N. 54 SENTENZA 11 gennaio - 4 marzo 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Stranieri - Politiche sociali - Assegno di natalita' (c.d. "Bonus bebe'") - Condizioni - Soggetti ammessi nello Stato a fini lavorativi o a fini diversi dall'attivita' lavorativa, ai quali e' consentito lavorare e che sono in possesso di un permesso di soggiorno - Esclusione - Irragionevolezza e disparita' di trattamento, violazione dei principi, anche europei, a tutela della maternita' e dell'infanzia - Illegittimita' costituzionale in parte qua. Stranieri - Politiche sociali - Assegno di maternita' - Soggetti ammessi nello Stato a fini lavorativi o a fini diversi dall'attivita' lavorativa, ai quali e' consentito lavorare e che sono in possesso di un permesso di soggiorno - Esclusione - Irragionevolezza e disparita' di trattamento, violazione dei principi, anche europei, a tutela della maternita' e dell'infanzia - Illegittimita' costituzionale in parte qua. Stranieri - Politiche sociali - Assegno di natalita' (c.d. "Bonus bebe'") - Condizioni - Proroga al 31 dicembre 2021 della necessaria titolarita' del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo - Illegittimita' costituzionale in via consequenziale. - Legge 23 dicembre 2014, n. 190, art. 1, comma 125; decreto legislativo 26 marzo 2001, n. 151, art. 74. - Costituzione, artt. 3, 31 e 117, primo comma; Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, artt. 20, 21, 24, 33 e 34.(GU n.10 del 9-3-2022 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giuliano AMATO;
Giudici :Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma
125, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
di stabilita' 2015)», e dell'art. 74 del decreto legislativo 26 marzo
2001, n. 151 (Testo unico delle disposizioni legislative in materia
di tutela e sostegno della maternita' e della paternita', a norma
dell'articolo 15 della legge 8 marzo 2000, n. 53), promossi dalla
Corte di cassazione, sezione lavoro, con ordinanze del 17 giugno
2019, iscritte, rispettivamente ai numeri 175, da 177 a 182 e da 188
a 190 del registro ordinanze 2019 e pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica, numeri 44 e 45, prima serie speciale,
dell'anno 2019.
Visti gli atti di costituzione di O. D., di R.I. H.V., di S.
E.A., di B. O., di F. G., di M.F.K. B., di E. S., di P. N. e
dell'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), nonche' gli
atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica dell'11 gennaio 2022 il Giudice
relatore Silvana Sciarra;
uditi gli avvocati Alberto Guariso per O. D. e altri, Vittorio
Angiolini per P. N., in collegamento da remoto, ai sensi del punto 1)
del decreto del Presidente della Corte del 18 maggio 2021, Mauro
Sferrazza per l'INPS e l'avvocato dello Stato Paolo Gentili per il
Presidente del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio dell'11 gennaio 2022.
Ritenuto in fatto
1.- La Corte di cassazione, sezione lavoro, con le ordinanze
iscritte ai numeri 175, 178, 180, 181, 182, 188, 189 e 190 del
registro ordinanze 2019, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3,
31 e 117, primo comma, della Costituzione, in relazione agli artt.
20, 21, 24, 33 e 34 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione
europea (CDFUE), proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a
Strasburgo il 12 dicembre 2007, questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 125, della legge 23 dicembre 2014,
n. 190, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale
e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2015)», nella parte in
cui, per i soli cittadini di Paesi terzi, subordina il riconoscimento
dell'assegno di natalita' alla titolarita' del permesso di soggiorno
UE per soggiornanti di lungo periodo.
1.1.- L'erogazione dell'assegno di natalita' ai soli cittadini di
Paesi terzi che siano titolari del citato permesso sarebbe lesiva del
principio di eguaglianza (art. 3 Cost.), in quanto penalizzerebbe
proprio chi, sprovvisto dei requisiti per conseguire il permesso in
esame (soggiorno in Italia per almeno cinque anni, reddito minimo,
alloggio idoneo, conoscenza della lingua italiana), versa in
condizioni di piu' grave bisogno. Non vi sarebbe alcuna «ragionevole
correlazione» tra i presupposti per il riconoscimento del permesso di
soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo e «i requisiti di
bisogno e di disagio della persona», che rappresentano la ragion
d'essere dell'assegno di natalita'.
1.2.- Il rimettente prospetta anche il contrasto con l'art. 31
Cost., in quanto la disposizione in esame negherebbe, «in radice ed
irrimediabilmente, la realizzazione del diritto sancito dalla
Costituzione, con effetti disgreganti del tessuto sociale della
nazione nel nucleo originario ed essenziale della famiglia».
1.3.- La disciplina dell'assegno di natalita' contrasterebbe,
infine, con l'art. 117, primo comma, Cost., in relazione agli artt.
20, 21, 24, 33 e 34 CDFUE. Sarebbero violati, in particolare, il
principio di eguaglianza e il divieto di discriminazioni, il diritto
dei bambini «alla protezione e alle cure necessarie per il loro
benessere», la tutela giuridica, economica e sociale riconosciuta
alla famiglia e il diritto alle prestazioni di sicurezza sociale.
2.- Si e' costituito in tutti i giudizi l'Istituto nazionale
della previdenza sociale (INPS) e ha chiesto di respingere, in quanto
non fondate, le questioni di legittimita' costituzionale proposte
dalla Corte di cassazione.
La disposizione censurata risponderebbe all'esigenza di
incrementare il tasso di natalita' e introdurrebbe una provvidenza
che, al pari di analoghe misure disciplinate da alcune leggi
regionali, non tutelerebbe bisogni primari della persona (si cita la
sentenza di questa Corte n. 141 del 2014).
Non sarebbe, pertanto, ne' irragionevole ne' lesiva dell'art. 117
Cost. la previsione di «un requisito temporale di residenza nel
territorio» e di un legame tendenzialmente stabile con la comunita'.
Spetterebbe pur sempre alla discrezionalita' del legislatore
l'individuazione dei presupposti delle prestazioni sociali, in
considerazione delle limitate risorse finanziarie disponibili.
Il beneficio in esame, introdotto allo scopo di incentivare la
natalita' e non di alleviare gli oneri che derivano dal mantenimento
dei figli, non rientrerebbe nel campo di applicazione del regolamento
(CE) n. 883/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29
aprile 2004, relativo al coordinamento dei sistemi di sicurezza
sociale. Peraltro, lo stesso diritto dell'Unione europea affiderebbe
agli Stati membri il compito di «organizzare i rispettivi regimi di
sicurezza sociale» nella maniera piu' appropriata.
Agli stranieri sarebbe comunque riconosciuta la tutela sociale
della gravidanza e della maternita' a parita' di trattamento con i
cittadini italiani (art. 35, comma 3, del decreto legislativo 25
luglio 1998, n. 286, recante «Testo unico delle disposizioni
concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione
dello straniero»).
3.- Si sono costituite davanti a questa Corte anche le parti
resistenti nei giudizi di cui ai numeri 175, 178, 181, 182, 188 e 190
reg. ord. del 2019, per chiedere l'accoglimento delle questioni di
legittimita' costituzionale.
Il diniego dell'assegno di natalita' per chi non sia titolare del
permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo sarebbe
manifestamente irragionevole. Il mancato possesso di un reddito
minimo o di un alloggio idoneo, richiesti per ottenere il citato
permesso, non denoterebbe la mancanza di un radicamento sufficiente,
ma - al contrario - una condizione di maggiore bisogno.
Al caso di specie, riguardante un sostegno alla famiglia in
occasione dell'evento della nascita, non si potrebbero estendere le
considerazioni svolte da questa Corte in merito all'assegno sociale,
che rappresenterebbe il corrispettivo del contributo al progresso
materiale o spirituale della societa'.
4.- Si e' costituita in giudizio anche la parte resistente in
quello di cui al reg. ord. n. 189 del 2019 e ha chiesto di accogliere
le questioni di legittimita' costituzionale proposte dalla Corte di
cassazione.
5.- E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, e ha chiesto di dichiarare inammissibili o comunque
manifestamente infondate le questioni di legittimita' costituzionale
sollevate dalla Corte di cassazione.
5.1.- L'interveniente, in linea preliminare, ha eccepito sotto
svariati profili l'inammissibilita' delle questioni.
5.1.1.- In primo luogo, la Corte rimettente, nell'auspicare
l'introduzione del diverso requisito del permesso di soggiorno e di
lavoro per almeno un anno, non indicherebbe «l'unica soluzione
legislativa costituzionalmente configurabile», in un ambito che resta
pur sempre riservato alla discrezionalita' del legislatore.
5.1.2.- Inoltre, sarebbe carente la motivazione sulla rilevanza.
Il giudice a quo, infatti, avrebbe trascurato di approfondire la
titolarita' dei requisiti di reddito previsti per la fruizione
dell'assegno di natalita'.
5.1.3.- Infine, il rimettente non avrebbe analizzato la portata
dell'art. 30, comma 2, del d.lgs. n. 286 del 1998 che, con riguardo
al permesso di soggiorno per motivi familiari, esclude l'accesso alle
prestazioni di assistenza sociale come l'assegno di natalita'.
5.2.- Le questioni, nel merito, sarebbero manifestamente
infondate.
L'assegno di natalita' non si prefiggerebbe di soddisfare i
«bisogni primari e vitali della persona», le «condizioni minime di
vita e di salute», ma di incentivare la natalita'. Sarebbe
ragionevole, pertanto, il requisito di una presenza regolare e non
episodica sul territorio dello Stato, cosi' come accade per l'assegno
sociale (si richiama, a tale riguardo, la sentenza di questa Corte n.
50 del 2019).
Ne' si ravviserebbe alcun contrasto con l'art. 31 Cost., che
indica «una finalita' di politica sociale», senza imporre, tuttavia,
il riconoscimento della prestazione in esame.
Inoltre, la scelta di attribuire l'assegno di natalita' ai soli
cittadini di Paesi terzi titolari di permesso di soggiorno UE per
soggiornanti di lungo periodo sarebbe compatibile con il diritto
dell'Unione europea, che, solo per i titolari di tale permesso,
sancisce per l'accesso alle prestazioni di sicurezza sociale «una
equiparazione tendenzialmente piena del cittadino di paesi terzi al
cittadino dell'Unione».
Ne', infine, si potrebbe invocare, in senso contrario, la
direttiva 2011/98/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13
dicembre 2011, relativa a una procedura unica di domanda per il
rilascio di un permesso unico. Essa, difatti, mira solo a istituire
un permesso di lavoro allo scopo di consentire il primo ingresso di
un cittadino di paese terzo in uno Stato membro dell'Unione e
ammette, peraltro, la deroga al principio di parita' di trattamento.
6.- In vista dell'udienza del 7 luglio 2020, l'INPS ha depositato
memorie illustrative e ha insistito per l'accoglimento delle
conclusioni gia' formulate.
La difesa dell'INPS ha ripreso gli argomenti illustrati nell'atto
di costituzione e ha affermato la legittimita' del diverso
trattamento riservato a chi non sia titolare del permesso di lungo
soggiorno, anche alla luce del limite delle risorse disponibili e
della disciplina europea che impone agli Stati membri la rigorosa
osservanza dell'equilibrio di bilancio.
7.- In prossimita' dell'udienza del 7 luglio 2020, hanno
depositato memorie illustrative le parti resistenti nei giudizi di
cui ai numeri 175, 178, 181, 182, 188 e 190 reg. ord. del 2019, per
confermare le conclusioni gia' rassegnate e replicare ai rilievi
dell'INPS e del Presidente del Consiglio dei ministri.
7.1.- Nel merito, le parti hanno ribadito che il requisito del
radicamento non potrebbe escludere ogni rilievo delle condizioni di
bisogno, cosi' come avviene per effetto della disposizione censurata
(si richiama la sentenza di questa Corte n. 44 del 2020).
Peraltro, la carenza di un permesso di soggiorno UE per
soggiornanti di lungo periodo non sarebbe sintomatica di una presenza
episodica e irregolare.
Nel caso dell'assegno di natalita', non si potrebbe neppure
valorizzare il contributo pregresso alla vita collettiva che questa
Corte ha individuato come la ratio della limitazione del
riconoscimento dell'assegno sociale ai soli titolari di un permesso
di lungo soggiorno.
Il requisito della residenza in Italia «per l'intero periodo in
cui il beneficio viene corrisposto» varrebbe poi a scongiurare il
"turismo assistenziale" paventato dalla difesa dello Stato.
7.2.- Le parti contestano, altresi', la fondatezza delle
eccezioni preliminari formulate nell'atto di intervento.
La Corte rimettente si sarebbe limitata a prefigurare una
soluzione conforme a un criterio generale gia' presente nel sistema e
avrebbe poi motivato in maniera adeguata sulla rilevanza delle
questioni.
7.3.- Le parti, in conclusione, evidenziano che una pronuncia di
accoglimento avrebbe «modestissima incidenza sulle situazioni
pregresse», in larga parte gia' definite, e potrebbe orientare
l'attivita' del Parlamento e del Governo nell'elaborazione delle
misure a sostegno della famiglia. Nel richiedere, per l'erogazione
dell'assegno di natalita' ai soli stranieri, il possesso di un
reddito idoneo, la disposizione censurata si porrebbe in contrasto
con la dichiarata finalita' «di offrire misure di sostegno economico
alla famiglia».
8.- Ha depositato memoria illustrativa anche la parte resistente
nel giudizio di cui al n. 189 reg. ord. del 2019, per confermare le
conclusioni gia' rassegnate.
Il requisito reddituale, previsto per i soli cittadini di Paesi
terzi, tradirebbe la funzione stessa dell'assegno di natalita', che
rappresenterebbe una misura di sostegno economico alla famiglia.
La disposizione censurata sarebbe irragionevole anche per il
rilievo che attribuisce al pregresso soggiorno per cinque anni,
presupposto che non dimostrerebbe di per se' un effettivo radicamento
sul territorio nazionale.
La disciplina dell'assegno di natalita' sarebbe lesiva, inoltre,
dell'art. 31 Cost., in quanto differenzierebbe l'applicazione di
misure di sostegno dei figli e delle famiglie numerose in rapporto a
fattori di nazionalita' e di cittadinanza. L'introduzione di criteri
selettivi «incongrui o irragionevoli» penalizzerebbe «i soli figli di
stranieri extracomunitari».
9.- Con ordinanze iscritte ai numeri 177 e 179 del registro
ordinanze 2019, la Corte di cassazione, sezione lavoro, ha sollevato,
in riferimento agli artt. 3, 31 e 117, primo comma, Cost., in
relazione agli artt. 20, 21, 24, 33 e 34 CDFUE, questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 74 del decreto legislativo 26
marzo 2001, n. 151 (Testo unico delle disposizioni legislative in
materia di tutela e sostegno della maternita' e della paternita', a
norma dell'articolo 15 della legge 8 marzo 2000, n. 53), nella parte
in cui, per i cittadini di Paesi terzi, subordina il diritto a
percepire l'assegno di maternita' alla titolarita' del permesso di
soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo.
9.1.- Tale previsione si porrebbe in contrasto con i principi di
eguaglianza e ragionevolezza (art. 3 Cost.), in quanto introdurrebbe
un criterio selettivo disancorato dallo stato di bisogno e dalla
finalita' del beneficio, che mira a soddisfare «esigenze primarie»
connesse alla nascita o all'adozione di un bambino, e determinerebbe
cosi' arbitrarie disparita' di trattamento tra situazioni omogenee.
9.2.- Sarebbe violato, inoltre, l'art. 31 Cost., in quanto la
disposizione censurata pregiudicherebbe la tutela che spetta alla
maternita' proprio nelle situazioni di piu' grave disagio.
9.3.- Il rimettente evoca, infine, la violazione dell'art. 117,
primo comma, Cost., in relazione agli artt. 20, 21, 24, 33 e 34
CDFUE, che sanciscono, rispettivamente, il principio di eguaglianza,
il divieto di discriminazioni, il diritto dei bambini alla protezione
e alle cure necessarie per il loro benessere, la protezione della
famiglia sul piano giuridico, economico e sociale, il diritto di
accesso alle prestazioni di sicurezza sociale.
10.- Nel giudizio di cui al n. 177 reg. ord. del 2019, si e'
costituita la parte ricorrente nel giudizio principale e ha chiesto
di accogliere le questioni di legittimita' costituzionale sollevate
dalla Corte di cassazione.
La parte evidenzia che l'assegno di maternita' e' concesso a
donne «che non possono beneficiare di un sostegno economico alla
maternita' derivante dai pregressi versamenti contributivi», che non
lavorano e non hanno lavorato nel recente passato e non possono
lavorare in ragione dei divieti concernenti i mesi successivi al
parto.
La prestazione in esame, peraltro, si prefiggerebbe di tutelare
non soltanto la madre, ma anche il minore.
Ne' per la madre, che e' «una donna tendenzialmente giovane»,
potrebbero valere le considerazioni sul contributo pregresso, svolte
da questa Corte con riferimento all'assegno sociale nella sentenza n.
50 del 2019.
11.- Nei giudizi di cui al reg. ord. n. 177 e n. 179 del 2019, e'
intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, e ha
chiesto di dichiarare inammissibili o comunque non fondate le
questioni di legittimita' costituzionale.
11.1.- In linea preliminare, la difesa dello Stato ha eccepito
l'inammissibilita' delle questioni.
11.1.1.- In primo luogo, la Corte rimettente indica una soluzione
che non sarebbe l'unica «costituzionalmente configurabile».
11.1.2.- Sarebbe, inoltre, lacunosa la motivazione in punto di
rilevanza. Il giudice a quo non avrebbe dato conto della titolarita'
dei requisiti di reddito indispensabili per accedere all'assegno di
maternita'.
11.1.3.- Infine, la ricostruzione del quadro normativo non
sarebbe esauriente. La Corte di cassazione non avrebbe tenuto conto
delle previsioni dell'art. 30, comma 2, del d.lgs. n. 286 del 1998,
in merito al permesso per motivi familiari, che non consentirebbe
l'accesso alle prestazioni come l'assegno di maternita'.
11.2.- Nel merito, le questioni sarebbero manifestamente
infondate.
L'assegno di maternita' incentiverebbe la natalita' declinante e
non avrebbe alcuna attinenza con la «tutela delle condizioni minime
di vita e di salute della persona».
Pertanto, sarebbe ragionevole e compatibile con gli altri
parametri costituzionali invocati la scelta di richiedere «un
sufficiente radicamento» sul territorio nazionale, anche nella
prospettiva di «un attento contemperamento dei diritti
individuali/familiari con le imprescindibili esigenze di
compatibilita' finanziaria della relativa spesa» (si richiama la
sentenza di questa Corte n. 50 del 2019 in tema di assegno sociale).
Il diritto dell'Unione europea imporrebbe soltanto per i
soggiornanti di lungo periodo una equiparazione «tendenzialmente
piena del cittadino di paesi terzi».
Quanto alla tutela della maternita', sarebbe demandata alla
competenza degli Stati membri e non si potrebbero evocare, pertanto,
le previsioni della Carta.
12.- In vista dell'udienza del 7 luglio 2020, ha depositato una
memoria illustrativa la parte costituita nel giudizio di cui al n.
177 reg. ord. del 2019.
La parte ha chiesto il rigetto delle eccezioni di
inammissibilita' formulate dalla difesa dello Stato e ha ribadito le
argomentazioni dell'atto di costituzione in merito alla carenza di
una ragionevole correlazione tra il requisito del permesso di lungo
soggiorno e la ratio del beneficio.
13.- Con ordinanza n. 182 del 2020, questa Corte ha deciso di
sottoporre alla Corte di giustizia dell'Unione europea la seguente
questione pregiudiziale: «se l'art. 34 della Carta dei diritti
fondamentali dell'Unione europea (CDFUE), proclamata a Nizza il 7
dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007, debba
essere interpretato nel senso che nel suo ambito di applicazione
rientrino l'assegno di natalita' e l'assegno di maternita', in base
all'art. 3, paragrafo 1, lettere b) e j), del regolamento (CE) n.
883/2004, del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004,
relativo al coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale,
richiamato dall'art. 12, paragrafo 1, lettera e), della direttiva
2011/98/UE, del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre
2011, relativa a una procedura unica di domanda per il rilascio di un
permesso unico, e se, pertanto, il diritto dell'Unione debba essere
interpretato nel senso di non consentire una normativa nazionale che
non estende agli stranieri titolari del permesso unico di cui alla
medesima direttiva le provvidenze sopra citate, gia' concesse agli
stranieri titolari del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di
lungo periodo».
14.- La Corte di giustizia dell'Unione europea, grande sezione
(sentenza 2 settembre 2021, nella causa C-350/20, O. D. e altri), ha
ritenuto ricevibili le questioni pregiudiziali proposte da questa
Corte e, nel merito, ha affermato che «[l]'articolo 12, paragrafo 1,
lettera e), della direttiva 2011/98/UE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 13 dicembre 2011, relativa a una procedura unica di
domanda per il rilascio di un permesso unico che consente ai
cittadini di paesi terzi di soggiornare e lavorare nel territorio di
uno Stato membro e a un insieme comune di diritti per i lavoratori di
paesi terzi che soggiornano regolarmente in uno Stato membro, deve
essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale
che esclude i cittadini di paesi terzi di cui all'articolo 3,
paragrafo 1, lettere b) e c), di tale direttiva dal beneficio di un
assegno di natalita' e di un assegno di maternita' previsti da detta
normativa».
15.- Le questioni sono tornate all'esame di questa Corte, che ha
fissato, per la discussione, l'udienza dell'11 gennaio 2022 e, per il
giudizio di cui al n. 179 reg. ord. del 2019, la trattazione nella
camera di consiglio del medesimo giorno.
15.1.- Nei giudizi di cui ai numeri 175, 177, 178, 181, 182, 188
e 190 reg. ord. del 2019, hanno depositato memoria le parti private e
hanno chiesto a questa Corte di dichiarare l'illegittimita'
costituzionale delle disposizioni censurate, nella parte in cui
negano ai titolari del permesso unico di lavoro l'assegno di
natalita' e l'assegno di maternita'.
Nel caso di specie, non verrebbe in rilievo lo ius superveniens
in tema di assegno unico universale e di accesso degli stranieri alle
prestazioni di assistenza sociale, poiche' le controversie dovrebbero
essere decise in base alla normativa vigente al momento della
presentazione della domanda.
Le parti pongono in risalto «la stretta connessione» tra i
parametri costituzionali e le norme della CDFUE.
L'erogazione dell'assegno di natalita', prestazione rivolta
essenzialmente «al nuovo nato», non potrebbe tollerare disparita' di
trattamento legate al radicamento territoriale o al pregresso
contributo alla vita collettiva.
Neppure per l'assegno di maternita' si potrebbe riscontrare una
ragionevole correlazione tra il requisito selettivo del permesso di
soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo e la ratio di un
beneficio concesso a chi non possa godere della «indennita' di
maternita' "ordinaria"» e dunque si trovi «in condizioni di maggiore
bisogno».
15.2.- In prossimita' dell'udienza dell'11 gennaio 2022, anche
nel giudizio di cui al n. 189 reg. ord. del 2019 ha depositato
memoria la parte privata, per chiedere la declaratoria di
illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 125, della legge n.
190 del 2014.
Nel discriminare i bambini in virtu' della cittadinanza dei loro
genitori, la disposizione censurata riserverebbe un trattamento
deteriore ai figli di cittadini di paesi terzi, in assenza di una
«idonea giustificazione» e in antitesi con le finalita' di una
prestazione finalizzata a far fronte alle «situazioni di maggior
disagio economico». Essa contrasterebbe, pertanto, non solo con
l'art. 117, primo comma, Cost., in relazione alle richiamate
previsioni della CDFUE, ma anche con gli artt. 3 e 31 Cost.
15.3.- In tutti i giudizi, ha depositato memoria anche il
Presidente del Consiglio dei ministri.
15.3.1.- Le questioni di legittimita' costituzionale sarebbero
inammissibili per difetto di rilevanza. La Corte di cassazione non
avrebbe dato conto, per tutti i ricorrenti, della titolarita' del
permesso unico di lavoro, che consentirebbe di invocare la parita' di
trattamento nella materia della sicurezza sociale.
Spetterebbe alla discrezionalita' degli Stati membri conformare
nella maniera piu' appropriata i sistemi di sicurezza sociale. L'art.
34 CDFUE non attribuirebbe alcun diritto e richiederebbe pur sempre
la mediazione del diritto derivato e della legislazione nazionale.
15.3.2.- Le questioni, nel merito, non sarebbero comunque
fondate.
La Corte di giustizia dell'Unione europea avrebbe enucleato un
onere procedurale, che si sostanzia nel carattere espresso della
deroga al principio di parita' di trattamento. La disciplina
dell'assegno di natalita', racchiusa nell'art. 1, comma 125, della
legge n. 190 del 2014, rappresenterebbe la deroga espressa richiesta
dalla Corte di Lussemburgo.
Sarebbe demandato al legislatore nazionale il compito di dettare
la disciplina compiuta dell'assegno di natalita' e dell'assegno di
maternita', nel rispetto del limite delle risorse disponibili. Al
necessario intervento legislativo non potrebbero sopperire ne' una
pronuncia di questa Corte, che condurrebbe comunque ad una
«rideterminazione, ovviamente riduttiva, dei trattamenti
individuali», ne' il richiamo al «principio europeo di non
discriminazione».
La difesa dello Stato ribadisce che la posizione del soggiornante
di lungo periodo non potrebbe essere assimilata a quella del titolare
del permesso unico di lavoro. L'equiparazione auspicata dal
rimettente vanificherebbe la speciale disciplina di favore che il
legislatore dell'Unione europea ha dettato proprio per i soggiornanti
di lungo periodo.
In via subordinata, l'interveniente chiede il differimento ex
nunc dell'efficacia della sentenza di accoglimento e l'assegnazione
di «un congruo termine per il reperimento delle necessarie, ingenti,
risorse finanziarie».
16.- All'udienza pubblica dell'11 gennaio 2022, le parti hanno
insistito per l'accoglimento delle conclusioni, preliminari e di
merito, rassegnate nei rispettivi atti.
Considerato in diritto
1.- Con le ordinanze iscritte ai numeri 175, 178, 180, 181, 182,
188, 189 e 190 del registro ordinanze 2019, la Corte di cassazione,
sezione lavoro, dubita, in riferimento agli artt. 3, 31 e 117, primo
comma, della Costituzione, in relazione agli artt. 20, 21, 24, 33 e
34 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (CDFUE),
proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12
dicembre 2007, della legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma
125, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
di stabilita' 2015)», nella parte in cui, per i soli cittadini di
Paesi terzi, subordina il riconoscimento dell'assegno di natalita'
alla titolarita' del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di
lungo periodo.
1.1.- Il giudice a quo muove dal presupposto che l'assegno di
natalita' si configuri come una prestazione volta al soddisfacimento
di «bisogni essenziali del nucleo familiare» in condizioni meno
agiate.
1.1.1.- La disposizione censurata confliggerebbe, anzitutto, con
l'art. 3 Cost.
Il legislatore avrebbe individuato i beneficiari dell'assegno di
natalita' in base a un criterio, la titolarita' del permesso di
soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo, «privo di ogni
collegamento» con i bisogni «immediati ed indifferibili» che il
presente beneficio mira a fronteggiare. Nel richiedere «una durata
pregressa della residenza almeno quinquennale, un reddito comunque
almeno pari all'importo dell'assegno sociale, un alloggio idoneo e la
conoscenza della lingua italiana», la disposizione censurata
escluderebbe proprio «chi si trova in situazione di maggior bisogno»
e vanificherebbe la funzione della provvidenza, che non e' solo di
«incentivo all'innalzamento demografico», ma «soprattutto» di
sostegno economico alle famiglie meno abbienti.
1.1.2.- Il rimettente denuncia, inoltre, il contrasto con l'art.
31 Cost.
Sarebbero pregiudicate le famiglie che risiedono sul territorio
nazionale «in modo non episodico o temporaneo» e vivono «nelle
medesime, se non peggiori, condizioni economiche» rispetto alle
famiglie in cui almeno uno dei genitori sia titolare del permesso per
soggiornanti UE di lungo periodo. Ne deriverebbero «effetti
disgreganti del tessuto sociale della nazione nel nucleo originario
ed essenziale della famiglia».
1.1.3.- Il requisito selettivo individuato dal legislatore,
infine, costituirebbe una discriminazione a causa della nazionalita'
e lederebbe il diritto alla parita' di trattamento che - nel settore
della sicurezza sociale e, in particolare, delle prestazioni
destinate ad alleviare gli oneri derivanti dal mantenimento dei figli
- spetta ai cittadini di Paesi terzi, titolari di permesso unico ai
sensi della direttiva 2011/98/UE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 13 dicembre 2011, relativa a una procedura unica di
domanda per il rilascio di un permesso unico (si richiama la
giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea e, in
particolare, la sentenza 21 giugno 2017, nella causa C-449/16, Kerly
Del Rosario Martinez Silva).
Sarebbe violato, dunque, l'art. 117, primo comma, Cost., in
relazione agli artt. 20, 21, 24, 33 e 34 CDFUE. Le citate previsioni
della CDFUE sanciscono «il principio di eguaglianza ed il divieto di
discriminazioni, anche per la cittadinanza, riconoscono il diritto
dei bambini alla "protezione e alle cure necessarie per il loro
benessere", garantiscono "la protezione della famiglia sul piano
giuridico, economico e sociale"» e tutelano «il diritto di accesso
alle prestazioni di sicurezza sociale e ai servizi sociali che
assicurano protezione».
1.2.- Le questioni di legittimita' costituzionale sono state
sollevate nei giudizi instaurati dall'Istituto nazionale della
previdenza sociale (INPS) per ottenere la riforma delle pronunce dei
giudici di secondo grado, che hanno affermato il carattere
discriminatorio del diniego dell'assegno di natalita' a chi e'
sprovvisto del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo
periodo.
Il rimettente sostiene che spetti a questa Corte il sindacato di
«ragionevolezza della scelta discrezionale legislativa, frutto di
bilanciamento dei contrapposti interessi» e che sia indispensabile
una pronuncia dotata di effetti erga omnes, che individui nel
possesso della carta o del permesso di soggiorno di durata non
inferiore a un anno il solo «criterio selettivo giustificato e
ragionevole».
La Corte di cassazione ricorda che e' consentito sollevare
questioni di legittimita' costituzionale incentrate, sia sulla
violazione dei parametri interni, sia sul contrasto con le
corrispondenti norme della CDFUE.
1.3.- In punto di non manifesta infondatezza, il rimettente
osserva che non vengono in rilievo le pronunce di questa Corte (fra
queste, la sentenza n. 141 del 2014) che hanno dichiarato non fondati
i dubbi di legittimita' costituzionale riguardanti la disciplina
degli assegni di natalita' istituiti dalle Regioni e assoggettati al
requisito della residenza biennale sul territorio regionale. Tali
prestazioni, al contrario di quella oggetto dell'odierno scrutinio,
sarebbero erogate «a prescindere da limiti reddituali» e non
assolverebbero la funzione di sostegno delle famiglie bisognose.
Ne' si potrebbe invocare, in senso contrario, la necessita' di
tener conto, nella «erogazione di prestazioni di natura economica
eccedenti quelle essenziali», del limite delle risorse disponibili. I
beneficiari - argomenta la Corte di cassazione - dovrebbero essere
pur sempre individuati nel rispetto del principio di ragionevolezza.
Non sarebbe pertinente neppure la pronuncia di questa Corte in
tema di assegno sociale (sentenza n. 50 del 2019), che ha respinto,
in quanto non fondate, le censure sul requisito del «permesso di
lungo soggiorno». L'assegno sociale si atteggerebbe come
corrispettivo solidaristico dell'apporto al progresso materiale o
spirituale della societa'. Tale caratteristica, tuttavia, non si
riscontrerebbe nell'odierna misura di assistenza, connessa «a
specifiche esigenze di tutela sociale della persona che non tollerano
discriminazioni»
1.4.- Il rimettente, pertanto, chiede a questa Corte di
dichiarare l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 125,
della legge n. 190 del 2014, «nella parte in cui richiede ai soli
cittadini extracomunitari ai fini dell'erogazione dell'assegno di
natalita'» la titolarita' del permesso di soggiorno UE per
soggiornanti di lungo periodo, «anziche' la titolarita' del permesso
di soggiorno e di lavoro per almeno un anno in applicazione dell'art.
41» del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle
disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme
sulla condizione dello straniero).
2.- Con le ordinanze iscritte ai numeri 177 e 179 del registro
ordinanze 2019, la Corte di cassazione, sezione lavoro, dubita, in
riferimento agli artt. 3, 31 e 117, primo comma, Cost., in relazione
agli artt. 20, 21, 24, 33 e 34 CDFUE, della legittimita'
costituzionale l'art. 74 del decreto legislativo 26 marzo 2001, n.
151 (Testo unico delle disposizioni legislative in materia di tutela
e sostegno della maternita' e della paternita', a norma dell'articolo
15 della legge 8 marzo 2000, n. 53).
2.1.- Il giudice a quo annovera l'assegno di maternita' tra le
misure volte «a soddisfare bisogni essenziali collegati alla nascita
o all'adozione di un bambino, in un contesto caratterizzato da
redditi bassi» e dalla «mancanza di altre prestazioni collegate alla
maternita'».
2.1.1.- La previsione censurata determinerebbe «un'ingiustificata
e irragionevole disparita' di trattamento tra cittadini italiani e
stranieri, legalmente soggiornanti in Italia», in contrasto con
l'art. 3 Cost. Solo per i cittadini dei Paesi terzi, difatti, il
legislatore richiederebbe, per l'erogazione dell'assegno di
maternita', il permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo
periodo, che non soltanto sarebbe criterio privo di una ragionevole
correlazione con lo stato di bisogno, ma condurrebbe a discriminare
proprio «chi si trovi in situazione di maggior bisogno».
Il rimettente esclude che il requisito della residenza protratta
nel tempo si correli alla finalita' di una misura preordinata a
soddisfare «bisogni immediati e indifferibili», «esigenze primarie
legate alla nascita di un bambino o alla sua adozione».
2.1.2.- La Corte di cassazione denuncia, inoltre, il contrasto
con l'art. 31 Cost.
La scelta di condizionare l'erogazione dell'assegno di maternita'
alla titolarita' del permesso di cui all'art. 9 del d.lgs. n. 286 del
1998 vanificherebbe «di fatto e irrimediabilmente la realizzazione
della garanzia costituzionale per quei figli e per quelle famiglie in
cui nessuno dei genitori e' in possesso del permesso di lungo
soggiorno, pur trovandosi le stesse famiglie in modo non episodico o
temporaneo a risiedere in territorio nazionale e vivendo nelle
medesime, se non peggiori, esigenze economiche».
2.1.3.- Il giudice a quo prospetta, infine, la violazione
dell'art. 117, primo comma, Cost., in relazione agli artt. 20, 21,
24, 33 e 34 CDFUE. Sarebbero lesi il principio di eguaglianza, il
divieto di discriminazioni, il diritto dei bambini di beneficiare
delle cure necessarie per il loro benessere, la tutela giuridica,
economica e sociale della famiglia, il diritto di accesso alle
prestazioni di sicurezza sociale.
2.2.- In punto di rilevanza, la Corte rimettente evidenzia che -
dall'applicazione della disposizione censurata - consegue il rigetto
della domanda della parte ricorrente, in quanto ricorrono «gli
ulteriori presupposti richiesti dalla norma per l'erogazione della
prestazione».
2.3.- A sostegno della non manifesta infondatezza delle
questioni, la Corte di cassazione ricorda che il criterio selettivo
individuato dal legislatore si discosta dalle previsioni generali
dell'art. 41 del d.lgs. n. 286 del 1998, che, in materia di
assistenza sociale, riconoscono parita' di trattamento con i
cittadini italiani ai cittadini extracomunitari titolari di permesso
di soggiorno e di lavoro validi per almeno un anno.
La «diretta tutela costituzionale» sancita per la maternita'
segnerebbe il discrimine rispetto alla fattispecie dell'assegno
sociale, scrutinata da questa Corte nella citata sentenza n. 50 del
2019 e inquadrata come corrispettivo del contributo prestato dal
beneficiario al progresso della comunita' cui appartiene.
2.4.- Il giudice rimettente, pertanto, chiede a questa Corte di
dichiarare l'illegittimita' costituzionale dell'art. 74 del d.lgs. n.
151 del 2001, nella parte in cui subordina l'erogazione dell'assegno
di maternita' al requisito del permesso di soggiorno UE per
soggiornanti di lungo periodo, anziche' alla «titolarita' del
permesso di soggiorno e di lavoro per almeno un anno».
3.- Con l'ordinanza n. 182 del 2020, questa Corte ha riunito i
giudizi, in ragione dell'opportunita' di una trattazione unitaria
delle questioni formulate dai rimettenti (punti 1 e 2 del Considerato
in diritto), e ha interpellato la Corte di giustizia dell'Unione
europea circa la riconducibilita' dell'assegno di natalita' e
dell'assegno di maternita' alla tutela sancita dall'art. 34 CDFUE e
al connesso principio di parita' di trattamento nel settore della
sicurezza sociale.
4.- La Corte di giustizia dell'Unione europea, grande sezione
(sentenza 2 settembre 2021, nella causa C-350/2021, O. D. e altri),
ha risposto affermativamente ai quesiti pregiudiziali formulati da
questa Corte e ha riconosciuto che entrambe le provvidenze rientrano
nell'ambito di applicazione del diritto alla parita' di trattamento,
in base all'art. 12 della direttiva 2011/98 UE, che concretizza
l'art. 34 CDFUE, specificamente invocato come parametro dal giudice a
quo.
Nell'odierno giudizio questa Corte e' chiamata a trarre le
necessarie conclusioni dalle risposte fornite in sede di rinvio
pregiudiziale e a scrutinare anche in tale piu' ampia prospettiva la
conformita' a Costituzione del bilanciamento attuato dal legislatore.
5.- Si deve esaminare, in primo luogo, l'evoluzione del quadro
normativo, per valutarne l'incidenza sulle questioni sottoposte al
vaglio di questa Corte.
Dopo il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell'Unione
europea, la disciplina censurata ha registrato un profondo mutamento,
che si sviluppa in una duplice direzione, riguardante, per un verso,
la normativa sulle provvidenze a favore dei figli e, per altro verso,
quella in tema di accesso degli stranieri alle prestazioni di
assistenza sociale.
5.1.- Sul primo versante, si deve segnalare che la legge 1°
aprile 2021, n. 46 (Delega al Governo per riordinare, semplificare e
potenziare le misure a sostegno dei figli a carico attraverso
l'assegno unico e universale), «[a]l fine di favorire la natalita'»,
ha delegato il Governo all'adozione di «uno o piu' decreti
legislativi volti a riordinare, semplificare e potenziare, anche in
via progressiva, le misure a sostegno dei figli a carico attraverso
l'assegno unico e universale», improntato a un «principio
universalistico» e modulato - secondo un criterio di progressivita' -
in rapporto alle condizioni economiche del nucleo familiare (art. 1).
L'art. 3, comma 1, lettera a), numero 2), della legge n. 46 del
2021 prefigura il superamento o la graduale soppressione dell'assegno
di natalita', sottoposto all'odierno scrutinio.
La delega e' stata attuata con il decreto legislativo 29 dicembre
2021, n. 230 (Istituzione dell'assegno unico e universale per i figli
a carico, in attuazione della delega conferita al Governo ai sensi
della legge 1° aprile 2021, n. 46), che, a decorrere dal 1° marzo
2022, ha istituito «l'assegno unico e universale per i figli a
carico, che costituisce un beneficio economico attribuito, su base
mensile, per il periodo compreso tra marzo di ciascun anno e febbraio
dell'anno successivo, ai nuclei familiari sulla base della condizione
economica del nucleo» (art. 1).
5.1.1.- Le novita' in tema di assegno unico universale,
prestazione erogata a decorrere dal 1° marzo 2022, non incidono sui
giudizi a quibus, concernenti fattispecie che si sono perfezionate
nella vigenza della disciplina anteriore e che - al metro di tale
disciplina - devono essere valutate.
Non e' necessario, pertanto, che questa Corte restituisca gli
atti al rimettente, allo scopo di consentirgli di rinnovare la
valutazione in punto di rilevanza.
5.2.- Per le medesime ragioni tale necessita' non si ravvisa
neppure con riguardo alle modificazioni introdotte dall'art. 3 della
legge 23 dicembre 2021, n. 238 (Disposizioni per l'adempimento degli
obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea -
Legge europea 2019-2020), che ha ridefinito le condizioni di accesso
dei cittadini dei Paesi terzi alle prestazioni sociali in termini
generali e con specifico riguardo all'assegno di natalita' e
all'assegno di maternita'.
5.2.1.- Nella formulazione originaria, considerata anche dalla
Corte rimettente, l'art. 41 del d.lgs. n. 286 del 1998, con riguardo
all'accesso alle prestazioni, anche economiche, di assistenza
sociale, equiparava ai cittadini italiani «[g]li stranieri titolari
della carta di soggiorno o di permesso di soggiorno di durata non
inferiore ad un anno, nonche' i minori iscritti nella loro carta di
soggiorno o nel loro permesso di soggiorno».
In virtu' delle modificazioni introdotte dall'art. 3, comma 1,
lettera a), della legge n. 238 del 2021, l'equiparazione oggi
concerne «[g]li stranieri titolari di permesso di soggiorno UE per
soggiornanti di lungo periodo, i titolari di permesso di soggiorno di
durata non inferiore ad un anno diversi da quelli di cui ai commi
1-bis e 1-ter del presente articolo e i minori stranieri titolari di
uno dei permessi di soggiorno di cui all'articolo 31».
5.2.2.- Quanto al richiamato art. 41, comma 1-bis, del d.lgs. n.
286 del 1998, inserito dall'art. 3, comma 1, lettera b), della legge
n. 238 del 2021, esso regola la «fruizione delle prestazioni
costituenti diritti alle quali si applica il regolamento (CE) n.
883/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004,
relativo al coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale» e, in
tale ambito, equipara ai cittadini italiani «[g]li stranieri titolari
di permesso unico di lavoro e i titolari di permesso di soggiorno per
motivi di studio, che svolgono un'attivita' lavorativa o che l'hanno
svolta per un periodo non inferiore a sei mesi e hanno dichiarato la
loro immediata disponibilita' allo svolgimento della stessa ai sensi
dell'articolo 19 del decreto legislativo 14 settembre 2015, n. 150,
nonche' gli stranieri titolari di permesso di soggiorno per motivi di
ricerca».
5.2.3.- L'art. 41, comma 1-ter, del d.lgs. n. 286 del 1998,
inserito dal gia' citato art. 3, comma 1, lettera b), della legge n.
238 del 2021, reca una deroga alla previsione generale del comma
precedente, con specifico riguardo alle «prestazioni familiari di cui
all'articolo 3, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 883/2004 del
Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004».
Quanto a tali prestazioni, beneficiano dell'equiparazione ai
cittadini italiani i soli «stranieri titolari di permesso unico di
lavoro autorizzati a svolgere un'attivita' lavorativa per un periodo
superiore a sei mesi, nonche' gli stranieri titolari di permesso di
soggiorno per motivi di ricerca autorizzati a soggiornare in Italia
per un periodo superiore a sei mesi».
5.2.4.- L'art. 3, comma 3, lettera a), della legge n. 238 del
2021 modifica le disposizioni in tema di assegno di maternita', oggi
erogato «alle donne residenti, cittadine italiane o comunitarie o
familiari titolari della carta di soggiorno di cui agli articoli 10 e
17 del decreto legislativo 6 febbraio 2007, n. 30, o titolari di
permesso di soggiorno ed equiparate alle cittadine italiane ai sensi
dell'articolo 41, comma 1-ter, del testo unico di cui al decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286, ovvero titolari di permesso di
soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo».
L'assegno di maternita' non e' piu' concesso, dunque, alle sole
madri titolari di permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo
periodo, secondo la limitazione censurata nell'odierno giudizio, ma
anche alle madri titolari di permesso unico di lavoro autorizzate a
svolgere un'attivita' lavorativa per un periodo superiore a sei mesi
e a quelle titolari di permesso di soggiorno per motivi di ricerca
autorizzate a soggiornare in Italia per un periodo superiore a sei
mesi.
5.2.5.- La medesima estensione dei requisiti soggettivi concerne
anche l'assegno di natalita', in base alle novita' introdotte
dall'art. 3, comma 4, della legge n. 238 del 2021.
5.3.- Le richieste di assegno di natalita' e di assegno di
maternita' devono essere valutate alla luce della disciplina vigente
al tempo della loro presentazione. Non viene in rilievo, pertanto, la
normativa sopravvenuta, che, secondo i principi generali (art. 11
delle preleggi), dispone soltanto per l'avvenire, in mancanza di
univoche indicazioni di segno contrario.
6.- Esclusa la necessita' di restituire gli atti ai giudici a
quibus, si devono vagliare le eccezioni di inammissibilita' formulate
dalla difesa dello Stato.
6.1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, in tutti i
giudizi, imputa alla Corte rimettente di aver prefigurato una
pronuncia additiva, che esula, tuttavia, dalle soluzioni
costituzionalmente obbligate. L'introduzione del requisito del
permesso di soggiorno e di lavoro per almeno un anno, in sostituzione
del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo,
rappresenterebbe il frutto di una discrezionalita' del legislatore
non vincolata dalla Costituzione.
6.1.1.- L'eccezione non e' fondata.
6.1.2.- Il giudice a quo richiama la norma di chiusura dell'art.
41 del d.lgs. n. 286 del 1998 sulla equiparazione degli stranieri ai
cittadini italiani, allo scopo di suffragare l'irragionevolezza della
deroga ai principi generali in tema di accesso alle prestazioni di
assistenza sociale.
La Corte rimettente, lungi dall'indicare una soluzione
eccentrica, fa leva su una disposizione che costituisce il necessario
paradigma del sindacato di ragionevolezza delle scelte del
legislatore e impone una «specifica, trasparente e razionale»
giustificazione delle eventuali deroghe (sentenza n. 432 del 2005,
punto 5.2. del Considerato in diritto).
Anche l'evoluzione normativa conferma la rilevanza sistematica
dell'art. 41 del d.lgs. n. 286 del 1998. Il legislatore, con la
citata legge n. 238 del 2021, ha scelto di ridefinire in una
prospettiva piu' ampia le condizioni di accesso degli stranieri alle
prestazioni di assistenza sociale e, in armonia con tali previsioni,
ha innovato anche la disciplina in tema di assegno di natalita' e di
assegno di maternita'.
6.1.3.- La discrezionalita' che compete al legislatore nel
definire le condizioni di accesso alle misure di assistenza sociale
non esime questa Corte dal compito di vagliare la conformita' a
Costituzione delle scelte di volta in volta compiute.
6.2.- In secondo luogo, la difesa dello Stato ha eccepito
l'inammissibilita' di tutte le questioni proposte, per la carente
motivazione in ordine al presupposto della rilevanza.
Il giudice a quo non avrebbe svolto alcuna indagine sui requisiti
di reddito che le disposizioni censurate prescrivono per la
concessione dell'assegno di natalita' e dell'assegno di maternita'.
6.2.1.- Neppure tale eccezione e' fondata.
La Corte di cassazione ha offerto una motivazione sufficiente
circa la necessita' di applicare le disposizioni censurate e ha
argomentato che esse precluderebbero l'accoglimento della domanda, in
virtu' del tenore letterale inequivocabile che le contraddistingue.
Il giudice a quo ha osservato che sussistono gli ulteriori
presupposti richiesti per il conseguimento delle provvidenze in
esame. Ne', in difetto di specifici motivi di ricorso, spettava alla
Corte di cassazione rivalutare nel merito tali presupposti. Con
argomentazione che non si puo' reputare implausibile, la Corte
rimettente soggiunge che soltanto la mancanza del permesso di
soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo, previsto dalle
disposizioni impugnate, si frappone all'accoglimento delle richieste.
Trova cosi' conferma la rilevanza dei dubbi di costituzionalita'.
6.3.- Le questioni, infine, sarebbero inammissibili, in quanto il
rimettente non avrebbe tenuto conto dell'art. 30, comma 2, del d.lgs.
n. 286 del 1998, che esclude chi sia titolare del permesso di
soggiorno per motivi familiari dalle prestazioni di assistenza
sociale, quale e' l'assegno di natalita'.
6.3.1.- Anche questa eccezione deve essere disattesa.
Le censure non si incentrano sulle peculiarita' del soggiorno per
motivi familiari, ma sul diverso profilo della titolarita' del
permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo. A tale
riguardo, la Corte rimettente ha illustrato in maniera esaustiva il
quadro normativo di riferimento. Non si riscontrano, pertanto, le
lacune eccepite dall'interveniente.
6.3.2.- La Corte di cassazione ha ponderato il quadro normativo,
anche alla luce delle implicazioni del diritto dell'Unione europea, e
ha dedotto il contrasto della disciplina nazionale sia con i
parametri costituzionali sia con le previsioni della CDFUE.
7.- Spetta dunque a questa Corte accertare se le disposizioni
censurate infrangano, in pari tempo, i principi costituzionali e le
garanzie sancite dalla CDFUE, nel loro vicendevole integrarsi, in un
arricchimento degli strumenti di tutela dei diritti fondamentali
(ordinanza n. 182 del 2020, punto 3.1. del Considerato in diritto).
Le questioni, pertanto, sono ammissibili e devono essere a questo
punto scrutinate nel merito.
8.- Alla soluzione dei dubbi di costituzionalita' giova
premettere l'inquadramento delle caratteristiche salienti
dell'assegno di natalita' e dell'assegno di maternita'.
8.1.- Introdotto allo scopo di «incentivare la natalita' e
contribuire alle spese per il suo sostegno», l'assegno di natalita'
e' stato riconosciuto inizialmente «per ogni figlio nato o adottato
tra il 1° gennaio 2015 e il 31 dicembre 2017» ai genitori
appartenenti a un nucleo familiare che si trovi «in una condizione
economica corrispondente a un valore dell'indicatore della situazione
economica equivalente (ISEE) [...] non superiore a 25.000 euro annui»
(art. 1, comma 125, della legge n. 190 del 2014).
L'importo, erogato mensilmente a decorrere dal mese di nascita o
adozione «fino al compimento del terzo anno di eta' ovvero del terzo
anno di ingresso nel nucleo familiare a seguito dell'adozione», e'
pari a 960 euro annui, importo raddoppiato quando il nucleo familiare
del genitore che lo richieda si trovi in una condizione economica
corrispondente a un valore dell'ISEE non superiore a 7.000 euro
annui.
L'INPS provvede al controllo degli oneri che derivano
dall'attuazione delle previsioni della legge n. 190 del 2014 (art. 1,
comma 127, della medesima legge). Ove si verifichino o stiano per
verificarsi scostamenti rispetto alla previsione di spesa, un decreto
del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il
Ministro del lavoro e delle politiche sociali e con il Ministro della
salute, dovra' rideterminare l'importo annuo dell'assegno e i valori
dell'ISEE stabiliti per accedere alla provvidenza (il citato art. 1,
comma 127, della legge n. 190 del 2014).
8.1.1.- L'art. 1, comma 248, della legge 27 dicembre 2017, n. 205
(Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e
bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020) ha accordato il
beneficio anche a «ogni figlio nato o adottato dal 1° gennaio 2018 al
31 dicembre 2018», pur limitandone l'erogazione, dapprima di durata
triennale, fino al compimento del primo anno di eta' o del primo anno
di ingresso nel nucleo familiare a seguito dell'adozione.
8.1.2.- L'assegno di natalita' e' stato poi riconosciuto - sempre
fino al compimento del primo anno di eta' o del primo anno di
ingresso nella famiglia adottiva - a «ogni figlio nato o adottato dal
1° gennaio 2019 al 31 dicembre 2019» (art. 23-quater, comma 1, del
decreto-legge 23 ottobre 2018, n. 119, recante «Disposizioni urgenti
in materia fiscale e finanziaria», convertito, con modificazioni,
nella legge 17 dicembre 2018, n. 136). L'importo dell'assegno e'
aumentato del venti per cento per ogni figlio successivo al primo,
nato o adottato dal 1° gennaio 2019 al 31 dicembre 2019.
8.1.3.- L'assegno di natalita' e' stato quindi riconosciuto a
beneficio di «ogni figlio nato o adottato dal 1° gennaio 2020 al 31
dicembre 2020», sempre per il periodo di un anno a far data dalla
nascita o dall'ingresso nella famiglia di adozione (art. 1, comma
340, della legge 27 dicembre 2019, n. 160, recante «Bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2020 e bilancio
pluriennale per il triennio 2020-2022»).
La prestazione, ispirata a un principio universalistico,
corrisponde a un ammontare graduato in proporzione al reddito della
famiglia e accresciuto, secondo una previsione gia' introdotta dal
d.l. n. 119 del 2018, per ogni figlio successivo al primo.
8.1.4.- La disciplina dettata dalla legge n. 160 del 2019 e'
stata estesa, infine, a «ogni figlio nato o adottato dal 1° gennaio
2021 al 31 dicembre 2021» (art. 1, comma 362, della legge 30 dicembre
2020, n. 178, recante «Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2021 e bilancio pluriennale per il triennio 2021-2023»).
8.1.5.- Le censure vertono sulla titolarita' del permesso di
soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo, rilasciato allo
straniero che documenti il «possesso, da almeno cinque anni, di un
permesso di soggiorno in corso di validita', che dimostra la
disponibilita' di un reddito non inferiore all'importo annuo
dell'assegno sociale e, nel caso di richiesta relativa ai familiari,
di un reddito sufficiente secondo i parametri indicati nell'articolo
29, comma 3, lettera b) e di un alloggio idoneo» (art. 9, comma 1,
del d.lgs. n. 286 del 1998). E' richiesto, inoltre, il superamento di
una prova di conoscenza della lingua italiana (art. 9, comma 2-bis,
del d.lgs. n. 286 del 1998).
8.2.- Alla titolarita' del permesso di soggiorno UE per
soggiornanti di lungo periodo e' condizionato anche il riconoscimento
dell'assegno di maternita', nella formulazione dell'art. 74 del
d.lgs. n. 151 del 2001 applicabile ratione temporis alla fattispecie
controversa.
L'assegno di maternita' spetta alle donne che non godono
dell'indennita' di maternita' prevista per le lavoratrici dipendenti
di amministrazioni pubbliche o di privati datori di lavoro o socie
lavoratrici di cooperative (art. 22 del d.lgs. n. 151 del 2001), per
le lavoratrici autonome e per le imprenditrici agricole (art. 66 del
d.lgs. n. 151 del 2001), oltre che per le libere professioniste (art.
70 del d.lgs. n. 151 del 2001).
La prestazione in esame, legata al reddito del nucleo familiare
di appartenenza della donna (art. 74, comma 4, del d.lgs. n. 151 del
2001), e' concessa dai Comuni e corrisposta dall'INPS (art. 74, comma
8, del d.lgs. n. 151 del 2001).
9.- Le questioni sollevate investono anche il tema della parita'
di trattamento per i cittadini dei Paesi terzi, definita dalla
richiamata direttiva 2011/98/UE, a sua volta strettamente connessa
con l'art. 34 CDFUE.
Sui profili rilevanti per la soluzione dei dubbi di legittimita'
costituzionale, questa Corte ha interpellato la Corte di giustizia
dell'Unione europea, in uno spirito di leale collaborazione, volto a
salvaguardare «una tutela giurisdizionale effettiva nei settori
disciplinati dal diritto dell'Unione» (art. 19 del Trattato
sull'Unione europea, nella versione consolidata successiva al
Trattato di Lisbona, firmato il 13 dicembre 2007, entrato in vigore
il 1° dicembre 2009).
Nell'interpretare l'effettivita' della tutela giurisdizionale in
uno spirito di cooperazione, la Corte di Lussemburgo ha puntualizzato
che le questioni relative all'interpretazione del diritto dell'Unione
europea «godono di una presunzione di rilevanza» (citata sentenza 2
settembre 2021, causa C-350/20, O. D. e altri, punto 39). Una tale
presunzione si rafforza quando «il giudice del rinvio non e' il
giudice chiamato a pronunciarsi direttamente sulle controversie
principali, bensi' un giudice costituzionale a cui e' stata rimessa
una questione di puro diritto».
E questa Corte, nell'affrontare le questioni che le sono
sottoposte valutando sia le norme di diritto nazionale sia le norme
del diritto dell'Unione, nel caso di specie connesse con le
disposizioni della CDFUE, deve poi «fornire non solo al proprio
giudice del rinvio, ma anche all'insieme dei giudici italiani, una
pronuncia dotata di effetti erga omnes, vincolante tali giudici in
ogni controversia pertinente di cui potranno essere investiti» (punto
40).
9.1.- Nella ricostruzione del quadro normativo, la citata
direttiva 2011/98/UE riveste un ruolo cruciale. Essa persegue
l'obiettivo di «garantire l'equo trattamento dei cittadini dei paesi
terzi che soggiornano regolarmente nel territorio degli Stati
membri», nella prospettiva di «una politica di integrazione piu'
incisiva» (considerando n. 2), e di «ridurre la disparita' di diritti
tra i cittadini dell'Unione e i cittadini di paesi terzi che lavorano
regolarmente in uno Stato membro» (considerando n. 19).
Ai cittadini di Paesi terzi che gia' «contribuiscono all'economia
dell'Unione con il loro lavoro e i loro versamenti di imposte»
(considerando n. 19), la direttiva attribuisce «un insieme di
diritti» e impone agli Stati membri di salvaguardarli,
nell'organizzare i rispettivi sistemi di sicurezza sociale
(considerando n. 26) nella maniera che essi reputano piu' appropriata
(Corte di giustizia dell'Unione europea, sentenza 25 novembre 2020,
nella causa C-302/19, punto 23).
9.2.- In coerenza con tali finalita' si devono interpretare le
prescrizioni che l'art. 12 della direttiva detta per «i cittadini di
paesi terzi che sono stati ammessi in uno Stato membro a fini diversi
dall'attivita' lavorativa a norma del diritto dell'Unione o
nazionale, ai quali e' consentito lavorare e che sono in possesso di
un permesso di soggiorno ai sensi del regolamento (CE) n. 1030/2002»
(art. 3, paragrafo 1, lettera b) e per «i cittadini di paesi terzi
che sono stati ammessi in uno Stato membro a fini lavorativi a norma
del diritto dell'Unione o nazionale» (art. 3, paragrafo 1, lettera
c).
A questi lavoratori l'art. 12, paragrafo 1, lettera e), della
direttiva riconosce «lo stesso trattamento riservato ai cittadini
dello Stato membro in cui soggiornano» per quel che concerne «i
settori della sicurezza sociale definiti nel regolamento (CE) n.
883/2004».
La parita' di trattamento non e' dunque circoscritta ai titolari
di un permesso unico di lavoro, ma e' riconosciuta anche in favore
dei titolari di un permesso di soggiorno per fini diversi
dall'attivita' lavorativa che siano autorizzati a lavorare nello
Stato membro ospitante (Corte di giustizia dell'Unione europea,
grande sezione, sentenza 2 settembre 2021, nella causa C-350/20,
punto 49).
Il diritto alla parita' di trattamento e' riconosciuto nei
settori disciplinati dal regolamento (CE) n. 883/2004. Tale fonte si
applica - per quel che in questa sede rileva - alle «prestazioni di
maternita' e di paternita' assimilate» (art. 3, paragrafo 1, lettera
b) e alle «prestazioni familiari» (art. 3, paragrafo 1, lettera j),
che l'art. 1, lettera z), identifica in «tutte le prestazioni in
natura o in denaro destinate a compensare i carichi familiari, ad
esclusione degli anticipi sugli assegni alimentari e degli assegni
speciali di nascita o di adozione menzionati nell'allegato I».
9.3.- Alla luce di tali premesse, la Corte di giustizia ha
esaminato l'assegno di natalita' e l'assegno di maternita', per
accertare se rientrino nell'ambito applicativo del regolamento (CE)
n. 883/2004 e del diritto alla parita' di trattamento.
9.3.1.- Con riferimento all'assegno di natalita', essa ha
osservato, in primo luogo, che rappresenta una prestazione
previdenziale. La provvidenza in esame, difatti, e' attribuita in
base a criteri obiettivi, attinenti al reddito e alla composizione
del nucleo familiare e svincolati da una valutazione individuale e
discrezionale delle esigenze personali dei beneficiari (citata
sentenza 2 settembre 2021, nella causa C-350/20, punti 54, 55 e 56).
L'assegno di natalita', inoltre, deve essere qualificato come
prestazione familiare, nei termini tratteggiati dal regolamento (CE)
n. 883/2004. Pur nelle diverse configurazioni che ha assunto nel
volgere degli anni, la prestazione si atteggia come un contributo
pubblico al bilancio familiare, preordinato ad alleviare gli oneri
derivanti dal mantenimento dei figli appena nati o adottati (punti 57
e 58), e non rientra nelle tassative esclusioni menzionate nella
parte II dell'allegato I al regolamento (CE) n. 883/2004, riguardanti
gli assegni speciali di nascita e di adozione (punto 59).
Ne' tali caratteristiche sono contraddette dalla concorrente
natura premiale di incentivo alla natalita' (punto 60).
9.3.2.- Anche l'assegno di maternita', concesso alle madri che
soddisfino taluni criteri definiti ex lege, a prescindere da ogni
valutazione individuale e discrezionale delle esigenze
dell'interessata, costituisce una prestazione previdenziale e attiene
al settore della sicurezza sociale e, in particolare, alle
prestazioni di maternita' di cui all'art. 3, paragrafo 1, lettera b),
del regolamento (CE) n. 883/2004.
9.4.- L'art. 12, paragrafo 2, lettera b), della direttiva
2011/98/UE consente agli Stati membri di limitare la parita' di
trattamento nei settori della sicurezza sociale, salvo che «per i
lavoratori di paesi terzi che svolgono o hanno svolto un'attivita'
lavorativa per un periodo minimo di sei mesi e sono registrati come
disoccupati».
Quanto ai sussidi familiari, gli Stati membri possono negare la
parita' di trattamento ai «cittadini di paesi terzi che sono stati
autorizzati a lavorare nel territorio di uno Stato membro per un
periodo non superiore a sei mesi, ai cittadini di paesi terzi che
sono stati ammessi a scopo di studio o ai cittadini di paesi terzi
cui e' consentito lavorare in forza di un visto».
9.4.1.- Nel sistema delineato dalla direttiva 2011/98/UE, il
diritto alla parita' di trattamento rappresenta la regola generale,
cui gli Stati membri possono apportare deroghe solo entro limiti
rigorosi. All'interpretazione restrittiva delle possibili deroghe fa
riscontro la necessita' che gli Stati membri manifestino in modo
inequivocabile la volonta' di limitare l'applicazione della parita'
di trattamento (Corte di giustizia dell'Unione europea, sentenze 25
novembre 2020, nella causa C-302/19, Istituto nazionale della
previdenza sociale, punto 27, e 21 giugno 2017, nella causa C-449/16,
Kerly Del Rosario Martinez Silva, punto 29).
L'onere di dichiarazione espressa di eventuali deroghe, nel corso
dell'attivita' di trasposizione, emerge dal sistema normativo,
considerato nel suo insieme e nelle finalita' che lo ispirano. Esso
si correla non soltanto alla salvaguardia dell'effetto utile della
direttiva, ma anche a una fruttuosa e trasparente fase di
recepimento, che lo stesso legislatore dell'Unione europea vuole
contraddistinta dall'impegno degli Stati membri a una costante
interlocuzione con la Commissione e alla «notifica delle loro misure
di recepimento con uno o piu' documenti intesi a chiarire il rapporto
tra gli elementi di una direttiva e le parti corrispondenti degli
strumenti nazionali di recepimento» (considerando n. 32 della
direttiva 2011/98/UE).
La Corte di giustizia dell'Unione europea, nella piu' volte
richiamata sentenza del 2 settembre 2021, ha ricordato che la
Repubblica italiana non si e' avvalsa in alcun modo della facolta' di
limitare la parita' di trattamento (punto 64).
10.- Questo e', nelle sue coordinate nazionali ed europee, il
quadro normativo in cui si collocano le questioni poste dal
rimettente.
Esse devono essere scrutinate alla luce della «connessione
inscindibile tra i principi e i diritti costituzionali evocati dalla
Corte di cassazione e quelli riconosciuti dalla CDFUE, arricchiti dal
diritto secondario, tra loro complementari e armonici» (ordinanza n.
182 del 2020, punto 3.2. del Considerato in diritto).
Fra il divieto di discriminazioni arbitrarie e la tutela della
maternita' e dell'infanzia (artt. 3 e 31 Cost.), da un lato, e le
indicazioni vincolanti del diritto dell'Unione europea in merito alla
parita' di trattamento dei cittadini dei Paesi terzi, dall'altro,
intercorre «un rapporto di mutua implicazione e di feconda
integrazione» (ordinanza n. 182 del 2020, punto 3.2. del Considerato
in diritto).
Tale rapporto emerge in maniera nitida dagli stessi parametri
richiamati dalla Corte rimettente.
Nell'enunciare il diritto di accesso alle prestazioni di
sicurezza sociale, l'art. 34 CDFUE fa espresso richiamo alle
«legislazioni e prassi nazionali»; in questa prospettiva, non puo'
non tenere anche conto delle garanzie sancite dalle Costituzioni.
D'altro canto, al «costante evolvere dei precetti costituzionali» che
si ricavano dagli artt. 3 e 31 Cost., il diritto dell'Unione europea
offre un apporto che non puo' essere trascurato (ordinanza n. 182 del
2020, il citato punto 3.2. del Considerato in diritto), allo scopo di
inverare - in contesti mutevoli e spesso inediti - il principio di
eguaglianza e la piu' ampia tutela della maternita' e dell'infanzia.
In un quadro che vede interagire molteplici fonti, e' affidato a
questa Corte il compito di assicurare una tutela sistemica, e non
frazionata, dei diritti presidiati dalla Costituzione, anche in
sinergia con la Carta di Nizza, e di valutare il bilanciamento
attuato dal legislatore, in una prospettiva di massima espansione
delle garanzie.
11.- Le questioni sollevate dalla Corte di cassazione sono
fondate, in riferimento agli artt. 3, 31 e 117, primo comma, Cost.,
quest'ultimo in relazione all'art. 34 CDFUE, cosi' come concretizzato
dal diritto europeo secondario.
12.- La sentenza della grande sezione del 2 settembre 2021 ha
accertato che non e' compatibile con il diritto dell'Unione europea
e, in particolare, con il diritto alla parita' di trattamento
enunciato dall'art. 12, paragrafo 1, lettera e), della direttiva
2011/98/UE, una normativa nazionale che conceda l'assegno di
natalita' e l'assegno di maternita' ai soli titolari del permesso di
soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo. Con riguardo alla
fruizione delle prestazioni citate, il diritto dell'Unione europea
impone di riconoscere la parita' di trattamento ai cittadini di Paesi
terzi che sono stati ammessi in uno Stato membro a fini lavorativi a
norma del diritto dell'Unione o nazionale e ai cittadini di Paesi
terzi che sono stati ammessi in uno Stato membro a fini diversi
dall'attivita' lavorativa a norma del diritto dell'Unione o
nazionale, ai quali e' consentito lavorare e che sono in possesso di
un permesso di soggiorno ai sensi del regolamento (CE) n. 1030/2002
del Consiglio, del 13 giugno 2002, che istituisce un modello uniforme
per i permessi di soggiorno rilasciati a cittadini di Paesi terzi.
12.1.- La restrizione dei benefici prevista dalle disposizioni
censurate contrasta dunque con l'art. 117, primo comma, Cost., in
relazione al diritto europeo secondario e all'art. 34 CDFUE.
Tale ultima previsione, nel sancire il diritto all'assistenza
sociale e all'assistenza abitativa, mira a «garantire un'esistenza
dignitosa a tutti coloro che non dispongono di risorse sufficienti»
(Corte di giustizia dell'Unione europea, grande sezione, sentenza 24
aprile 2012, nella causa C-571/10, Kamberaj).
Secondo l'art. 34, paragrafo 1, CDFUE, l'Unione riconosce e
rispetta il diritto di accesso alle prestazioni di sicurezza sociale
e ai servizi sociali che assicurano protezione in casi quali la
maternita', la malattia, gli infortuni sul lavoro, la dipendenza o la
vecchiaia, oltre che in caso di perdita del posto di lavoro, secondo
le modalita' stabilite dal diritto dell'Unione e dalle legislazioni e
dalle prassi nazionali.
L'art. 34, paragrafo 2, CDFUE riconosce a ogni persona che
risieda o si sposti legalmente all'interno dell'Unione il diritto
alle prestazioni di sicurezza sociale e ai benefici sociali, in
conformita' al diritto dell'Unione e alle legislazioni e alle prassi
nazionali.
La Corte di giustizia dell'Unione europea ha esaminato sia
l'assegno di natalita' sia l'assegno di maternita' in una prospettiva
unitaria, per ricondurli entrambi dentro la sfera di protezione
assicurata dall'art. 34 CDFUE.
Essa ha affermato che il diritto alla parita' di trattamento nel
settore della sicurezza sociale, definito nei suoi contenuti
essenziali dalla direttiva 2011/98/UE, «da' espressione concreta al
diritto di accesso alle prestazioni di sicurezza sociale di cui
all'articolo 34, paragrafi 1 e 2, della Carta» (Corte di giustizia
dell'Unione europea, grande sezione, sentenza 2 settembre 2021, punto
46).
13.- Il principio di parita' di trattamento nel settore della
sicurezza sociale, nei termini delineati dalla CDFUE e dal diritto
derivato e poi ribaditi dalla Corte di giustizia dell'Unione europea,
si raccorda ai principi consacrati dagli artt. 3 e 31 Cost. e ne
avvalora e illumina il contenuto assiologico, allo scopo di
promuovere una piu' ampia ed efficace integrazione dei cittadini dei
Paesi terzi.
13.1.- La tutela dei valori primari della maternita' e
dell'infanzia, tra loro inscindibilmente connessi (art. 31 Cost.),
non tollera distinzioni arbitrarie e irragionevoli.
Questa Corte e' costante nell'affermare che spetta alla
discrezionalita' del legislatore il compito di individuare i
beneficiari delle prestazioni sociali, tenendo conto del limite delle
risorse disponibili. Tale individuazione, nondimeno, e' vincolata al
rispetto del canone di ragionevolezza. E' dunque consentita
l'introduzione di requisiti selettivi, a patto che obbediscano a una
causa normativa adeguata e siano sorretti da una giustificazione
razionale e trasparente (sentenza n. 222 del 2013, punto 7 del
Considerato in diritto).
Questa giustificazione deve essere indagata alla luce delle
caratteristiche della singola provvidenza e delle finalita' che ne
condizionano il riconoscimento e ne delimitano la ratio (sentenza n.
172 del 2013, punto 3 del Considerato in diritto; di recente, in tema
di edilizia residenziale pubblica, sentenza n. 112 del 2021, punto 6
del Considerato in diritto).
13.2.- L'assegno di natalita' e l'assegno di maternita'
sovvengono a una peculiare situazione di bisogno, che si riconnette
alla nascita di un bambino o al suo ingresso in una famiglia
adottiva.
La prima prestazione, originariamente concessa alle famiglie meno
abbienti, e' graduata e varia notevolmente in proporzione al reddito
familiare anche nella modulazione universale introdotta dalla legge
n. 160 del 2019 e confermata dalla legge n. 178 del 2020.
Quanto all'assegno di maternita', esso rappresenta una tutela
residuale, che opera nei soli casi in cui il nucleo familiare versi
in condizioni economiche precarie e la madre non possa reclamare
l'indennita' di maternita' in forza di uno specifico rapporto di
lavoro.
Entrambe le provvidenze si prefiggono di concorrere a rimuovere
gli ostacoli di ordine economico e sociale che, limitando di fatto la
liberta' e l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo
della persona umana (art. 3, secondo comma, Cost.), e, in
particolare, rappresentano attuazione dell'art. 31 Cost., che impegna
la Repubblica ad agevolare con misure economiche ed altre provvidenze
la formazione della famiglia e l'adempimento dei compiti relativi,
con particolare riguardo alle famiglie numerose, e a proteggere la
maternita', l'infanzia e la gioventu', favorendo gli istituti
necessari a tale scopo. Le prestazioni citate assicurano un nucleo di
garanzie e non possono essere equiparate alle provvidenze aggiuntive
che occasionalmente - e con diversi presupposti - sono state
attribuite dalla legislazione regionale gia' scrutinata da questa
Corte (sentenza n. 141 del 2014).
Si deve inoltre rimarcare che le odierne misure di sostegno al
nucleo familiare e alla madre, indirizzate anche alla famiglia
adottiva, assolvono una finalita' preminente di tutela del minore,
che si affianca alla tutela della madre, in armonia con il disegno
costituzionale che colloca in un orizzonte comune di speciale
adeguata protezione, sia la madre, sia il bambino (sentenza n. 205
del 2015, punto 4 del Considerato in diritto).
13.3.- Nel condizionare il riconoscimento dell'assegno di
natalita' e dell'assegno di maternita' alla titolarita' di un
permesso di soggiorno in corso di validita' da almeno cinque anni, al
possesso di un reddito non inferiore all'importo annuo dell'assegno
sociale e alla disponibilita' di un alloggio idoneo, il legislatore
ha fissato requisiti privi di ogni attinenza con lo stato di bisogno
che le prestazioni in esame si prefiggono di fronteggiare.
Nell'introdurre presupposti reddituali stringenti per il
riconoscimento di misure di sostegno alle famiglie piu' bisognose, le
disposizioni censurate istituiscono per i soli cittadini di Paesi
terzi un sistema irragionevolmente piu' gravoso, che travalica la pur
legittima finalita' di accordare i benefici dello stato sociale a
coloro che vantino un soggiorno regolare e non episodico sul
territorio della nazione.
Un siffatto criterio selettivo nega adeguata tutela a coloro che
siano legittimamente presenti sul territorio nazionale e siano
tuttavia sprovvisti dei requisiti di reddito prescritti per il
rilascio del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo
periodo. Un sistema cosi' congegnato pregiudica proprio i lavoratori
che versano in condizioni di bisogno piu' pressante.
13.4.- Ne' sono proponibili nel caso di specie le considerazioni
svolte da questa Corte nella sentenza n. 50 del 2019 con riguardo
all'assegno sociale, peraltro escluso dall'ambito di applicazione
della direttiva 2011/98/UE e del correlato principio della parita' di
trattamento. L'assegno sociale si colloca all'epilogo della carriera
lavorativa e rappresenta il corrispettivo per il contributo offerto
al progresso della comunita'.
Tale caratteristica non si ravvisa nelle provvidenze oggi
all'esame di questa Corte. Esse presuppongono l'insorgere di una
situazione di bisogno, in una stagione della vita - quella della
nascita di un bambino o della sua accoglienza nella famiglia adottiva
- che prescinde dal contributo fornito al progresso della comunita'.
13.5.- Gli elementi indicati confermano che un criterio di
attribuzione incentrato sulla titolarita' del permesso per
soggiornanti UE di lungo periodo discrimina arbitrariamente sia le
madri sia i nuovi nati e non presenta alcuna ragionevole correlazione
con la finalita' che permea le prestazioni in oggetto.
14.- Alla luce delle considerazioni svolte, si deve dichiarare
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 125, della legge
n. 190 del 2014, nella formulazione antecedente alle modificazioni
introdotte dall'art. 3, comma 4, della legge n. 238 del 2021, e
dell'art. 74 del d.lgs. n. 151 del 2001, nel testo antecedente
all'entrata in vigore dell'art. 3, comma 3, lettera a), della legge
n. 238 del 2021, nella parte in cui escludono dalla concessione -
rispettivamente - dell'assegno di natalita' e dell'assegno di
maternita' i cittadini di Paesi terzi che sono stati ammessi nello
Stato a fini lavorativi a norma del diritto dell'Unione o nazionale e
i cittadini di Paesi terzi che sono stati ammessi a fini diversi
dall'attivita' lavorativa a norma del diritto dell'Unione o
nazionale, ai quali e' consentito lavorare e che sono in possesso di
un permesso di soggiorno ai sensi del regolamento (CE) n. 1030/2002.
15.- Restano assorbite le ulteriori censure formulate dalla Corte
rimettente, in riferimento all'art. 117, primo comma, Cost., in
relazione ad altre norme della CDFUE (artt. 20, 21, 24 e 33).
16.- Lo scrutinio di questa Corte - come si e' gia' rilevato
nell'ordinanza n. 182 del 2020 - verte anche sulle proroghe
dell'assegno di natalita', da ultimo disposte fino al 31 dicembre
2021.
Difatti, anche le previsioni sopravvenute, pur nella diversa
modulazione del beneficio, lo subordinano alla titolarita' del
permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo, che e'
all'origine delle censure prospettate dalla Corte rimettente.
In applicazione dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87
(Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), si deve dichiarare l'illegittimita' costituzionale,
in via consequenziale, delle previsioni che hanno prorogato fino al
31 dicembre 2021 l'assegno di natalita', condizionandone l'erogazione
al censurato requisito della titolarita' del permesso di soggiorno UE
per soggiornanti di lungo periodo.
Tale declaratoria di illegittimita' costituzionale in via
consequenziale investe, in particolare, l'art. 1, comma 248, della
legge n. 205 del 2017, l'art. 23-quater, comma 1, del d.l. n. 119 del
2018, come convertito, l'art. 1, comma 340, della legge n. 160 del
2019 e, infine, l'art. 1, comma 362, della legge n. 178 del 2020,
nella formulazione antecedente all'entrata in vigore dell'art. 3,
comma 4, della legge n. 238 del 2021.
17.- Non e' fondata la richiesta che, in via gradata, ha
formulato la difesa statale, allo scopo di limitare pro futuro gli
effetti temporali della declaratoria di illegittimita'
costituzionale.
L'interveniente ha allegato in modo generico il paventato
pregiudizio agli equilibri di bilancio e non ha contestato gli
argomenti delle parti private in merito alla limitata incidenza della
pronuncia di accoglimento, che concerne una normativa superata dal
richiamato ius superveniens e un contenzioso in larga parte esaurito
con l'immediato riconoscimento delle prestazioni di sicurezza sociale
agli stranieri.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma
125, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
di stabilita' 2015)», nella formulazione antecedente all'entrata in
vigore dell'art. 3, comma 4, della legge 23 dicembre 2021, n. 238
(Disposizioni per l'adempimento degli obblighi derivanti
dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea - Legge europea
2019-2020), nella parte in cui esclude dalla concessione dell'assegno
di natalita' i cittadini di Paesi terzi che sono stati ammessi nello
Stato a fini lavorativi a norma del diritto dell'Unione o nazionale e
i cittadini di Paesi terzi che sono stati ammessi a fini diversi
dall'attivita' lavorativa a norma del diritto dell'Unione o
nazionale, ai quali e' consentito lavorare e che sono in possesso di
un permesso di soggiorno ai sensi del regolamento (CE) n. 1030/2002
del Consiglio, del 13 giugno 2002, che istituisce un modello uniforme
per i permessi di soggiorno rilasciati a cittadini di Paesi terzi;
2) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 74 del
decreto legislativo 26 marzo 2001, n. 151 (Testo unico delle
disposizioni legislative in materia di tutela e sostegno della
maternita' e della paternita', a norma dell'articolo 15 della legge 8
marzo 2000, n. 53), nel testo antecedente all'entrata in vigore
dell'art. 3, comma 3, lettera a), della legge n. 238 del 2021, nella
parte in cui esclude dalla concessione dell'assegno di maternita' i
cittadini di Paesi terzi che sono stati ammessi nello Stato a fini
lavorativi a norma del diritto dell'Unione o nazionale e i cittadini
di Paesi terzi che sono stati ammessi a fini diversi dall'attivita'
lavorativa a norma del diritto dell'Unione o nazionale, ai quali e'
consentito lavorare e che sono in possesso di un permesso di
soggiorno ai sensi del regolamento (CE) n. 1030/2002;
3) dichiara l'illegittimita' costituzionale, in via
consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n.
87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), dell'art. 1, comma 248, della legge 27 dicembre
2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020),
dell'art. 23-quater, comma 1, del decreto-legge 23 ottobre 2018, n.
119 (Disposizioni urgenti in materia fiscale e finanziaria),
convertito, con modificazioni, nella legge 17 dicembre 2018, n. 136,
dell'art. 1, comma 340, della legge 27 dicembre 2019, n. 160
(Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2020 e
bilancio pluriennale per il triennio 2020-2022), e dell'art. 1, comma
362, della legge 30 dicembre 2020, n. 178 (Bilancio di previsione
dello Stato per l'anno finanziario 2021 e bilancio pluriennale per il
triennio 2021-2023), nella formulazione antecedente all'entrata in
vigore dell'art. 3, comma 4, della legge n. 238 del 2021, nella parte
in cui escludono dalla concessione dell'assegno di natalita' i
cittadini di Paesi terzi che sono stati ammessi nello Stato a fini
lavorativi a norma del diritto dell'Unione o nazionale e i cittadini
di Paesi terzi che sono stati ammessi a fini diversi dall'attivita'
lavorativa a norma del diritto dell'Unione o nazionale, ai quali e'
consentito lavorare e che sono in possesso di un permesso di
soggiorno ai sensi del regolamento (CE) n. 1030/2002.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 gennaio 2022.
F.to:
Giuliano AMATO, Presidente
Silvana SCIARRA, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 4 marzo 2022.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA