oggettivamente discriminatorio tra pari
lavoratori, "taglio lineare".
1.5.- Quanto alla non manifesta infondatezza delle questioni, il
giudice rimettente rileva che la riferita disparita' di trattamento
assumerebbe, nella specie, tratti nuovi e affatto particolari
rispetto a quanto vagliato in passato, non dovendosi solo comparare
genericamente diverse o simili prestazioni lavorative, e dunque
svolgere una comparazione per categorie soggettive generali, ma
dovendosi, invece, comparare specificamente, in concreto, la
medesima, oggettiva, prestazione lavorativa, ossia quella di giudice
tributario: la quale, malgrado siffatta identita' oggettiva della
prestazione, e' diversamente remunerata dallo Stato secondo un
criterio discretivo meramente soggettivo; cioe' in base alla
circostanza che sia prestata da un lavoratore privato ovvero da un
lavoratore pubblico, che abbia una retribuzione principale pari o
prossima al "tetto" indicato, il quale percio', a differenza
dell'altro, che pur svolge la medesima prestazione, di nulla, in
pratica, verrebbe ad essere retribuito per quanto supera il "tetto".
Si tratterebbe, conseguentemente, di un'evidente disparita' di
trattamento non di situazioni simili, ma della medesima situazione; e
questo varrebbe per tutti i giudici tributari che siano pubblici
dipendenti, purche' toccati dal "tetto", rispetto a tutti i giudici
tributari che non siano pubblici dipendenti, anche se altrimenti
sarebbero stati toccati dal "tetto" medesimo.
Questa conclusione non sarebbe "giustificata" da altro se non che
il rapporto di lavoro "principale" e', da un lato, di lavoro privato,
dall'altro, di lavoro pubblico.
Ma nulla muterebbe con riferimento alle energie e risorse
personali e ai tempi messi a disposizione ed utilizzati dai due
lavoratori nello svolgere quel pur medesimo lavoro.
1.5.1.- Inoltre, ad avviso del giudice rimettente, ancor meno una
tale discriminazione troverebbe giustificazione con riguardo ai
doveri inderogabili di solidarieta' economica e sociale di cui
all'art. 2 Cost., posti a carico di tutti in relazione alle loro
capacita' - anche economiche ai sensi dell'art. 53 Cost. -, ma di cui
nella fattispecie evidentemente si farebbe carico il solo dipendente
pubblico, mentre il lavoratore privato ne sarebbe espressamente
affrancato, anche se, quale cittadino, alla fine ne beneficia, quale
che sia il suo livello di reddito.
La discriminazione e la disparita' si aggraverebbero alla luce
del fatto che nessun riguardo le norme sospettate di illegittimita'
costituzionale porrebbero alla complessiva capacita' reddituale da
lavoro dei soggetti cosi' diversamente trattati.
1.5.2.- Il Consiglio di Stato ritiene, altresi', che
l'applicazione delle norme denunciate interferirebbe non con una
prestazione lavorativa secondaria a remunerazione "fissa", ma con una
prestazione la cui remunerazione e' dalla legge prevista come
variabile, in relazione alla quantita' e al livello del lavoro
effettuato, ai sensi dell'art. 13 del decreto legislativo 31 dicembre
1992, n. 545 (Ordinamento degli organi speciali di giurisdizione
tributaria ed organizzazione degli uffici di collaborazione in
attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge
30 dicembre 1991, n. 413).
L'incidenza del quadro normativo denunciato sul riconoscimento
degli emolumenti per l'attivita' espletata di giudice tributario
determinerebbe in se' una tendenziale, progressiva imposizione della
gratuita' della prestazione lavorativa effettuata in capo a chi e'
prossimo, o addirittura ha gia' raggiunto, il "tetto" retributivo
suddetto.
Questa situazione genererebbe un'ulteriore disparita' di
trattamento, interna alla categoria dei dipendenti pubblici che
svolgono un siffatto servizio ulteriore: a seconda che siano o non
siano prossimi al (o abbiano raggiunto il) "tetto".
Dalle indicate comparazioni risulterebbe, pertanto, una gratuita'
tendenziale, paradossalmente tanto maggiore quanto maggiore sia
l'impegno lavorativo, complessivo e settoriale, realmente esplicato
dal lavoratore a beneficio dell'amministrazione pubblica.
1.5.3.- In base a queste premesse, le norme censurate sarebbero
lesive sia del principio di ragionevolezza, sia del principio di
eguaglianza. Il rimettente lamenta anche il vulnus al principio
generale della giusta e - a parita' di condizioni - pari retribuzione
del lavoro di cui all'art. 36 Cost.
Argomenta, sul punto, il Consiglio di Stato che si tratterebbe di
principi oggi immanenti a ogni ordinamento civile, tanto da
concretizzare - gia' sul piano internazionale - un riconosciuto
diritto fondamentale dell'uomo.
Infatti, il «diritto ad eguale retribuzione per eguale lavoro»
sarebbe espressamente considerato un diritto dell'uomo dall'art. 23,
secondo comma, della Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo.
Si ricadrebbe percio' nella violazione non solo dell'art. 36
Cost., ma anche - e prima - del diritto dell'uomo a tale parita' di
retribuzione, riconosciuto al massimo livello internazionale: del che
occorrerebbe tener conto alla luce dell'art. 10, primo comma, Cost.,
anche in combinato disposto con l'art. 2 Cost.
1.5.4.- Inoltre, una tale discriminatoria privazione della
proporzionata retribuzione del lavoro andrebbe ponderata anche nel
tempo, essendo ormai passati cinque anni dall'avvio del "taglio".
Secondo il giudice a quo, la distinzione, specie se considerata
in un cosi' lungo lasso temporale, parrebbe superare il parametro di
sostenibilita' dell'eccezione e appalesarsi per quello che e', ossia
un'effettiva discriminazione: il che sembrerebbe oltrepassare la
soglia stabilita dalla sentenza n. 124 del 2017, che - riferendosi
alla congiuntura economica - ha richiamato una «tutela sistemica, non
frazionata, dei valori costituzionali», tale per cui «[i]l principio
di proporzionalita' della retribuzione alla quantita' e alla qualita'
del lavoro svolto deve essere valutato [...] in un contesto
peculiare».
Il riferimento al «contesto particolare» indurrebbe a prospettare
che il lungo tempo ormai trascorso sarebbe un indice del superamento
di un tale limite.
In forza di queste considerazioni, le norme denunciate
violerebbero anche l'art. 36, primo comma, Cost., parametro che
applica al lavoro il principio di proporzionalita', di generale
imperativita' e riferibile a tutti i rapporti di lavoro subordinato.
Il principio prescinderebbe dalle preesistenti condizioni
economiche soggettive del lavoratore e sarebbe ancorato all'oggettivo
valore economico proprio del singolo lavoro prestato - nella specie,
nel quantum stabilito dalle norme di legge sulla proporzionale
remunerazione dei giudici tributari, quale che sia il loro rapporto
di lavoro "principale", pubblico o privato, dipendente o autonomo.
Sarebbe, dunque, collegato al mero fatto dell'effettiva
prestazione personale mediante l'utilizzazione delle energie
lavorative; e non soffrirebbe limitazioni o restrizioni - e
soprattutto discriminazioni - per la circostanza dell'afferire a un
secondo, volontario, lavoro, qual e' il lavoro di giudice tributario.
1.5.5.- Ad avviso del giudice a quo, non rispetterebbe la comune
logica assumere che la percezione del "tetto massimo" varrebbe ad
assicurare l'adeguata retribuzione di tutte le attivita' lavorative
effettivamente svolte, per quanto considerate e confuse in un
coacervo contabile.
Ove si aderisse a questa impostazione, non si darebbe rilievo
alcuno al pur esistente dispendio aggiuntivo di energie per il lavoro
ulteriore svolto: e si assumerebbe - con una poco ragionevole fictio
iuris - che l'attivita' di giudice tributario non direttamente
retribuita verrebbe, di fatto, a non comportare questo dispendio di
energie e a non generare il diritto alla retribuzione.
Anche da quest'angolazione il Consiglio di Stato trae
un'ulteriore ragione di contrasto con l'art. 3 Cost., in punto di
disparita' di trattamento e di violazione del canone generale di
ragionevolezza.
Aspetto decisivo della sospettata illegittimita' costituzionale
sarebbe, pertanto, la circostanza che - lungi dal prevedere un limite
massimo di retribuzione per l'attivita' lavorativa svolta
nell'interesse dell'amministrazione, qual e' l'intento dichiarato del
legislatore - l'applicazione dell'istituto del "tetto retributivo"
anche ai compensi dei giudici tributari, che ordinariamente svolgano
attivita' lavorativa subordinata presso una pubblica amministrazione,
in realta' finirebbe per tradursi nell'imposizione unilaterale, da
parte dell'amministrazione beneficiaria dei relativi servizi, della
progressiva gratuita' delle relative prestazioni, man mano che la
qualita' e quantita' delle stesse vada aumentando.
Siffatto approdo, oltre a contrastare, nella sua assolutezza, con
il gia' richiamato principio di cui all'art. 36 Cost.,
contraddirebbe, altresi', il principio di buon andamento
dell'amministrazione di cui all'art. 97 Cost., valutato tenendo conto
dei suoi effetti sul buon andamento della pubblica amministrazione
complessivamente intesa, non gia' di singole sue componenti,
isolatamente considerate.
Nella specie, la certezza della decurtazione automatica, in tutto
o in parte, del trattamento economico riferito all'attivita' svolta
quale giudice tributario non potrebbe che recare effetti
disincentivanti: dunque, dissuadere, in prospettiva, proprio i
funzionari pubblici di maggiore esperienza e competenza nel settore
giurisdizionale.
Ne deriverebbe, infatti, come naturale conseguenza, il fatale
progressivo ritiro dalla giustizia tributaria delle piu' alte
professionalita' e l'abbassamento generale della qualita' e dei tempi
di quella risposta di giustizia.
1.5.6.- In questi termini, prosegue il giudice rimettente, l'aver
fatto il legislatore ricorso ad un parametro meramente quantitativo
con cui modulare il corrispettivo economico del servizio prestato tra
le diverse categorie di soggetti chiamati a svolgere le funzioni di
giudice tributario significherebbe, nella sostanza, essersi avvalsi
di un parametro che non tiene conto della rilevanza delle
professionalita' acquisite.
Sarebbe cosi' leso il principio di responsabilita' personale e lo
stesso «principio lavorista» che l'art. 1 Cost. pone a fondamento
della Repubblica.
Negare la «giusta mercede» varrebbe, dunque, a negare il valore
stesso del merito acquisito dall'individuo mediante l'operosita'
attivamente riversata nel lavoro.
1.5.7.- Le circostanze evidenziate inducono, infine, il giudice a
quo a dubitare della compatibilita' del regime economico e
retributivo dei giudici tributari con il principio della pari
capacita' contributiva di cui all'art. 53 Cost.
Sarebbe invero difficile non cogliere in una tale sottrazione
della «giusta mercede» un prelievo di natura tributaria o comunque a
questo assimilabile, attesa la pari natura pecuniaria e la pari
affluenza del prelievo al bilancio pubblico, quindi alle entrate (o
mancate spese) e cosi' alla fiscalita' generale.
A questo riguardo, secondo il giudice rimettente, si dovrebbe
comunque riconoscere che l'eventuale «temporaneita' dell'imposizione
non costituisce un argomento sufficiente a fornire giustificazione a
un'imposta, che potrebbe comunque risultare disarticolata dai
principi costituzionali», di talche', a maggior ragione, si dovrebbe
considerare che la definitivita' del prelievo fiscale ne
rimarcherebbe l'illegittimita' costituzionale, ove disancorata dai
predetti principi ex artt. 3, 23 e 53 Cost. (e' citata la sentenza di
questa Corte n. 288 del 2019).
In aggiunta, la forma occulta di siffatto prelievo contraddirebbe
il principio per cui «[n]essuna prestazione personale o patrimoniale
puo' essere imposta se non in base alla legge», di cui all'art. 23
Cost.
2.- Con memoria depositata il 17 settembre 2021 si e' costituito
in giudizio S. S., che ha chiesto di verificare la non applicabilita'
del divieto di cumulo stabilito dalle norme censurate al caso di
specie o, in subordine, di accogliere la questione di legittimita'
costituzionale sollevata dal Consiglio di Stato.
A tal proposito, la parte contesta la legittimita' della
decurtazione, che lo ha interessato in ragione del principio di
onnicomprensivita' della retribuzione del trattamento economico dei
pubblici dipendenti e del sistema rafforzativo e complementare di
tale principio, introdotto dalle disposizioni censurate
dall'ordinanza di rimessione e riassunto nella fissazione di un
limite massimo retributivo, valevole non soltanto per i pubblici
dipendenti, ma per chiunque riceva a carico delle finanze pubbliche
emolumenti o retribuzioni nell'ambito di rapporti di lavoro
dipendente o autonomo con pubbliche amministrazioni.
Ad avviso della parte, in base al dato testuale delle
disposizioni censurate, l'applicazione del "tetto" massimo non si
potrebbe estendere al diverso caso di un rapporto di servizio
onorario, quale quello di giudice tributario.
La circolare della Presidenza del Consiglio dei ministri -
Dipartimento della funzione pubblica 3 agosto 2012, n. 8, sui limiti
retributivi, confermerebbe tale lettura.
Rileva, ancora, il ricorrente nel giudizio principale che, nel
caso in esame, il cumulo contestato riguarda lo stipendio di
magistrato in servizio e altra retribuzione per un incarico che non
rientra tra quelli di lavoro autonomo o dipendente oggetto del
divieto, che oltretutto potrebbe beneficiare della deroga di cui
all'ultima parte del comma 489 della legge n. 147 del 2013, secondo
cui sono fatti salvi i contratti e gli incarichi in corso fino alla
loro naturale scadenza, prevista negli stessi.
La parte, in ultimo, evidenzia che la stessa sentenza di questa
Corte n. 124 del 2017 avrebbe ritenuto non implausibile la tesi
interpretativa del giudice rimettente, che aveva individuato l'ambito
dei rapporti esclusi dal regime di cumulo facendo leva esclusivamente
sulla loro natura temporanea.
3.- Con atto depositato il 21 settembre 2021 e' intervenuto in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha chiesto di
dichiarare manifestamente infondate le questioni di legittimita'
costituzionale sollevate.
La difesa statale sostiene, anzitutto, che la normativa censurata
si inquadrerebbe nell'ambito delle misure di contenimento dei
trattamenti economici nel settore pubblico, gia' avviate con l'art.
23-ter del d.l. n. 201 del 2011 e applicabili in via generale a tutto
il settore pubblico.
Questa misura costituirebbe esercizio ragionevole della
discrezionalita' legislativa, come gia' affermato dalla sentenza n.
124 del 2017.
Una volta ammesso che al legislatore e' consentito introdurre un
"tetto" massimo agli emolumenti che un soggetto puo' ricevere dalla
pubblica amministrazione, sarebbe precluso ipotizzare qualsiasi
disparita' di trattamento tra giudici tributari di provenienza
pubblica e quelli provenienti dal settore privato.
Essendo la ratio delle disposizioni censurate quella di
contenimento e complessiva razionalizzazione della spesa pubblica, in
una prospettiva di garanzia degli altri interessi generali coinvolti,
in presenza di risorse limitate, ne conseguirebbe che la disciplina
non puo' logicamente riguardare gli oneri che sono a carico dei
privati.
Secondo l'Avvocatura generale dello Stato, le riferite
considerazioni lasciano emergere la non fondatezza delle questioni
anche in riferimento alla dedotta violazione degli artt. 2 e 10,
primo comma, Cost.
La difesa erariale puntualizza, poi, che le norme censurate non
disciplinano specificamente i compensi dei giudici tributari, mentre
i suoi possibili effetti indiretti sul buon andamento della pubblica
amministrazione sono stati gia' dichiarati compatibili da questa
Corte, con la sentenza n. 124 del 2017, in relazione all'analoga
vicenda dei consiglieri del Consiglio di Stato e della Corte dei
conti di nomina governativa.
Con riferimento al parametro di cui all'art. 53 Cost.,
l'Avvocatura generale dello Stato riferisce che le norme che fissano
il "tetto" non introducono un prelievo tributario eccessivo,
selettivo ovvero comunque non connesso ad un'effettiva capacita'
contributiva, ma piu' semplicemente si limitano ad imporre un limite
massimo ai compensi a carico della pubblica amministrazione.
Con l'effetto che vi sarebbe una finalita' (e una natura) non
tributaria, ma esclusivamente "retributiva" della norma, giustificata
da oggettive esigenze finanziarie dello Stato ed estesa a tutti
coloro che percepiscono somme dalla pubblica amministrazione.
Dall'assenza di natura tributaria deriverebbe anche la non
fondatezza della questione sotto il profilo dell'art. 23 Cost.
Infine, secondo la difesa dello Stato, non assumerebbe rilievo la
circostanza che il "tetto" sia in vigore gia' da alcuni anni, poiche'
la sentenza n. 124 del 2017 avrebbe gia' chiarito che, nell'esercizio
della sua discrezionalita', il legislatore ben potrebbe, secondo un
ragionevole contemperamento dei contrapposti interessi, modificare
nel tempo il parametro prescelto, in modo da garantirne la perdurante
adeguatezza alla luce del complessivo andamento della spesa pubblica
e dell'economia.
4.- All'udienza pubblica la parte e il Presidente del Consiglio
dei ministri hanno chiesto l'accoglimento delle conclusioni
rispettivamente formulate nella memoria di costituzione e nell'atto
di intervento.
Considerato in diritto
1.- Il Consiglio di Stato, sezione quinta, dubita, in riferimento
agli artt. 1, 2, 3, 10, 23, 36, 53 e 97 della Costituzione, in
relazione - per l'art. 10 - all'art. 23, secondo comma, della
Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo, adottata
dall'Assemblea generale delle Nazioni Unite il 10 dicembre 1948,
della legittimita' costituzionale dell'art. 23-ter, comma 1, del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la
crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti pubblici),
convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre 2011, n. 214,
dell'art. 1, commi 471, 473 e 474, della legge 27 dicembre 2013, n.
147, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (Legge di stabilita' 2014)», e dell'art. 13
del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 (Misure urgenti per la
competitivita' e la giustizia sociale), convertito, con
modificazioni, nella legge 23 giugno 2014, n. 89, nella parte in cui
prevedono un limite massimo delle retribuzioni e degli emolumenti per
i lavoratori pubblici.
Il combinato disposto delle norme evocate definisce il
trattamento economico annuo onnicomprensivo di chiunque riceva, a
carico delle finanze pubbliche, retribuzioni o emolumenti comunque
denominati nell'ambito di rapporti di lavoro dipendente o autonomo
con pubbliche amministrazioni statali, ivi incluso il personale in
regime di diritto pubblico (cosiddetto personale non
contrattualizzato), stabilendo come parametro massimo di riferimento
il trattamento economico spettante al primo presidente della Corte di
cassazione, pari all'attualita' ad euro 240.000,00 annui al lordo dei
contributi previdenziali ed assistenziali e degli oneri fiscali a
carico del dipendente.
A tale scopo devono essere computate in modo cumulativo le somme
comunque erogate all'interessato a carico del medesimo o di piu'
organismi, anche nel caso di pluralita' di incarichi conferiti da uno
stesso organismo nel corso dell'anno.
Le risorse rivenienti dall'applicazione di dette misure di
contenimento della spesa pubblica sono annualmente versate al Fondo
per l'ammortamento dei titoli di Stato.
1.1.- Ai fini della completa ricostruzione del quadro normativo,
occorre rilevare che, nelle more del presente giudizio, il parametro
cui ragguagliare la soglia del trattamento economico complessivo e'
parzialmente mutato, con decorrenza dall'anno 2022. Infatti, l'art.
1, comma 68, della legge 30 dicembre 2021, n. 234 (Bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2022 e bilancio
pluriennale per il triennio 2022-2024), pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale del 31 dicembre 2021, n. 310, ed entrata in vigore il 1°
gennaio 2022, testualmente stabilisce: «A decorrere dall'anno 2022,
per il personale di cui all'articolo 1, comma 471, della legge 27
dicembre 2013, n. 147, il limite retributivo di cui all'articolo 13,
comma 1, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con
modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n,. 89, e' rideterminato
sulla base della percentuale stabilita ai sensi dell'articolo 24,
comma 2, della legge 23 dicembre 1998, n. 448, in relazione agli
incrementi medi conseguiti nell'anno precedente dalle categorie di
pubblici dipendenti contrattualizzati, come calcolati dall'ISTAT ai
sensi del comma 1 del medesimo articolo 24».
Il richiamato art. 24 della legge 23 dicembre 1998, n. 448
(Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo), ai
commi 1 e 2, testualmente prevede: «1. A decorrere dal 1 gennaio 1998
gli stipendi, l'indennita' integrativa speciale e gli assegni fissi e
continuativi dei docenti e dei ricercatori universitari, del
personale dirigente della Polizia di Stato e gradi di qualifiche
corrispondenti, dei Corpi di polizia civili e militari, dei
colonnelli e generali delle Forze armate, del personale dirigente
della carriera prefettizia, nonche' del personale della carriera
diplomatica, sono adeguati di diritto annualmente in ragione degli
incrementi medi, calcolati dall'ISTAT, conseguiti nell'anno
precedente dalle categorie di pubblici dipendenti contrattualizzati
sulle voci retributive, ivi compresa l'indennita' integrativa
speciale, utilizzate dal medesimo Istituto per l'elaborazione degli
indici delle retribuzioni contrattuali. [...] 2. La percentuale
dell'adeguamento annuale prevista dal comma 1 e' determinata entro il
30 aprile di ciascun anno con decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri, su proposta dei Ministri per la funzione pubblica e del
tesoro, del bilancio e della programmazione economica. A tal fine,
entro il mese di marzo, l'ISTAT comunica la variazione percentuale di
cui al comma 1. Qualora i dati necessari non siano disponibili entro
i termini previsti, l'adeguamento e' effettuato nella stessa misura
percentuale dell'anno precedente, salvo successivo conguaglio».
1.2.- La portata dello ius superveniens richiamato non determina
la necessita' di disporre la restituzione degli atti al giudice a quo
affinche' sia rinnovato l'esame della rilevanza delle questioni di
legittimita' costituzionale sollevate, la quale persiste in quanto la
nuova disposizione non esclude l'applicazione, medio tempore, della
normativa censurata (ex plurimis, sentenze n. 213 del 2021 e n. 257
del 2017).
2.- Secondo il rimettente, le norme censurate, nella parte in cui
stabiliscono il limite massimo del trattamento economico-retributivo
spettante al personale pubblico, vigente anche con riferimento allo
svolgimento delle funzioni di giudice tributario, violerebbero l'art.
3 Cost., in ragione dell'ingiustificata disparita' di trattamento che
si determinerebbe tra giudici tributari che siano pubblici
dipendenti, interessati dal "tetto" retributivo, e giudici tributari
che non lo siano.
Le censure si appuntano anche sull'ingiustificata e ulteriore
disparita' di trattamento - interna alla categoria dei dipendenti
pubblici che svolgano altresi' il servizio di giudici tributari - tra
dipendenti pubblici che siano prossimi al (o abbiano raggiunto il)
"tetto" retributivo e dipendenti pubblici che non rientrino in tale
limite, con una tendenziale gratuita' paradossalmente tanto maggiore
quanto maggiore sia l'impegno lavorativo, complessivo e settoriale,
realmente profuso dal lavoratore a beneficio dell'amministrazione
pubblica.
Il plesso normativo censurato recherebbe vulnus, altresi', agli
artt. 2 e 53 Cost., per effetto dell'indebita discriminazione che si
creerebbe tra lavoro pubblico e lavoro privato, con conseguente
violazione dei doveri inderogabili di solidarieta' economica e
sociale e senza tenere adeguatamente conto della complessiva
capacita' reddituale da lavoro di soggetti cosi' diversamente
trattati.
Una disciplina cosi' congegnata lederebbe ancora gli artt. 3 e 36
Cost., in quanto la riferita sostanziale gratuita' delle mansioni di
giudice tributario, allorche' la remunerazione spettante per il
rapporto di pubblico impiego raggiunga la soglia massima consentita,
sarebbe intrinsecamente irragionevole e comunque antitetica rispetto
al principio generale della giusta e - a identita' di condizioni -
pari retribuzione del lavoro.
La normativa cosi' delineata violerebbe pure l'art. 97 Cost., per
il pregiudizio arrecato al principio di buon andamento della pubblica
amministrazione, in quanto la certezza della decurtazione automatica,
in tutto o in parte, del trattamento economico riferito all'attivita'
svolta quale giudice tributario implicherebbe effetti
disincentivanti, ossia dissuaderebbe dallo svolgimento di detta
funzione giudiziaria, in prospettiva, proprio i funzionari pubblici
di maggiore esperienza e competenza nel settore giurisdizionale.
Il giudice rimettente denuncia, quindi, la violazione dell'art.
10, primo comma, Cost., in relazione all'art. 23, secondo comma,
della Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo, poiche' il
mancato riconoscimento di una retribuzione corrispondente alla
qualita' e quantita' del lavoro prestato comporterebbe l'incisione
del diritto ad eguale retribuzione per eguale lavoro, espressamente
considerato un diritto dell'uomo sul piano internazionale.
Un meccanismo di tal fatta si risolverebbe poi in una lesione
dell'art. 1 Cost., poiche' il ricorso ad un parametro meramente
quantitativo con il quale modulare il corrispettivo economico del
servizio prestato tra le diverse categorie di soggetti chiamati a
svolgere le funzioni di giudice tributario sacrificherebbe la
rilevanza delle professionalita' acquisite, cosi' ledendo il
principio del lavoro posto a fondamento della Repubblica, per la
negazione del valore stesso del merito acquisito dall'individuo
mediante l'operosita' attivamente riversata nel lavoro.
Sarebbe violato, altresi', l'art. 53 Cost., poiche' la
sottrazione della "giusta mercede" integrerebbe un prelievo di natura
tributaria - o comunque ad esso assimilabile - eccessivo, selettivo o
comunque non connesso ad un'effettiva capacita' contributiva.
E conseguentemente sarebbe inciso l'art. 23 Cost., in quanto la
definitivita' del prelievo fiscale cosi' operato, per di piu' in
forma occulta, contraddirebbe il principio per cui nessuna
prestazione personale o patrimoniale puo' essere imposta se non in
base alla legge.
Per l'effetto, il giudice a quo sollecita la caducazione del
limite al cumulo tra retribuzioni a carico delle finanze pubbliche
previsto dalle disposizioni denunciate (sentenze n. 124 e n. 16 del
2017).
3.- In via preliminare, le questioni di legittimita'
costituzionale sollevate non incorrono nei profili di
inammissibilita' segnalati dal ricorrente nel procedimento a quo,
costituitosi nel presente giudizio.
3.1.- Quest'ultimo eccepisce, in primis, che la previsione del
"tetto" non si estenderebbe ai compensi ricevuti nell'espletamento
del servizio di giudice tributario, prestato a titolo onorario e come
tale non rientrante nei rapporti di lavoro dipendente o autonomo con
pubbliche amministrazioni statali, cui si riferiscono le disposizioni
censurate.
L'assunto non puo' essere condiviso.
L'esclusione dal perimetro applicativo della disciplina sul
trattamento economico onnicomprensivo dei servizi prestati a titolo
onorario attiene al profilo della rilevanza delle questioni di
legittimita' costituzionale: se operasse il regime restrittivo
invocato dalla parte, infatti, non verrebbe in rilievo la disciplina
sul cumulo delle retribuzioni o emolumenti e la questione di
legittimita' costituzionale sarebbe irrilevante.
Trattandosi di detto requisito preliminare, questa Corte non e'
chiamata a sindacare la fondatezza delle diverse interpretazioni
delle disposizioni censurate che si contendono il campo, ma e' tenuta
solo a vagliare la plausibilita' della premessa ermeneutica da cui
muove l'ordinanza di rimessione per avvalorare la pertinenza al caso
esaminato del dubbio di legittimita' costituzionale espresso (ex
plurimis, sentenze n. 207, n. 183, n. 181, n. 59, n. 32, n. 22 e n.
15 del 2021).
Sul punto, il giudice rimettente osserva che la formulazione
onnicomprensiva della norma non consentirebbe, almeno ictu oculi, di
escludere dal relativo computo i compensi corrisposti ai membri delle
Commissioni tributarie, pur non apparendo gli stessi qualificabili
alla stregua di emolumenti derivanti da «rapporti di lavoro
subordinato o autonomo», perche' afferenti a funzioni ad investitura
onoraria.
Questa conclusione prescinderebbe dalle diverse letture
dell'inciso «nell'ambito di rapporti di lavoro dipendente o autonomo»
di cui all'art. 23-ter del d.l. n. 201 del 2011, come convertito, al
fine di individuare, in termini soggettivi, coloro cui si applica il
"tetto retributivo" o piuttosto, in termini oggettivi, quali tra gli
emolumenti corrisposti da una pubblica amministrazione concorrano a
formare il "tetto".
Il percorso ricostruttivo compiuto dal giudice a quo e'
plausibile.
3.1.1.- Anzitutto, e' ampiamente condiviso che le funzioni
esercitate dai giudici tributari sono di natura onoraria, poiche' il
servizio da essi prestato non ricade nell'ambito di un'attivita'
professionale svolta in via esclusiva.
Questa Corte ha affermato che i compensi dei componenti delle
commissioni tributarie non sono assimilabili alla vera e propria
retribuzione, ma consistono in semplici emolumenti, la cui disciplina
esula dalla previsione dell'art. 108 Cost., e la loro misura e'
inidonea ad incidere sull'indipendenza del giudice (ordinanza n. 272
del 1999).
Nella pronuncia innanzi richiamata questa Corte ha, quindi,
precisato che le posizioni dei magistrati che svolgono
professionalmente e in via esclusiva funzioni giurisdizionali e
quelle dei componenti delle commissioni tributarie, che esercitano
funzioni onorarie, non sono fra loro raffrontabili ai fini della
valutazione del rispetto del principio di eguaglianza.
Infatti, il compenso per i secondi e' previsto per un'attivita'
che essi non esercitano professionalmente, bensi', di massima, in
aggiunta ad altre attivita' svolte in via primaria e, quindi, non si
impone che agli stessi venga riconosciuto il medesimo trattamento
economico di cui beneficiano i primi.
Medesime conclusioni sono state prospettate dalla Corte
regolatrice, che ha espressamente qualificato il giudice tributario
quale giudice onorario (Corte di cassazione, sezione prima civile,
sentenza 21 marzo 2005, n. 6107; sezione tributaria, sentenza 8
luglio 2004, n. 12598; sezione lavoro, sentenza 14 maggio 2004, n.
9251). Nell'ambito di tale inquadramento, la Corte di legittimita' ha
puntualizzato, per un verso, che la natura onoraria dell'incarico non
e' assimilabile al rapporto di pubblico impiego (Corte di cassazione,
sezioni unite civili, sentenza 4 settembre 2015, n. 17591) e, per
altro verso, che il compenso, fisso e aggiuntivo, spettante ai
componenti delle commissioni tributarie per l'attivita' svolta,
ricade nella categoria degli emolumenti di natura indennitaria (Corte
di cassazione, sezioni unite civili, sentenza 20 settembre 2013, n.
21592).
Anche la giurisprudenza amministrativa ha evidenziato che i
magistrati competenti in materia tributaria sono giudici onorari che
continuano a svolgere le originarie professioni, contrariamente a
quelli in materia ordinaria, amministrativa e contabile, la cui
attivita' si coniuga con l'esercizio pieno della giurisdizione e non
con una carica onoraria (Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenza
8 marzo 2019, n. 1600).
3.1.2.- In conseguenza, e' del tutto ragionevole la lettura
dell'art. 23-ter del d.l. n. 201 del 2011, come convertito, resa dal
Consiglio di Stato, secondo il quale il campo applicativo del limite
retributivo massimo sembra riferito a tutti gli emolumenti posti a
carico delle finanze pubbliche («chiunque riceva a carico delle
finanze pubbliche emolumenti o retribuzioni»), allorche' si tratti di
soggetti vincolati da un rapporto di lavoro dipendente o autonomo con
pubbliche amministrazioni statali («nell'ambito di rapporti di lavoro
dipendente o autonomo con pubbliche amministrazioni statali, di cui
all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165, e successive modificazioni, ivi incluso il personale in regime
di diritto pubblico di cui all'articolo 3 del medesimo decreto
legislativo, e successive modificazioni»).
Non e', invece, necessario che tutte le prestazioni ricevute
siano riconducibili ad un rapporto di lavoro dipendente o autonomo,
sicche' - una volta instauratosi un siffatto rapporto di lavoro -
concorre ad incidere sulla soglia indicata qualunque ulteriore
retribuzione o emolumento percepiti, che siano a carico dello Stato,
benche' essi non siano inquadrabili in altro rapporto di lavoro
dipendente o autonomo.
La componente oggettiva (rapporto di lavoro dipendente o autonomo
con amministrazioni statali) si combina con quella soggettiva
(emolumenti a carico delle finanze pubbliche), nel senso che, ove sia
integrato il requisito oggettivo, sul piano soggettivo qualsiasi
prestazione a carico dello Stato incide sulla definizione del
trattamento economico annuo onnicomprensivo.
Tale scelta interpretativa e' corroborata, quanto alla
individuazione dei redditi che cadono in questo "paniere",
contribuendo ad alimentare, fino al "tetto", il "trattamento
economico omnicomprensivo", dalla previsione di cui all'art. 23-ter,
comma 1, ultimo periodo, del d.l. n. 201 del 2011, come convertito,
secondo cui «[a]i fini dell'applicazione della disciplina di cui al
presente comma devono essere computate in modo cumulativo le somme
comunque erogate all'interessato a carico del medesimo o di piu'
organismi, anche nel caso di pluralita' di incarichi conferiti da uno
stesso organismo nel corso dell'anno».
Cosicche', come e' stato esposto nella sentenza impugnata davanti
al giudice rimettente, «cadono nel paniere de quo tutte le somme
"comunque erogate" dalla stessa amministrazione cui il soggetto
"inciso" e' legato da rapporto di lavoro autonomo/dipendente ovvero
da altre amministrazioni, anche in forza dell'esecuzione di meri
"incarichi" - dunque anche quegli incarichi che, eventualmente,
determinano un mero rapporto di servizio onorario - purche',
ovviamente, comportino un esborso a carico della finanza pubblica»
(Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione seconda
quater, sentenza 18 giugno 2020, n. 6668).
3.2.- Attiene al profilo della rilevanza anche l'ulteriore
eccezione formulata dalla parte.
Il ricorrente nel giudizio principale prospetta che la
limitazione del trattamento economico non opererebbe per gli
incarichi di natura temporanea, alla stregua dell'applicazione
analogica dell'art. 1, comma 489, della legge n. 147 del 2013,
secondo cui «[s]ono fatti salvi i contratti e gli incarichi in corso
fino alla loro naturale scadenza prevista negli stessi».
Sicche', ad avviso della parte, l'esclusione degli incarichi a
tempo dal divieto di erogazione di trattamenti economici
onnicomprensivi che, sommati al trattamento pensionistico erogato da
gestioni previdenziali pubbliche, eccedano il tetto massimo di cui al
citato art. 23-ter del d.l. n. 201 del 2011, si estenderebbe anche al
cumulo tra retribuzioni.
Neppure questa eccezione e' fondata.
Contrariamente all'assunto della parte, non puo' trovare
applicazione, nel caso in esame, l'art. 1, comma 489, della legge n.
147 del 2013, norma che esonera dal divieto di cumulo i contratti e
gli incarichi in corso fino alla loro naturale scadenza.
Per un verso, il divieto di cumulo in questione non e' certamente
applicabile al di fuori del rigido perimetro applicativo che la
contraddistingue, ossia al cumulo tra trattamenti pensionistici a
carico dell'erario e trattamenti economici omnicomprensivi.
Ed invero, le norme di cui all'art. 1, comma 489, della legge n.
147 del 2013 e all'art. 23-ter, comma 1, del d.l. n. 201 del 2011,
come convertito, pur avendo una matrice "unitaria", presentano una
«particolarita' che le contraddistingue» (sentenza n. 124 del 2017) e
che le rende insuscettibili di applicazione estensiva ovvero
analogica alla fattispecie in esame.
Per altro verso, deve escludersi che la nomina a giudice
tributario possa essere equiparata all'attribuzione di un incarico di
natura temporanea, posto che l'art. 11, comma 2, del decreto
legislativo 31 dicembre 1992, n. 545 (Ordinamento degli organi
speciali di giurisdizione tributaria ed organizzazione degli uffici
di collaborazione in attuazione della delega al Governo contenuta
nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413), prevede che «[i]
componenti delle commissioni tributarie provinciali e regionali,
indipendentemente dalle funzioni svolte, cessano dall'incarico, in
ogni caso, al compimento del settantacinquesimo anno di eta'».
Ne discende che l'esenzione sancita per i contratti e gli
incarichi in corso ha una precisa portata precettiva, circoscritta ai
rapporti intrinsecamente temporanei, con l'effetto che la clausola
non deve trovare applicazione a un rapporto di ufficio,
tendenzialmente stabile e svincolato da un termine di durata
precostituito.
Tale opzione ermeneutica e' suffragata dalla puntuale accezione
tecnica della locuzione «contratti e incarichi in corso», che vale a
differenziarli rispetto al rapporto d'ufficio, assistito da
particolari garanzie di stabilita'.
In questa prospettiva, «il concetto di incarico,
significativamente accostato al vocabolo "contratto", evocherebbe,
anche secondo il significato proprio delle parole (art. 12 delle
preleggi), una prospettiva di temporaneita'. La scadenza
dell'incarico, indicata nell'incarico stesso, differisce dalla durata
massima legale di un rapporto di ufficio, determinata in ragione dei
limiti d'eta' di volta in volta stabiliti dalla legge» (sentenza n.
124 del 2017).
4.- Nel merito, lo scrutinio delle censure sollevate dal giudice
rimettente non puo' trascurare i rilievi gia' sviluppati da questa
Corte con riferimento alle medesime norme oggi sospettate di
illegittimita' costituzionale.
4.1.- Infatti, la citata sentenza n. 124 del 2017, nel respingere
le censure rivolte, tra l'altro, all'art. 23-ter del d.l. n. 201 del
2011, come convertito, e all'art. 13 del d.l. n. 66 del 2014, come
convertito, ha evidenziato che «[l]a disciplina del limite massimo,
sia alle retribuzioni nel settore pubblico sia al cumulo tra
retribuzioni e pensioni, si iscrive in un contesto di risorse
limitate, che devono essere ripartite in maniera congrua e
trasparente».
Ne ha desunto che «[i]l limite delle risorse disponibili,
immanente al settore pubblico, vincola il legislatore a scelte
coerenti, preordinate a bilanciare molteplici valori di rango
costituzionale, come la parita' di trattamento (art. 3 Cost.), il
diritto a una retribuzione proporzionata alla quantita' e alla
qualita' del lavoro svolto e comunque idonea a garantire un'esistenza
libera e dignitosa (art. 36, primo comma, Cost.), il diritto a
un'adeguata tutela previdenziale (art. 38, secondo comma, Cost.), il
buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.)».
Questa Corte ha, dunque, gia' valutato il bilanciamento tra i
richiamati valori confliggenti effettuato dal legislatore, escludendo
che il limite massimo alle retribuzioni, dettato nel settore pubblico
sulla base di criteri non uniformi a quelli relativi al settore
privato, ispirati alle leggi di mercato, sia manifestamente
irragionevole (si veda anche, con riguardo alla riduzione delle
tariffe professionali riguardanti incarichi di natura pubblicistica
rispetto a quelle relative ad attivita' libero-professionali,
sentenze n. 89 del 2020, n. 178 del 2017 e n. 192 del 2015).
Non senza considerare che la previsione di un tetto alle
retribuzioni dei pubblici dipendenti ha, poi, un particolare
significato che evidenzia come l'attivita' delle alte cariche dello
Stato vada al di la' di un profilo di mera proporzionalita' del
trattamento retributivo.
Ha inoltre ritenuto che il sacrificio economico imposto dalla
previsione di un limite massimo alle retribuzioni e al cumulo tra
retribuzioni e pensioni sia «tale da non sacrificare in misura
arbitraria e sproporzionata il diritto al lavoro [...] libero di
esplicarsi nelle forme piu' convenienti» (sentenza n.124 del 2017).
Del resto, la soglia retributiva fissata, commisurata alla
retribuzione, e, quindi, alle funzioni di una carica di rilievo e
prestigio indiscussi, qual e' il primo presidente della Corte di
cassazione, e' da considerare adeguata (vedi, ancora, sentenza n. 124
del 2017).
5.- Le suesposte argomentazioni danno anzitutto conto della non
fondatezza della prima delle questioni sollevate dal Consiglio di
Stato, che assume il contrasto delle disposizioni censurate con
l'art. 3 Cost. nella parte in cui esse determinerebbero
un'ingiustificata disparita' di trattamento tra giudici tributari che
siano pubblici dipendenti, interessati dal "tetto" retributivo, e
giudici tributari che non lo siano.
5.1.- Secondo l'ordinanza di rimessione, poi, l'introduzione del
trattamento economico onnicomprensivo determinerebbe
un'ingiustificata e ulteriore disparita' di trattamento, interna alla
categoria dei dipendenti pubblici che svolgano altresi' il servizio
di giudici tributari, tra coloro che siano prossimi al (o abbiano
raggiunto il) "tetto" retributivo massimo e coloro che non rientrino
in tale limite, con una gratuita' tendenziale paradossalmente tanto
maggiore quanto maggiore sia l'impegno lavorativo, complessivo e
settoriale, realmente profuso dal lavoratore a beneficio
dell'amministrazione pubblica.
La questione non e' fondata.
La comparazione tra categorie di dipendenti pubblici, alla
stregua della misura della loro retribuzione, non e' pertinente
rispetto alla ratio dell'intervento normativo denunciato, che ha lo
scopo di porre un limite ai soli redditi piu' elevati salvaguardando
comunque l'adeguatezza professionale e retributiva della soglia
contemplata, che utilizza, quale cifra di riferimento, un elevato
livello stipendiale, relativo, come gia' segnalato, ad una figura di
indubbio prestigio.
Non ricorre, dunque, nei confronti dei pubblici dipendenti che
non raggiungono il "tetto", una discriminazione irragionevole,
essendo coerente sul piano sistematico che il "tetto" colpisca le
categorie professionali che godono dei trattamenti economici piu'
elevati.
Tanto piu' che l'introduzione di tale "tetto" vale anche a porre
rimedio alle differenziazioni fra i trattamenti retributivi delle
figure di vertice dell'amministrazione e concorre agli obiettivi di
piu' ampio spettro volti a rendere trasparente la gestione delle
risorse pubbliche (ancora una volta, sentenza n. 124 del 2017).
5.2.- Il giudice a quo lamenta, poi, che la indebita
discriminazione operata tra lavoro pubblico e lavoro privato
recherebbe vulnus agli artt. 2 e 53 Cost.
In particolare, sarebbero violati i doveri inderogabili di
solidarieta' economica e sociale, posti a carico di tutti in
relazione alle rispettive capacita', anche economiche, non tenendosi,
tra l'altro, adeguatamente conto della «complessiva capacita'
reddituale da lavoro dei soggetti cosi' diversamente trattati».
Neanche tale questione e' fondata.
Premesso che la previsione di un "tetto" retributivo mira a
realizzare anche un fine di mutualita' intergenerazionale,
consentendo un piu' ampio accesso al pubblico impiego, e'
sufficiente, al riguardo, considerare che nel caso di specie non si
tratta di un prelievo di natura tributaria.
Anzitutto, dal ruolo assunto dallo Stato nella vicenda di cui si
tratta - come risulta dalla rubrica legis sia dell'art. 23-ter del
d.l. n. 201 del 2011, come convertito (Disposizioni in materia di
trattamenti economici), sia dell'art. 13 del d.l. n. 66 del 2014,
come convertito (Limite al trattamento economico del personale
pubblico e delle societa' partecipate), nonche' dall'inserimento
organico di tali previsioni nei capi delle misure concernenti le
riduzioni di spesa e, segnatamente, rispettivamente nel Capo III
«Riduzioni di spesa. Costi degli apparati» e nel Capo II
«Amministrazione sobria» (e non gia' nei capi relativi al reperimento
di nuove entrate) - si ricava, prima facie, che l'autorita' statale,
legiferando, e' intervenuta in veste di "datore di lavoro" dei
dipendenti pubblici interessati dalla statuizione del "tetto" e non
come "ente impositore".
Ed ancora, secondo l'articolata trama normativa su cui si
innestano le norme censurate, la fissazione di una soglia retributiva
non importa una decurtazione o un prelievo a carico del dipendente
pubblico, ne' un'acquisizione di risorse al bilancio dello Stato e,
pertanto, e' priva degli elementi che connotano indefettibilmente la
prestazione tributaria (sentenza n. 234 del 2020).
Secondo il costante orientamento di questa Corte, tali elementi
sono individuabili in una disciplina legale diretta, in via
prevalente, a determinare una definitiva decurtazione patrimoniale a
carico del soggetto passivo, che non integri una modifica di un
rapporto sinallagmatico, e nella destinazione delle risorse, connesse
a un presupposto economicamente rilevante e derivanti dalla suddetta
decurtazione, a sovvenire a pubbliche spese.
Si deve comunque trattare di un prelievo coattivo, finalizzato al
concorso alle pubbliche spese e posto a carico di un soggetto passivo
in base ad uno specifico indice di capacita' contributiva. Tale
indice, inoltre, deve esprimere l'idoneita' di ciascun soggetto
all'obbligazione tributaria (sentenze n. 263 del 2020, n. 240 del
2019, n. 89 del 2018, n. 269 e n. 236 del 2017, n. 70 del 2015, n.
219 del 2014, n. 154 del 2014, n. 102 del 2008, n. 91 del 1972, n. 97
del 1968, n. 89 del 1966, n. 16 del 1965 e n. 45 del 1964).
Invece, le caratteristiche delle misure impugnate divergono dagli
elementi distintivi del prelievo tributario.
Il limite al cumulo disposto dalle norme censurate non implica
una decurtazione patrimoniale definitiva del trattamento retributivo,
con acquisizione al bilancio statale del relativo ammontare, essendo
stabilito l'accantonamento in appositi fondi.
Si ricade, dunque, nella specie, in una regola conformativa delle
medesime retribuzioni (sentenza n. 200 del 2018).
In questa prospettiva, si deve considerare il vincolo di
destinazione che il legislatore imprime alle risorse derivanti
dall'applicazione delle norme censurate, stabilendo che siano
destinate annualmente al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato
(art. 23-ter, comma 4, del d.l. n. 201 del 2011, come convertito, e
art. 1, comma 474, della legge n. 147 del 2013), appartenente a una
contabilita' speciale di tesoreria.
5.3.- Il Consiglio di Stato dubita, ancora, della compatibilita'
delle disposizioni censurate con l'art. 36 Cost., in quanto la
riferita sostanziale gratuita' delle mansioni di giudice tributario
allorche' la remunerazione spettante per il rapporto di pubblico
impiego raggiunga la soglia massima consentita lederebbe il principio
generale della giusta retribuzione del lavoro, anche per effetto del
procrastinarsi nel tempo di tale limitazione, idonea a superare la
giustificazione, in un contesto peculiare, della deroga al principio
di proporzionalita' della retribuzione alla quantita' e qualita' del
lavoro svolto.
La questione non e' fondata.
Va premesso che, allo scopo di verificare la legittimita'
costituzionale delle norme in tema di trattamento economico dei
dipendenti, deve farsi riferimento, non gia' alle singole componenti
di quel trattamento, ma alla retribuzione nel suo complesso, avuto
riguardo - in sede di giudizio di non conformita' della retribuzione
ai requisiti costituzionali di proporzionalita' e sufficienza - al
principio di onnicomprensivita' della retribuzione medesima (sentenze
n. 90 del 2019, n. 13 del 2016, n. 178 del 2015, n. 154 del 2014, n.
310 e n. 304 del 2013).
In questa prospettiva, il parametro evocato, anche in riferimento
agli artt. 3 e 97 Cost., non risulta violato, non incidendo le
disposizioni in esame sulla struttura della retribuzione del
personale del pubblico impiego nel suo complesso, ma introducendo un
limite massimo del tutto congruo, ancorato ad un riferimento
quantitativo ragguardevole, come tale non idoneo a ledere i livelli
essenziali dei diritti.
La commisurazione del "tetto" alla retribuzione (e dunque alle
funzioni) del primo presidente della Corte di cassazione non risulta,
come ripetutamente rilevato, inadeguata e tale da violare il diritto
al lavoro o svilire l'apporto professionale delle figure piu'
qualificate, garantendo, invece, che il nesso tra retribuzione e
quantita' e qualita' del lavoro svolto sia salvaguardato anche con
riguardo alle prestazioni piu' elevate (sentenza n. 124 del 2017;
nello stesso senso sentenza n. 153 del 2015, sulla estensibilita' del
limite retributivo alle autonomie territoriali; sentenze n. 178 del
2015 e n. 310 del 2013, sulle misure aventi valenza generale;
sentenze n. 223 del 2012 e n. 1 del 1978, sul rapporto fra
trattamento retributivo e autonomia e indipendenza dei magistrati).
Quanto alla circostanza che si sarebbe comunque in presenza di
una prestazione lavorativa non retribuita, e' dirimente il fatto che
si tratta pur sempre di una prestazione frutto di una scelta
volontaria.
Il censurato temporaneo "blocco" della retribuzione risponde al
principio di gradualita' nell'attuazione dei diritti, di modo che e'
comunque compatibile con la Costituzione una normativa che cerchi di
dare progressiva esecuzione alle disposizioni sui diritti, sulla base
delle risorse in concreto disponibili.
5.4.- Il giudice rimettente sostiene altresi' che il plesso
normativo in esame arrecherebbe un vulnus al diritto al lavoro, che
impone che ad eguale lavoro corrisponda eguale retribuzione,
espressamente considerato un diritto dell'uomo sul piano
internazionale.
Per le ragioni gia' esposte la questione non e' fondata.
Deve essere, in merito, ribadito che la soglia individuata attua
un contemperamento non irragionevole dei principi costituzionali -
dei quali il legislatore e' chiamato a garantire una tutela
sistemica, non frazionata - e non sacrifica in maniera indebita il
diritto a una retribuzione proporzionata alla quantita' e alla
qualita' del lavoro svolto, ne' compromette in misura arbitraria e
sproporzionata il diritto al lavoro del dipendente pubblico, libero
di esplicarsi nelle forme piu' convenienti (sentenza n. 124 del
2017).
5.5.- La ragionevolezza delle misure contestate, gia' dimostrata
in base alle argomentazioni svolte nei paragrafi che precedono, da'
conto altresi' della infondatezza della censura secondo la quale la
previsione di un limite massimo nelle retribuzioni del settore
pubblico sarebbe intrinsecamente irragionevole, poiche'
l'applicazione dell'istituto del "tetto retributivo" anche ai
compensi dei giudici tributari, che ordinariamente svolgano attivita'
lavorativa subordinata presso una pubblica amministrazione, finirebbe
per tradursi nell'imposizione unilaterale, da parte
dell'amministrazione beneficiaria dei relativi servizi, della
progressiva gratuita' delle relative prestazioni, via via che la
qualita' e quantita' delle stesse progredisca.
Non e', invero, precluso al legislatore dettare un limite massimo
alle retribuzioni, a condizione che la scelta, volta a bilanciare i
diversi valori coinvolti, non sia manifestamente irragionevole e
rispetti requisiti rigorosi che salvaguardino l'idoneita' del limite
fissato a garantire un adeguato e proporzionato contemperamento degli
interessi contrapposti, atteso che il fine prioritario della
razionalizzazione della spesa deve tener conto delle risorse
concretamente disponibili senza svilire il lavoro prestato da chi
esprime professionalita' elevate (sentenze n. 124 del 2017 e n. 241
del 2016).
5.6.- Il giudice rimettente rileva, inoltre, che la previsione
sul limite retributivo massimo recherebbe pregiudizio al principio di
buon andamento della pubblica amministrazione.
La certezza della decurtazione automatica, in tutto o in parte,
del trattamento economico riferito all'attivita' svolta quale giudice
tributario implicherebbe effetti disincentivanti proprio per i
funzionari pubblici di maggiore esperienza e competenza nel settore
giurisdizionale.
La questione non e' fondata.
Il principio del buon andamento della pubblica amministrazione
non puo' essere associato alle politiche di incrementi retributivi, i
quali non sono legati da un vincolo funzionale all'efficiente
organizzazione dell'amministrazione (sentenze n. 96 del 2016, n. 154
del 2014, n. 304 del 2013, n. 273 del 1997; ordinanze n. 263 del
2002, n. 368 del 1999 e n. 205 del 1998).
Non sussiste, infatti, un rapporto diretto di causa ed effetto
tra la previsione della limitazione retributiva e la dissuasione
dall'espletamento di attivita', la cui retribuzione comporterebbe il
superamento del "tetto" massimo.
E quand'anche tale effetto dissuasivo si producesse, esso non e'
automaticamente di pregiudizio al buon andamento della pubblica
amministrazione, posto che l'efficienza della macchina amministrativa
non e' di per se' scalfita dal fatto che determinate funzioni siano
esercitate da personale che non gode del livello retributivo massimo
consentito ma dispone comunque di adeguata competenza e
professionalita'.
La previsione si giustifica, d'altronde, in ragione del
contemperamento di interessi in conflitto e persegue altresi', come
gia' chiarito, l'obiettivo di promuovere il ricambio generazionale
nel lavoro pubblico.
5.7.- Secondo il rimettente, la previsione in esame, con la
sottrazione della «giusta mercede», integrerebbe un prelievo di
natura tributaria non connesso alla capacita' contributiva e
imporrebbe una prestazione patrimoniale definitiva e occulta.
Neanche tali questioni sono fondate.
Al riguardo e' sufficiente rinviare alle argomentazioni gia'
svolte al punto 5.2.
6.- Deve, in conclusione, essere dichiarata la non fondatezza
delle questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 23-ter,
comma 1, del d.l. n. 201 del 2011, come convertito, dell'art. 1,
commi, 473 e 474, della legge n. 147 del 2013 e dell'art. 13 del d.l.
n. 66 del 2014, come convertito.
Resta fermo che il legislatore, in un quadro di politiche
economiche e sociali in perenne evoluzione, puo' prefigurare
soluzioni diverse e modulare in senso piu' duttile il cumulo tra
retribuzioni, anche in rapporto alle mutevoli esigenze di riassetto
complessivo della spesa, tenuto conto altresi' del mutamento del
costo della vita, con una valutazione ponderata degli effetti di
lungo periodo della disciplina restrittiva oggi sottoposta allo
scrutinio di questa Corte (sentenza n. 124 del 2017), come avvenuto,
da ultimo, con l'art. 1, comma 68, della legge n. 234 del 2021.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondate le questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 23-ter, comma 1, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201
(Disposizioni urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento
dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, nella legge 22
dicembre 2011, n. 214, dell'art. 1, commi 471, 473 e 474, della legge
27 dicembre 2013, n. 147, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilita'
2014)», e dell'art. 13 del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66
(Misure urgenti per la competitivita' e la giustizia sociale),
convertito, con modificazioni, nella legge 23 giugno 2014, n. 89,
sollevate, in riferimento agli artt. 1, 2, 3, 10, 23, 36, 53 e 97
della Costituzione, in relazione - per l'art. 10 - all'art. 23,
secondo comma, della Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo,
adottata dall'Assemblea generale delle Nazioni Unite il 10 dicembre
1948, dal Consiglio di Stato, sezione quinta, con l'ordinanza
indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 1° dicembre 2021.
F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Maria Rosaria SAN GIORGIO, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 28 gennaio 2022.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA