N. 104 SENTENZA 23 febbraio - 22 aprile 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza e assistenza - Gestione separata dell'INPS - Obbligo di iscrizione per i professionisti che, pur svolgendo attivita' il cui esercizio comporta l'iscrizione ad appositi albi od elenchi, non sono pero' iscritti, per ragioni reddituali, alla cassa di previdenza professionale (nel caso di specie: avvocati del libero foro non iscritti alla Cassa di previdenza forense) - Denunciata irragionevolezza - Non fondatezza della questione. Previdenza e assistenza - Gestione separata dell'INPS - Obbligo di iscrizione per i professionisti che, pur svolgendo attivita' il cui esercizio comporta l'iscrizione ad appositi albi od elenchi, non sono pero' iscritti, per ragioni reddituali, alla cassa di previdenza professionale (nel caso di specie: avvocati del libero foro non iscritti alla Cassa di previdenza forense) - Effetto retroattivo dell'obbligo, stabilito con norma di interpretazione autentica, in difformita' all'orientamento giurisprudenziale nel frattempo affermatosi - Esonero dal pagamento delle sanzioni civili per gli inadempienti nel periodo anteriore alla vigenza della norma interpretativa - Omessa previsione - Violazione del legittimo affidamento - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge 8 agosto 1995, n. 335, art. 2, comma 26, come interpretato dall'art. 18, comma 12, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, nella legge 15 luglio 2011, n. 111; decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, nella legge 15 luglio 2011, n. 111, art. 18, comma 12. - Costituzione, art. 3.(GU n.17 del 27-4-2022 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giuliano AMATO;
Giudici :Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo
PATRONI GRIFFI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma
26, della legge 8 agosto 1995, n. 335 (Riforma del sistema
pensionistico obbligatorio e complementare), come interpretato
dall'art. 18, comma 12, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98
(Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria),
convertito, con modificazioni, nella legge 15 luglio 2011, n. 111,
promosso dal Tribunale ordinario di Catania, in funzione di Giudice
del lavoro, nel procedimento vertente tra G. L. D. M. e V. A. e
l'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), con ordinanza
del 2 febbraio 2021, iscritta al n. 86 del registro ordinanze 2021 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 24, prima
serie speciale, dell'anno 2021.
Visti l'atto di costituzione dell'INPS, nonche' gli atti di
intervento di N. A. ed altri, dell'Associazione del sindacato
italiano degli ingegneri e architetti liberi professionisti nonche'
dipendenti - INAREDIS e del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 23 febbraio 2022 il Giudice
relatore Giovanni Amoroso;
uditi gli avvocati Ilaria Gadaleta per N. A. e altri, Lelio
Maritato per l'INPS e l'avvocato dello Stato Federica Varrone per il
Presidente del Consiglio dei ministri, quest'ultima in collegamento
da remoto, ai sensi del punto 1) del decreto del Presidente della
Corte del 18 maggio 2021;
deliberato nella camera di consiglio del 23 febbraio 2022.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 2 febbraio 2021 (r. o. n. 86 del 2021), il
Tribunale ordinario di Catania, in funzione di Giudice del lavoro, ha
sollevato, in termini gradatamente sequenziali, due questioni di
costituzionalita'.
In via principale, ha sollevato, in riferimento all'art. 3 della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale dell'art. 2,
comma 26, della legge 8 agosto 1995, n. 335 (Riforma del sistema
pensionistico obbligatorio e complementare), come interpretato
dall'art. 18, comma 12, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98
(Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria),
convertito, con modificazioni, nella legge 15 luglio 2011, n. 111,
nella parte in cui prevede l'obbligo di iscrizione alla Gestione
separata dell'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) a
carico degli avvocati del libero foro non iscritti alla Cassa di
previdenza forense per mancato raggiungimento delle soglie di reddito
o di volume di affari di cui all'art. 22 della legge 20 settembre
1980, n. 576 (Riforma del sistema previdenziale forense).
In via subordinata, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e
117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 6 della
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
liberta' fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata
e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 18, comma 12, del d.l. n. 98
del 2011, come convertito, nella parte in cui non prevede che
l'obbligo di iscrizione alla Gestione separata, a carico degli
avvocati del libero foro non iscritti alla Cassa di previdenza
forense per mancato raggiungimento delle soglie di reddito o di
volume di affari di cui all'art. 22 della legge n. 576 del 1980,
decorra dalla data della sua entrata in vigore.
L'art. 2, comma 26, della legge n. 335 del 1995, prevede, con
decorrenza dal 1° gennaio 1996, l'obbligo di iscrizione alla Gestione
separata costituita presso l'INPS, «finalizzata all'estensione
dell'assicurazione generale obbligatoria per l'invalidita', la
vecchiaia e i superstiti», sia dei «soggetti che esercitano per
professione abituale, ancorche' non esclusiva, attivita' di lavoro
autonomo, di cui al comma 1 dell'articolo 49 del testo unico delle
imposte sui redditi, approvato con decreto del Presidente della
Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917», sia dei «titolari di rapporti
di collaborazione coordinata e continuativa, di cui al comma 2,
lettera a), dell'articolo 49» predetto (dopo la riforma del 2004:
art. 53).
L'art. 18, comma 12, del d.l. n. 98 del 2011 - norma
dichiaratamente di interpretazione autentica del citato art. 2, comma
26, della legge n. 335 del 1995 - dispone che quest'ultimo si
interpreta nel senso che i soggetti che esercitano per professione
abituale, ancorche' non esclusiva, attivita' di lavoro autonomo,
tenuti all'iscrizione presso l'apposita gestione separata INPS, «sono
esclusivamente i soggetti che svolgono attivita' il cui esercizio non
sia subordinato all'iscrizione ad appositi albi professionali, ovvero
attivita' non soggette al versamento contributivo agli enti di cui al
comma 11, in base ai rispettivi statuti ed ordinamenti».
Gli enti a cui la norma interpretativa fa riferimento sono le
casse, gli enti e gli istituti previdenziali gia' istituiti per le
diverse categorie professionali, trasformati in persone giuridiche
private dal decreto legislativo 30 giugno 1994, n. 509 (Attuazione
della delega conferita dall'art. 1, comma 32, della legge 24 dicembre
1993, n. 537, in materia di trasformazione in persone giuridiche
private di enti gestori di forme obbligatorie di previdenza e
assistenza), nonche' quelli successivamente costituiti ai sensi del
decreto legislativo 10 febbraio 1996, n. 103 (Attuazione della delega
conferita dall'art. 2, comma 25, della legge 8 agosto 1995, n. 335,
in materia di tutela previdenziale obbligatoria dei soggetti che
svolgono attivita' autonoma di libera professione), di attuazione
della delega conferita dall'art. 2, comma 25, della legge n. 335 del
1995.
Il rimettente espone che le norme in esame sono state fatte
oggetto da parte dell'INPS di un'interpretazione estensiva,
affermatasi in sede amministrativa gia' prima dell'emanazione della
disposizione interpretativa, in base alla quale dovrebbero ritenersi
obbligati ad iscriversi alla Gestione separata non solo i soggetti
che svolgono abitualmente attivita' di lavoro autonomo il cui
esercizio non sia subordinato all'iscrizione ad appositi albi
professionali, ma anche i soggetti che, pur svolgendo attivita' il
cui esercizio sia subordinato a tale iscrizione, non hanno tuttavia,
per ragioni reddituali, l'obbligo di iscriversi alla cassa di
previdenza professionale e restano quindi obbligati al versamento del
solo contributo cosiddetto integrativo (comportante l'erogazione di
prestazioni assistenziali di carattere mutualistico), non anche di
quello cosiddetto soggettivo, a cui consegue la costituzione di una
vera e propria posizione previdenziale.
L'obbligo di iscrizione, inoltre, vi sarebbe non soltanto nei
casi di esercizio per professione abituale dell'attivita' di lavoro
autonomo (conformemente al disposto testuale di cui all'art. 2, comma
26, della legge n. 335 del 1995) ma, con decorrenza dal 1° gennaio
2004, anche nei casi di esercizio di attivita' di lavoro autonomo
occasionale, allorche' il reddito annuo da essa derivante superi
l'importo di euro 5.000,00, ai sensi dell'art. 44, comma 2, del
decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per
favorire lo sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti
pubblici), convertito, con modificazioni, nella legge 24 novembre
2003, n. 326.
Tra questi ultimi professionisti rientrano gli avvocati del
libero foro non iscritti alla Cassa di previdenza forense per mancato
raggiungimento delle soglie di reddito o di volume di affari di cui
all'art. 22 della legge n. 576 del 1980, per i quali l'obbligo di
iscrizione alla Gestione separata INPS sussisterebbe, in base alla
interpretazione surricordata, in relazione all'attivita'
professionale svolta sino al 2 febbraio 2013, data di entrata in
vigore della legge 31 dicembre 2012, n. 247 (Nuova disciplina
dell'ordinamento della professione forense).
Prima di questa nuova disciplina - che ha fissato la regola
secondo cui «[l]'iscrizione agli Albi comporta la contestuale
iscrizione alla Cassa di previdenza e assistenza forense» (art. 21,
comma 8) - il regime previdenziale forense era, infatti, regolato
dalla legge n. 576 del 1980, la quale aveva introdotto un sistema in
cui l'iscrizione all'albo di avvocato e di procuratore non comportava
anche l'obbligo di iscriversi alla relativa cassa previdenziale, ma
soltanto il diverso obbligo di versare il contributo cosiddetto
integrativo (art. 11), che costituiva presupposto per l'ottenimento
di prestazioni assistenziali di carattere mutualistico (art. 9), ma
non anche delle prestazioni previdenziali per vecchiaia, anzianita',
inabilita' e invalidita' (artt. 2, 3, 4, 5 e 6), nonche' di quelle di
reversibilita' e indirette dovute, per il caso di morte
dell'assicurato, al coniuge e ai figli minorenni superstiti (art. 7).
L'obbligo di iscriversi alla Cassa forense sarebbe scattato,
invece, soltanto quando l'esercizio della professione fosse stato
svolto con carattere di «continuita'» (art. 22, comma 1) e soltanto
al raggiungimento del «minimo di reddito» o del «minimo di volume di
affari», di natura professionale, fissati, ogni quinquennio, con
delibera del Comitato dei delegati «per l'accertamento dell'esercizio
continuativo della professione» (art. 22, commi 2 e 3).
All'iscrizione alla Cassa forense sarebbe stato collegato
l'obbligo di pagamento del contributo cosiddetto soggettivo, cui
sarebbe conseguita la costituzione della posizione previdenziale e il
diritto alle relative prestazioni per l'invalidita', la vecchiaia e i
superstiti (art. 10).
Il giudice a quo riferisce che, sulla base della predetta
interpretazione estensiva della portata dell'art. 2, comma 26, della
legge n. 335 del 1995, l'INPS, nell'ambito di un'attivita' di
accertamento denominata "Operazione Poseidone", iniziata nel 2009
(dunque gia' prima dell'emanazione della norma interpretativa di cui
all'art. 18, comma 12, del d.l. n. 98 del 2011), ha proceduto ad
iscrivere d'ufficio alla Gestione separata, con decorrenza dal 1°
gennaio 2004, i professionisti, che, pur essendo iscritti all'albo
professionale e versando il contributo cosiddetto integrativo, non
erano tuttavia iscritti alla Cassa previdenziale di categoria (ne'
erano tenuti ad iscriversi, in ragione del mancato raggiungimento
delle soglie di reddito o di volume di affari periodicamente fissate
per l'accertamento dell'esercizio continuativo della professione) e
non versavano, pertanto, il contributo cosiddetto soggettivo.
L'ordinanza di rimessione e' stata emessa in un giudizio in cui
sono state riunite le cause separatamente introdotte da due avvocati
del libero foro che si trovavano nelle dette condizioni, i quali
avevano ricevuto dall'INPS intimazioni di pagamento di contributi
dovuti alla Gestione separata in ragione del reddito da attivita'
professionale maturato nell'anno 2010.
Precisamente, l'avvocato G. L. D. M. ha impugnato l'avviso del 22
giugno 2016, con cui l'INPS le aveva richiesto il pagamento di
complessivi euro 1.920,70 (di cui euro 1.098,46 a titolo di
contributi ed euro 822,24 a titolo di sanzioni), in ragione del
reddito imponibile di euro 4.111,00 tratto dall'attivita'
professionale nell'anno 2010.
L'avvocato V. A., a sua volta, ha impugnato l'avviso del 4
dicembre 2019 con cui l'INPS gli aveva richiesto il pagamento della
somma di euro 2.743,35 (di cui euro 1.511,00 a titolo di contributi
ed euro 1131,06 a titolo di sanzioni), in ragione del reddito
imponibile di euro 5.655,00 tratto dall'attivita' professionale
nell'anno 2010.
Le domande proposte nel giudizio a quo sono, dunque, domande di
accertamento negativo dell'obbligo di iscrizione alla Gestione
separata INPS e della conseguente obbligazione di versare i relativi
contributi.
Il rimettente espone che i due ricorrenti, dopo aver posto
questioni di carattere pregiudiziale e preliminare (concernenti
l'illegittimita' formale degli avvisi ricevuti, l'invalidita' della
loro notificazione, il decorso del termine di decadenza per
l'iscrizione a ruolo dei vantati crediti contributivi e la loro
prescrizione), hanno dedotto, nel merito, l'insussistenza del loro
obbligo di iscriversi alla Gestione separata INPS, sul presupposto
che tale obbligo, alla luce dell'art. 18, comma 12, del d.l. n. 98
del 2011, recante l'interpretazione autentica dell'art. 2, comma 26,
della legge n. 335 del 1995, dovrebbe reputarsi sussistente soltanto
a carico dei professionisti che svolgono abitualmente attivita' di
lavoro autonomo il cui esercizio non sia subordinato all'iscrizione
ad appositi albi, mentre essi, al contrario, pur essendo esonerati,
per ragioni reddituali, dall'obbligo di iscrizione alla Cassa
forense, nondimeno erano iscritti all'albo degli avvocati ed erano in
regola con il pagamento del contributo cosiddetto integrativo a
favore della Cassa medesima.
L'INPS, costituitosi in entrambi i giudizi successivamente
riuniti, ha resistito alle domande, invocando altresi', in via
riconvenzionale, previo accertamento della legittimita' degli atti
impugnati, la condanna dei due ricorrenti al pagamento delle somme in
essi individuate.
Il giudice a quo riferisce che l'istituto - dopo aver eccepito,
in via pregiudiziale e preliminare, il difetto di giurisdizione e di
competenza del tribunale adito, la tardivita' del deposito del
ricorso introduttivo ove qualificabile come opposizione a ruolo, la
nullita' o inesistenza della notificazione del ricorso medesimo e la
mancanza della propria legittimazione passiva - ha dedotto, nel
merito, che la norma interpretativa introdotta con il d.l. n. 98 del
2011 avrebbe individuato con chiarezza le due categorie di lavoratori
autonomi soggetti all'iscrizione alla Gestione separata: essi
sarebbero, precisamente, sia i soggetti che svolgono attivita' il cui
esercizio non e' subordinato all'iscrizione in albi (e che pertanto
non hanno un ente categoriale preposto alla realizzazione di una
copertura previdenziale) sia i soggetti che, pur svolgendo attivita'
il cui esercizio e' subordinato alla predetta iscrizione, non siano
tuttavia tenuti al versamento dei contributi cosiddetti soggettivi ai
corrispondenti enti di previdenza.
In questa seconda categoria rientrerebbero i due ricorrenti, in
quanto professionisti regolarmente iscritti all'albo degli avvocati
ma non gravati, per ragioni reddituali, dall'obbligo di iscrizione
alla relativa cassa di previdenza e dal conseguente pagamento della
contribuzione soggettiva.
Tanto evidenziato, il rimettente ritiene che la disciplina
legislativa della Gestione separata istituita presso l'INPS, invocata
da entrambe le parti sostanziali del giudizio a quo sulla base di due
interpretazioni reciprocamente contrastanti, non si sottragga al
sospetto di illegittimita' costituzionale.
Questo sospetto riguarderebbe in primo luogo (e in via
principale) l'art. 2, comma 26, della legge n. 335 del 1995, come
interpretato dall'art. 18, comma 12, del d.l. n. 98 del 2011, nella
parte in cui prevede l'obbligo di iscrizione alla suddetta Gestione
separata per gli avvocati del libero foro non obbligati ad iscriversi
alla Cassa di previdenza forense per mancato raggiungimento delle
previste soglie reddituali o di volume d'affari; in secondo luogo (e
in via subordinata), il dubbio di illegittimita' costituzionale
concernerebbe soltanto l'art. 18, comma 12, del d.l. n. 98 del 2011,
nella parte in cui non prevede che il predetto obbligo decorra dalla
data della sua entrata in vigore.
Il giudice a quo, dopo aver posto in evidenza l'inammissibilita'
o l'infondatezza di tutte le questioni pregiudiziali di rito e
preliminari di merito sollevate tanto dai professionisti ricorrenti
quanto dall'Istituto resistente, rileva che tra le due contrapposte
interpretazioni, restrittiva ed estensiva, della norma costituita dal
combinato disposto tra la disposizione interpretata e quella
interpretativa, e' prevalsa e si e' consolidata nella giurisprudenza
lavoristica di legittimita' quella estensiva, favorevole alla tesi
dell'INPS, secondo cui l'obbligo di iscrizione, con decorrenza dal 1°
gennaio 1996, graverebbe non solo sui soggetti che, in ragione
dell'attivita' esercitata, non devono iscriversi ad un albo
professionale, ma anche su quelli che, pur dovendo iscriversi ad un
albo, non hanno il contestuale obbligo (o, come nel caso dei
professionisti titolari di rapporto di pubblico impiego, subiscono
persino il divieto) di iscriversi alla cassa previdenziale di
riferimento, sempre che, naturalmente, l'attivita' sia esercitata in
via abituale o, se occasionale, abbia prodotto un reddito annuo
superiore ad euro 5.000,00 (in quest'ultimo caso l'obbligo decorre
dal 1° gennaio 2004, conformemente al disposto dell'art. 44, comma 2,
del d.l. n. 269 del 2003).
Il giudice a quo ricorda come la Corte di cassazione sia
intervenuta sul tema a piu' riprese, a partire dal 2017, dapprima con
riguardo alle categorie degli ingegneri e degli architetti titolari
di rapporto di impiego (cui e' preclusa l'iscrizione alla cassa
previdenziale categoriale), poi con riguardo agli avvocati iscritti
in altri enti di previdenza, infine con riguardo agli avvocati del
libero foro non iscritti ad alcun ente previdenziale.
Il rimettente osserva che il giudice della nomofilachia,
nell'enunciare la regula iuris secondo la quale l'unico versamento
contributivo rilevante ai fini dell'esclusione dell'obbligo di
iscrizione alla Gestione separata di cui all'art. 2, comma 26, della
legge n. 335 del 1995, sarebbe quello - cosiddetto soggettivo -
correlato all'obbligo di iscriversi alla propria gestione di
categoria e suscettibile di costituire in capo al lavoratore autonomo
una correlata posizione previdenziale, ne ha individuato il
fondamento nel «principio di universalizzazione della copertura
assicurativa» desumibile dagli artt. 35 e 38 Cost., in ragione del
quale ad ogni attivita' lavorativa, subordinata o autonoma, deve
necessariamente collegarsi un'effettiva tutela previdenziale. Questo
fondamento escluderebbe, pertanto, la rilevanza, ai fini dell'esonero
dall'obbligo di iscrizione alla Gestione separata, del versamento
della mera contribuzione integrativa, la quale non attribuisce al
lavoratore una copertura assicurativa per gli eventi della vecchiaia,
dell'invalidita' e della morte.
L'univocita' dell'interpretazione prevalsa nella giurisprudenza
lavoristica di legittimita' (vengono citate le pronunce della Corte
di cassazione, sezione sesta civile, ordinanza 12 dicembre 2018, n.
32167; sezione lavoro, sentenza 17 dicembre 2018, n. 32608; sezione
sesta civile, ordinanze 11 gennaio 2019, 509; 10 gennaio 2020, n. 317
e n. 318; 17 gennaio 2020, n. 1000 e n. 26021) vanificherebbe ogni
tentativo di accedere ad una diversa esegesi delle disposizioni in
esame, mentre il consolidamento della predetta interpretazione in una
regola di diritto vivente aprirebbe la strada al sindacato della
legittimita' costituzionale della regola medesima.
2.- Cio' posto, il rimettente evidenzia come le prospettate
questioni di costituzionalita' appaiano rilevanti nel giudizio a quo.
Ove, infatti, la disciplina recata dall'art. 2, comma 26, della
legge n. 335 del 1995, come interpretato dall'art. 18, comma 12, del
d.l. n. 98 del 2011, secondo l'interpretazione giudiziale ormai
consolidata in una situazione di diritto vivente, dovesse ritenersi
legittima, le domande proposte dai due professionisti dovrebbero
essere rigettate in applicazione della stessa, trattandosi di
avvocati del libero foro che nel 2010 (anno a cui si riferiscono i
redditi tratti dall'attivita' professionale oggetto dell'accertamento
compiuto dall'INPS) erano iscritti all'albo ma non alla Cassa
previdenziale forense ed erano, pertanto, bensi' tenuti al versamento
del contributo integrativo, ma non anche al versamento di quello
soggettivo, restando privi della correlata tutela previdenziale.
Il rimettente sottolinea, al riguardo, come sia incontroverso tra
le parti che i due ricorrenti hanno esercitato l'attivita'
professionale in forma abituale, sicche' l'obbligo di iscrizione
presso la Gestione separata INPS dovrebbe essere accertato non solo
nei confronti dell'avvocato V. A., che nell'anno di riferimento aveva
tratto dalla sua attivita' professionale un reddito superiore ai
5.000,00 euro, ma anche nei confronti dell'avvocato G. L. D. M., che
nello stesso anno aveva tratto dalla medesima attivita' un reddito di
poco superiore ai 4.000,00 euro: il limite reddituale indicato
nell'art. 44, comma 2, del d.l. n. 269 del 2003, non costituirebbe,
infatti, quello oltre il quale deve ritenersi sussistente il
requisito dell'abitualita' (che costituisce invece oggetto di un
accertamento di fatto desumibile dalle modalita' di organizzazione
dell'esercizio dell'attivita' professionale e che nella fattispecie
risulterebbe, comunque, pacifico tra le parti), ma servirebbe
soltanto ad indicare il momento a partire dal quale anche il
lavoratore occasionale e' tenuto ad iscriversi alla Gestione
separata.
Al contrario, ove le questioni di costituzionalita' dovessero
ritenersi fondate, le domande proposte dai due professionisti
dovrebbero essere accolte, accertandosi l'insussistenza del credito
contributivo vantato dall'INPS nei loro confronti: l'accoglimento
della questione di costituzionalita' principale, infatti,
comporterebbe la definitiva espunzione dall'ordinamento della
disciplina sulla Gestione separata, cosicche' il regime previdenziale
applicabile ai ricorrenti, con riguardo all'attivita' professionale
svolta e ai redditi prodotti nell'anno 2010, resterebbe quello
stabilito dalla lex specialis di categoria applicabile ratione
temporis, vale a dire la legge n. 576 del 1980; l'accoglimento delle
questioni di costituzionalita' subordinata, invece, comportando la
declaratoria di illegittimita' dell'art. 18, comma 12, del d.l. n. 98
del 2011, nella parte in cui esplica effetti retroattivi, farebbe
decorrere l'obbligo di iscrizione nella Gestione separata dalla data
della sua entrata in vigore, dovendosi, per conseguenza, nuovamente
escludere la sussistenza dell'obbligazione contributiva fatta valere
dall'INPS con riguardo ai redditi tratti dall'attivita' professionale
esercitata nell'anno 2010.
3.- Oltre che rilevanti, le questioni di legittimita'
costituzionale sarebbero, altresi', non manifestamente infondate.
In primo luogo (con specifico riguardo alla questione sollevata
in via principale), sussisterebbe il dubbio che l'art 2, comma 26,
della legge n. 335 del 1995, come interpretato dall'art. 18, comma
12, del d.l. n. 98 del 2011, nella parte in cui prevede l'obbligo di
iscrizione alla Gestione separata dell'INPS a carico degli avvocati
del libero foro non iscritti alla Cassa di previdenza forense per
mancato raggiungimento delle soglie di reddito o di volume di affari
di cui all'art. 22 della legge n. 576 del 1980, si ponga in contrasto
con l'art. 3 Cost., per i «profili di irragionevolezza, illogicita',
incoerenza che esso provoca nel sistema normativo».
3.1.- Il rimettente espone che la speciale disciplina del sistema
di previdenza forense applicabile ratione temporis, introdotta con la
legge n. 576 del 1980, realizza una graduazione degli obblighi
contributivi degli avvocati, prevedendo che solo quelli che
raggiungono determinate soglie di reddito o di volume di affari (art.
22) abbiano l'obbligo di iscriversi alla cassa previdenziale e il
correlativo obbligo di pagare il contributo soggettivo (art. 10),
mentre coloro che non raggiungono le dette soglie sono tenuti al
pagamento del solo contributo integrativo (art. 11), ma non ad
iscriversi alla Cassa, pur essendo loro attribuita la facolta' di
determinarsi in tal senso, formulando apposita domanda di iscrizione.
Si tratterebbe di un sistema perfettamente coerente con
l'autonomia regolamentare riconosciuta dal legislatore alla cassa di
previdenza professionale, cui sarebbe demandato il compito di
individuare i criteri in forza dei quali assoggettare l'attivita'
forense agli obblighi di iscrizione e contribuzione e dimensionare
gli stessi secondo le finalita' solidaristico-mutualistiche della
Cassa medesima.
In relazione a questo sistema, l'art. 2, comma 26, della legge n.
335 del 1995, come interpretato dall'art. 18, comma 12, del d.l. n.
98 del 2011, introdurrebbe un elemento di oggettiva incoerenza
normativa, che renderebbe la norma illogica, irrazionale e dunque
irragionevole, in riferimento all'art. 3 Cost.
Per un verso, spezzando la graduazione degli obblighi prevista
dalla lex specialis, determinerebbe l'attivazione a carico del
professionista di ulteriori oneri previdenziali cui seguirebbe
l'obbligo di pagare contributi parametrati al reddito con ritenute
piu' esose rispetto a quelle previste dall'art. 10 della legge n. 576
del 1980; per altro verso, violando l'autonomia regolamentare della
Cassa, comporterebbe, a carico del professionista, l'obbligo di
iscriversi in un separato ente previdenziale (non avente la finalita'
di assicurare una tutela assicurativa alla categoria degli avvocati)
proprio quando e nella misura in cui il suo stesso ordinamento
previdenziale di riferimento, in base a disposizioni di legge,
esclude un tale obbligo nei confronti della cassa di categoria.
3.2.- La norma di cui e' sospettata l'illegittimita'
costituzionale determinerebbe, inoltre, l'irragionevole disgregazione
del regime previdenziale dell'avvocato che non raggiunge le soglie di
cui all'art. 22 della legge n. 576 del 1980, dando luogo ad un
farraginoso frazionamento degli enti a cui egli e' tenuto a
rapportarsi per assolvere agli oneri previdenziali collegati allo
svolgimento della medesima attivita' professionale: l'avvocato,
infatti, da un lato deve rivolgersi alla Cassa forense per il
pagamento del contributo integrativo di cui all'art. 11 della legge
n. 576 del 1980; dall'altro lato, invece, deve rivolgersi all'INPS
per il versamento dei contributi dovuti in conseguenza
dell'iscrizione nella Gestione separata di cui all'art. 2, comma 26,
della legge n. 335 del 1995.
L'effetto di ripartizione della tutela previdenziale tra due enti
sarebbe irragionevole, perche' l'obbligo di contribuzione deriva
dall'esercizio di un'unica attivita' professionale, sicche' non
sarebbe invocabile, a suo fondamento, il principio della necessaria
duplicita' di iscrizione, che trova invece applicazione nelle ipotesi
in cui il predetto obbligo discenda dall'esercizio di attivita'
distinte.
3.3.- La norma, infine, produrrebbe un ulteriore effetto
irragionevole, ponendo l'avvocato che non raggiunga le soglie
reddituali previste per l'iscrizione alla cassa categoriale in una
condizione previdenziale irrazionalmente diversa e deteriore rispetto
a quella dell'avvocato che raggiunga le predette soglie:
quest'ultimo, infatti, dovendo necessariamente iscriversi alla Cassa
forense, fruirebbe delle prestazioni previdenziali ivi regolate in
favore degli avvocati; il primo, invece, non solo non potrebbe fruire
di tali prestazioni (atteso che la contribuzione versata alla
Gestione separata INPS, benche' applicata su redditi derivanti
dall'esercizio della professione, non verrebbe riversata alla Cassa
forense), ma verosimilmente non potrebbe fruire neppure di utili
prestazioni alternative a carico dalla Gestione separata, avuto
riguardo all'esiguita' del gettito contributivo (agganciato a redditi
marginali rimanenti sotto le soglie di cui all'art. 22 della legge n.
576 del 1980) e all'esiguita' del periodo contributivo maturabile
presso la Gestione medesima (sostanzialmente circoscritto tra il
periodo interessato dall'attivita' di accertamento svolta dall'INPS,
nell'ambito della cosiddetta "Operazione Poseidone", e il momento
dell'entrata in vigore della nuova legge n. 247 del 2012).
Gli effetti, obiettivamente irragionevoli, della norma censurata
non potrebbero trovare giustificazione, secondo il rimettente, nel
richiamo al «principio di universalizzazione delle tutele» di cui
all'art. 38 Cost., giacche' esso assumerebbe rilevanza esclusivamente
nei confronti delle categorie che non possono avere una copertura
assicurativa a causa della insussistenza di un ente previdenziale di
riferimento ovvero della sussistenza di espresse preclusioni
all'iscrizione presso lo stesso. Tale situazione non vi sarebbe,
invece, per gli avvocati del libero foro, ai quali, anche quando non
abbiano l'obbligo di iscriversi alla Cassa forense (per il mancato
raggiungimento delle previste soglie reddituali), tuttavia e'
attribuita la facolta' di ottenere l'iscrizione medesima, cosi'
accedendo, a domanda, alla piena tutela assicurativa presso il
proprio ente previdenziale di riferimento.
4.- Di non minore consistenza (venendo alla questione sollevata
in via subordinata) sarebbero secondo il giudice a quo i dubbi di
illegittimita' costituzionale dell'art. 18, comma 12, del d.l. n. 98
del 2011, nella parte in cui non prevede che l'obbligo degli avvocati
del libero foro (non iscritti alla cassa di previdenza forense per
mancato raggiungimento delle soglie di cui all'art. 22 della legge n.
576 del 1980) di iscriversi alla Gestione separata istituita presso
l'INPS decorra dalla data della sua entrata in vigore.
Il rimettente sospetta che la disposizione introdotta nel 2011,
con il dichiarato intento di interpretare quella contenuta nell'art.
2, comma 26, della legge n. 335 del 1995, nel prevedere il predetto
obbligo di iscrizione alla Gestione separata INPS con effetto
retroattivo, si ponga in contrasto con gli artt. 3 e 117, primo
comma, Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 6 CEDU.
4.1.- Il contrasto con l'art. 3 Cost. deriverebbe da cio' che la
disposizione censurata, qualificantesi come interpretativa,
attribuirebbe, in realta', un significato innovativo a quella
interpretata, cosi' non solo incorrendo nel vizio di
irragionevolezza, ma, soprattutto, ledendo il legittimo affidamento
dei destinatari nella certezza delle situazioni giuridiche.
Il giudice a quo sostiene che nell'orientamento giurisprudenziale
formatosi prima dell'entrata in vigore dell'art. 18, comma 12, del
d.l. n. 98 del 2011 sarebbe prevalsa la tesi interpretativa
restrittiva in ordine all'ambito soggettivo di applicazione dell'art.
2, comma 26, della legge n. 335 del 1995.
Secondo questo orientamento, infatti, i soggetti che, ai sensi di
questa norma, erano tenuti all'iscrizione presso l'apposita Gestione
separata INPS, in quanto esercitavano per professione abituale,
ancorche' non esclusiva, attivita' di lavoro autonomo, si sarebbero
dovuti identificare esclusivamente con i soggetti che svolgevano
attivita' per la quale non fosse prevista l'iscrizione in albi
professionali, atteso che, invece, per i soggetti esercenti attivita'
il cui svolgimento fosse subordinato a tale iscrizione, la copertura
assicurativa avrebbe dovuto essere realizzata all'interno della
categoria professionale di riferimento, o mediante gli enti gia'
precedentemente istituiti (e oggetto del processo di privatizzazione
regolato dal d.lgs. n. 509 del 1994) oppure mediante la
predisposizione, da parte del legislatore, di norme volte ad
assicurare la tutela previdenziale dei professionisti per i quali
esisteva un ente deputato alla tenuta dell'albo, ma non anche
un'apposita cassa di previdenza categoriale, in attuazione della
delega contenuta nell'art. 2, comma 25, della legge n. 335 del 1995
(delega poi attuata con il d.lgs. n. 103 del 1996).
In proposito, il giudice a quo richiama la giurisprudenza di
legittimita' formatasi tra il 2007 e il 2008 (in particolare, Corte
di cassazione, sezione lavoro, sentenze 16 febbraio 2007, n. 3622 e
22 maggio 2008, n. 13218), in cui si sarebbe affermato tale
orientamento interpretativo.
La norma introdotta nel 2011, nella ricordata interpretazione
estensiva datane dal giudice della nomofilachia a far tempo dal 2017,
consolidatasi in una situazione di diritto vivente, nell'ampliare il
perimetro soggettivo dei professionisti obbligati all'iscrizione
nella Gestione separata (non piu' limitato a coloro che svolgono
attivita' per la quale non e' prevista l'iscrizione ad albi ma esteso
anche a coloro che, benche' iscritti all'albo professionale, non sono
tenuti, per ragioni reddituali, a versare il cosiddetto contributo
soggettivo alla cassa previdenziale di riferimento) avrebbe, dunque,
una portata innovativa dell'ordinamento giuridico, giacche' non si
limiterebbe a chiarire il significato della norma interpretata, ma ne
estenderebbe il contenuto precettivo ad una fattispecie che
precedentemente non vi era ricompresa.
Realizzando tale innovazione con effetto retroattivo, essa,
peraltro, lederebbe il legittimo affidamento riposto dai predetti
professionisti in ordine alla certezza delle situazioni giuridiche
derivanti dall'ordinamento previdenziale di riferimento e,
segnatamente, in quanto rilevante nel giudizio a quo, quello riposto
degli avvocati del libero foro in ordine al regime previdenziale e
contributivo delineato dalla disciplina di cui alla legge n. 576 del
1980.
Facendo affidamento sulla certezza di tale regime, per nulla
scalfito dall'art. 2, comma 26, della legge n. 335 del 1995, nella
portata ad esso attribuita dall'interpretazione giurisprudenziale
formatasi prima dell'entrata in vigore della norma interpretativa, i
professionisti che si trovavano nella medesima condizione dei due
ricorrenti avevano maturato la legittima convinzione di non dovere
essere sottoposti ad alcun onere previdenziale ulteriore rispetto al
pagamento del contributo cosiddetto integrativo e di poter scegliere
se iscriversi o meno alla Cassa di previdenza forense.
L'introduzione dell'art. 18, comma 12, del d.l. n. 98 del 2011,
con effetti retroattivi, avrebbe leso tale affidamento, introducendo
oneri ed obblighi ulteriori ed imprevedibili, precludendo ai
destinatari la possibilita' di valutarne gli effetti e di compiere
eventualmente scelte diverse in ordine alle modalita' di esercizio
dell'attivita' professionale (ad esempio: avrebbero potuto scegliere
di non esercitarla o di esercitarla a condizioni diverse) e in ordine
all'esercizio della facolta' di iscriversi o meno alla cassa
categoriale.
L'efficacia retroattiva dell'art. 18, comma 12, del d.l. n. 98
del 2011 - qualificantesi come norma interpretativa, ma, per il
giudice rimettente, avente in realta' la natura di norma innovativa
con effetti retroattivi - non troverebbe giustificazione, poi, in
eventuali «motivi imperativi di carattere generale», giacche' la mera
esigenza di un maggior gettito contributivo (peraltro, nella specie,
assai contenuto, avuto riguardo all'esiguita' dei redditi incisi e
all'esiguita' del periodo di iscrizione) non costituirebbe un
preminente interesse generale idoneo a giustificare l'incisione
retroattiva di posizioni giuridiche consolidate; ne' vi sarebbero le
ulteriori condizioni che, secondo la giurisprudenza costituzionale e
convenzionale, sono idonee a rivestire di ragionevolezza l'intervento
legislativo retroattivo, ovverosia la sussistenza di ragioni storiche
epocali, la necessita' di porre rimedio ad imperfezioni tecniche
della legge interpretata ristabilendo un'interpretazione piu'
aderente alla volonta' del legislatore, l'esigenza di eliminare
profili di illegittimita' costituzionale della disciplina anteriore,
la sussistenza di manifeste sperequazioni determinate da istituti
extra ordinem di eccezionale favore.
4.2.- Nella parte in cui esplica gli evidenziati effetti
retroattivi, l'art. 18, comma 11, del d.l. n. 98 del 2011 si
porrebbe, inoltre, in contrasto con l'art. 117, primo comma, Cost.,
in relazione all'art. 6 CEDU.
In proposito, il rimettente evidenzia che il contenzioso tra
l'INPS e le categorie dei professionisti che versavano nelle
condizioni dei due ricorrenti era sorto nel 2009, epoca in cui era
stata avviata l'attivita' di accertamento nell'ambito della
cosiddetta "Operazione Poseidone".
In quel periodo, come posto in luce, si sarebbe gia' consolidata
nella giurisprudenza di legittimita' un'interpretazione restrittiva
dell'art. 2, comma 26, della legge n. 335 del 1995, il cui ambito
soggettivo di applicazione sarebbe stato limitato ai professionisti
esercenti attivita' per le quali non era prevista l'iscrizione in
albi professionali.
Solo per effetto dell'entrata in vigore della norma
interpretativa del 2011, l'orientamento giurisprudenziale di
legittimita' sarebbe mutato, estendendosi l'obbligo di iscrizione
nella Gestione separata anche ai professionisti iscritti agli albi
categoriali, ma non iscritti alla relativa cassa previdenziale.
Attraverso l'art. 18, comma 12, del d.l. n. 98 del 2011, il
legislatore avrebbe dunque introdotto una norma che avrebbe alterato
la "parita' delle armi" nell'ambito di un contenzioso gia' in atto
tra l'INPS e i professionisti, ribaltando l'orientamento
precedentemente formatosi nella giurisprudenza di legittimita'.
Sarebbe dunque evidente il contrasto della disposizione in esame
- nella parte in cui non prevede che l'obbligo di iscrizione nella
Gestione separata da parte degli avvocati iscritti all'albo, ma non
alla Cassa forense, decorra dalla data della sua entrata in vigore -
con i principi di cui all'art. 6 CEDU, come richiamati dall'art. 117,
primo comma, Cost.
5.- E' intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo a questa Corte di dichiarare inammissibili e,
comunque, manifestamente non fondate le questioni.
6.- Nel giudizio incidentale si e' costituito l'INPS invocando, a
sua volta, la declaratoria di non fondatezza delle questioni.
La principale deduzione svolta sia dall'Istituto che dal Governo
richiama il fondamento dell'istituto della Gestione separata
introdotto con l'art. 2, comma 26, della legge n. 335 del 1995,
ravvisabile nel «principio di universalita' della copertura
assicurativa», desumibile dagli artt. 35 e 38 Cost., in ragione del
quale ad ogni attivita' lavorativa, subordinata o autonoma, deve
necessariamente collegarsi un'effettiva tutela previdenziale.
La Gestione separata, quindi, sarebbe stata istituita per colmare
i "vuoti" riscontrabili nella copertura assicurativa categoriale dei
lavoratori autonomi, la quale sarebbe carente non solo per coloro che
svolgono attivita' per cui non e' prevista l'iscrizione ad albi
professionali, ma anche per coloro che, pur svolgendo un'attivita'
subordinata a tale iscrizione, non sono altresi' iscritti, per
ragioni reddituali, alla cassa professionale di riferimento, alla
quale versano soltanto il contributo cosiddetto integrativo, che non
comporta la costituzione di una vera propria posizione previdenziale
e non da', pertanto, diritto alle relative prestazioni.
Per un verso, dunque, lungi dall'introdurre elementi di
incoerenza e illogicita' nel sistema normativo, la disposizione
contenuta nell'art. 2, comma 26, della legge n. 335 del 1995, come
interpretata da quella recata dall'art. 18, comma 12, del d.l. n. 98
del 2011, avrebbe la funzione di chiusura del sistema, ponendosi in
posizione di complementarieta' (e non di alternativita') rispetto
alla disciplina della cassa previdenziale professionale e senza
incidere sulla graduazione degli obblighi previdenziali del
professionista.
Per altro verso, l'ampia portata soggettiva dell'obbligo di
iscrizione alla Gestione separata - quale obbligo generalmente
previsto in capo a chiunque eserciti abitualmente un'attivita'
professionale produttiva di un reddito che non sia gia' integralmente
oggetto di obbligo assicurativo gestito dalla cassa categoriale -
doveva ritenersi contenuta gia' nel precetto originario della norma
interpretata (l'art. 2, comma 26, della legge n. 335 del 1995),
dovendosi conseguentemente escludere il carattere innovativo della
disposizione recata dall'art. 18, comma 12, del d.l. n. 98 del 2011
e, con esso, la capacita' di ledere, attraverso la sua efficacia
retroattiva, il legittimo affidamento dei destinatari nella certezza
delle situazioni giuridiche derivanti dal regime previdenziale
speciale, nonche' la capacita' di alterare illegittimamente la
parita' delle armi nell'ambito di un contenzioso in atto, mediante
l'introduzione di una soluzione non plausibile rispetto a quella gia'
consolidatasi nel diritto vivente.
7.- Sul presupposto della titolarita' di un proprio interesse
«qualificato» alla decisione della questione di legittimita'
costituzionale, sono intervenuti nel giudizio incidentale gli
avvocati N. A. e altri 158, invocando la declaratoria di
illegittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 26, della legge 8
agosto 1995, n. 335, come interpretato dall'art. 18, comma 12, del
d.l. n. 98 del 2011, nella parte in cui prevede l'obbligo di
iscrizione alla Gestione separata dell'INPS a carico degli avvocati
del libero foro non obbligati ad iscriversi alla Cassa di previdenza
forense per mancato raggiungimento delle soglie di reddito o di
volume di affari di cui all'art. 22 della legge n. 576 del 1980.
8.- Sul presupposto della titolarita' di un interesse parimenti
«qualificato», ai sensi dell'art. 4, comma 3, delle Norme integrative
per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, e' intervenuta
l'Associazione sindacato italiano degli ingegneri e architetti liberi
professionisti nonche' dipendenti - INAREDIS, invocando, a sua volta,
l'accoglimento delle questioni.
9.- Il Presidente del Consiglio dei ministri e l'INPS hanno
depositato memorie.
Considerato in diritto
1.- Con ordinanza del 2 febbraio 2021 (r. o. n. 86 del 2021), il
Tribunale ordinario di Catania, in funzione di Giudice del lavoro, ha
sollevato, in via principale, in riferimento all'art. 3 della
Costituzione, questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 2,
comma 26, della legge 8 agosto 1995, n. 335 (Riforma del sistema
pensionistico obbligatorio e complementare), come interpretato
dall'art. 18, comma 12, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98
(Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria),
convertito, con modificazioni, nella legge 15 luglio 2011, n. 111,
nella parte in cui prevede l'obbligo di iscrizione alla Gestione
separata dell'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) a
carico degli avvocati del libero foro non iscritti alla Cassa di
previdenza forense per mancato raggiungimento delle soglie di reddito
o di volume di affari di cui all'art. 22 della legge 20 settembre
1980, n. 576 (Riforma del sistema previdenziale forense).
Con la medesima ordinanza, il Tribunale rimettente ha inoltre
sollevato, in via subordinata, in riferimento agli artt. 3 e 117,
primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 6 della
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
liberta' fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848,
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 18, comma 12, del
d.l. n. 98 del 2011, come convertito, nella parte in cui non prevede
che l'obbligo di iscrizione alla Gestione separata, a carico degli
avvocati del libero foro non iscritti alla Cassa di previdenza
forense per mancato raggiungimento delle soglie di reddito o di
volume di affari di cui all'art. 22 della legge n. 576 del 1980,
decorra dalla data della sua entrata in vigore.
1.1.- La prima disposizione (art. 2, comma 26, della legge n. 335
del 1995) prevede, con decorrenza dal 1° gennaio 1996 - in funzione
dell'estensione dell'assicurazione generale obbligatoria per
l'invalidita', la vecchiaia e i superstiti - l'obbligo di iscrizione
alla Gestione separata costituita presso l'INPS dei soggetti che
esercitano per professione abituale, ancorche' non esclusiva,
attivita' di lavoro autonomo, di cui al comma 1 dell'art. 49 del
decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917
(Approvazione del testo unico delle imposte sui redditi).
La seconda disposizione (art. 18, comma 12, del d.l. n. 98 del
2011) - dichiaratamente di interpretazione autentica della prima -
dispone che i soggetti che esercitano per professione abituale,
ancorche' non esclusiva, attivita' di lavoro autonomo, e che pertanto
sono tenuti all'iscrizione presso la Gestione separata INPS, sono
quelli che svolgono attivita' il cui esercizio non e' subordinato
all'iscrizione ad appositi albi professionali, ovvero attivita' non
soggette al versamento contributivo agli enti previdenziali previsti
per le diverse categorie professionali; enti, questi ultimi,
istituiti sia in base a leggi preesistenti - e trasformati da
soggetti pubblici in persone giuridiche private con il decreto
legislativo 30 giugno 1994, n. 509 (Attuazione della delega conferita
dall'art. 1, comma 32, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, in
materia di trasformazione in persone giuridiche private di enti
gestori di forme obbligatorie di previdenza e assistenza) - sia
all'esito dell'attuazione della delega conferita dalla stessa legge
n. 335 del 1995 (art. 2, comma 25) e attuata dal Governo con il
decreto legislativo 10 febbraio 1996, n. 103 (Attuazione della delega
conferita dall'art. 2, comma 25, della legge 8 agosto 1995, n. 335,
in materia di tutela previdenziale obbligatoria dei soggetti che
svolgono attivita' autonoma di libera professione).
Il giudice a quo osserva che, a seguito dell'entrata in vigore
della disposizione interpretativa, e' prevalsa e si e' consolidata,
nella giurisprudenza di legittimita', l'esegesi secondo cui l'obbligo
di iscrizione alla Gestione separata INPS, con decorrenza dal 1°
gennaio 1996, graverebbe non solo sui soggetti che, in ragione
dell'attivita' esercitata, non devono iscriversi a un albo
professionale, ma anche su quelli che, pur essendo a cio' tenuti, non
hanno il contestuale obbligo (o, come nel caso dei professionisti
titolari di rapporto di pubblico impiego, subiscono persino il
divieto) di iscriversi alla cassa previdenziale di riferimento,
sempre che l'attivita' esercitata e' da considerarsi «abituale» ai
fini fiscali dell'imposta sui redditi ai sensi dell'art. 49, comma 1,
del d.P.R. n. 917 del 1986, e successivamente - dopo la riforma del
2004 - dell'art. 53, comma 1, del medesimo d.P.R.
Secondo questa interpretazione, gia' fatta propria dall'INPS, ma
successivamente assurta a regola di diritto vivente nella
giurisprudenza di legittimita', consolidatasi a far tempo dal 2017,
l'obbligo di iscrizione alla Gestione separata incombe anche sui
professionisti che, pur svolgendo attivita' il cui esercizio comporta
l'iscrizione ad appositi albi od elenchi, non sono pero' iscritti,
per ragioni reddituali, alla cassa di previdenza professionale e
restano quindi obbligati al versamento del solo contributo cosiddetto
integrativo (comportante la mera erogazione di prestazioni
assistenziali di carattere mutualistico), ma non anche di quello
cosiddetto soggettivo, ossia di quello a cui consegue la costituzione
di una vera e propria posizione previdenziale a seguito
dell'iscrizione alla cassa.
Tra i professionisti obbligati all'iscrizione (in relazione
all'attivita' professionale svolta sino al 2 febbraio 2013, data di
entrata in vigore della legge 31 dicembre 2012, n. 247, recante
«Nuova disciplina dell'ordinamento della professione forense»)
rientrano, dunque, anche gli avvocati del libero foro i quali, in
base al previgente regime introdotto dalla legge n. 576 del 1980, pur
essendo iscritti all'albo professionale (e versando,
conseguentemente, il contributo cosiddetto integrativo), non hanno
tuttavia raggiunto le soglie di reddito o di volume di affari
necessarie ai fini della qualificazione del carattere continuativo
della professione e hanno scelto di non iscriversi alla Cassa
previdenziale categoriale, restando cosi' non assoggettati
all'obbligo di versamento del cosiddetto contributo soggettivo.
1.2.- Il contrasto con l'art. 3 Cost. della norma risultante
dalla saldatura tra la disposizione interpretata e la disposizione
interpretativa (contrasto della cui sussistenza il rimettente
sospetta con la questione di costituzionalita' sollevata in via
principale) deriverebbe dal fatto che la norma censurata,
nell'esegesi prevalsa nella giurisprudenza di legittimita' e assurta
a regola di diritto vivente, introdurrebbe profili di
irragionevolezza, illogicita' e incoerenza nel sistema normativo.
Per un verso, infatti, verrebbe innanzitutto spezzata la
graduazione degli obblighi contributivi, prevista, per gli avvocati
del libero foro, in base al regime speciale introdotto con la legge
n. 576 del 1980. Sarebbe inoltre violata l'autonomia regolamentare
della cassa professionale di riferimento, con l'insorgenza, in capo
al professionista, di ulteriori oneri previdenziali, e con
l'attribuzione, a suo carico, dell'obbligo di iscriversi a un
separato ente previdenziale (non avente la finalita' di approntare
una tutela assicurativa alla categoria degli avvocati) proprio quando
il suo stesso ordinamento previdenziale di riferimento, in base a
disposizioni di legge, esclude un tale obbligo nei confronti della
cassa di categoria.
Per altro verso, si determinerebbe un'ingiustificata ripartizione
della tutela previdenziale tra due enti (non ostante l'obbligo di
contribuzione derivi dall'esercizio di un'unica attivita'
professionale), ponendosi, inoltre, l'avvocato, che non raggiunga le
soglie reddituali previste per l'iscrizione alla cassa categoriale,
in una condizione previdenziale irrazionalmente diversa e deteriore
rispetto a quella dell'avvocato che raggiunga le predette soglie.
Mentre, infatti, quest'ultimo, tenuto ad iscriversi alla Cassa
forense, fruirebbe delle prestazioni previdenziali ivi regolate in
favore degli avvocati, il primo non potrebbe fruire ne' di tali
prestazioni (posto che la contribuzione versata alla Gestione
separata INPS non verrebbe riversata alla Cassa forense), ne' di
altre alternative a carico dalla Gestione separata, avuto riguardo
all'esiguita' del gettito contributivo e del periodo contributivo
maturabile presso la Gestione medesima.
1.3.- Quanto al contrasto (della cui sussistenza il rimettente
sospetta con le questioni di costituzionalita' sollevate in via
subordinata) tra l'art. 18, comma 12, del d.l. n. 98 del 2011 e gli
artt. 3 e 117, primo comma, Cost. (quest'ultimo in relazione all'art.
6 CEDU), esso deriverebbe, in particolare, dalla proiezione
retroattiva dell'obbligo di iscrizione alla Gestione separata INPS.
La citata norma introdotta nel 2011, nella ricordata interpretazione
datane dalla giurisprudenza di legittimita' a far tempo dal 2017,
consolidatasi in una situazione di diritto vivente, ha in realta' una
portata innovativa, ampliando - secondo il giudice rimettente - il
perimetro soggettivo dei professionisti obbligati all'iscrizione
nella Gestione separata costituita presso l'INPS, atteso che, prima
della sua emanazione, l'orientamento giurisprudenziale formatosi
sull'esegesi dell'art. 2, comma 26, della legge n. 335 del 1995
sarebbe stato nel senso di circoscrivere l'ambito dei professionisti
tenuti alla predetta iscrizione a quelli che svolgevano attivita' per
la quale non fosse prevista l'iscrizione in albi professionali,
ritenendosi, da parte della stessa giurisprudenza di legittimita' (in
diverse pronunce emesse tra il 2007 e il 2008), che, al contrario,
per i soggetti esercenti attivita' il cui svolgimento fosse
subordinato all'iscrizione ad un apposito albo o elenco la copertura
assicurativa avrebbe dovuto essere realizzata all'interno della
categoria professionale di riferimento.
La disposizione introdotta nel 2011, pur qualificantesi come
interpretativa, assumerebbe, pertanto, una portata innovativa
dell'ordinamento giuridico, giacche' non si limiterebbe a chiarire il
significato della norma interpretata, ma ne estenderebbe il contenuto
precettivo ad una fattispecie che precedentemente non vi era
ricompresa.
Realizzando tale innovazione con effetto retroattivo, essa
lederebbe - secondo il giudice rimettente - il legittimo affidamento
riposto dai predetti professionisti in ordine alla certezza delle
situazioni giuridiche derivanti dall'ordinamento previdenziale di
riferimento e, segnatamente, in quanto rilevante nel giudizio a quo,
il legittimo affidamento riposto degli avvocati del libero foro in
ordine al regime previdenziale e contributivo delineato dalla
disciplina di cui alla legge n. 576 del 1980.
2.- Preliminarmente, deve essere confermata la dichiarazione di
inammissibilita' degli interventi degli avvocati N. A. ed altri e
dell'Associazione del sindacato italiano degli ingegneri e architetti
liberi professionisti nonche' dipendenti - INAREDIS, per le ragioni
esposte nell'ordinanza letta nel corso dell'udienza pubblica e
allegata alla presente sentenza.
3.- Sempre in via preliminare, va osservato che sussiste la
rilevanza delle sollevate questioni di legittimita' costituzionale.
Il giudice a quo ha evidenziato che tutte le questioni
pregiudiziali di rito e preliminari di merito sollevate dalle parti
sono inammissibili o infondate, sicche' la causa deve essere decisa
nel merito in applicazione della disciplina sospettata di
incostituzionalita'.
Avuto riguardo all'interpretazione giurisprudenziale di tale
disciplina, consolidatasi in una situazione di diritto vivente, ove
la stessa non fosse ritenuta costituzionalmente illegittima, le
domande proposte dai due professionisti dovrebbero essere rigettate,
confermandosi la sussistenza del credito contributivo vantato
dall'INPS e le sanzioni civili ad esso relative per il mancato
tempestivo pagamento dei contributi dovuti.
Al contrario, ove le questioni di costituzionalita' promosse
dovessero ritenersi fondate, le domande medesime dovrebbero essere
accolte, accertandosi l'insussistenza del predetto credito e delle
sanzioni.
Le questioni sollevate sono pertanto rilevanti e ammissibili,
avendone inoltre il giudice rimettente motivato adeguatamente anche
la non manifesta infondatezza.
4.- Prima di procedere ad esaminare il merito delle questioni,
giova premettere una ricostruzione del quadro normativo di
riferimento, quanto alla posizione della Gestione separata INPS nel
sistema generale di tutela previdenziale dei professionisti (con
particolare riferimento ai rapporti tra questa nuova gestione
previdenziale e le casse professionali categoriali), nonche' quanto
alla interpretazione giurisprudenziale della disciplina posta
dall'art. 2, comma 26, della legge n. 335 del 1995, prima e dopo
l'entrata in vigore della norma interpretativa introdotta con l'art.
18, comma 12, del d.l. n. 98 del 2011.
4.1.- Sotto il primo profilo, va rilevato che l'art. 2, comma 26,
della legge n. 335 del 1995 ha istituito la Gestione separata presso
l'INPS al fine di realizzare l'estensione dell'assicurazione generale
obbligatoria (per l'invalidita', la vecchiaia e i superstiti) alle
attivita' di lavoro autonomo rimaste escluse dai regimi pensionistici
di categoria gia' precedentemente operanti o che sarebbero stati
successivamente istituiti.
La disciplina introdotta con questa disposizione, infatti, si
affianca, per un verso, a quella contenuta nel d.lgs. n. 509 del 1994
che, in attuazione della delega conferita dall'art. 1, comma 32,
della legge 24 dicembre 1993, n. 537 (Interventi correttivi di
finanza pubblica), ha sottoposto a un processo di privatizzazione,
con decorrenza dal 1° gennaio 1995, le casse, gli enti e gli istituti
previdenziali professionali gia' esistenti, prevedendone la
trasformazione da enti di diritto pubblico in associazioni e
fondazioni private (art. 1, Elenco A); per altro verso, alla
disciplina contestualmente introdotta nel precedente comma 25
dell'art. 2 della legge n. 335 del 1995, recante delega al Governo
per emanare norme volte ad assicurare, a decorrere dal 1° gennaio
1996, la tutela previdenziale in favore dei soggetti esercenti
attivita' autonoma di libera professione, il cui esercizio era
subordinato all'iscrizione ad appositi albi o elenchi, ma ancora
privi di un'autonoma gestione categoriale.
Questa delega e' stata poi attuata con l'emanazione del d.lgs. n.
103 del 1996, il quale ha prescritto - agli enti esponenziali a
livello nazionale di quelli abilitati alla tenuta di albi o elenchi,
di adottare delibere per realizzare forme autonome di previdenza
obbligatoria sul modello delineato dal d.lgs. n. 509 del 1994 - di
provvedere alla copertura assicurativa degli iscritti, indicando
modalita' alternative: la costituzione di un ente di categoria, la
partecipazione ad un ente pluricategoriale, l'inclusione della
categoria professionale in una delle forme di previdenza obbligatorie
gia' esistenti per categorie similari, oppure finanche mediante
l'inclusione della categoria nella forma di previdenza obbligatoria
di cui all'art. 2, comma 26, della legge n. 335 del 1995 (artt. 3 e
4). Nel caso di mancata adozione di tali delibere, l'art. 3, comma 2,
dello stesso decreto legislativo ha previsto, residualmente, che i
soggetti appartenenti alle categorie professionali interessate
sarebbero risultati iscritti ex lege nella Gestione separata
istituita presso l'INPS.
Si comprende, dunque, come l'istituto introdotto con l'art. 2,
comma 26, della legge n. 335 del 1995 abbia una funzione di chiusura
del sistema e trovi il suo fondamento nell'esigenza della
"universalizzazione" della tutela previdenziale, rispondendo alla
finalita' di estendere la copertura assicurativa ai soggetti e alle
attivita' non coperti da forme di assicurazione obbligatoria gia'
realizzate o da realizzare nell'ambito della categoria professionale
di riferimento.
In questa prospettiva, l'istituto della Gestione separata
rappresenta il punto di arrivo di una linea evolutiva tendenziale
dell'ordinamento giuridico previdenziale verso la progressiva
estensione della tutela assicurativa sia sotto il profilo soggettivo,
in quanto riferita a tutte le categorie di lavoratori autonomi, sia
sotto il profilo oggettivo, in quanto riferita ad ogni attivita'
esercitata, con eventuale pluralita' di iscrizioni nelle ipotesi di
pluralita' di attivita' svolte.
Sotto il profilo soggettivo, la norma contenuta nell'art. 2,
comma 26, della legge n. 335 del 1995, si pone come punto di arrivo
di una evoluzione normativa iniziata negli anni Cinquanta del secolo
scorso, nell'ambito della quale la tutela previdenziale,
tradizionalmente afferente al lavoro subordinato, e' stata estesa
progressivamente ad altre categorie: ai coltivatori diretti, ai
coloni e mezzadri, agli artigiani e ai commercianti, agli
imprenditori agricoli a titolo principale e, infine, a tutti gli
altri lavoratori autonomi.
Sotto il profilo oggettivo, l'istituto della Gestione separata ha
anche la funzione di coprire i vuoti di tutela previdenziale
conseguenti all'esercizio di due o piu' attivita', di cui solo una
risulti coperta dal punto di vista assicurativo, stabilendo la
necessita' di iscrizione anche per l'ulteriore attivita' esercitata,
purche' svolta in forma abituale, facendo cosi' in modo che a
ciascuna attivita' corrisponda una forma di assicurazione.
Inizialmente la giurisprudenza (Corte di cassazione, sezioni
unite civili, sentenza 12 febbraio 2010, n. 3240) aveva incluso anche
la Gestione separata INPS tra le diverse forme di assicurazione
obbligatoria per l'invalidita', la vecchiaia e i superstiti, per le
quali operava il criterio speciale derogatorio dell'iscrizione
nell'assicurazione prevista per l'attivita' prevalente, sancito
dall'art. 1, comma 208, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure
di razionalizzazione della finanza pubblica). Ma il legislatore,
interpretando autenticamente questa disposizione (art. 12, comma 11,
del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, recante «Misure urgenti in
materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita'
economica»), ha stabilito, al contrario, che le attivita' autonome,
per le quali opera il principio di assoggettamento all'assicurazione
prevista per l'attivita' prevalente, sono quelle esercitate in forma
di impresa dai commercianti, dagli artigiani e dai coltivatori
diretti, i quali vengono iscritti nelle corrispondenti gestioni
dell'INPS, mentre restano esclusi dall'applicazione dell'art. 1,
comma 208, della legge n. 662 del 1996 i rapporti di lavoro per i
quali e' obbligatoriamente prevista l'iscrizione alla gestione
previdenziale di cui all'art. 2, comma 26, della legge n. 335 del
1995, cosi' ripristinandosi la regola generale della duplicita' di
iscrizione e accentuando la funzione specifica della Gestione
separata di completamento del sistema previdenziale (in tal senso,
Corte di cassazione, sezioni unite civili, sentenza 8 agosto 2011, n.
17076).
In particolare, l'art. 2, comma 26, della legge n. 335 del 1995
realizza la finalita' di estensione (soggettiva ed oggettiva) della
tutela previdenziale non attraverso la definizione delle attivita'
professionali destinate ad essere assoggettate alla Gestione
separata, ma mediante riferimento eteronomo a norme fiscali: i
soggetti tenuti, con decorrenza dal 1° gennaio 1996, ad iscriversi a
tale forma di assicurazione obbligatoria per l'invalidita', la
vecchiaia e i superstiti sono, infatti: a) coloro che esercitano
abitualmente, ancorche' non esclusivamente, attivita' di lavoro
autonomo di cui al comma 1 dell'art. 49 (ora art. 53) t.u. imposte
redditi e successive modificazioni ed integrazioni; b) i titolari di
rapporti di collaborazione, coordinata e continuativa di cui al comma
2, lettera a), dello stesso art. 49 (ora, dopo la riforma del 2004:
art. 53).
L'obbligo di iscrizione non dipende, dunque, dalle
caratteristiche della specifica attivita' esercitata (come nelle
gestioni dell'assicurazione generale obbligatoria dei lavoratori
dipendenti e in quelle dei lavoratori autonomi, commercianti,
artigiani, coltivatori diretti), ma esclusivamente dal reddito tratto
dal lavoro autonomo svolto che puo' essere di due tipologie: a)
reddito derivante dall'esercizio, abituale ancorche' non esclusivo,
di arti e professioni (art. 49, comma 1, t.u. imposte redditi); b)
reddito tratto dall'ufficio di amministratore e sindaco di societa',
nonche' dagli altri rapporti di collaborazione coordinata e
continuativa (art. 49, comma 2, lettera a, t.u. imposte redditi).
La circostanza che il presupposto dell'obbligazione contributiva
sia costituito dalla mera percezione di un reddito differenzia la
Gestione separata dalle altre forme di assicurazione obbligatoria:
mentre per queste ultime sussiste un minimale contributivo (sicche'
la contribuzione non puo' scendere al disotto di una certa soglia),
lo stesso non e' previsto per la prima, in cui la contribuzione si
commisura esclusivamente al compenso percepito per l'attivita'
svolta.
L'individuazione eteronoma, attraverso il riferimento alle norme
fiscali, dei presupposti dell'obbligo di iscrizione alla Gestione
separata, ha consentito la progressiva realizzazione della vocazione
universalistica del sistema di tutela previdenziale, in quanto il
rilievo dato dalle norme predette alla natura autonoma
dell'attivita', nonche' la perimetrazione di tale obbligo in ragione
del carattere abituale del suo svolgimento, hanno attratto a tale
sistema di protezione l'esercizio di lavori altrimenti privi di
protezione assicurativa.
In linea di continuita' con tale tendenza il legislatore ha col
tempo esteso l'operativita' della Gestione separata a varie categorie
ulteriori: agli spedizionieri doganali non dipendenti, agli associati
in partecipazione con apporto di lavoro, ai lavoratori accessori, a
coloro che svolgono attivita' in base alle discipline del contratto
di lavoro occasionale o del libretto di famiglia, ai fruitori di
borse di studio e assegni di ricerca, ai medici che frequentano corsi
di formazione specialistica e, piu' recentemente, persino ai
magistrati onorari.
Nella stessa ottica, l'art. 44, comma 2, del decreto-legge 30
settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo
e per la correzione dell'andamento dei conti pubblici), convertito,
con modificazioni, nella legge n. 24 novembre 2003, n. 326, ha
previsto che, a decorrere dal 1° gennaio 2004, i soggetti esercenti
attivita' di lavoro autonomo occasionale e gli incaricati alle
vendite a domicilio di cui all'art. 19 del decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 114 (Riforma della disciplina relativa al settore del
commercio, a norma dell'articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo
1997, n. 59) sono iscritti alla Gestione separata di cui all'art. 2,
comma 26, della legge n. 335 del 1995, solo qualora il reddito annuo
derivante da dette attivita' sia superiore ad euro 5.000,00. Questo
limite reddituale e' rilevante nella fattispecie in esame perche' e'
stato, infine, assunto dalla giurisprudenza di legittimita' (Corte di
cassazione, sezione lavoro, sentenza 8 febbraio 2019, n. 3799) anche
al fine della sussistenza, o no, dell'obbligo di iscrizione alla
Gestione separata degli avvocati del libero foro non iscritti alla
cassa categoriale (nel regime precedente alla riforma del 2012).
Alla luce di queste disposizioni, si delinea l'ambito complessivo
di applicazione dell'istituto della Gestione separata INPS: ad essa
sono infatti assoggettati i redditi derivanti da tutte le attivita'
specificamente contemplate da singole norme di legge nonche', in via
generale, i redditi riconducibili alle due tipologie contemplate
dall'art. 2, comma 26, della legge n. 335 del 1995, e, segnatamente,
quelli derivanti da attivita' libero-professionali svolte in modo
abituale, ancorche' non esclusivo (o anche da attivita'
libero-professionali svolte in forma occasionale, ove si tratti di
redditi superiori a 5.000,00 euro annui), salvo che in relazione a
quell'attivita' non siano gia' previsti obblighi di contribuzione in
favore dell'ente previdenziale della categoria professionale di
riferimento.
Le attivita' libero-professionali si sottraggono, dunque, alla
Gestione separata INPS, quale gestione previdenziale di carattere
residuale, solo qualora ricadano nell'ambito di operativita' di una
cassa di riferimento in base al regime categoriale degli enti
professionali tradizionali, privatizzati ai sensi del d.lgs. n. 509
del 1994, o di quelli successivamente costituiti ai sensi del d.lgs.
n. 103 del 1996; in tal senso l'art. 6 del decreto del Ministro del
lavoro e della previdenza sociale 2 maggio 1996 (Regolamento recante
modalita' e termini per il versamento del contributo previsto
dall'art. 2, comma 30, della legge 8 agosto 1995, n. 335) ha statuito
che non sono soggetti alla contribuzione verso la predetta Gestione i
redditi gia' assoggettati ad altro titolo a contribuzione
previdenziale obbligatoria.
L'esaminata collocazione della Gestione separata INPS nel sistema
generale di tutela previdenziale dei professionisti ne evidenzia il
campo di applicazione quale ambito residuale, la cui vis attractiva
si restringe o si espande a seconda dell'assoggettamento, o meno,
dell'attivita' professionale esercitata alla copertura contributiva
di categoria, secondo il regime della relativa cassa.
5.- Queste essendo in generale le peculiarita' della Gestione
separata INPS, va ora messo a fuoco il problema interpretativo che e'
al fondo delle sollevate questioni di legittimita' costituzionale e
che riguarda la delimitazione, in concreto, dell'area di applicazione
di tale nuovo istituto, introdotto dalla riforma previdenziale del
1995.
In proposito va osservato che, in base alla disciplina dettata
dalla relativa lex specialis, i professionisti in generale sono
tenuti a versare alle proprie casse di previdenza essenzialmente due
contributi: quello soggettivo, commisurato al reddito dichiarato ai
fini dell'imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF), e quello
integrativo, rapportato al volume di affari dichiarato ai fini
dell'imposta sul valore aggiunto (IVA).
L'obbligo di versare il contributo integrativo trova il suo
presupposto nella iscrizione all'albo professionale e al suo
pagamento non segue la costituzione di una vera e propria posizione
previdenziale, ma solo il diritto a prestazioni di carattere
mutualistico-solidaristico; l'obbligo di versare il contributo
soggettivo consegue, invece, all'iscrizione alla cassa previdenziale
categoriale e il suo pagamento attribuisce il diritto alle
prestazioni previste dall'assicurazione obbligatoria per la
vecchiaia, l'invalidita' e i superstiti.
L'iscrizione all'albo, di norma, non comporta automaticamente
l'iscrizione alla cassa professionale. Tale ultima iscrizione, anzi,
puo' essere addirittura preclusa, non ostante l'iscrizione all'albo e
l'esercizio in concreto di attivita' professionale, allorche' il
professionista sia iscritto ad altre forme di previdenza obbligatoria
in dipendenza di un rapporto di lavoro subordinato o comunque di
altra attivita' esercitata (come accade, ad esempio, per gli
ingegneri e gli architetti).
Anche quando non e' preclusa, l'iscrizione alla cassa si basa, di
regola, su presupposti diversi da quelli dell'iscrizione all'albo,
sicche' il professionista, pur iscritto a quest'ultimo, puo' non
essere tenuto all'iscrizione alla relativa cassa categoriale di
previdenza, restando obbligato al versamento del solo contributo
integrativo e senza conseguire la costituzione della posizione
previdenziale.
5.1.- In questa condizione versavano gli avvocati del libero foro
nel periodo precedente alla riforma operata con legge n. 247 del
2012, la quale ha previsto la regola dell'automatica iscrizione alla
Cassa forense all'atto dell'iscrizione all'albo professionale (art.
21, comma 8).
Prima dell'introduzione di tale automatismo, infatti, in base
alla disciplina dettata dalla legge n. 576 del 1980, l'iscrizione
all'albo di avvocato e di procuratore non comportava anche l'obbligo
di iscriversi alla relativa cassa previdenziale, ma soltanto il
diverso obbligo di versare il contributo cosiddetto integrativo (art.
11), che costituiva presupposto per l'ottenimento di prestazioni
assistenziali di carattere mutualistico (art. 9) ma non anche delle
prestazioni previdenziali per vecchiaia, anzianita', inabilita' e
invalidita' (artt. 2, 3, 4, 5 e 6), nonche' di quelle di
reversibilita' e indirette dovute, per il caso di morte
dell'assicurato, al coniuge e ai figli minorenni superstiti (art. 7).
L'obbligo di iscriversi alla Cassa forense scattava, invece,
soltanto quando l'esercizio della professione era svolto con
carattere di «continuita'» (art. 22, comma 1) e soltanto al
raggiungimento del «minimo di reddito» o del «minimo di volume di
affari», di natura professionale, fissati, ogni quinquennio, con
delibera del Comitato dei delegati «per l'accertamento dell'esercizio
continuativo della professione» (art. 22, commi 2 e 3).
Con l'ultima delibera del 2007, le soglie di reddito e di volume
di affari erano state fissate, rispettivamente, in 10.000,00 e in
15.000,00 euro annui.
5.2.- L'individuazione, in concreto, dei destinatari dell'obbligo
di iscrizione alla Gestione separata di cui all'art. 2, comma 26,
della legge n. 335 del 1995 poneva, dunque, il problema se essi
andassero identificati esclusivamente nei professionisti che
esercitavano un'attivita' per la quale non era prevista l'iscrizione
ad un apposito albo professionale oppure anche nei professionisti
che, benche' iscritti all'albo ed aventi una cassa previdenziale di
riferimento, non avessero, tuttavia, per ragioni reddituali,
l'obbligo (o subissero addirittura il divieto) di iscriversi altresi'
alla cassa medesima, alla quale versavano solo il contributo
integrativo, ma non anche quello soggettivo, senza acquisire il
diritto alle prestazioni previdenziali propriamente dette.
Al fine di chiarire i dubbi circa l'effettiva portata dell'art.
2, comma 26, della legge n. 335 del 1995, e' intervenuto, con
disposizione dichiaratamente di interpretazione autentica, il
legislatore.
Con l'art. 18, comma 12, del d.l. n. 98 del 2011, come
convertito, e' stato, infatti, previsto che l'art. 2, comma 26, della
legge n. 335 del 1995 si interpreta nel senso che i soggetti che
esercitano per professione abituale, ancorche' non esclusiva,
attivita' di lavoro autonomo, tenuti all'iscrizione presso l'apposita
Gestione separata INPS, «sono esclusivamente i soggetti che svolgono
attivita' il cui esercizio non sia subordinato all'iscrizione ad
appositi albi professionali, ovvero attivita' non soggette al
versamento contributivo agli enti di cui al comma 11, in base ai
rispettivi statuti ed ordinamenti».
Il legislatore quindi non si e' limitato a prevedere che i
soggetti tenuti ad iscriversi alla Gestione separata INPS sono quelli
che svolgono «attivita' il cui esercizio non sia subordinato
all'iscrizione ad appositi albi professionali», ma ha aggiunto che
tale obbligo compete anche a coloro che svolgono «attivita' non
soggette al versamento contributivo agli enti» della categoria
professionale di appartenenza.
Nella giurisprudenza di legittimita' (a partire da Corte di
cassazione, sezione lavoro, sentenze 18 dicembre 2017, n. 30344 e n.
30345) e' prevalsa l'interpretazione, ormai consolidata in una regola
di diritto vivente, secondo cui l'unico versamento contributivo
rilevante ai fini dell'esclusione dell'obbligo di iscrizione alla
Gestione separata, e' quello - cosiddetto soggettivo - correlato
all'obbligo di iscriversi alla propria gestione di categoria e
suscettibile di costituire in capo al lavoratore autonomo una
correlata posizione previdenziale e non gia' quello cosiddetto
integrativo, che non attribuisce al lavoratore il diritto a
prestazioni pensionistiche per gli eventi della vecchiaia,
dell'invalidita' e della morte (cosi', segnatamente con riferimento
agli avvocati del libero foro, a partire da Corte di cassazione,
sezione lavoro, sentenza 14 dicembre 2018, n. 32508).
Il fondamento di questo principio risiede nell'esigenza di
«universalizzazione della copertura assicurativa», espressa dagli
artt. 35 e 38 Cost., la quale obbliga lo Stato a prevedere che ad
ogni attivita' lavorativa, subordinata o autonoma, sia
necessariamente collegata un'effettiva tutela previdenziale.
Costituisce, dunque, regola di diritto vivente - assunta come
tale anche dal giudice rimettente - quella secondo cui sono obbligati
ad iscriversi alla Gestione separata INPS non solo i soggetti che
svolgono abitualmente attivita' di lavoro autonomo il cui esercizio
non sia subordinato all'iscrizione ad appositi albi professionali, ma
anche i soggetti che, pur svolgendo attivita' il cui esercizio sia
subordinato a tale iscrizione, non hanno tuttavia, per ragioni
reddituali, l'obbligo di iscriversi alla cassa di previdenza
professionale e restano quindi obbligati al versamento del solo
contributo cosiddetto integrativo, non anche di quello cosiddetto
soggettivo, il solo a cui consegue la costituzione di una vera e
propria posizione previdenziale (ex plurimis, Corte di cassazione,
sezione lavoro, ordinanza 14 gennaio 2021, n. 544).
6.- Cio' premesso, puo' passarsi a esaminare nel merito la prima
questione di legittimita' costituzionale, sollevata in via
principale, la quale pone il dubbio che il precetto normativo
risultante dalla saldatura tra la disposizione interpretata di cui
all'art 2, comma 26, della legge n. 335 del 1995 e quella
interpretativa di cui all'art. 18, comma 12, del d.l. n. 98 del 2011,
come convertito, nell'esegesi consolidatasi nella giurisprudenza di
legittimita' e assurta a regola di diritto vivente, sia
costituzionalmente illegittima, per contrasto con l'art. 3 Cost.,
nella parte in cui prevede l'obbligo di iscrizione alla Gestione
separata dell'INPS a carico degli avvocati del libero foro iscritti
al relativo albo, ma non iscritti - ne' tenuti a iscriversi - alla
Cassa di previdenza forense (e non obbligati, quindi, al versamento
del contributo soggettivo) per mancato raggiungimento delle soglie di
reddito o di volume di affari di cui all'art. 22 della legge n. 576
del 1980.
7.- La questione non e' fondata.
7.1.- Occorre considerare la funzione e il fondamento della
Gestione separata nel sistema generale della tutela previdenziale dei
professionisti.
Come si e' visto sopra (al punto 4 e seguenti), il legislatore ha
costantemente seguito una coerente linea di progressiva estensione,
oggettiva e soggettiva, della tutela previdenziale, tradizionalmente
riferita ai lavoratori subordinati, dapprima attribuendola anche ai
lavoratori autonomi, successivamente ampliando le categorie di
attivita' autonome soggette ad assicurazione obbligatoria, anche in
caso di esercizio di due o piu' attivita', in modo che a ciascuna di
esse corrisponda una forma di assicurazione.
Con specifico riguardo ai lavoratori autonomi, la tendenza alla
progressiva estensione della tutela previdenziale ha visto innanzi
tutto la privatizzazione delle casse, degli istituti e degli enti
gia' istituiti per la gestione di forme obbligatorie di previdenza e
assistenza in favore di specifiche categorie professionali (art. 1,
comma 32, della legge n. 537 del 1993; d.lgs. n. 509 del 1994). In
seguito sono state introdotte ulteriori regole volte ad assicurare la
tutela previdenziale dei soggetti esercenti attivita' professionale,
il cui svolgimento era subordinato all'iscrizione in appositi albi o
elenchi, ma ancora privi di un'autonoma gestione categoriale; si e'
prescritta la costituzione di nuovi enti previdenziali o l'inclusione
della categoria in forme di previdenza obbligatorie gia' esistenti
per categorie similari (art. 2, comma 25, della legge n. 335 del
1995; d.lgs. n. 103 del 1996).
A completamento di tutto cio' e' stato previsto l'istituto,
residuale e di nuovo conio, della Gestione separata, con cui sono
stati assoggettati ad obbligo contributivo i redditi tratti da
attivita' autonome esercitate in forma abituale e considerati tali
dalla normativa fiscale (art. 2, comma 26, della legge n. 335 del
1995).
La finalita', espressamente dichiarata in quest'ultima
disposizione, e' stata quella di realizzare l'«estensione
dell'assicurazione generale obbligatoria per l'invalidita', la
vecchiaia ed i superstiti»; finalita' questa che ha trovato ulteriore
attuazione nella successiva evoluzione normativa, volta ad ampliare
progressivamente - mediante continui e ripetuti interventi normativi
- le categorie di lavoratori tenuti ad iscriversi a tale Gestione,
con il risultato di estendere l'obbligo assicurativo a quasi tutti i
lavoratori autonomi e a tutte le forme di attivita' professionale,
anche se esercitate in via meramente occasionale, ove produttive di
un reddito superiore a una determinata soglia.
La norma censurata, risultante dalla disposizione interpretata e
da quella interpretativa, si iscrive in questa coerente tendenza
dell'ordinamento previdenziale verso la progressiva eliminazione
delle lacune rappresentate da residui vuoti di copertura
assicurativa.
Essa, pertanto, non introduce elementi di irrazionalita',
incoerenza e illogicita' nel sistema giuridico previdenziale - come
sospetta il giudice rimettente - ma, al contrario, nel rivolgersi
alle aree soggettive e oggettive non coperte da altre forme di
assicurazione obbligatoria, assume una funzione di chiusura del
sistema stesso e rinviene il suo fondamento costituzionale
nell'obbligo dello Stato di dare concretezza al principio della
universalita' delle tutele assicurative obbligatorie relative a tutti
i lavoratori, rispetto agli eventi previsti nell'art. 38, secondo
comma, Cost., nei modi indicati dallo stesso parametro al quarto
comma (che assegna tale missione a «organi ed istituti predisposti o
integrati dallo Stato»).
La tutela previdenziale, infatti, assume rilevanza, sul piano
costituzionale, per i lavoratori subordinati e per quelli autonomi,
essendo il lavoro tutelato «in tutte le sue forme ed applicazioni»
(art. 35, primo comma, Cost.).
7.2.- Ne' cio' si pone in contraddizione con l'autonomia
regolamentare riconosciuta dallo stesso legislatore in generale alle
casse categoriali, laddove queste prevedano - cosi' come faceva, in
particolare, la Cassa di previdenza forense prima della riforma del
2012 - un perimetro dell'obbligo assicurativo meno esteso di quello
della Gestione separata.
Il rapporto tra il sistema previdenziale categoriale e quello
della Gestione separata si pone in termini non gia' di
alternativita', bensi' di complementarita'.
Il legislatore della riforma del 1995, con l'introduzione della
Gestione separata, non ha fissato in astratto un rigido riparto di
competenze tra essa e le casse professionali, ma ha attribuito un
carattere elastico alla capacita' di espansione del nuovo istituto,
in diretta dipendenza dal concreto esercizio della potesta' di
autoregolamentazione della cassa professionale.
Si ha quindi che, se la cassa professionale, proprio
nell'esercizio del potere di autoregolamentazione riconosciutole
dalla legge, decide di non includere taluni professionisti
(eventualmente per mancato raggiungimento di soglie reddituali
stabilite da propri organi interni) nell'obbligo di versamento di
contributi utili a costituire una posizione previdenziale,
l'operativita' della Gestione separata, quale istituto residuale a
vocazione universalistica, vede espandersi la sua sfera di
operativita', sempre che, beninteso, ne ricorrano i relativi
presupposti; ossia che ricorra l'esercizio abituale di un'attivita'
professionale che abbia prodotto un reddito superiore a un
determinato importo.
Il meccanismo posto in essere dalla norma censurata, dunque, non
solo non si pone in contraddizione con il regime previdenziale
categoriale, ma ne integra l'operativita' al fine dell'attuazione di
una piu' ampia finalita' mutualistica.
Come ha gia' sottolineato questa Corte, «[i]l sistema della
previdenza forense [...] e' ispirato ad un criterio solidaristico e
non gia' esclusivamente mutualistico» ed e' «tale connotazione
solidaristica che giustifica e legittima l'obbligatorieta' - e piu'
recentemente l'automaticita' ex lege - dell'iscrizione alla Cassa e
la sottoposizione dell'avvocato al suo regime previdenziale e
segnatamente agli obblighi contributivi» (sentenza n. 67 del 2018).
Il regime speciale categoriale risulta coerentemente integrato -
nella misura in cui in concreto, prima della riforma del 2012
dell'ordinamento della professione forense, non raggiungeva ancora
una piena estensione della tutela assicurativa - con l'operativita',
in funzione complementare, della Gestione separata secondo un
principio di gradualita'.
7.3.- Ne' vi e' alcuna duplicita' di iscrizione ai fini
previdenziali a fronte dell'unicita' dell'attivita' professionale
esercitata.
Il professionista con reddito (o volume di affari) "sottosoglia"
non incorre in un irragionevole obbligo di duplice iscrizione in
corrispondenza di un'unica attivita', ma e' tenuto a iscriversi
unicamente alla Gestione separata proprio perche' non ha l'obbligo (e
neppure ha esercitato la facolta') di iscriversi alla cassa
categoriale, cui versa soltanto il contributo integrativo.
L'individuazione dell'ente previdenziale verso cui l'obbligo di
iscrizione deve essere adempiuto dipende dall'esercizio del potere di
autoregolamentazione della cassa professionale, la quale, in piena
autonomia, puo' decidere di ampliare o restringere la sua sfera di
operativita', cosi' determinando, per riflesso, il restringimento o
l'estensione dell'ambito, soggettivo e oggettivo, di applicazione
della Gestione separata.
7.4.- Deve escludersi, infine, che il principio di ragionevolezza
sia leso sotto l'ulteriore profilo prefigurato dal giudice a quo:
l'avvocato con reddito "sottosoglia", iscritto alla Gestione
separata, non potrebbe fruire delle prestazioni previdenziali erogate
dalla Cassa forense, atteso che la contribuzione versata all'INPS,
benche' applicata su redditi derivanti dall'esercizio della
professione, non verrebbe riversata alla Cassa medesima. Cio' sarebbe
aggravato dalla brevita' del periodo contributivo, conclusosi, per
gli avvocati, con l'entrata in vigore della legge n. 247 del 2012,
che ha introdotto l'automatismo tra l'iscrizione all'albo e
l'iscrizione alla Cassa forense.
Il legislatore, pero', si e' fatto carico, in termini piu'
generali, della sempre piu' frequente interazione della Gestione
separata con le diverse forme di assicurazione obbligatoria previste
nell'ambito delle singole categorie, nonche' in ragione della
composita realta' sociale, spesso caratterizzata da percorsi
professionali eterogenei, che danno luogo a distinti periodi
assicurativi presso diverse gestioni di previdenza.
Dinanzi a questa realta', il legislatore, perseguendo la
finalita' di consentire il cumulo di tutte le posizioni contributive
accantonate durante la vita lavorativa per conseguire un unico
trattamento pensionistico, ha introdotto - accanto agli istituti,
sperimentati da tempo, quali la ricongiunzione dei contributi e la
loro totalizzazione nell'erogazione delle prestazioni - l'istituto
del cumulo gratuito (art. 1, comma 239, della legge 24 dicembre 2012,
n. 228, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale
e pluriennale dello Stato "Leggi di stabilita' 2013"»), prevedendone,
da ultimo, proprio l'estensione alle casse professionali (art. 1,
comma 195, della legge 11 dicembre 2016, n. 232, recante «Bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2017 e bilancio
pluriennale per il triennio 2017-2019»).
Per effetto di questa disciplina, il cumulo contributivo - che
consente al lavoratore la possibilita' di cumulare i periodi
assicurativi accreditati presso differenti gestioni, senza oneri a
suo carico, per il riconoscimento di un'unica pensione da liquidarsi
secondo le regole di calcolo previste da ciascun fondo e sulla base
delle rispettive retribuzioni di riferimento - e' fruibile anche
dagli iscritti alle casse professionali e dagli iscritti alla
Gestione separata.
In ogni caso, l'iscrizione alla Gestione separata attribuisce di
per se', ricorrendone i presupposti, il diritto ai trattamenti di
vecchiaia, di inabilita' e ai superstiti con i requisiti previsti
dalla legge.
8.- Fondata e' invece, nei limitati termini di cui si dira', la
questione sollevata in via subordinata, per effetto della quale e'
sospettata di illegittimita' costituzionale la norma interpretativa
introdotta dall'art. 18, comma 12, del d.l. n. 98 del 2011, come
convertito, nella parte in cui non prevede che l'obbligo degli
avvocati del libero foro (non iscritti alla cassa di previdenza
forense per mancato raggiungimento delle soglie di cui all'art. 22
della legge n. 576 del 1980) di iscriversi alla Gestione separata
istituita presso l'INPS decorra dalla data della sua entrata in
vigore.
8.1.- Il denunciato contrasto della disposizione in esame con
l'art. 3 Cost. si fonda sul rilievo che inizialmente si era
affermata, nella giurisprudenza di legittimita' (per effetto delle
sopra ricordate decisioni del 2007 e del 2008), un'interpretazione
restrittiva della disposizione successivamente oggetto di
interpretazione autentica (l'art. 2, comma 26, della legge n. 335 del
1995), nel senso che il suo ambito soggettivo di applicazione sarebbe
stato limitato ai professionisti esercenti attivita' per le quali non
era prevista l'iscrizione in albi professionali.
In seguito all'introduzione, nel 2011, di tale disposizione di
interpretazione autentica - ma, secondo il giudice rimettente, avente
in realta' portata innovativa con effetto retroattivo -
l'orientamento giurisprudenziale di legittimita' e' mutato, cosi'
estendendosi l'obbligo di iscrizione nella Gestione separata anche ai
lavoratori autonomi iscritti agli albi professionali, ma non iscritti
alla relativa cassa previdenziale.
L'art. 18, comma 12, del d.l. n. 98 del 2011, come convertito,
secondo l'interpretazione della citata giurisprudenza di legittimita'
a far tempo dal 2017, avrebbe quindi innovato nell'ordinamento
giuridico con effetto retroattivo, ribaltando la precedente
interpretazione restrittiva dell'art. 2, comma 26, della legge n. 335
del 1995, cosi' ledendo il legittimo affidamento dei destinatari
nella certezza delle situazioni giuridiche.
I professionisti in regola con il versamento del contributo
integrativo, infatti, facendo affidamento sull'interpretazione
restrittiva accolta dalla giurisprudenza anteriore all'entrata in
vigore della disposizione interpretativa, avrebbero maturato la
legittima convinzione di non dovere iscriversi alla Gestione
separata, orientando in conseguenza le loro scelte in ordine alle
modalita' e ai limiti di esercizio dell'attivita' professionale e
alla decisione se esercitare, o meno, la facolta' di iscriversi alla
cassa categoriale.
Introducendo retroattivamente una disposizione innovativa con
l'effetto di neutralizzare e ribaltare una precedente regola,
inoltre, il legislatore sarebbe indebitamente intervenuto nel
contenzioso in atto tra l'INPS e i professionisti, alterando, in
violazione del principio del giusto processo, la "parita' delle armi"
tra le parti, con conseguente violazione - secondo il giudice
rimettente - dell'art. 6 CEDU, quale parametro interposto ai sensi
dell'art. 117, primo comma, Cost.
8.2.- Deve innanzi tutto considerarsi, in generale, che una
disposizione puo' qualificarsi di interpretazione autentica quando
opera la selezione di uno dei plausibili significati di una
precedente disposizione, quella interpretata, la quale sia
originariamente connotata da un certo tasso di polisemia e, quindi,
sia suscettibile di esprimere piu' significati secondo gli ordinari
criteri di interpretazione della legge.
In tal senso, la disposizione interpretativa si limita ad
estrarre una delle possibili varianti di senso dal testo della
disposizione interpretata e la norma, che risulta dalla saldatura tra
le due disposizioni, assume tale significato sin dall'origine, dando
luogo ad una retroattivita' che, nella logica del sintagma unitario,
e' solo apparente. Lo e' nel senso che il sopravvenire della
disposizione interpretativa non fa venir meno, ne' sostituisce, la
disposizione interpretata, ma l'una e l'altra si saldano in un
precetto normativo unitario (tra le molte, sentenze n. 61 del 2022,
n. 133 del 2020, n. 167 e n. 15 del 2018 e n. 525 del 2000).
Questa Corte, sin da epoca risalente, ha riconosciuto che la
funzione legislativa puo' esprimersi talora anche nella
interpretazione di precedenti atti normativi, la quale, per il fatto
di provenire dallo stesso potere legislativo che ha posto la norma
interpretata, si connota come «interpretazione autentica» (sentenze
n. 41 del 2011, n. 71 del 2010 e n. 311 del 2009; inoltre tra le piu'
risalenti, sentenza n. 175 del 1974 e gia' sentenza n. 118 del 1957).
Invece, allorche' la disposizione, pur autoqualificantesi
interpretativa, attribuisce alla disposizione interpretata un
significato nuovo, non rientrante tra quelli gia' estraibili dal
testo originario della disposizione medesima, essa e' innovativa con
efficacia retroattiva (sentenze n. 61 del 2022, n. 133 del 2020, n.
209 del 2010 e n. 155 del 1990).
In tale evenienza, l'autoqualificazione della disposizione come
norma di interpretazione autentica, esprime la volonta' del
legislatore di assegnarle un'efficacia retroattiva, soggetta a
scrutinio stretto in sede di sindacato di legittimita'
costituzionale.
Infatti, il principio di irretroattivita' della legge, pur
ricevendo tutela espressa nella Costituzione in materia penale (art.
25, secondo comma), costituisce pur sempre un principio fondamentale
di civilta' giuridica, che deve essere tendenzialmente preservato, in
conformita' al disposto dell'art. 11 delle disposizioni preliminari
al codice civile.
Pertanto, al di fuori della materia penale, pur non essendo
precluso al legislatore di emanare norme retroattive, e' necessario
che la retroattivita' trovi adeguata giustificazione sul piano della
ragionevolezza, «attraverso un puntuale bilanciamento tra le ragioni
che ne hanno motivato la previsione e i valori, costituzionalmente
tutelati, al contempo potenzialmente lesi dall'efficacia a ritroso
della norma adottata» (sentenze n. 70 del 2020, n. 174 e n. 108 del
2019 e n. 73 del 2017).
Ma anche le disposizioni realmente di interpretazione autentica
non si sottraggono, sotto altro aspetto, al sindacato di
costituzionalita' in ragione della generale portata del principio di
ragionevolezza, con riguardo specificamente - come ora si viene a
dire - alla tutela dell'affidamento in ipotesi sorto nei destinatari
delle stesse.
8.3.- Orbene, nella fattispecie in esame puo' ritenersi innanzi
tutto che l'art. 18, comma 12, del d.l. n. 98 del 2011, come
convertito, sia una disposizione genuinamente di interpretazione
autentica, in quanto il significato da essa espresso, secondo
l'interpretazione prevalsa nella giurisprudenza di legittimita' a
partire dal 2017, poteva ritenersi gia' contenuto tra i significati
plausibilmente espressi dalla disposizione interpretata.
Quest'ultima (art. 2, comma 26, della legge n. 335 del 1995),
infatti, per la sua collocazione immediatamente dopo il comma 25,
poteva orientare verso l'interpretazione restrittiva, volta a
circoscrivere l'obbligo di iscrizione alla Gestione separata ai
lavoratori autonomi esercenti attivita' per la quale non fosse
prevista l'iscrizione in albi od elenchi. Tuttavia la ratio della
disposizione, mirata all'attuazione del principio di
"universalizzazione" della tutela assicurativa, di cui si e' piu'
diffusamente detto sopra, al punto 7, accreditava - come certamente
plausibile - un'interpretazione piu' ampia, volta ad estendere
l'obbligo a tutti i professionisti che, benche' iscritti all'albo e
in regola con il versamento del contributo integrativo, non potessero
vantare, mediante l'iscrizione alla cassa professionale e il
pagamento del contributo soggettivo, la costituzione di una vera e
propria posizione previdenziale nell'ambito della categoria di
riferimento.
Questa piu' ampia interpretazione appariva ulteriormente
legittimata dal tenore letterale della disposizione, la quale
dichiarava espressamente la finalita' di «estensione
dell'assicurazione generale obbligatoria per l'invalidita', la
vecchiaia ed i superstiti», finalita' che era stata colta ed
evidenziata dalla giurisprudenza, in occasione della risoluzione del
contrasto sulla questione relativa all'inclusione o meno della
Gestione separata INPS tra le forme di assicurazione obbligatoria per
l'invalidita', la vecchiaia e i superstiti, per le quali operava il
criterio speciale dell'iscrizione nell'assicurazione prevista per
l'attivita' prevalente (Cass., sez. un., n. 3240 del 2010).
Nel recare tale interpretazione qualificata come autentica,
l'art. 18, comma 12, del d.l. n. 98 del 2011, come convertito, ha,
dunque, fatto proprio uno dei significati che la disposizione
interpretata poteva gia' esprimere ex ante secondo un criterio di
plausibilita', successivamente confermato dalla costante
giurisprudenza di legittimita'; la norma sospettata di illegittimita'
costituzionale, pertanto, costituisce disposizione non gia'
innovativa con efficacia retroattiva, bensi' di effettiva
interpretazione autentica. Essa e' sorretta dalla finalita',
perseguita dal legislatore, di assicurare - a partire dalla riforma
previdenziale del 1995 - una copertura previdenziale anche nell'area
non coperta dal regime della cassa categoriale, allorche' vi sia
l'esercizio dell'attivita' professionale con carattere di
abitualita'; finalita' che si ricollega all'esigenza, di rilievo
costituzionale, di garantire che ai lavoratori siano «assicurati
mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio,
malattia, invalidita' e vecchiaia, disoccupazione involontaria» (art.
38, secondo comma, Cost.).
9.- L'esercizio della funzione legislativa con disposizioni di
interpretazione autentica, che siano realmente tali, puo' non di meno
richiedere che si debba tener conto dell'affidamento scusabile, in
precedenza riposto dai destinatari delle stesse nella interpretazione
diversa da quella successivamente fissata dal legislatore.
9.1.- In generale, una volta verificata la genuinita' della
disposizione di interpretazione autentica, escludendosi che essa
abbia in realta', al di la' della sua autoqualificazione, carattere
innovativo, si ha - come gia' osservato - che la norma espressa dalla
saldatura della disposizione interpretata e di quella interpretativa
e' tale fin dall'inizio. Il fatto di aver, in precedenza, confidato
in un significato diverso da quello espresso dalla disposizione di
interpretazione autentica non radica di per se' solo un vero e
proprio affidamento, ma si iscrive nell'ordinario relativismo delle
interpretazioni possibili.
Significativo, in proposito, e' che proprio il regime della
Gestione separata, qui in esame, e' stato oggetto anche di un'altra
(pressoche' coeva) disposizione di interpretazione autentica - l'art.
12, comma 11, del d.l. n. 78 del 2010, come convertito - che ha
escluso l'applicazione ad essa del principio di assoggettamento
all'assicurazione prevista per l'attivita' prevalente nell'ipotesi di
svolgimento contestuale di altra attivita' per la quale sia prevista
l'iscrizione in altra gestione previdenziale dell'INPS.
La giurisprudenza di legittimita' (Cass., sez. un., n. 17076 del
2011) e quella di questa Corte (sentenza n. 15 del 2012) hanno
riconosciuto la reale natura di disposizione di interpretazione
autentica e la questione di legittimita' costituzionale, sollevata
con riferimento anche alla (allora dedotta) lesione dell'affidamento,
e' stata dichiarata non fondata. Ha affermato infatti questa Corte
che il ricorso alla disposizione di interpretazione autentica «ha
superato una situazione di oggettiva incertezza, contribuendo cosi' a
realizzare principi d'indubbio interesse generale e di rilievo
costituzionale, quali sono la certezza del diritto e l'eguaglianza di
tutti i cittadini di fronte alla legge».
In quel caso, pero', non solo vi era stata una pluralita' di
indirizzi giurisprudenziali, ma anche il legislatore era intervenuto
prontamente quando il contrasto pareva avviato a composizione
introducendo la disposizione di interpretazione autentica, sicche'
l'affidamento in una diversa interpretazione era fisiologicamente
ricollegabile all'ordinaria esegesi di una qualsiasi disposizione di
legge che presenti un margine di opinabilita' nella sua lettura.
9.2.- Nella fattispecie in esame, invece, inizialmente la Corte
di cassazione - in alcune pronunce precedenti alla censurata
disposizione di interpretazione autentica (Corte di cassazione,
sezione lavoro, sentenze 19 giugno 2006, n. 14069, 16 febbraio 2007,
n. 3622 e 22 maggio 2008, n. 13218), pur rese con riferimento
all'ipotesi dell'esercizio di attivita' di lavoro autonomo in assenza
dell'obbligo di iscrizione ad albi o elenchi abilitanti - e' apparsa
univocamente orientata ad affermare un'interpretazione restrittiva
dell'art. 2, comma 26, della legge n. 335 del 1995, secondo la quale
l'obbligo di iscrizione alla Gestione separata non avrebbe trovato
applicazione nel caso di attivita' professionale forense, sussistendo
gia' una specifica cassa di previdenza con una relativa
regolamentazione speciale dell'obbligo di iscrizione e di pagamento
dei contributi.
L'affidamento in questa interpretazione trovava, quindi, l'avallo
della giurisprudenza di legittimita' e, in ragione di cio', assumeva
una connotazione piu' pregnante, raggiungendo un livello di maggiore
significativita', di cui il legislatore non poteva non tener conto
nel momento in cui ha introdotto la disposizione di interpretazione
autentica in esame.
Prima di quest'ultima, il comportamento dell'avvocato con un
reddito (o un volume d'affari) "sottosoglia", che ometteva di
iscriversi alla Gestione separata e che poi sarebbe risultato essere
"inadempiente" per effetto della disposizione di interpretazione
autentica censurata, trovava pero' una scusante proprio nei primi
arresti della giurisprudenza di legittimita', maturati peraltro in un
contesto in cui il regime previdenziale di categoria, centrato sulla
regolamentazione della cassa di previdenza forense, aveva carattere
di specialita'.
Il legislatore, pur fissando legittimamente, con l'art. 18, comma
12, del d.l. n. 98 del 2011, come convertito, un precetto normativo
che la disposizione interpretata era fin dall'inizio idonea ad
esprimere, avrebbe dovuto comunque tener conto, in questa particolare
fattispecie, di tale gia' insorto affidamento in una diversa
interpretazione; cio', peraltro, in sintonia con un criterio
destinato ad affermarsi nell'ordinamento previdenziale.
Infatti, in generale l'art. 116, comma 15, della legge 23
dicembre 2000, n. 388, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2001)»,
ha prescritto che, fermo restando l'integrale pagamento dei
contributi, gli enti previdenziali (innanzi tutto, l'INPS), sulla
base di apposite direttive emanate dal Ministro del lavoro e della
previdenza sociale, fissano criteri e modalita' per la riduzione
delle sanzioni civili, tra l'altro, «nei casi di mancato o ritardato
pagamento di contributi o premi derivanti da oggettive incertezze
connesse a contrastanti ovvero sopravvenuti diversi orientamenti
giurisprudenziali».
Nella fattispecie in esame l'affidamento dell'avvocato con
reddito (o volume d'affari) "sottosoglia", prima dell'entrata in
vigore della disposizione di interpretazione autentica, avrebbe
dovuto essere oggetto di specifica e generalizzata tutela ex lege per
adeguare la disposizione interpretativa al canone di ragionevolezza,
deducibile dal principio di eguaglianza (art. 3, primo comma, Cost.).
Nell'esercizio della legittima funzione di interpretazione
autentica, il legislatore era si' libero di scegliere, tra le
plausibili varianti di senso della disposizione interpretata, anche
quella disattesa dalla giurisprudenza di legittimita' dell'epoca; ma
avrebbe dovuto farsi carico, al contempo, di tutelare l'affidamento
che ormai era maturato in costanza di tale giurisprudenza.
La reductio ad legitimitatem della norma censurata puo', quindi,
essere operata mediante l'esonero dalle sanzioni civili per la
mancata iscrizione alla Gestione separata INPS relativamente al
periodo precedente l'entrata in vigore della norma di interpretazione
autentica. In tal modo e' soddisfatta l'esigenza di tutela
dell'affidamento scusabile, ossia con l'esclusione della possibilita'
per l'ente previdenziale di pretendere dai professionisti
interessati, oltre all'adempimento dell'obbligo di iscriversi alla
Gestione separata e di versare i relativi contributi, anche il
pagamento delle sanzioni civili dovute per l'omessa iscrizione con
riguardo al periodo intercorrente tra l'entrata in vigore della norma
interpretata e quella della norma interpretativa.
10.- In questi limiti, dunque - assorbita la censura prospettata
in riferimento all'art. 117, primo comma, Cost., con riguardo al
parametro interposto dell'art. 6 CEDU - va accolta la questione di
legittimita' costituzionale sollevata in via subordinata dal giudice
rimettente.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 18, comma
12, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per
la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, nella
legge 15 luglio 2011, n. 111, nella parte in cui non prevede che gli
avvocati del libero foro non iscritti alla Cassa di previdenza
forense per mancato raggiungimento delle soglie di reddito o di
volume di affari di cui all'art. 22 della legge 20 settembre 1980, n.
576 (Riforma del sistema previdenziale forense), tenuti all'obbligo
di iscrizione alla Gestione separata costituita presso l'Istituto
nazionale della previdenza sociale (INPS), siano esonerati dal
pagamento, in favore dell'ente previdenziale, delle sanzioni civili
per l'omessa iscrizione con riguardo al periodo anteriore alla sua
entrata in vigore;
2) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 2, comma 26, della legge 8 agosto 1995, n.
335 (Riforma del sistema pensionistico obbligatorio e complementare),
come interpretato dall'art. 18, comma 12, del d.l. n. 98 del 2011,
come convertito, sollevata in riferimento all'art. 3 della
Costituzione, dal Tribunale ordinario di Catania, in funzione di
Giudice del lavoro, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 febbraio 2022.
F.to:
Giuliano AMATO, Presidente
Giovanni AMOROSO, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 22 aprile 2022.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA
Allegato:
Ordinanza letta all'udienza del 23 febbraio 2022
ORDINANZA
Visti gli atti relativi al giudizio di legittimita'
costituzionale dell'art. 2, comma 26, della legge 8 agosto 1995, n.
335 (Riforma del sistema pensionistico obbligatorio e complementare),
come interpretato dall'art. 18, comma 12, del decreto-legge 6 luglio
2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione
finanziaria), convertito, con modificazioni, nella legge 15 luglio
2011, n. 111, nonche', in via subordinata, dell'art. 18, comma 12,
del d.l. n. 98 del 2011, come convertito, promosso dal Tribunale
ordinario di Catania, in funzione di Giudice del lavoro, con
ordinanza del 2 febbraio 2021, iscritta al numero 86 del registro
ordinanze 2021, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 24, prima serie speciale, dell'anno 2021.
Visti gli atti di intervento ad adiuvandum depositati nel
predetto procedimento dagli avvocati N. A. e altri, e
dall'Associazione sindacato italiano degli ingegneri e architetti
liberi professionisti nonche' dipendenti - INAREDIS.
Ritenuto che gli avvocati N. A. e altri hanno dedotto di avere un
interesse qualificato che ne legittimerebbe la partecipazione al
giudizio in quanto «ognuno di loro e' stato coinvolto nella questione
di cui si discute, alla stessa stregua e con le medesime modalita'
offerte a codesto Organo Giudicante dal Tribunale di Catania»;
che essi sono, dunque, «singole parti private» in altrettanti
giudizi introdotti per l'accertamento dell'insussistenza del credito
contributivo vantato dall'Istituto nazionale della previdenza sociale
(INPS) nei loro confronti ai sensi dell'art. 2, comma 26, della legge
8 agosto 1995, n. 335 (Riforma del sistema pensionistico obbligatorio
e complementare), come interpretato dall'art. 18, comma 12, del
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la
stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, nella
legge 15 luglio 2011, n. 111, ossia le stesse disposizioni censurate
dal giudice rimettente;
che l'Associazione sindacato italiano degli ingegneri e
architetti liberi professionisti nonche' dipendenti - INAREDIS ha
dedotto di essere titolare di un interesse qualificato che ne
legittimerebbe l'intervento nel giudizio incidentale di legittimita'
costituzionale in quanto «ente esponenziale altamente qualificato e
riconosciuto come ente di tutela dei diritti fondamentali dei Liberi
Professionisti Iscritti ad Albi»;
che tra le finalita' istituzionali dell'ente, in particolare, vi
e' proprio quella di tutelare gli interessi e l'attivita' degli
ingegneri ed architetti dipendenti dinanzi alle pretese contributive
avanzate dall'INPS con l'iscrizione d'ufficio alla Gestione separata
loro destinata.
Considerato che, secondo il disposto dell'art. 4, comma 7, delle
Norme integrative per i giudizi dinanzi alla Corte costituzionale del
7 ottobre 2008 (applicabile ratione temporis), nei giudizi in via
incidentale «possono intervenire i titolari di un interesse
qualificato, inerente in modo diretto e immediato al rapporto dedotto
in giudizio»;
che tale disposizione recepisce la costante giurisprudenza di
questa Corte, secondo cui la partecipazione al giudizio incidentale
di legittimita' costituzionale e' circoscritta, di norma, alle parti
del giudizio a quo, oltre che al Presidente del Consiglio dei
ministri e, nel caso di legge regionale, al Presidente della Giunta
regionale (artt. 3 e 4 delle suddette Norme integrative);
che a questa regola e' possibile derogare soltanto a favore di
terzi che siano titolari di un interesse qualificato, immediatamente
inerente al rapporto sostanziale dedotto in giudizio e non
semplicemente regolato, al pari di ogni altro, dalla norma oggetto di
censura (ex multis, ordinanze n. 225, n. 191 e n. 24 del 2021, n. 202
del 2020);
che tale interesse qualificato sussiste solo allorche' si
configuri una posizione giuridica suscettibile di essere pregiudicata
immediatamente e irrimediabilmente dall'esito del giudizio
incidentale (ordinanze n. 225 del 2021, n. 111 del 2020 e n. 159 del
2019);
che pertanto - con riferimento all'intervento degli avvocati N.
A. e altri - non puo' reputarsi sufficiente, in funzione
dell'ammissibilita' dell'intervento, la circostanza che il soggetto
interveniente sia titolare di interessi analoghi a quelli dedotti nel
giudizio principale o che sia parte in un giudizio analogo, ma
diverso dal giudizio a quo;
che neppure puo' ritenersi ammissibile l'intervento ad adiuvandum
di un ente - quale, nella specie, l'Associazione sindacato italiano
degli ingegneri e architetti liberi professionisti nonche' dipendenti
- INAREDIS - esponenziale di un interesse comune ad una categoria di
persone, quando tale interesse non sia direttamente azionato nel
giudizio principale e neppure sia immediatamente e irrimediabilmente
pregiudicato dall'esito del giudizio di costituzionalita';
che, pertanto, sia l'intervento degli avvocati N. A. e altri, sia
l'intervento dell'Associazione INAREDIS devono essere dichiarati
inammissibili.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibili gli interventi degli avvocati N. A. e
altri e dell'Associazione sindacato italiano degli ingegneri e
architetti liberi professionisti nonche' dipendenti - INAREDIS nel
giudizio di cui all'ordinanza di rimessione iscritta al numero 86 del
registro generale dell'anno 2021.
F.to: Giuliano Amato, Presidente