N. 34 SENTENZA 11 gennaio - 17 febbraio 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Straniero - Politiche sociali - Reddito di inclusione - Requisiti richiesti anteriormente alla novella - Possesso del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo - Denunciata irragionevolezza, violazione di diritto individuale essenziale e del principio, anche convenzionale, di non discriminazione - Non fondatezza delle questioni. - Decreto legislativo 15 settembre 2017, n. 147, art. 3, comma 1, lettera a), numero 1). - Costituzione, artt. 2, 3, 31, 38 e 117, primo comma; Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art.14; Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, artt. 20, 21, 33 e 34.(GU n.8 del 23-2-2022 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giuliano AMATO;
Giudici :Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 1,
lettera a), numero 1), del decreto legislativo 15 settembre 2017, n.
147 (Disposizioni per l'introduzione di una misura nazionale di
contrasto alla poverta'), promosso dal Tribunale ordinario di
Bergamo, sezione lavoro, nel procedimento vertente tra J. C.C. e
l'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) e altro, con
ordinanza del 29 gennaio 2021, iscritta al n. 113 del registro
ordinanze 2021 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 34, prima serie speciale, dell'anno 2021.
Visti gli atti di costituzione di J. C.C. e dell'INPS, nonche'
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udita nell'udienza pubblica dell'11 gennaio 2022 la Giudice
relatrice Daria de Pretis;
uditi gli avvocati Alberto Guariso per J. C.C., Mauro Sferrazza
per l'INPS e l'avvocato dello Stato Paolo Gentili per il Presidente
del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio dell'11 gennaio 2022.
Ritenuto in fatto
1.- Il Tribunale ordinario di Bergamo, sezione lavoro, solleva
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 1,
lettera a), numero 1), del decreto legislativo 15 settembre 2017, n.
147 (Disposizioni per l'introduzione di una misura nazionale di
contrasto alla poverta'), che, fra i diversi requisiti necessari per
l'ottenimento del reddito di inclusione (di seguito, anche: ReI),
richiedeva agli stranieri il «possesso del permesso di soggiorno UE
per soggiornanti di lungo periodo», in riferimento agli artt. 2, 3,
31, 38, 117 della Costituzione, nonche' in relazione all'art. 14
della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
liberta' fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, e agli
artt. 20, 21, 33 e 34 della Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea (CDFUE), proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e
adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007.
Il giudizio a quo e' stato promosso da J. C.C., cittadina
boliviana, con ricorso proposto ai sensi dell'art. 28 del decreto
legislativo 1° settembre 2011, n. 150 (Disposizioni complementari al
codice di procedura civile in materia di riduzione e semplificazione
dei procedimenti civili di cognizione, ai sensi dell'articolo 54
della legge 18 giugno 2009, n. 69), contro il Comune di Bergamo e
l'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS).
La ricorrente, soggiornante in Italia dal 2010, il 6 marzo 2018
aveva presentato al Comune domanda finalizzata ad ottenere il reddito
di inclusione. Tale domanda e' stata respinta per mancato uso delle
modalita' telematiche e per il mancato possesso del permesso di
soggiorno di lungo periodo. La ricorrente riferiva di essere in
possesso di tutti i requisiti previsti dal d.lgs. n. 147 del 2017 per
beneficiare del reddito di inclusione, ad eccezione del permesso di
soggiorno di lungo periodo, ed eccepiva in giudizio l'illegittimita'
costituzionale in parte qua dell'art. 3 di tale decreto.
Il rimettente argomenta l'ammissibilita' dell'azione proposta,
osservando che si tratta di azione contro la discriminazione e non di
azione in materia previdenziale: la domanda della ricorrente «ha ad
oggetto l'accertamento della discriminazione, la sua cessazione, la
rimozione degli effetti e, quale conseguenza di cio', l'erogazione
della prestazione, [...] per cui correttamente e' stato attivato il
procedimento» di cui all'art. 28 del d.lgs. n. 150 del 2011. Non
osterebbe all'ammissibilita', poi, il fatto che il Comune abbia
applicato una norma legislativa «in quanto la nozione di
discriminazione accolta dalla normativa europea e dalla legislazione
nazionale e' di tipo oggettivo e ha riguardo all'effetto
pregiudizievole prodotto da qualsiasi disposizione, criterio, prassi,
atto, patto o comportamento, indipendentemente dalla motivazione e
dall'intenzione di chi li pone in essere».
Il giudice a quo ritiene dirimente, per la soluzione della
controversia, la questione di legittimita' costituzionale dell'art.
3, comma 1, lettera a), numero 1), del d.lgs. n. 147 del 2017,
«vigente al momento della richiesta della prestazione», la' dove
richiede agli stranieri il permesso di soggiorno di lungo periodo,
«escludendo gli stranieri in possesso di permesso di soggiorno per
motivi di lavoro (o per altri motivi)».
Il rimettente si sofferma sull'applicabilita' della disposizione
censurata nonostante la sua abrogazione a decorrere dal 1° aprile
2019, ad opera dell'art. 11 del decreto-legge 28 gennaio 2019, n. 4
(Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di
pensioni), convertito, con modificazioni, nella legge 28 marzo 2019,
n. 26. Il giudice a quo illustra la norma transitoria, contenuta
nell'art. 13 del d.l. n. 4 del 2019, come convertito, e osserva che i
requisiti del diritto a un beneficio, previsto da una norma poi
abrogata, vanno verificati con riferimento al momento della domanda;
a tale proposito, menziona la sentenza della Corte di cassazione,
sezione prima, del 19 febbraio 2019, n. 4890, che ha affermato
analogo criterio per le domande di permesso umanitario presentate
prima dell'entrata in vigore del decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113
(Disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale e
immigrazione, sicurezza pubblica, nonche' misure per la funzionalita'
del Ministero dell'interno e l'organizzazione e il funzionamento
dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei
beni sequestrati e confiscati alla criminalita' organizzata),
convertito, con modificazioni, nella legge 1° dicembre 2018, n. 132.
Precisa inoltre che l'abrogazione del reddito di inclusione da parte
del d.l. n. 4 del 2019, come convertito, non e' stata disposta con
efficacia retroattiva, e che l'accoglimento del ricorso comporterebbe
il riconoscimento della prestazione "ora per allora", ovvero
dall'aprile 2018 fino al 31 marzo 2019.
Sempre in punto di rilevanza, il giudice a quo rileva che non
sono in discussione tutti gli altri requisiti per l'accesso al
beneficio, dal momento che la ricorrente «risultava residente in
Italia, in via continuativa, da almeno due anni» e sussistevano,
altresi', i requisiti relativi alla condizione economica e alla
composizione del nucleo familiare. Ne' rileverebbe il fatto che la
domanda sia stata presentata in forma cartacea, anziche'
telematicamente, «trattandosi solo di irregolarita' formale, peraltro
imputabile alla strutturazione del sistema, che non incide sul
riconoscimento della prestazione, ove sussista il diritto».
Il rimettente ricorda che il reddito di inclusione era «una
misura a carattere universale, condizionata alla prova dei mezzi e
all'adesione a un progetto personalizzato di attivazione e di
inclusione sociale e lavorativa finalizzato all'affrancamento dalla
condizione di poverta'» (art. 2, comma 2, del d.lgs. n. 147 del 2017)
e ne illustra i requisiti, sia economici sia attinenti al nucleo
familiare. Secondo il giudice a quo, il reddito di inclusione e' una
prestazione essenziale, volta al soddisfacimento di «"bisogni
primari" inerenti alla stessa sfera di tutela della persona umana»:
di fronte a tali prestazioni, qualsiasi discriminazione tra cittadini
e stranieri regolarmente soggiornanti si porrebbe in contrasto con
l'art. 14 CEDU (vengono citate le sentenze n. 40 del 2013 e n. 187
del 2010 di questa Corte). Il reddito di inclusione sarebbe una
prestazione essenziale perche' e' finalizzato all'affrancamento da
una condizione di «vera e propria poverta'» e alla garanzia del
«diritto ad un'esistenza libera e dignitosa», nell'ottica di una
«lettura coordinata degli artt. 2, 3 e 38 Cost.». Il rimettente
ricorda che numerose norme costituzionali si pongono l'obiettivo di
contrastare la poverta' economica in quanto ostacolo al godimento dei
diritti fondamentali; inoltre, in base all'art. 2, comma 13, del
d.lgs. n. 147 del 2017 il reddito di inclusione costituiva «livello
essenziale delle prestazioni [...] nel limite delle risorse
disponibili nel Fondo Poverta'».
Lo Stato sarebbe soggetto a controllo giurisdizionale nel momento
in cui limita il godimento di prestazioni essenziali e di diritti
fondamentali; nel caso di specie, la norma censurata si porrebbe in
contrasto con gli artt. 2, 3, 31, 38, 117 Cost., nonche' con l'art.
14 CEDU.
In ogni caso, anche qualora il reddito di inclusione fosse
considerato «prestazione esterna al nucleo dei bisogni essenziali»,
la limitazione delle prestazioni sociali «deve pur sempre rispondere
al principio di ragionevolezza ex art. 3 Cost.» e tale principio puo'
ritenersi rispettato solo qualora «sussista una ragionevole
correlazione tra la richiesta e le situazioni di bisogno o di
disagio, in vista delle quali le singole prestazioni sono state
previste» (vengono citate le sentenze della Corte costituzionale n.
166 e n. 107 del 2018). Il giudice a quo rileva che la disciplina in
questione gia' contemplava «il requisito del radicamento», essendo
necessario - per ottenere il beneficio - essere «residente in Italia,
in via continuativa, da almeno due anni al momento di presentazione
della domanda» (art. 3, comma 1, lettera a, numero 2, d.lgs. n. 147
del 2017). L'esclusione degli stranieri sprovvisti del permesso di
soggiorno di lungo periodo andrebbe «a penalizzare proprio i nuclei
familiari piu' bisognosi, tradendo l'intento dichiarato dal
legislatore». Infatti, molto spesso gli stranieri non riescono a
ottenere il permesso in questione «in quanto titolari di un reddito
inferiore a quello (pur basso) prescritto a tal fine dall'art. 9 T.U.
immigrazione».
Il rimettente ritiene che per la norma censurata varrebbero a
fortiori le argomentazioni svolte dall'ordinanza della Corte di
cassazione, sezione lavoro, del 17 giugno 2019, n. 16164, con cui e'
stata sollevata questione di legittimita' costituzionale in relazione
al cosiddetto bonus bebe'. Inoltre, la norma censurata si
discosterebbe dall'art. 42 (recte: 41) del decreto legislativo 25
luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la
disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero), che garantisce parita' di trattamento - in materia di
assistenza sociale - agli stranieri titolari di permesso di soggiorno
valido almeno un anno.
Dunque, l'art. 3, comma 1, lettera a), numero 1), del d.lgs. n.
147 del 2017 avrebbe introdotto, in violazione dell'art. 3 Cost., «un
elemento di distinzione arbitrario, nella mancanza di alcuna
ragionevole correlazione tra la residenza protratta per il tempo
necessario all'ottenimento del permesso di lungo soggiorno e la
situazione di disagio economico che il legislatore ha posto alla base
della provvidenza»; ne' si comprenderebbe perche' il legislatore non
abbia «ritenuto sufficiente, quale elemento indicativo di uno stabile
radicamento sul territorio, il requisito della residenza continuativa
biennale, pretendendo il permesso di lungo soggiorno». Inoltre, il
rimettente rileva che il reddito di inclusione sarebbe un beneficio
limitato nel tempo, nell'ottica di un reinserimento sociale, e
diverso dall'assegno sociale, per il quale la sentenza n. 50 del 2019
di questa Corte ha fatto salvo il requisito del permesso di soggiorno
di lungo periodo.
In definitiva, la norma censurata si porrebbe in contrasto, oltre
che con l'art. 3 Cost., con gli artt. 20, 21, 33 e 34 CDFUE, «che
enunciano il principio di uguaglianza e di non discriminazione,
garantiscono "la protezione della famiglia sul piano giuridico,
economico e sociale" (art. 33, 1° comma, CDFUE) e "il diritto
all'assistenza sociale e all'assistenza abitativa [...]" (art. 34,
comma 3, CDFUE)».
Il giudice a quo precisa poi che la prestazione in esame non
ricadrebbe nell'ambito di operativita' della direttiva (UE) 2011/98
del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 dicembre 2011, relativa
a una procedura unica di domanda per il rilascio di un permesso unico
che consente ai cittadini di paesi terzi di soggiornare e lavorare
nel territorio di uno Stato membro e a un insieme comune di diritti
per i lavoratori di paesi terzi che soggiornano regolarmente in uno
Stato membro, «non rientrando nell'elenco dei rischi di cui all'art.
3 del Regolamento n. 883/04»: infatti, il reddito di inclusione non
avrebbe la finalita' di «compensare i carichi familiari, poiche' il
suo riconoscimento non e' subordinato alla sussistenza di nucleo
familiare numericamente consistente, ma alla situazione di poverta'
del nucleo familiare, che puo' essere semplicemente composto anche da
solo due persone». In ogni caso, aggiunge il rimettente, se anche la
direttiva 2011/98/UE fosse applicabile, «cio' non impedirebbe un
vaglio di legittimita' della disposizione per le motivazioni gia'
esposte dalla Corte di cassazione con la richiamata ordinanza n.
16164/19, che si intendono qui richiamate».
2.- Il 6 settembre 2021 si e' costituito davanti a questa Corte
l'INPS, convenuto nel giudizio a quo.
In primo luogo, la parte eccepisce l'inammissibilita' delle
questioni per difetto di motivazione sulla rilevanza, in quanto il
rimettente, omettendo di dar conto di quanto statuito dalla norma
transitoria di cui all'art. 13 del d.l. n. 4 del 2019, come
convertito, non avrebbe colmato le lacune rilevate dalla sentenza n.
146 del 2020 di questa Corte.
Ancora, la questione sarebbe inammissibile perche' il rimettente
- in assenza di pronunce della Cassazione - avrebbe omesso di
sperimentare una possibile interpretazione adeguatrice della
disposizione censurata.
Sarebbero inoltre «[d]el tutto generici» i profili di
illegittimita' costituzionale riferiti all'art. 14 CEDU e agli artt.
20, 21, 33 e 34 CDFUE.
Venendo alla non manifesta infondatezza, la parte riepiloga la
normativa dettata in materia e osserva che il reddito di inclusione
non potrebbe essere considerato, ne' un «mero sussidio per
l'affrancamento dalla poverta'», ne' «una prestazione che afferisce a
bisogni primari ed essenziali della persona». Il reddito di
inclusione non sarebbe solo un beneficio economico ma «un piu' ampio
progetto personalizzato [...] volto a "traghettare" verso l'autonomia
chi e' in condizioni di poverta'». Non sarebbe una «prestazione
meramente assistenziale e generalizzata», poiche' esso non viene
corrisposto «ove il nucleo familiare non sottoscriva e persegua il
"progetto personalizzato"». La realizzazione di tale progetto
comporterebbe «una giustificata e necessaria correlazione tra la
prestazione ed un maggiore e piu' intenso radicamento del soggetto
nel territorio dello Stato italiano tale da rendere ragionevole la
previsione del requisito del possesso del permesso di soggiorno di
lungo periodo»: invero, la realizzazione del progetto potrebbe essere
«vanificata e/o non perseguibile ove fosse sufficiente, ai fini
dell'accesso al ReI, un permesso lavorativo di piu' breve periodo».
Il ReI sarebbe una prestazione diretta a superare le criticita'
in cui e' incorso il nucleo familiare gia' radicato stabilmente nel
territorio italiano, non a creare il radicamento sociale dei nuclei
non integrati. Esso non sarebbe una prestazione essenziale e si
distinguerebbe dalle provvidenze oggetto delle sentenze di questa
Corte n. 40 del 2013 e n. 187 del 2010, attinenti ai bisogni primari
della persona.
Il rimettente osserva che il reddito di inclusione si porrebbe al
di fuori dei settori di sicurezza sociale tutelati dal diritto
europeo e richiama la direttiva 2003/109/CE del Consiglio, del 25
novembre 2003, relativa allo status dei cittadini di paesi terzi che
siano soggiornanti di lungo periodo, la quale limiterebbe al
soggiornante di lungo periodo il diritto alla parita' di trattamento
riguardo alle prestazioni sociali.
L'INPS richiama la sentenza n. 50 del 2019 di questa Corte (che
ha fatto salvo il requisito del permesso di lungo periodo per
l'assegno sociale) e osserva che l'uguaglianza tra cittadini italiani
(ed europei) e stranieri andrebbe garantita solo per le prestazioni
finalizzate al soddisfacimento di un bisogno primario dell'individuo,
«che si configura come diritto inviolabile». Al di fuori di questi
casi, il legislatore potrebbe richiedere agli stranieri un titolo di
soggiorno che attesti «un'attiva partecipazione [...] alla vita
sociale ed allo sviluppo/progresso del Paese». Le considerazioni
espresse nella citata sentenza n. 50 del 2019 sarebbero estendibili a
tutte le prestazioni «che non sono poste a garanzia della stessa
sopravvivenza», che potrebbero essere limitate a quegli stranieri che
hanno contribuito al «progresso morale e materiale» della
collettivita'.
Il reddito di inclusione non ricadrebbe nell'ambito di
applicazione della direttiva 2011/98/UE, non rientrando nei settori
di sicurezza sociale di cui al regolamento (CE) n. 883/2004 del
Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativo al
coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale, e cio' implicherebbe
«la discrezionalita' dello Stato membro di disciplinare e
condizionare il riconoscimento della misura di politica attiva [...]
in considerazione della peculiare finalita' della prestazione
all'esame». La questione riferita all'art. 34 CDFUE sarebbe dunque
del tutto infondata, dato che la Carta si applica solo
nell'attuazione del diritto europeo (art. 51 CDFUE). La materia del
contrasto alla poverta' rientrerebbe nella competenza degli Stati
membri.
Il requisito del permesso di lungo periodo si raccorderebbe con
la previsione dell'art. 9 t.u. immigrazione, in connessione con
l'art. 80, comma 19, della legge 23 dicembre 2000, n. 388, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 2001)».
3.- Il 14 settembre 2021 si e' costituita davanti a questa Corte
J. C.C., ricorrente nel giudizio a quo.
La parte osserva, in primo luogo, che, data la motivazione
dell'ordinanza di rimessione, le ragioni che hanno condotto alla
sentenza di questa Corte n. 146 del 2020 sarebbero ora venute meno.
Nel merito, espone che i profili rilevanti, quali emergono
dall'ordinanza di rimessione, sono due: a) la prestazione tutelerebbe
la dignita' della persona e, dunque, non sarebbe «suscettibile di
limitazioni afferenti lo status civitatis»; b) il requisito in
questione (permesso di soggiorno di lungo periodo) non risponderebbe
al criterio di «ragionevole correlabilita'» di cui alla
giurisprudenza costituzionale.
Sotto il primo profilo, la parte ricorda alcune pronunce di
accoglimento di questa Corte relative alle prestazioni di
invalidita', che si sono fondate su diversi parametri, che sarebbero
pertinenti anche nel caso in esame. Infatti, anche il bisogno di
emanciparsi «da una condizione di poverta' assoluta» e di «avviamento
all'inserimento sociale» sarebbe riconducibile alla ratio delle
sentenze menzionate e avrebbe copertura costituzionale. La parte
rammenta che la legge 15 marzo 2017, n. 33 (Delega recante norme
relative al contrasto della poverta', al riordino delle prestazioni e
al sistema degli interventi e dei servizi sociali), definisce il
reddito di inclusione come livello essenziale delle prestazioni
sociali, da garantire in tutto il territorio nazionale, «con
l'ampiezza garantita dal principio di uguaglianza ex art. 3 Cost.», e
rileva che la soglia economica fissata dalla norma censurata e'
«ampiamente inferiore a quella utilizzata dall'ISTAT per definire le
famiglie in condizioni di poverta' assoluta». Sarebbe evidente che
«l'uscita da una condizione di poverta' assoluta appartiene al nucleo
dei bisogni primari ed essenziali della persona». Il diritto ad
un'esistenza libera e dignitosa dovrebbe essere tutelato in quanto
tale, al di la' del "canale" di cui all'art. 36 Cost. e dei casi di
inabilita' al lavoro ex art. 38 Cost. Anche l'art. 34, paragrafo 3,
CDFUE parlerebbe di «esistenza dignitosa» senza fare riferimento al
lavoro.
Con riferimento ai bisogni primari, nessuna limitazione potrebbe
essere opposta con riferimento a condizioni personali estranee al
bisogno: men che meno potrebbero essere esclusi gli stranieri ratione
census (cioe' per non aver raggiunto il reddito necessario ad
ottenere il permesso di lungo periodo) o ratione temporis (cioe' per
non aver maturato la residenza quinquennale necessaria per il
permesso in questione).
La parte fornisce un esempio per dimostrare che il reddito di
inclusione e' destinato a persone prive di reddito o comunque in
condizione di poverta' assoluta e precisa di essere residente in
Italia dal 2010, con un figlio a carico e titolare di permesso unico
di lavoro e (al momento della domanda) di un ISEE di 4.707 euro:
percio', pur essendo destinata a restare in Italia per molti anni,
non potra' mai accedere al ReI ne' al reddito di cittadinanza, non
avendo entrate sufficienti per conseguire il permesso di lungo
periodo.
Sotto il secondo profilo, la parte evidenzia il «circolo vizioso»
tra un titolo di soggiorno (permesso di lungo periodo) che richiede
due requisiti reddituali minimi (reddito pari all'assegno sociale e
alloggio idoneo) e una prestazione destinata ai casi di poverta'
assoluta. Anche a tale proposito la parte richiama la giurisprudenza
costituzionale relativa alle prestazioni di invalidita', osservando
che non ci sarebbe differenza tra la condizione di sofferenza causata
da invalidita' e quella derivante da altre cause.
La parte poi rileva che gli argomenti della sentenza n. 50 del
2019 di questa Corte non sarebbero applicabili al ReI in quanto una
prestazione volta all'inclusione sociale non potrebbe essere
condizionata a un permesso che richiede un inserimento gia' avvenuto.
Inoltre, il reddito di inclusione ha durata limitata, mentre
l'assegno sociale e' a tempo indeterminato. Il ReI e' subordinato
alla partecipazione ad un processo di inclusione: dunque, la garanzia
del radicamento territoriale atterrebbe al futuro della prestazione,
mentre l'assegno sociale non e' soggetto ad alcuna condizionalita'.
Ancora, un'ulteriore illogicita' deriverebbe dal fatto che, piu'
alto e' il numero dei figli, piu' difficile e' conseguire il permesso
di soggiorno che consente l'accesso al ReI (in quanto aumenta il
reddito necessario ad ottenere il permesso di lungo periodo).
Inoltre, la residenza biennale (richiesta a tutti) gia' garantirebbe
una certa stabilita' sul territorio.
In definitiva, il requisito del permesso di lungo periodo sarebbe
irragionevole, non proporzionato e discriminatorio verso gli
stranieri. La parte osserva anche che in tutti gli Stati europei le
misure di contrasto alla poverta' sono prestazioni condizionali ma
che in nessuno Stato esse sono subordinate a un titolo di soggiorno
che manifesti gia' tale inclusione.
4.- Il 14 settembre 2021 e' intervenuto in giudizio il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato.
In primo luogo, l'Avvocatura eccepisce l'inammissibilita' della
questione perche' il rimettente chiederebbe «una sentenza additiva,
che modifichi la norma denunciata». Il giudice a quo proporrebbe di
abolire per gli stranieri il requisito del permesso di lungo periodo,
«reputando per tali soggetti sufficiente il requisito della residenza
continuativa in Italia da almeno due anni». Senonche', una cosa
sarebbero i requisiti di residenza, un'altra i requisiti di
soggiorno, che sarebbero richiesti anche per i cittadini europei,
dovendo questi possedere «il diritto di soggiorno o il diritto di
soggiorno permanente». La difesa erariale rileva che, in base al
diritto europeo (art. 11 della direttiva 2003/109/CE), l'accesso
degli stranieri alle prestazioni sociali e' limitato ai soggiornanti
di lungo periodo, salvo l'ampliamento previsto dalla direttiva
2011/98/UE in relazione a determinati settori di sicurezza sociale.
Dunque, la norma censurata avrebbe optato per «la sola possibilita'»
a disposizione del legislatore nazionale. In base alla proposta del
rimettente, il reddito di inclusione dovrebbe essere concesso agli
stranieri sulla base della sola residenza biennale continuativa,
mentre per i cittadini europei cio' non sarebbe sufficiente: cio'
determinerebbe uno «stravolgimento dell'impianto della norma
denunciata, che verrebbe trasformata in una disciplina
sostanzialmente diversa, e non costituzionalmente obbligata; e anzi
costituzionalmente vietata dall'art. 117 c. 1 Cost., nella misura in
cui genererebbe una discriminazione a danno dei cittadini dell'Unione
e a vantaggio dei cittadini di paesi terzi». Poiche' quella proposta
dal giudice a quo non e' l'unica soluzione configurabile in
alternativa a quella censurata, la questione sarebbe inammissibile
per invasione della discrezionalita' legislativa.
Inoltre, secondo l'Avvocatura la motivazione dell'ordinanza di
rimessione non sarebbe idonea a superare l'inammissibilita' accertata
dalla sentenza n. 146 del 2020 di questa Corte.
Ancora, la motivazione sulla rilevanza sarebbe insufficiente
perche' il rimettente non specifica il titolo che legittima il
soggiorno in Italia della ricorrente.
In relazione alla non manifesta infondatezza, l'Avvocatura rileva
che il reddito di inclusione sarebbe diverso dalle altre prestazioni
assistenziali in relazione alle quali questa Corte ha dichiarato
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 80, comma 19, della legge
n. 388 del 2000: in quei casi «si trattava del riconoscimento di
benefici attinenti ai bisogni primari e vitali della persona».
Il permesso di lungo periodo offrirebbe la prova del radicamento
dello straniero nell'ordinamento italiano, in mancanza del quale non
potrebbe «parlarsi di una situazione di poverta' che spetti
all'ordinamento italiano soccorrere, ne' vi e' la base per
predisporre e attuare nel tempo il progetto personalizzato». Il
reddito di inclusione presupporrebbe un radicamento gia' esistente,
non sarebbe lo strumento per crearlo. La norma censurata sarebbe
anche volta a scoraggiare il cosiddetto "turismo assistenziale". A
sostegno dell'infondatezza, l'Avvocatura invoca la citata sentenza n.
50 del 2019, riguardante l'assegno sociale. Inoltre, proprio le
sentenze di questa Corte che hanno esteso a tutti gli stranieri
regolari, a prescindere dal permesso di lungo periodo, diverse
prestazioni assistenziali condurrebbero ancor piu' a ritenere
ragionevole la richiesta di tale permesso per il reddito di
inclusione, trattandosi di un diritto «finanziariamente
condizionato», che impone un bilanciamento tra diritti individuali ed
esigenze finanziarie. Dunque, l'art. 3 Cost. non sarebbe violato.
L'Avvocatura nega poi che sia violato l'art. 31 Cost., che
contemplerebbe una tutela della famiglia «ma sempre nei limiti delle
compatibilita' finanziarie e sul presupposto che si tratti non della
famiglia "in astratto", bensi' della famiglia specificamente
riferibile alla societa' italiana». Inoltre, l'art. 31 Cost.
lascerebbe discrezionalita' al legislatore e non lo costringerebbe a
prevedere proprio il reddito di inclusione e a individuare i
requisiti auspicati dal rimettente.
Ancora, la difesa erariale nega che il reddito di inclusione sia
una «prestazione essenziale»: esso mirerebbe a contrastare una
situazione di poverta', «per quanto difficile, comunque compatibile
con lo svolgimento di attivita' lavorativa».
Sarebbe infondata anche la questione riferita all'art. 117, primo
comma, Cost., «per il tramite del principio di non discriminazione di
cui agli artt. 20 e 21» CDFUE. La scelta di limitare la prestazione
de qua ai soli stranieri lungosoggiornanti sarebbe in linea con il
diritto europeo, in particolare con la direttiva 2003/109/CE.
Infine, sarebbe insussistente la violazione dell'art. 34 CDFUE.
Tale disposizione non si applicherebbe perche' la materia del
«contrasto alla poverta'» sarebbe di competenza degli Stati membri.
Comunque, come gia' detto per l'art. 31 Cost., l'art. 34 CDFUE non
costringerebbe il legislatore a prevedere proprio il reddito di
inclusione ne' a individuare i requisiti auspicati dal rimettente.
5.- Il 20 dicembre 2021 l'INPS ha depositato una memoria
integrativa, ribadendo gli argomenti gia' svolti.
Considerato in diritto
1.- Nel giudizio iscritto al reg. ord. n. 113 del 2021, il
Tribunale ordinario di Bergamo, sezione lavoro, dubita della
legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 1, lettera a), numero
1), del decreto legislativo 15 settembre 2017, n. 147 (Disposizioni
per l'introduzione di una misura nazionale di contrasto alla
poverta'), che, fra i diversi requisiti necessari per l'ottenimento
del reddito di inclusione (di seguito, anche ReI), richiedeva agli
stranieri il «possesso del permesso di soggiorno UE per soggiornanti
di lungo periodo».
Il rimettente divide le questioni sollevate in due gruppi, il
secondo dei quali ha carattere subordinato.
In primo luogo, il giudice a quo ritiene che la norma censurata
violi gli artt. 2, 3, 31, 38, 117 della Costituzione, nonche' l'art.
14 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle liberta' fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre
1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, in
quanto il reddito di inclusione sarebbe una prestazione essenziale,
diretta a soddisfare «"bisogni primari" inerenti alla stessa sfera di
tutela della persona umana». In relazione a questo tipo di
prestazioni, qualsiasi discriminazione tra cittadini e stranieri
regolarmente soggiornanti sarebbe costituzionalmente illegittima.
In secondo luogo, il rimettente osserva che, anche qualora il
reddito di inclusione fosse considerato «prestazione esterna al
nucleo dei bisogni essenziali», non vi sarebbe una ragionevole
correlazione tra il requisito richiesto e le situazioni di bisogno a
rimedio delle quali la prestazione e' prevista, considerato anche che
la disciplina in questione gia' contemplava «il requisito del
radicamento», essendo necessario - per ottenere il beneficio - essere
«residente in Italia, in via continuativa, da almeno due anni al
momento di presentazione della domanda» (art. 3, comma 1, lettera a,
numero 2, del d.lgs. n. 147 del 2017); di qui la asserita violazione
degli artt. 3 e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione
agli artt. 20, 21, 33 e 34 della Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea (CDFUE), proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e
adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007.
2.- Le medesime questioni di legittimita' costituzionale sono
state gia' sollevate dallo stesso giudice a quo, nel medesimo
giudizio, e sono state dichiarate inammissibili da questa Corte con
la sentenza n. 146 del 2020, per difetto di motivazione sulla
rilevanza, in quanto il rimettente non aveva argomentato
sull'applicabilita' della norma censurata, nonostante la sua
abrogazione disposta, a decorrere dal 1° aprile 2019, dall'art. 11
del decreto-legge 28 gennaio 2019, n. 4 (Disposizioni urgenti in
materia di reddito di cittadinanza e di pensioni), convertito, con
modificazioni, nella legge 28 marzo 2019, n. 26.
Sia l'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), sia il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, hanno nuovamente eccepito
l'inammissibilita' delle questioni per difetto di motivazione sulla
rilevanza, in quanto il rimettente non avrebbe colmato le lacune
rilevate dalla sentenza n. 146 del 2020 di questa Corte.
L'eccezione non e' fondata.
Nell'ordinanza ora in esame il Tribunale di Bergamo dedica ampio
spazio a motivare l'applicabilita' della norma censurata nel giudizio
a quo: dando puntualmente atto dell'abrogazione operata dal d.l. n. 4
del 2019, come convertito, illustrando la portata della norma
transitoria di cui all'art. 13 del medesimo decreto-legge e
argomentando sulla sua irretroattivita'. Il rimettente si sofferma
inoltre sulla necessita' di valutare la domanda presentata nel 2018
in base alle norme vigenti all'epoca, al fine di un riconoscimento
giudiziale del reddito di inclusione "ora per allora", e richiama la
sentenza della Corte di cassazione, sezione prima civile, del 19
febbraio 2019, n. 4890, riguardante le domande di permesso umanitario
presentate prima del decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113
(Disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale e
immigrazione, sicurezza pubblica, nonche' misure per la funzionalita'
del Ministero dell'interno e l'organizzazione e il funzionamento
dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei
beni sequestrati e confiscati alla criminalita' organizzata),
convertito, con modificazioni, nella legge 1° dicembre 2018, n. 132.
Mentre dunque nella precedente ordinanza il Tribunale di Bergamo
aveva omesso di dare conto dell'intervenuta abrogazione della norma
censurata, cosi' come di indicare le ragioni che lo inducevano a
ritenerla nondimeno applicabile, e non aveva preso in considerazione
la norma transitoria di cui all'art. 13 del d.l. n. 4 del 2019, come
convertito, nella nuova ordinanza il medesimo rimettente si da'
carico di ricostruire in maniera adeguata il quadro normativo di
riferimento e offre elementi a sostegno delle sue conclusioni circa
la necessita' di applicare la norma censurata, ancorche' nel
frattempo non piu' operante.
Gli argomenti offerti nell'ordinanza in esame forniscono una
motivazione adeguata e plausibile sulla rilevanza della questione,
considerato anche il fatto che, sul tema, questa Corte opera un
controllo "esterno" sulla valutazione del giudice a quo (ex multis,
sentenze n. 19 del 2022, n. 236 e n. 183 del 2021, n. 44 del 2020 e
n. 128 del 2019).
3.- L'INPS e l'Avvocatura sollevano anche altre eccezioni di
inammissibilita'.
3.1.- Secondo l'INPS, la motivazione sulla rilevanza sarebbe
carente perche' il rimettente non avrebbe argomentato sulla
«possibilita' di interpretare la norma in maniera costituzionalmente
orientata». La parte non indica quale sarebbe la possibile
interpretazione conforme a Costituzione. Interpretazione che peraltro
pare preclusa dal tenore letterale della disposizione, che limita
chiaramente il beneficio ai soli stranieri titolari del permesso di
lungo periodo, con la conseguenza che deve trovare applicazione il
«principio - ripetutamente affermato da questa Corte - secondo il
quale l'onere di interpretazione conforme viene meno, lasciando il
passo all'incidente di costituzionalita', allorche' il tenore
letterale della disposizione non consenta tale interpretazione»
(sentenza n. 221 del 2019; piu' di recente, sentenza n. 19 del 2022,
riguardante l'analoga questione sollevata in relazione al reddito di
cittadinanza).
Pertanto, nemmeno tale eccezione e' fondata.
3.2.- Inoltre, per l'INPS sarebbero «[d]el tutto generici» i
profili di illegittimita' costituzionale riferiti all'art. 14 CEDU e
agli artt. 20, 21, 33 e 34 CDFUE.
L'eccezione non e' fondata con riferimento all'art. 14 CEDU. Il
rimettente cita le sentenze n. 187 del 2010 e n. 40 del 2013 di
questa Corte, che hanno accolto questioni di legittimita'
costituzionale sollevate, in riferimento all'art. 14 CEDU, sull'art.
80, comma 19, della legge 23 dicembre 2000, n. 388, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 2001)», nella parte in cui tale norma
subordinava al requisito della carta di soggiorno la concessione agli
stranieri di determinati benefici. Inoltre, l'ordinanza menziona la
decisione della Corte europea dei diritti dell'uomo, 5 settembre
2005, Stec e altri contro Regno Unito, riguardante una lamentata
violazione dell'art. 14 CEDU in relazione a certe provvidenze. Cio'
consente di ritenere sufficiente, ancorche' sintetica, la motivazione
sulla non manifesta infondatezza di tale questione.
L'eccezione e' invece fondata con riferimento agli artt. 20, 21,
33 e 34 CDFUE, che sono semplicemente menzionati e sintetizzati dal
rimettente, senza alcun argomento sulla loro pertinenza al caso di
specie, ne' sulla loro assunta violazione. In particolare, il
rimettente non illustra il presupposto di applicabilita' della CDFUE,
cioe' la circostanza che le norme sul reddito di inclusione
rappresentino «attuazione del diritto dell'Unione» ai sensi dell'art.
51 CDFUE, cio' che e' sufficiente a determinare la manifesta
inammissibilita' di tutte le censure basate sulla Carta (da ultimo,
sentenze n. 19 del 2022, n. 185, n. 33 e n. 30 del 2021 e n. 278 del
2020).
Vanno pertanto dichiarate manifestamente inammissibili, per
insufficiente motivazione sulla non manifesta infondatezza, le
questioni sollevate per violazione dell'art. 117, primo comma, Cost.,
in relazione agli artt. 20, 21, 33 e 34 CDFUE.
3.3.- Va dichiarata manifestamente inammissibile anche la
questione ex art. 31 Cost., poiche' tale parametro e' meramente
menzionato e il rimettente si limita a sintetizzarne il contenuto,
senza spendere argomenti per illustrare la sua violazione da parte
della norma censurata.
3.4.- L'Avvocatura eccepisce poi l'inammissibilita' delle
questioni perche' il rimettente proporrebbe «una sentenza additiva,
che modifichi la norma denunciata» in modo non costituzionalmente
obbligato, con invasione della discrezionalita' legislativa.
L'eccezione non e' fondata.
Il giudice a quo contesta l'art. 3, comma 1, lettera a), numero
1), del d.lgs. n. 147 del 2017 «nella parte in cui prevede, per
l'accesso al ReI (reddito di inclusione), che i cittadini di
nazionalita' extra UE debbano essere titolari di un permesso di
soggiorno di lungo periodo, escludendo gli stranieri in possesso di
permesso di soggiorno per motivi di lavoro (o per altri motivi)». Il
petitum formulato dal rimettente non e' manipolativo, ma parzialmente
ablativo: viene semplicemente chiesta l'eliminazione del requisito
del permesso di lungo periodo, cui conseguirebbe il venir meno
dell'esclusione degli altri stranieri regolarmente soggiornanti in
Italia. A questa Corte non e' richiesto dunque di introdurre alcuna
nuova norma, con la conseguenza che il tema delle "rime obbligate" e'
impropriamente introdotto in questo contesto, cosi' come e' improprio
affermare che il giudice a quo avrebbe invaso la discrezionalita'
legislativa (in senso simile, sentenze n. 126 del 2021 e n. 166 del
2018).
3.5.- Infine, secondo l'Avvocatura la motivazione sulla rilevanza
sarebbe insufficiente perche' il rimettente non specifica il titolo
che legittima il soggiorno in Italia della ricorrente.
In effetti, l'ordinanza non fornisce questa informazione
(dall'atto di costituzione di J. C.C. risulta che la ricorrente era
titolare di permesso unico di lavoro), ma la lacuna non comporta un
difetto di motivazione, perche' il giudice a quo contesta
l'esclusione degli stranieri «in possesso di permesso di soggiorno
per motivi di lavoro (o per altri motivi)», cioe' di tutti gli
stranieri regolari e non degli stranieri titolari di uno specifico
permesso.
Nemmeno tale eccezione e' dunque fondata.
4.- Superate le eccezioni preliminari, e' possibile passare al
merito.
Le questioni sollevate in via principale, in riferimento agli
artt. 2, 3 e 38 Cost., non sono fondate.
Devono essere richiamate qui le conclusioni alle quali questa
Corte e' pervenuta nella recente sentenza n. 19 del 2022, con cui
sono state dichiarate non fondate questioni analoghe, sollevate dallo
stesso odierno rimettente in riferimento al reddito di cittadinanza,
cioe' all'istituto che nel 2019 ha sostituito il reddito di
inclusione qui in esame.
Sulla scia di alcuni precedenti (sentenze n. 137, n. 126 e n. 7
del 2021), questa Corte ha osservato in particolare che «il reddito
di cittadinanza, pur presentando anche tratti propri di una misura di
contrasto alla poverta', non si risolve in una provvidenza
assistenziale diretta a soddisfare un bisogno primario
dell'individuo, ma persegue diversi e piu' articolati obiettivi di
politica attiva del lavoro e di integrazione sociale», e che «[a]
tale sua prevalente connotazione si collegano coerentemente la
temporaneita' della prestazione e il suo carattere condizionale,
cioe' la necessita' che ad essa si accompagnino precisi impegni dei
destinatari», il cui inadempimento implica la decadenza dal
beneficio.
Nonostante le differenze che il reddito di inclusione presenta
rispetto al reddito di cittadinanza - il quale in effetti si connota
per una piu' spiccata finalizzazione all'inserimento lavorativo,
oltre che per un maggior peso degli impegni in capo ai beneficiari e
una piu' alta soglia economica d'accesso - i due istituti hanno in
comune le caratteristiche che questa Corte ha valorizzato nella
sentenza n. 19 del 2022 per pervenire alla conclusione della non
fondatezza delle questioni che le erano state sottoposte.
La medesima conclusione raggiunta deve essere confermata, per le
stesse ragioni, in relazione al (precedente) istituto del reddito di
inclusione.
Al di la' della sua definizione «quale misura unica a livello
nazionale di contrasto alla poverta' e all'esclusione sociale» (art.
2, comma 1), e' innanzitutto decisiva, per qualificarne la natura, la
prevista necessaria adesione del nucleo familiare beneficiario «a un
progetto personalizzato di attivazione e di inclusione sociale e
lavorativa» (art. 2, comma 2). Parimenti, il contenuto della misura
non si esauriva in un beneficio economico, perche' con questo
concorreva una componente di servizi alla persona identificata nello
stesso progetto personalizzato, in esito ad una valutazione del
bisogno del nucleo familiare (art. 2, comma 3). Tale progetto,
destinato a essere sottoscritto dai componenti il nucleo familiare,
doveva individuare, «sulla base dei fabbisogni del nucleo familiare
come emersi nell'ambito della valutazione multidimensionale: a) gli
obiettivi generali e i risultati specifici che si intendono
raggiungere in un percorso volto al superamento della condizione di
poverta', all'inserimento o reinserimento lavorativo e all'inclusione
sociale; b) i sostegni, in termini di specifici interventi e servizi,
di cui il nucleo necessita, oltre al beneficio economico connesso al
ReI; c) gli impegni a svolgere specifiche attivita', a cui il
beneficio economico e` condizionato, da parte dei componenti il
nucleo familiare» (art. 6, comma 2). Servizi e impegni erano poi
definiti nell'art. 6, commi 4 e 5.
Ancora, era previsto che, in caso di mancato rispetto degli
impegni da parte dei beneficiari, si sarebbero applicate le sanzioni
di cui all'art. 12 (art. 2, comma 9) e che la durata del progetto
potesse eccedere la durata del beneficio economico (art. 6, comma 7).
Alla luce delle gia' richiamate conclusioni della citata sentenza
n. 19 del 2022, questa Corte deve dunque dichiarare non fondate le
questioni sollevate in via principale, in riferimento agli artt. 2, 3
e 38 Cost., non senza sottolineare nuovamente che «[l]a conclusione
di non fondatezza cosi' raggiunta non esclude che resta compito della
Repubblica, in attuazione dei principi costituzionali di cui agli
artt. 2, 3 e 38, primo comma, Cost., garantire, apprestando le
necessarie misure, il diritto di ogni individuo alla "sopravvivenza
dignitosa" e al "minimo vitale" (sentenza n. 137 del 2021)».
5.- Non e' fondata neppure la questione sollevata per violazione
dell'art. 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 14 CEDU.
Anche in questo caso, si possono riproporre le considerazioni gia'
svolte nella sentenza n. 19 del 2022 in merito al reddito di
cittadinanza.
5.1.- Il parametro interposto e' invocato in modo pertinente.
L'art. 14 CEDU costituisce completamento di altre clausole
normative della Convenzione e dei suoi Protocolli e puo' essere
invocato solo in collegamento con una di esse (ex multis, sentenze
della Corte EDU, 6 luglio 2021, A.M. e altri contro Russia, paragrafo
64; 8 aprile 2014, Dhahbi contro Italia, paragrafo 39).
Il rimettente non indica espressamente la disposizione della CEDU
cui l'art. 14 si collega nel caso di specie, ma implicitamente invoca
l'art. 1 del Protocollo addizionale, riguardante la protezione della
proprieta', attraverso il richiamo alla gia' citata decisione della
Corte EDU, 5 settembre 2005, Stec e altri contro Regno Unito, e alla
sentenza n. 187 del 2010 di questa Corte, nella quale lo stesso art.
1 si raccorda con il principio di non discriminazione. E, poiche' il
d.lgs. n. 147 del 2017 prevedeva un diritto al reddito di inclusione
(che «e' riconosciuto dall'INPS previa verifica del possesso dei
requisiti», in base al suo art. 2, comma 6, ma la cui erogazione era
poi subordinata alla sottoscrizione del progetto personalizzato, come
previsto all'art. 9, commi 5 e 6), non impropriamente il giudice a
quo ha invocato il parametro convenzionale.
5.2.- Questa Corte si e' gia' pronunciata, in piu' occasioni,
sulla conformita' dell'art. 80, comma 19, della legge n. 388 del 2000
(la' dove subordinava l'accesso a determinate provvidenze al possesso
della carta di soggiorno) all'art. 14 CEDU. Nella sentenza n. 187 del
2010, in particolare, si e' osservato che «[c]io' che dunque assume
valore dirimente» e' «accertare se, alla luce della configurazione
normativa e della funzione sociale che e' chiamato a svolgere nel
sistema, lo specifico "assegno" che viene qui in discorso integri o
meno un rimedio destinato a consentire il concreto soddisfacimento
dei "bisogni primari" inerenti alla stessa sfera di tutela della
persona umana, che e' compito della Repubblica promuovere e
salvaguardare; rimedio costituente, dunque, un diritto fondamentale
perche' garanzia per la stessa sopravvivenza del soggetto». Sicche',
ove «si versi in tema di provvidenza destinata a far fronte al
"sostentamento" della persona, qualsiasi discrimine tra cittadini e
stranieri regolarmente soggiornanti nel territorio dello Stato,
fondato su requisiti diversi dalle condizioni soggettive, finirebbe
per risultare in contrasto con il principio sancito dall'art. 14
della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, avuto riguardo alla
relativa lettura che, come si e' detto, e' stata in piu' circostanze
offerta dalla Corte di Strasburgo». Questo criterio di giudizio e'
stato poi ribadito dalle sentenze n. 329 del 2011 e n. 50 del 2019.
In questa prospettiva, le conclusioni sopra raggiunte sulle
caratteristiche del reddito di inclusione - che non si esaurisce in
una provvidenza assistenziale volta a soddisfare un bisogno primario
dell'individuo, ma persegue piu' ampi obiettivi di inclusione sociale
e lavorativa - conducono a ritenere non fondata anche la questione
sollevata con riferimento all'art. 117, primo comma, Cost., in
relazione all'art. 14 CEDU.
6.- Resta da esaminare la questione sollevata in via subordinata,
con riferimento all'art. 3, primo comma, Cost. Il giudice a quo
ritiene che, anche qualora il reddito di inclusione fosse considerato
«prestazione esterna al nucleo dei bisogni essenziali» della persona,
la disposizione censurata sarebbe comunque costituzionalmente
illegittima per l'assenza di una ragionevole correlazione tra il
requisito del permesso di soggiorno di lungo periodo e le situazioni
di bisogno in vista delle quali la prestazione e' prevista.
Nemmeno tale questione e' fondata, giacche' il raffronto fra il
requisito prescritto e le finalita' perseguite dalla misura non
conduce a conclusioni di irragionevolezza della scelta operata dal
legislatore nell'esercizio della sua discrezionalita'.
Anche in questo caso, si possono riproporre le considerazioni
gia' svolte nella sentenza n. 19 del 2022 in merito al reddito di
cittadinanza.
Il permesso di soggiorno di lungo periodo e' concesso qualora
ricorra una serie di presupposti che testimoniano della relativa
stabilita' della presenza sul territorio, e il suo regime si colloca
nella logica di una ragionevole prospettiva di integrazione del
destinatario nella comunita' ospitante. Piu' precisamente, in base
all'art. 9, commi 1 e 2-bis, del decreto legislativo 25 luglio 1998,
n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina
dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), esso
puo' essere chiesto in presenza di quattro requisiti: a) «possesso,
da almeno cinque anni, di un permesso di soggiorno in corso di
validita'»; b) «disponibilita' di un reddito non inferiore
all'importo annuo dell'assegno sociale»; c) «alloggio idoneo»; d)
«superamento, da parte del richiedente, di un test di conoscenza
della lingua italiana». Il permesso e' a tempo indeterminato (art. 9,
comma 2, t.u. immigrazione) e fra le cause della sua revoca non e'
prevista la perdita dei requisiti di cui sopra (cioe', del reddito e
dell'alloggio idoneo).
Cio' precisato, la ragionevole correlazione tra il requisito
fissato dalla norma censurata e la ratio del reddito di inclusione
discende dalla circostanza, gia' ampiamente sottolineata, che tale
provvidenza non si risolve in un mero sussidio economico, ma
costituisce una misura piu' articolata, comportante anche
l'assunzione di precisi impegni dei beneficiari, diretta ad immettere
il nucleo familiare beneficiario in un «percorso volto al superamento
della condizione di poverta', all'inserimento o reinserimento
lavorativo e all'inclusione sociale» (art. 6, comma 2, lettera a, del
d.lgs. n. 147 del 2017). Va considerato, inoltre, che la durata del
beneficio economico poteva arrivare a diciotto mesi, con possibilita'
di rinnovo per un periodo di dodici mesi (art. 4, comma 5). Peraltro,
«[l]a durata del progetto puo' eccedere la durata del beneficio
economico» (art. 6, comma 7).
L'orizzonte temporale della misura non era dunque di breve
periodo, considerando, sia la durata del beneficio, sia il risultato
perseguito. Gli obiettivi dell'intervento implicavano infatti una
complessa operazione di inclusione sociale e lavorativa, che il
legislatore, nell'esercizio della sua discrezionalita', non
irragionevolmente ha destinato agli stranieri soggiornanti in Italia
a tempo indeterminato. In questa prospettiva di lungo o medio termine
del reddito di inclusione, la titolarita' del diritto di soggiornare
stabilmente in Italia non si presenta come un requisito privo di
collegamento con la ratio della misura concessa, sicche' la scelta di
escludere gli stranieri regolarmente soggiornanti, ma pur sempre
privi di un consolidato radicamento nel territorio, non puo' essere
giudicata esorbitante rispetto ai confini della ragionevolezza.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara la manifesta inammissibilita' delle questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 1, lettera a), numero
1), del decreto legislativo 15 settembre 2017, n. 147 (Disposizioni
per l'introduzione di una misura nazionale di contrasto alla
poverta'), sollevate, in riferimento agli artt. 31 e 117, primo
comma, della Costituzione, quest'ultimo in relazione agli artt. 20,
21, 33 e 34 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea
(CDFUE), proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a
Strasburgo il 12 dicembre 2007, dal Tribunale ordinario di Bergamo,
sezione lavoro, con l'ordinanza indicata in epigrafe;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 3, comma 1, lettera a), numero 1), del
d.lgs. n. 147 del 2017, sollevate, in riferimento agli artt. 2, 3, 38
e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 14
della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
liberta' fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, dal
Tribunale di Bergamo, sezione lavoro, con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 gennaio 2022.
F.to:
Giuliano AMATO, Presidente
Daria de PRETIS, Redattrice
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 17 febbraio 2022.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA