N. 160 SENTENZA 8 - 28 giugno 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Agricoltura e zootecnia - Norme della Regione Siciliana - Divieto di biocidi diversi da quelli consentiti in agricoltura biologica - Sanzione amministrativa in caso di inosservanza - Violazione della normativa unionale in materia di uso dei biocidi - Non fondatezza della questione. Agricoltura e zootecnia - Norme della Regione Siciliana - Prodotti agricoli di importazione da Paesi extraeuropei di I, II, III, IV e V gamma - Condizioni per la commercializzazione, lavorazione, trasformazione o vendita nel territorio regionale - Rilascio di particolare certificazione obbligatoria - Violazione della normativa unionale in materia di libera circolazione delle merci - Illegittimita' costituzionale. Agricoltura e zootecnia - Norme della Regione Siciliana - Funzioni di controllo attribuite al Nucleo operativo regionale per la sicurezza agroalimentare (NORAS) del Corpo Forestale della Regione e al servizio fitosanitario del dipartimento regionale competente - Istituzione di un apposito capitolo di bilancio regionale ove confluiscono i proventi delle relative sanzioni amministrative - Ambito di intervento - Materie di competenza fitosanitaria ed agroforestale - Ricorso del Governo - Lamentata violazione del principio europeo di libera circolazione delle merci, inosservanza dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario ed eccedenza dalle competenze statutarie - Non fondatezza delle questioni. Demanio e patrimonio dello Stato e delle Regioni - Norme della Regione Siciliana - Concessioni demaniali marittime - Accesso alla definizione agevolata del contenzioso relativo alle concessioni per finalita' turistico-ricreative - Proroga dei termini fissati per la presentazione della domanda e per il versamento dell'importo dovuto - Violazione della competenza esclusiva dello stato in materia di giurisdizione e norme processuali - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Siciliana 29 luglio 2021, n. 21, artt. 3, commi 1 e 2, 4, 6, e 18. - Costituzione, artt. 117, commi primo, secondo, lettera l), e terzo; statuto della Regione Siciliana, art. 17, lettera b); Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, artt. da 28 a 36; regolamento (UE) n. 848/2018, art. 24; regolamento (UE) n. 625/2017; regolamento (UE) n. 528/2012, artt. 1, comma 2, lettera d), 65, 81 e 88; regolamento di esecuzione (UE) n. 601/2020; regolamento di esecuzione (UE) n. 585/2020.(GU n.26 del 29-6-2022 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giuliano AMATO;
Giudici :Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo
PATRONI GRIFFI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 3, commi
1 e 2, 4, 6 e 18 della legge della Regione Siciliana 29 luglio 2021,
n. 21 (Disposizioni in materia di agroecologia, di tutela della
biodiversita' e dei prodotti agricoli siciliani e di innovazione
tecnologica in agricoltura. Norme in materia di concessioni demaniali
marittime), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con
ricorso notificato il 4 ottobre 2021, depositato in cancelleria il 12
ottobre 2021, iscritto al n. 60 del registro ricorsi 2021 e
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 45, prima
serie speciale, dell'anno 2021.
Udito nell'udienza pubblica del 7 giugno 2022 il Giudice relatore
Francesco Vigano';
udito l'avvocato dello Stato Emanuele Feola per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio dell'8 giugno 2022.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 4 ottobre 2021 e depositato il 12
ottobre 2021, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato l'art. 3,
commi 1 e 2, nonche' gli artt. 4, 6 e 18 della legge della Regione
Siciliana 29 luglio 2021, n. 21 (Disposizioni in materia di
agroecologia, di tutela della biodiversita' e dei prodotti agricoli
siciliani e di innovazione tecnologica in agricoltura. Norme in
materia di concessioni demaniali marittime).
2.- Viene in primo luogo censurato l'art. 3, commi 1 e 2, della
legge regionale citata, per contrasto:
- con l'art. 117, primo comma, della Costituzione, in relazione
a) all'art. 24 del regolamento (UE) n. 2018/848 del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2018, relativo alla produzione
biologica e all'etichettatura dei prodotti biologici e che abroga il
regolamento (CE) n. 834/2007 del Consiglio, e b) agli artt. 81 e 88
del regolamento (UE) n. 528/2012 del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 22 maggio 2012, relativo alla messa a disposizione sul
mercato e all'uso dei biocidi; nonche':
- con l'art. 17 del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n.
455, convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2
(Approvazione dello statuto della Regione siciliana), in relazione
all'art. 15 della legge 6 agosto 2013, n. 97 (Disposizioni per
l'adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia
all'Unione europea - Legge europea 2013), «in applicazione dell'art.
117, comma 3 Cost.».
2.1.- La disposizione impugnata vieta - in una serie di ambiti
territoriali dalla stessa individuati - «l'utilizzo di biocidi
diversi da quelli consentiti in agricoltura biologica, sulla base del
regolamento (CE) 30 maggio 2018, n. 2018/848/UE e dall'allegato 2 del
decreto ministeriale 18 luglio 2018, n. 6793» (comma 1), determinando
la conseguente sanzione amministrativa in caso di sua violazione
(comma 2).
L'Avvocatura generale dello Stato osserva anzitutto che i biocidi
non sono in nessun caso consentiti in agricoltura, essendo ammessi,
per il trattamento delle avversita' delle piante e per il diserbo,
unicamente i prodotti fitosanitari autorizzati dal Ministero della
salute ai sensi del regolamento (CE) n. 1107/2009 del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 21 ottobre 2009, relativo all'immissione
sul mercato dei prodotti fitosanitari e che abroga le direttive del
Consiglio 79/117/CEE e 91/414/CEE.
Il regolamento (UE) n. 2018/848, in particolare il suo art. 24,
cosi' come l'Allegato 2 del decreto del Ministro delle politiche
agricole, alimentari, forestali e del turismo 18 luglio 2018, n.
6793, recante «Disposizioni per l'attuazione dei regolamenti (CE) n.
834/2007 e n. 889/2008 e loro successive modifiche e integrazioni,
relativi alla produzione biologica e all'etichettatura dei prodotti
biologici. Abrogazione e sostituzione del decreto n. 18354 del 27
novembre 2009», disciplinerebbero invece ambiti che presentano pochi
e marginali punti di contatto con la materia dei biocidi, «con la
conseguenza che devono ritenersi inesistenti o estremamente sporadici
i biocidi consentiti in agricoltura biologica sulla base di tali
fonti normative».
Pertanto, l'art. 3, vietando «in una serie di ambiti territoriali
che di fatto ricomprendono il complesso del territorio pubblico
siciliano» l'utilizzo di biocidi diversi da quelli consentiti in
agricoltura biologica, finirebbe per vietare «l'utilizzo pressoche'
totale dei biocidi negli spazi pubblici», ponendosi in tal modo in
contrasto con la normativa comunitaria, e in particolare con il
regolamento (UE) n. 528/2012 relativo alla messa a disposizione sul
mercato e all'uso di biocidi.
L'art. 88 di tale regolamento consente invero all'autorita'
competente di ciascuno Stato membro designata ai sensi dell'art. 81 -
che sulla base di nuove prove «abbia validi motivi per ritenere che
un biocida, seppure autorizzato conformemente al presente
regolamento, costituisca un grave rischio, immediato o nel lungo
periodo, per la salute dell'uomo, in particolare dei gruppi
vulnerabili, o degli animali o per l'ambiente» - di adottare
«adeguate misure provvisorie», da comunicare alla Commissione, che le
puo' autorizzare per un periodo di tempo determinato oppure puo'
chiederne la revoca. Secondo l'Avvocatura generale dello Stato,
tuttavia, «dalla legge regionale de qua non si evince nessuno dei
presupposti previsti dall'articolo 88, ne' il rispetto delle relative
procedure di adozione delle misure», che spetterebbero in ogni caso
esclusivamente allo Stato e non alle Regioni, con conseguente
violazione di tale disposizione.
Di qui l'allegato contrasto con l'art. 117, primo comma, Cost.,
in relazione tanto all'art. 24 del regolamento (UE) n. 848/2018,
quanto agli artt. 81 e 88 del regolamento (UE) n. 528/2012.
2.2.- La disposizione impugnata contrasterebbe inoltre con l'art.
17 dello statuto della Regione Siciliana, in relazione all'art. 15
della legge n. 97 del 2013 «in applicazione dell'art. 117, comma 3
Cost.».
Rileva l'Avvocatura generale dello Stato che, in attuazione
dell'art. 81 del regolamento (UE) n. 528/2012, l'art. 15 della legge
n. 97 del 2013 ha individuato nel Ministero della salute l'«autorita'
competente» per gli adempimenti previsti dal regolamento stesso,
nonche' per le procedure di controllo sui biocidi immessi sul
mercato. Pertanto, le disposizioni impugnate, nel prevedere una
competenza regionale in materia, avrebbero «esorbitato dalla
competenza delineata dallo Statuto speciale, come meramente
concorrente in materia di igiene e sanita' pubblica, in quanto
contrastant[i] sul punto con la specifica normativa statale (resa
anche in applicazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.)».
3.- E' poi impugnato l'art. 6 della legge reg. Siciliana n. 21
del 2021, per violazione:
- dell'art. 117, primo comma, Cost., in relazione: a) agli artt.
da 28 a 36 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE);
b) al regolamento (UE) n. 2017/625 del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 15 marzo 2017, relativo ai «controlli ufficiali e alle
altre attivita' ufficiali effettuati per garantire l'applicazione
della legislazione sugli alimenti e sui mangimi, delle norme sulla
salute e sul benessere degli animali, sulla sanita' delle piante
nonche' sui prodotti fitosanitari»; c) al regolamento di esecuzione
(UE) n. 2020/585 della Commissione, del 27 aprile 2020, relativo a un
programma coordinato di controllo pluriennale dell'Unione per il
2021, il 2022 e il 2023, destinato a garantire il rispetto dei
livelli massimi di residui di antiparassitari e a valutare
l'esposizione dei consumatori ai residui di antiparassitari nei e sui
prodotti alimentari di origine vegetale e animale; d) al regolamento
di esecuzione (UE) n. 2021/601 della Commissione, del 13 aprile 2021,
relativo a un programma coordinato di controllo pluriennale
dell'Unione per il 2022, il 2023 e il 2024, destinato a garantire il
rispetto dei livelli massimi di residui di antiparassitari e a
valutare l'esposizione dei consumatori ai residui di antiparassitari
nei e sui prodotti alimentari di origine vegetale e animale;
- dell'art. 17 dello statuto reg. Siciliana, in relazione
all'art. 1 del decreto legislativo 2 febbraio 2021, n. 24, recante
«Adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del
regolamento (UE) n. 2017/625 in materia di controlli sanitari
ufficiali sugli animali e sulle merci che entrano nell'Unione e
istituzione dei posti di controllo frontalieri del Ministero della
salute, in attuazione della delega contenuta nell'articolo 12, comma
3, lettere h) e i) della legge 4 ottobre 2019, n. 117», «in
applicazione dell'art. 117, comma 3 Cost.».
3.1.- La disposizione impugnata, nei primi sei commi, disciplina
la commercializzazione, lavorazione, trasformazione o vendita nel
territorio regionale dei «prodotti agricoli di importazione da Paesi
extraeuropei di I, II, III, IV e V gamma, inclusi gli alimenti
destinati al consumo umano o animale», subordinandole al rilascio di
una speciale certificazione.
Secondo il ricorrente, tale disposizione sarebbe incompatibile
con la disciplina fissata dal regolamento (UE) n. 2017/625 e dai
regolamenti attuativi richiamati dallo stesso art. 6, i quali non
contemplerebbero la certificazione in parola, nonche' con il
principio di libera circolazione delle merci riconosciuto dagli
articoli da 28 a 36 TFUE, ponendo «vincoli alla circolazione dei
prodotti agricoli» ed «inserendo limiti non contemplati dalla
normativa europea (cui pure dichiara di far riferimento)».
3.2.- Inoltre, la disposizione contrasterebbe con l'art. 17 dello
statuto reg. Siciliana, in relazione all'art. 1 del d.lgs. n. 24 del
2021, «in applicazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.».
Osserva il ricorrente che l'art. 1 del d.lgs. n. 24 del 2021 ha
attribuito al Ministero della salute, in attuazione del regolamento
(UE) n. 2017/625, i controlli sull'importazione degli alimenti.
Conseguentemente la disposizione censurata, prevedendo controlli
differenti, avrebbe «esorbitato dalle competenze statutarie e invaso
competenze statali in materia di tutela della salute».
4.- Viene altresi' impugnato l'art. 4 della stessa legge
regionale, per violazione:
- dell'art. 117, primo comma, Cost., in relazione agli articoli
da 28 a 36 TFUE, nonche' agli artt. 65 e 81 del regolamento (UE) n.
528/2012;
- dell'art. 17 dello statuto reg. Siciliana, in relazione
all'art. 15 della legge n. 97 del 2013, «in applicazione dell'art.
117, comma 3 Cost.».
4.1.- La disposizione impugnata attribuisce, al comma 1, «al
NORAS del Corpo Forestale della Regione siciliana e al servizio
fitosanitario del dipartimento regionale dell'agricoltura, dello
sviluppo rurale e della pesca mediterranea» le funzioni di controllo
«per le materie di competenza fitosanitaria ed agroforestale previste
dagli articoli 6 e 9», istituendo, al comma 2, un apposito capitolo
nel bilancio della Regione ove far confluire i proventi derivanti
dalle sanzioni amministrative previste dalla stessa legge.
Secondo il ricorrente, tale disposizione, disciplinando la
funzione di vigilanza con riferimento ai vincoli stabiliti dal
successivo art. 6, sconterebbe la medesima illegittimita'
costituzionale prospettata con riferimento a tale ultima
disposizione, ponendosi anch'essa in contrasto con il principio di
libera circolazione delle merci.
Inoltre, delineando una competenza regionale in materia di
vigilanza sull'utilizzo dei biocidi, la disposizione si porrebbe in
contrasto con gli artt. 65 e 81 del regolamento (UE) n. 528/2012, che
assegnano tali compiti agli Stati membri.
4.2.- La disposizione sarebbe in contrasto anche con l'art. 17
dello statuto reg. Siciliana, in relazione all'art. 15, della legge
n. 97 del 2013, «in applicazione dell'art. 117 terzo comma Cost.».
Secondo il ricorrente, come gia' ricordato, la legge statale
affida al Ministero della salute il compito di stabilire con proprio
decreto le modalita' di effettuazione dei controlli sui biocidi
immessi sul mercato, cio' che determinerebbe l'illegittima invasione
di competenze statali da parte dell'art. 6.
Tale violazione non verrebbe meno anche allorche' si considerasse
la funzione di vigilanza prevista dall'art. 4 come riferita non
all'utilizzo dei biocidi (come lascerebbe intendere la rubrica
dell'articolo: «Vigilanza sull'utilizzo di biocidi tossici e
sanzioni») bensi' ai «controlli nelle importazioni e produzioni di
alimenti e prodotti agricoli, ed alle misure volte a contrastare
l'introduzione di specie esotiche nel territorio regionale» (cui si
riferiscono gli artt. 6 e 9, ai quali l'art. 4 rinvia). Anche in tale
ipotesi, la disposizione «sconterebbe (in via evidentemente connessa
e/o derivata) i medesimi profili di illegittimita' individuati» con
riferimento all'art. 6.
5.- E' infine impugnato l'art. 18 della legge reg. Siciliana n.
21 del 2021, per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., in relazione all'art. 100 del decreto-legge 14 agosto 2020, n.
104 (Misure urgenti per il sostegno e il rilancio dell'economia),
convertito, con modificazioni, nella legge 13 ottobre 2020, n. 126.
5.1.- La disposizione impugnata prevedeva, anteriormente
all'avvenuta abrogazione da parte dell'art. 12, comma 3, della legge
della Regione Siciliana 18 marzo 2022, n. 2 (Disposizioni in materia
di edilizia), che i termini di cui all'art. 100, comma 8, del d.l. n.
104 del 2020, per la presentazione della domanda per accedere alla
definizione agevolata dei procedimenti concernenti il pagamento dei
canoni relativi alle concessioni demaniali marittime per finalita'
turistico-ricreative, e per il versamento dell'importo dovuto, «sono
fissati rispettivamente alla data del 31 agosto 2021 e del 31 ottobre
2021».
Rammenta il ricorrente che il citato art. 100 del d.l. n. 104 del
2020, come convertito, ha introdotto un meccanismo ad hoc di
risoluzione delle controversie in materia di determinazione dei
canoni per le concessioni demaniali marittime per finalita'
turistico-ricreative e per la realizzazione e la gestione di
strutture dedicate alla nautica da diporto, che si attua mediante il
pagamento da parte del concessionario di una somma di denaro
corrispondente al 30 per cento dell'importo richiesto (se versato in
un'unica soluzione), o del 60 per cento (se corrisposto in forma
rateizzata nel corso di massimo sei anni). Al pagamento integrale di
tali importi consegue la definizione dei relativi procedimenti
amministrativi o giudiziari, mentre la presentazione della domanda
per ottenere la definizione delle liti determina, come effetto ex
lege, la sospensione, oltre che dei procedimenti amministrativi,
anche dei processi pendenti.
Ad avviso del ricorrente, la norma regionale in esame, differendo
la data entro la quale deve essere presentata la domanda dal 15
dicembre 2020 al 31 agosto 2021 e parallelamente prorogando il
termine ultimo per il versamento dell'intero importo o della prima
rata dal 30 settembre 2021 al 31 ottobre 2021, «va ad incidere
automaticamente anche sull'ambito temporale di operativita' del
periodo di sospensione dei procedimenti giudiziari previsto dalla
legge statale, di fatto prorogandolo». Un simile effetto processuale
determinerebbe «una chiara interferenza con la funzione
giurisdizionale, la cui materia e' incontrovertibilmente riservata
alla esclusiva competenza dello Stato, in contrasto con l'art. 117,
secondo comma, lett. l) della Costituzione».
6.- La Regione Siciliana non si e' costituita in giudizio.
Considerato in diritto
1.- Con ricorso notificato il 4 ottobre 2021 e depositato il 12
ottobre 2021, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato l'art. 3,
commi 1 e 2, nonche' gli artt. 4, 6 e 18 della legge della Regione
Siciliana 29 luglio 2021, n. 21 (Disposizioni in materia di
agroecologia, di tutela della biodiversita' e dei prodotti agricoli
siciliani e di innovazione tecnologica in agricoltura. Norme in
materia di concessioni demaniali marittime).
2.- Viene in primo luogo censurato l'art. 3, commi 1 e 2, della
legge regionale citata, per contrasto:
- con l'art. 117, primo comma, della Costituzione, in relazione
all'art. 24 del regolamento (UE) n. 2018/848 del Parlamento europeo e
del Consiglio del 30 maggio 2018 relativo alla produzione biologica e
all'etichettatura dei prodotti biologici e che abroga il regolamento
(CE) n. 834/2007 del Consiglio, e agli artt. 81 e 88 del regolamento
(UE) n. 528/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22
maggio 2012, relativo alla messa a disposizione sul mercato e all'uso
dei biocidi; nonche':
- con l'art. 17 del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n.
455, convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2
(Approvazione dello statuto della Regione siciliana), in relazione
all'art. 15 della legge 6 agosto 2013, n. 97 (Disposizioni per
l'adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia
all'Unione europea - Legge europea 2013), «in applicazione dell'art.
117, comma 3 Cost.».
2.1.- La disposizione impugnata, al comma 1, vieta «l'utilizzo di
biocidi diversi da quelli consentiti in agricoltura biologica, sulla
base del regolamento (CE) 30 maggio 2018, n. 2018/848/UE e
dall'allegato 2 del decreto ministeriale 18 luglio 2018, n. 6793», in
una serie di ambiti territoriali dalla stessa individuati. Essi
comprendono i parchi e le riserve naturali, i parchi archeologici, i
geositi, i geoparchi, e i monumenti naturali, per i quali il divieto
operera' a partire dal 10 gennaio 2023, nonche' i siti della Rete
Natura 2000, per i quali esso entrera' in vigore il 1° gennaio 2023.
Il medesimo divieto si applica inoltre, senza specificazione del
termine di decorrenza, «lungo i bordi di tutte le strade pubbliche e
lungo i percorsi ferroviari» e «in qualsiasi altro luogo pubblico non
destinato ad attivita' agricola».
Ai sensi del comma 2, la trasgressione di tali divieti comporta
l'applicazione di una sanzione amministrativa da 1.000 a 5.000 euro.
2.2.- Secondo il ricorrente, le disposizioni impugnate
finirebbero per vietare in maniera pressoche' totale l'uso dei
biocidi nel complesso del territorio pubblico siciliano. In tal modo,
esse si porrebbero in contrasto con il regolamento (UE) n. 528/2012
del Parlamento europeo e del Consiglio, relativo alla messa a
disposizione sul mercato e all'uso di biocidi, e in particolare con
il suo art. 88, che prevede una specifica procedura della quale lo
Stato membro puo' avvalersi allorche', avendo validi motivi, sulla
base di nuove prove, per ritenere che un biocida autorizzato ai sensi
del medesimo regolamento «costituisca un grave rischio, immediato o
nel lungo periodo, per la salute dell'uomo, in particolare dei gruppi
vulnerabili, o degli animali o per l'ambiente», intenda adottare
misure provvisorie per limitarne l'uso o la commercializzazione,
comunicando tali misure alla Commissione, che le puo' autorizzare per
un periodo di tempo determinato oppure puo' chiederne la revoca.
D'altra parte, il ricorrente osserva che l'art. 15 della legge n.
97 del 2013 ha individuato nel Ministero della salute l'autorita'
competente per gli adempimenti previsti dallo stesso regolamento (UE)
n. 528/2012. Sotto questo profilo, la disposizione impugnata
eccederebbe, pertanto, la competenza legislativa concorrente in
materia di «igiene e sanita' pubblica» di cui all'art. 17, lettera
b), dello statuto della Regione Siciliana, ponendosi in contrasto con
il menzionato art. 15 della legge n. 97 del 2013, assunto quale
principio fondamentale della materia.
2.3.- La censura formulata in riferimento all'art. 117, primo
comma, Cost., in relazione alla disciplina del regolamento (UE) n.
528/2012, e' fondata.
La disposizione impugnata prevede, come recita la rubrica, una
serie di «[d]ivieti di uso di biocidi» nell'ambito di spazi pubblici
regionali, e in particolare di quei biocidi «diversi da quelli
consentiti in agricoltura biologica» sulla base delle norme unionali
e nazionali di recepimento puntualmente richiamate dal comma 1.
In realta', come a ragione osserva l'Avvocatura generale dello
Stato, in agricoltura biologica non sono utilizzati, se non in minima
parte, biocidi. La nozione di «biocida» e' fornita dall'art. 3,
paragrafo 1, lettera a), del regolamento (UE) n. 528/2012, che
definisce tale, alternativamente:
«- qualsiasi sostanza o miscela nella forma in cui e' fornita
all'utilizzatore, costituita da, contenenti o capaci di generare uno
o piu' principi attivi, allo scopo di distruggere, eliminare e
rendere innocuo, impedire l'azione o esercitare altro effetto di
controllo su qualsiasi organismo nocivo, con qualsiasi mezzo diverso
dalla mera azione fisica o meccanica», ovvero
«- qualsiasi sostanza o miscela, generata da sostanze o miscele
che non rientrano in quanto tali nel primo trattino, utilizzata con
l'intento di distruggere, eliminare, rendere innocuo, impedire
l'azione o esercitare altro effetto di controllo su qualsiasi
organismo nocivo, con qualsiasi mezzo diverso dalla mera azione
fisica o meccanica».
L'espressione «biocida» costituisce, dunque, un termine tecnico
(in questo senso, ordinanza n. 270 del 1997), che si riferisce a
prodotti non destinati all'uso su piante, il cui scopo essenziale e'
quello di debellare organismi nocivi, e che comprende tra l'altro
disinfettanti, preservanti, rodenticidi, avicidi, molluschicidi.
Tali prodotti non sono tipicamente utilizzati per il trattamento
delle piante (e tanto meno in agricoltura biologica), laddove si pone
piuttosto la questione del possibile impiego di prodotti
fitosanitari, quali erbicidi, fungicidi, insetticidi, acaricidi,
utilizzati principalmente allo scopo di mantenere in buona salute le
colture, proteggendole da malattie e infestazioni; prodotti, questi
ultimi, che sono disciplinati essenzialmente dal regolamento (CE) n.
1107/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 ottobre
2009, relativo all'immissione sul mercato dei prodotti fitosanitari e
che abroga le direttive del Consiglio 79/117/CEE e 91/414/CEE.
In effetti, dai lavori preparatori della legge reg. Siciliana n.
21 del 2021 si evince come uno degli scopi perseguiti dal legislatore
regionale fosse quello di limitare l'uso sulle piante di pesticidi e
insetticidi inquinanti, in un'ottica di protezione della salute umana
e dell'ambiente; e che, in questa prospettiva, il divieto di uso di
prodotti diversi da quelli consentiti in agricoltura biologica ai
sensi del richiamato regolamento (UE) n. 2018/848 e dal decreto del
Ministro delle politiche agricole, alimentari, forestali e del
turismo 18 luglio 2018, n. 6793, recante «Disposizioni per
l'attuazione dei regolamenti (CE) n. 834/2007 e n. 889/2008 e loro
successive modifiche e integrazioni, relativi alla produzione
biologica e all'etichettatura dei prodotti biologici. Abrogazione e
sostituzione del decreto n. 18354 del 27 novembre 2009», fosse
funzionale a imporre, negli spazi pubblici indicati dalla
disposizione impugnata, il rispetto dei medesimi elevati standard di
tutela della salute e dell'ambiente gia' vigenti nell'ambito
dell'agricoltura biologica ai sensi della normativa europea.
Tuttavia, l'uso di un termine tecnico come «biocidi» fa si' che,
indipendentemente dalla reale volonta' del legislatore siciliano,
l'effetto pratico della disciplina impugnata sia quello di limitare
drasticamente l'uso di queste sostanze - e non gia' dei prodotti
fitosanitari - in vasti spazi del territorio regionale, al di fuori
delle condizioni stabilite dalla pertinente normativa unionale, e in
particolare dal regolamento (UE) n. 528/2012, che stabilisce all'art.
88 un'articolata procedura da seguire allorche' uno Stato membro
intenda adottare «misure provvisorie in presenza di validi motivi per
ritenere che un biocida, seppure autorizzato conformemente al
regolamento, costituisca un grave rischio per la salute dell'uomo, o
degli animali o per l'ambiente». Tale procedura comporta un obbligo
di segnalazione alla Commissione delle misure provvisorie da parte
dell'autorita' competente dello Stato membro; autorita' che la
disciplina nazionale di recepimento, costituita dall'art. 15 della
legge n. 97 del 2013, identifica nel Ministero della salute.
L'apposizione di limiti all'uso di biocidi al di fuori del quadro
normativo stabilito dalla disciplina di cui al regolamento (UE) n.
528/2012 comporta dunque una violazione dell'art. 117, primo comma,
Cost., con conseguente illegittimita' costituzionale dell'art. 3,
comma 1, della legge regionale in questione.
Tale illegittimita' costituzionale deve altresi' estendersi
all'art. 3, comma 2, parimenti impugnato, che fissa le sanzioni
applicabili in caso di violazione del divieto di cui al comma 1.
Restano assorbite le restanti censure.
3.- E' poi impugnato l'art. 6 della legge reg. Siciliana n. 21
del 2021, per violazione:
- dell'art. 117, primo comma, Cost., in relazione a) agli
articoli da 28 a 36 del Trattato sul funzionamento dell'Unione
europea (TFUE); b) al regolamento (UE) n. 2017/625 del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 15 marzo 2017, relativo ai «controlli
ufficiali e alle altre attivita' ufficiali effettuati per garantire
l'applicazione della legislazione sugli alimenti e sui mangimi, delle
norme sulla salute e sul benessere degli animali, sulla sanita' delle
piante nonche' sui prodotti fitosanitari»; c) al regolamento di
esecuzione (UE) n. 2020/585 della Commissione, del 27 aprile 2020,
relativo a un programma coordinato di controllo pluriennale
dell'Unione per il 2021, il 2022 e il 2023, destinato a garantire il
rispetto dei livelli massimi di residui di antiparassitari e a
valutare l'esposizione dei consumatori ai residui di antiparassitari
nei e sui prodotti alimentari di origine vegetale e animale; d) al
regolamento di esecuzione (UE) n. 2021/601 della Commissione, del 13
aprile 2021, relativo a un programma coordinato di controllo
pluriennale dell'Unione per il 2022, il 2023 e il 2024, destinato a
garantire il rispetto dei livelli massimi di residui di
antiparassitari e a valutare l'esposizione dei consumatori ai residui
di antiparassitari nei e sui prodotti alimentari di origine vegetale
e animale;
- dell'art. 17 dello statuto reg. Siciliana, in relazione
all'art. 1 del decreto legislativo 2 febbraio 2021, n. 2, recante
«Adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del
regolamento (UE) n. 2017/625 in materia di controlli sanitari
ufficiali sugli animali e sulle merci che entrano nell'Unione e
istituzione dei posti di controllo frontalieri del Ministero della
salute, in attuazione della delega contenuta nell'articolo 12, comma
3, lettere h) e i) della legge 4 ottobre 2019, n. 117», «in
applicazione dell'art. 117, comma 3 Cost.».
3.1.- La disposizione impugnata stabilisce al comma 1 che «i
prodotti agricoli di importazione da Paesi extraeuropei di I, II,
III, IV e V gamma, inclusi gli alimenti destinati al consumo umano o
animale, possono essere commercializzati, lavorati, trasformati o
venduti nel territorio regionale se dotati di certificato di analisi
agrarie e multiresiduali», il quale attesti «la presenza di prodotti
chimici di sintesi e micotossine nei limiti stabiliti dal regolamento
di esecuzione (UE) n. 2020/585 della Commissione del 27 aprile 2020 e
dal regolamento di esecuzione (UE) n. 2021/601 della Commissione del
l3 aprile 2021».
Ai sensi del successivo comma 2, tale certificato «e' rilasciato
da un laboratorio ufficiale designato ai sensi dell'articolo 37 del
regolamento (UE) n. 2017/625 del Parlamento europeo e del Consiglio
del 15 marzo 2017».
3.2.- Secondo il ricorrente, la previsione di un certificato
obbligatorio non previsto dal regolamento (UE) n. 625/2017 ne' da
alcuna altra norma di diritto dell'Unione violerebbe il principio di
libera circolazione delle merci, nonche' la specifica disciplina
dettata dalle fonti unionali richiamate.
D'altra parte, la disposizione regionale impugnata eccederebbe i
limiti della competenza statutaria in materia di igiene e sanita',
sovrapponendosi indebitamente alle previsioni dell'art. 1 del d.lgs.
n. 24 del 2021, che affida al Ministero della salute i controlli
previsti dalla normativa unionale in materia.
3.3.- Va anzitutto rilevato che, sebbene il ricorrente impugni
l'intero art. 6 della legge regionale n. 21 del 2021, le sue censure
si dirigono in realta' unicamente alla disciplina della
certificazione di cui ai commi 1 e 2, e conseguentemente alla
disciplina relativa alle sanzioni in caso di assenza di
certificazione (commi 3 e 4) nonche' alle attivita' di controllo
relative (commi 5 e 6).
Nulla deduce invece il ricorrente con riguardo alla disciplina,
affatto eterogenea, contenuta nel comma 7, che concerne misure di
protezione contro gli organismi nocivi delle piante ai sensi
dell'art. 31 del regolamento (UE) n. 2016/2031 del Parlamento europeo
e del Consiglio, del 26 ottobre 2016.
Le questioni vanno pertanto circoscritte ai soli commi da 1 a 6
dell'art. 6, nonostante che tale articolo appaia integralmente
impugnato nel ricorso.
3.4.- Cosi' precisati il thema decidendum e l'oggetto
dell'impugnazione, le questioni sono fondate in riferimento all'art.
117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 34 TFUE e al
regolamento (UE) n. 2017/625.
La costante giurisprudenza di questa Corte ritiene
costituzionalmente illegittime, per violazione dell'art. 34 TFUE,
leggi che impongano limiti alla libera circolazione delle merci al di
fuori di quanto consentito dal diritto dell'Unione europea (sentenze
n. 23 del 2021, n. 66 del 2013 e n. 191 del 2012). L'importazione di
merci destinate al consumo umano o animale da Paesi terzi, destinate
poi a circolare liberamente all'interno del mercato unico, e'
disciplinata in modo uniforme dal regolamento (UE) n. 2017/625, e in
particolare dal suo Capo V, ove si prevedono controlli documentali e
fisici a campione sulle merci importate, ma non una certificazione
obbligatoria su ogni singolo prodotto come quella prevista dalla
disposizione impugnata.
Tale certificazione - che peraltro si sovrappone indebitamente ai
controlli che l'art. 1 del d.lgs. n. 24 del 2021, attuativo del
menzionato regolamento (UE) n. 2017/625 a livello nazionale, affida a
posti di controllo frontaliero del Ministero della salute - si
configura quale condizione ulteriore rispetto a quanto previsto dal
diritto dell'Unione per la commercializzazione, lavorazione,
trasformazione o vendita delle merci importate, e si risolve,
pertanto, in una «misura di effetto equivalente» a una restrizione
quantitativa all'importazione, vietata dall'art. 34 TFUE.
Restano assorbite le ulteriori censure.
4.- E' impugnato altresi' l'art. 4 della legge reg. Siciliana n.
21 del 2021, per violazione:
- dell'art. 117, primo comma, Cost., in relazione agli articoli
da 28 a 36 TFUE, nonche' agli artt. 65 e 81 del regolamento (UE) n.
528/2012;
- dell'art. 17 dello statuto reg. Siciliana, in relazione
all'art. 15 della legge n. 97 del 2013, «in applicazione dell'art.
117, comma 3 Cost.».
4.1.- La disposizione in esame attribuisce, al comma 1, «al NORAS
del Corpo Forestale della Regione siciliana e al servizio
fitosanitario del dipartimento regionale dell'agricoltura, dello
sviluppo rurale e della pesca mediterranea» le funzioni di controllo
«per le materie di competenza fitosanitaria ed agroforestale previste
dagli articoli 6 e 9», istituendo, al comma 2, un apposito capitolo
nel bilancio della Regione ove far confluire i proventi derivanti
dalle sanzioni amministrative previste dalla stessa legge.
4.2.- Secondo il ricorrente, la disposizione impugnata
disciplinerebbe l'attivita' di vigilanza regionale in materia di
biocidi (cui si riferisce l'art. 3, commi 1 e 2) e in materia di
controlli sulle importazioni di prodotti agricoli (cui fa riferimento
l'art. 6). Sicche' l'art. 4 sarebbe costituzionalmente illegittimo in
relazione agli stessi profili gia' evidenziati in relazione,
rispettivamente, all'art. 3, commi 1 e 2, e all'art. 6, commi da 1 a
6.
4.3.- Le censure non sono fondate.
Pur se la rubrica dell'art. 4 si riferisce alla «Vigilanza
sull'utilizzo di biocidi tossici e sanzioni», dal testo della
disposizione non si evince alcuna competenza degli organi regionali
ivi individuati a esercitare vigilanza e controllo in materia,
appunto, di biocidi, dal momento che l'art. 4 richiama non gia'
l'art. 3, bensi' gli artt. 6 e 9 della legge oggetto del presente
giudizio. Pertanto, i gia' rilevati vizi che affliggono l'art. 3,
commi 1 e 2, non possono estendersi alla disposizione ora all'esame.
Per quanto poi l'art. 4, comma 1, richiami integralmente l'art.
6, le funzioni di controllo affidate «al NORAS del Corpo Forestale
della Regione siciliana e al servizio fitosanitario del dipartimento
regionale dell'agricoltura, dello sviluppo rurale e della pesca
mediterranea» appaiono ragionevolmente da intendersi come limitate a
quelle relative alle «misure di protezione contro gli organismi
nocivi delle piante» disciplinate dal comma 7 dell'art. 6, rispetto
al quale - come si e' poc'anzi osservato (supra, punto 3.3.) - la
difesa statale non ha articolato alcuna censura, e che pertanto non
e' interessato dalla presente pronuncia.
Contrariamente a quanto sostenuto dal ricorso statale, non puo'
invece ritenersi che le funzioni di vigilanza disciplinate dall'art.
4 debbano riferirsi all'attivita' di certificazione di cui ai commi 1
e 2 dell'art. 6, gia' ritenuti costituzionalmente illegittimi (supra,
punto 3.4.). Tali funzioni di controllo, infatti, sono gia'
disciplinate dall'art. 6, comma 5, ai sensi del quale «le aziende
sanitarie provinciali territorialmente competenti dispongono piani di
controllo per assicurare il rispetto delle prescrizioni di cui ai
commi 1 e 2».
Quanto, infine, alle funzioni di controllo sulle materie di cui
all'art. 9, parimenti richiamato dall'art. 4, esse si sottraggono con
altrettanta evidenza a ogni censura, dal momento che l'art. 9
(concernente l'attivita' di prevenzione e gestione delle specie
esotiche invasive) non e' stato impugnato dal Presidente del
Consiglio dei ministri.
Cosi' individuata la portata normativa della disposizione in
esame, essa non risulta in contrasto con alcuno dei parametri evocati
dal ricorrente.
5.- E' impugnato infine l'art. 18 della legge reg. Siciliana n.
21 del 2021, per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., in relazione all'art. 100 del decreto-legge 14 agosto 2020, n.
104 (Misure urgenti per il sostegno e il rilancio dell'economia),
convertito, con modificazioni, nella legge 13 ottobre 2020, n. 126.
5.1.- La disposizione prevede, nel suo secondo periodo, che i
termini di cui all'art. 100, comma 8, del d.l. n. 104 del 2020, per
la presentazione della domanda per accedere alla definizione
agevolata dei procedimenti concernenti il pagamento dei canoni
relativi alle concessioni demaniali marittime per finalita'
turistico-ricreative, e per il versamento dell'importo dovuto, «sono
fissati rispettivamente alla data del 31 agosto 2021 e del 31 ottobre
2021».
5.2.- Secondo il ricorrente, tale previsione si sovrapporrebbe
indebitamente alla disciplina statale fissata dallo stesso art. 100,
comma 8, del d.l. n. 104 del 2020, come convertito, prorogando il
termine ultimo entro il quale deve essere presentata la domanda dal
15 dicembre 2020 al 31 agosto 2021, e quello per il versamento
dell'intero importo o della prima rata dal 30 settembre 2021 al 31
ottobre 2021, andando cosi' a incidere automaticamente anche
sull'ambito temporale di operativita' del periodo di sospensione dei
procedimenti giudiziari previsto dalla legge statale.
Un simile effetto processuale determinerebbe una interferenza con
la funzione giurisdizionale, la cui disciplina sarebbe riservata alla
legislazione statale in forza dell'art. 117, secondo comma, lettera
l), Cost.
5.3.- Preliminarmente all'esame del merito della questione,
occorre rilevare che la disposizione impugnata e' stata nel frattempo
abrogata ad opera dell'art. 12, comma 3, della legge della Regione
Siciliana 18 marzo 2022, n. 2 (Disposizioni in materia di edilizia).
Tuttavia, non essendovi prova della sua mancata applicazione
medio tempore - ed essendo anzi l'abrogazione intervenuta allorche' i
termini ivi previsti erano ormai scaduti - deve ritenersi che
permanga, come osservato dalla stessa Avvocatura generale dello Stato
in udienza, l'interesse del ricorrente a una pronuncia sul merito.
5.4.- La questione e' fondata.
Posticipando i termini per la presentazione della domanda di
definizione agevolata (la quale determina la sospensione ex lege dei
procedimenti giudiziari e amministrativi concernenti il pagamento del
canone) e per il versamento della somma dovuta (che comporta la
definizione dei medesimi procedimenti), la disposizione impugnata
interferisce con l'esercizio della funzione giurisdizionale,
estendendo potenzialmente l'insieme dei procedimenti giurisdizionali
che restano sospesi o vengono definiti a seguito, rispettivamente,
della presentazione della domanda o del pagamento dell'importo. Cio'
si traduce in una invasione della competenza esclusiva dello Stato
riconosciuta dall'art. 117, secondo comma, lettera l), in materia di
giurisdizione e norme processuali (sentenza n. 110 del 2018).
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 3, commi 1
e 2, della legge della Regione Siciliana 29 luglio 2021, n. 21
(Disposizioni in materia di agroecologia, di tutela della
biodiversita' e dei prodotti agricoli siciliani e di innovazione
tecnologica in agricoltura. Norme in materia di concessioni demaniali
marittime);
2) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 6, commi 1,
2, 3, 4, 5 e 6, della legge reg. Siciliana n. 21 del 2021;
3) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 18 della
legge reg. Siciliana n. 21 del 2021;
4) dichiara non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 4 della legge reg. Siciliana n. 21 del 2021,
promosse, in riferimento all'art. 117, primo comma, della
Costituzione - in relazione agli articoli da 28 a 36 del Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea (TFUE) e agli artt. 65 e 81 del
regolamento (UE) n. 528/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio,
del 22 maggio 2012, relativo alla messa a disposizione sul mercato e
all'uso dei biocidi - nonche' all'art. 17 del regio decreto
legislativo 15 maggio 1946, n. 455, convertito in legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2 (Approvazione dello statuto
della Regione siciliana) - in relazione all'art. 15 della legge 6
agosto 2013, n. 97 (Disposizioni per l'adempimento degli obblighi
derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea - Legge
europea 2013) -, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il
ricorso indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 giugno 2022.
F.to:
Giuliano AMATO, Presidente
Francesco VIGANO', Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 28 giugno 2022.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA