N. 7 SENTENZA 23 novembre 2022- 27 gennaio 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia e urbanistica - Interventi edilizi abusivi - Norme della Regione Campania - Immobili acquisiti al patrimonio comunale - Possibile destinazione ad alloggi di edilizia residenziale pubblica - Criteri di assegnazione - Precedenza, a determinate condizioni, agli occupanti del cespite al tempo dell'acquisizione - Denunciata violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema - Inammissibilita' della questione. - Legge della Regione Campania 6 maggio 2013, n. 5, art. 1, comma 65. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera s).(GU n.5 del 1-2-2023 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Daria de PRETIS;
Giudici :Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca
ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA,
Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI, Marco D'ALBERTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma
65, della legge della Regione Campania 6 maggio 2013, n. 5, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2013 e
pluriennale 2013-2015 della Regione Campania (Legge finanziaria
regionale 2013)», promosso dalla Corte d'appello di Napoli, sezione
quinta penale, nel procedimento penale a carico di E. D.P. e altra,
con ordinanza del 24 febbraio 2020, iscritta al n. 210 del registro
ordinanze 2021 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 1, prima serie speciale, dell'anno 2022.
Udita nella camera di consiglio del 23 novembre 2022 la Giudice
relatrice Emanuela Navarretta;
deliberato nella camera di consiglio del 23 novembre 2022.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza depositata il 24 febbraio 2020 e iscritta al n.
210 del registro ordinanze 2021, la Corte d'appello di Napoli,
sezione quinta penale, ha sollevato, in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera s), della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 65, della legge della
Regione Campania 6 maggio 2013, n. 5, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale 2013 e pluriennale 2013-2015 della
Regione Campania (Legge finanziaria regionale 2013)».
Il rimettente censura tale norma nella parte in cui «prevede che
gli immobili acquisiti al patrimonio comunale possano essere
destinati prioritariamente ad alloggi di edilizia residenziale
pubblica e sociale e che i Comuni stabiliscono, entro novanta giorni
dalla data di entrata in vigore della disposizione e nel rispetto
delle norme vigenti in materia di housing sociale di edilizia
pubblica riguardanti i criteri di assegnazione degli alloggi, i
criteri di assegnazione degli immobili in questione, riconoscendo
precedenza a coloro che, al tempo dell'acquisizione, occupavano il
cespite, previa verifica che gli stessi non dispongono di altra
idonea soluzione abitativa, nonche' procedure di un piano di
dismissione degli stessi».
2.- In punto di fatto, il giudice a quo riferisce che, in sede di
incidente di esecuzione, E. D.P. e S. V. domandavano la revoca o la
sospensione dell'esecuzione di un ordine giudiziale di demolizione di
opere edili realizzate in assenza dei prescritti titoli abilitativi
nel Comune di Napoli. All'ordine, disposto dalla stessa Corte
d'appello rimettente, con una sentenza di parziale riforma della
pronuncia del 22 novembre 1999 del Tribunale ordinario di Torre
Annunziata - sezione distaccata di Sorrento, era seguita
l'ingiunzione di demolizione emessa dal Procuratore generale presso
la citata Corte d'appello.
2.1.- Secondo quanto riporta il rimettente, con l'incidente di
esecuzione E. D.P. e S. V. facevano valere un triplice ordine di
argomentazioni.
In primo luogo, sostenevano che l'ingiunzione giudiziale di
demolizione, successiva ad altri due analoghi provvedimenti emanati
dal Comune interessato, si ponesse in contrasto con il principio del
ne bis in idem «in relazione agli effetti prodotti nell'ordinamento
interno dalla sentenza della C.E.D.U. Grande Stevens ed altri c.
Italia», con conseguente violazione del principio del giusto processo
e dell'art. 50 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione
europea. Per tale ragione, E. D.P. e S. V. domandavano che venisse
sollevata questione di legittimita' costituzionale dell'art. 649 cod.
proc. pen.
In secondo luogo, sempre le istanti adducevano che l'ordine di
demolizione fosse incompatibile con successivi provvedimenti adottati
dal Comune interessato.
Questi aveva, dapprima, disposto l'acquisizione al patrimonio
dell'ente delle opere abusive e della relativa area di sedime, per
inottemperanza ai provvedimenti di demolizione. Di seguito, in
attuazione della legge reg. Campania n. 5 del 2013, aveva approvato
il «regolamento contenente l'indicazione dei criteri di assegnazione
degli immobili acquisiti al patrimonio comunale per finalita' di
"social housing"». Infine, sulla base della citata legge e del
relativo regolamento di attuazione, aveva dichiarato «il "prevalente
interesse pubblico" all'acquisizione conservativa del bene in oggetto
al patrimonio comunale», ai sensi dell'art. 31, comma 5, del decreto
del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo
unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia
edilizia. (testo A)», per «destinarlo ad attivita' di "edilizia
residenziale sociale"».
Da ultimo, sempre secondo quanto riferisce il rimettente, le
istanti adducevano che l'ordine di demolizione sarebbe stato avviato
in violazione dei criteri di priorita' individuati dal Procuratore
generale presso la Corte d'appello di Napoli con provvedimento del 10
dicembre 2015, criteri «finalizzati alla piu' razionale
individuazione degli immobili da demolire esistenti nel territorio
del Distretto».
2.2.- Cosi' ricostruite le domande fatte valere nel giudizio a
quo, il rimettente chiarisce di non poter condividere il primo
argomento e di dover, pertanto, escludere che sussistano i
presupposti per «sollevare la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 649 c.p.p. prospettata dalla difesa».
3.- Per converso, la Corte d'appello di Napoli si sofferma sulla
seconda motivazione fatta valere dalle istanti, esaminando la quale
ritiene di dover sollevare una diversa questione di legittimita'
costituzionale concernente l'art. 1, comma 65, della legge reg.
Campania n. 5 del 2013.
3.1.- Il rimettente espone, infatti, che la delibera con la quale
il Comune interessato ha dichiarato il «prevalente interesse
pubblico» all'acquisizione conservativa del manufatto abusivo al
patrimonio comunale, per destinarlo ad attivita' di «edilizia
residenziale sociale», sarebbe stata assunta sul fondamento della
legge reg. Campania n. 5 del 2013 e del relativo regolamento.
Quest'ultimo, in particolare, in attuazione dell'art. 1, comma 65,
della citata legge, stabilisce i criteri di assegnazione degli
alloggi di residenza sociale, «riconoscendo precedenza a coloro che,
al tempo dell'acquisizione, occupavano il cespite, previa verifica
che gli stessi non dispongono di altra idonea soluzione abitativa».
3.2.- Secondo il rimettente, l'art. 1, comma 65, sarebbe
«sostanzialmente sovrapponibile» all'art. 2, comma 2, lettera c),
della legge della Regione Campania 22 giugno 2017, n. 19 (Misure di
semplificazione e linee guida di supporto ai Comuni in materia di
governo del territorio), gia' dichiarato costituzionalmente
illegittimo con la sentenza n. 140 del 2018 di questa Corte «per
violazione dell'art. 117, co. 3 Cost.». Tale disposizione prevedeva,
in particolare, che «i Comuni, nell'ambito delle proprie competenze,
possono avvalersi delle linee guida di cui al presente articolo per
approvare, in conformita' e nel rispetto della normativa nazionale
vigente in materia, atti regolamentari e d'indirizzo riguardanti»,
tra l'altro, «la regolamentazione della locazione e alienazione degli
immobili acquisiti al patrimonio comunale per inottemperanza
all'ordine di demolizione, anche con preferenza per gli occupanti per
necessita' al fine di garantire un alloggio adeguato alla
composizione del relativo nucleo familiare» (art. 2, comma 2, lettera
c, della legge reg. Campania n. 19 del 2017).
Il giudice a quo riprende le motivazioni addotte,
nell'impugnazione della citata disposizione, dal Presidente del
Consiglio dei ministri, il quale lamentava che, «a fronte di una
disciplina statale in base alla quale la demolizione degli immobili
abusivi acquisiti al patrimonio del Comune "costituisce la doverosa
risposta sanzionatoria per reprimere l'illecito"», l'art. 2, comma 2,
lettera c), della legge reg. Campania n. 19 del 2017 comportava,
viceversa, che «il bene, una volta acquisito al patrimonio comunale,
non [venisse] demolito, ma assegnato, sulla base di una apposita
procedura, agli stessi occupanti, a prescindere che questi [fossero]
anche gli autori dell'illecito».
Ebbene, a giudizio della Corte d'appello di Napoli, la medesima
contestazione puo' riferirsi all'art. 1, comma 65, della legge reg.
Campania n. 5 del 2013, oggetto dell'odierna censura, in quanto tale
disposizione «prevede, a chiusura dell'intero procedimento
sanzionatorio, la possibilita' di riconoscere "precedenza a coloro
che, al tempo dell'acquisizione, occupavano il cespite, previa
verifica che gli stessi non dispongano di altra idonea soluzione
abitativa"».
Riscontrata, dunque, la «sostanziale corrispondenza» della norma
censurata con quella gia' dichiarata costituzionalmente illegittima,
il rimettente esclude nondimeno la possibilita' di estendere gli
effetti ablatori di cui alla citata sentenza n. 140 del 2018.
Di conseguenza, solleva questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 65, della legge reg. Campania n. 5 del 2013, in
quanto disposizione tuttora vigente, riferendo la censura alla
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
3.3.- Cosi' motivata la non manifesta infondatezza, il rimettente
ravvisa, altresi', la rilevanza della questione, sostenendo che la
«eventuale declaratoria di illegittimita' costituzionale» della norma
censurata «imporrebbe la disapplicazione dei provvedimenti comunali
che hanno condotto all'acquisizione al patrimonio dell'Ente delle
opere abusive di che trattasi e sulle quali pende l'ordine di
demolizione della cui esecuzione si dibatte nel presente
procedimento».
Considerato in diritto
1.- Con ordinanza depositata il 24 febbraio 2020 e iscritta al n.
210 del registro ordinanze 2021, la Corte d'appello di Napoli,
sezione quinta penale, ha sollevato, in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 65, della legge reg. Campania n. 5
del 2013, nella parte in cui «prevede che gli immobili acquisiti al
patrimonio comunale possano essere destinati prioritariamente ad
alloggi di edilizia residenziale pubblica e sociale e che i Comuni
stabiliscono, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore
della disposizione e nel rispetto delle norme vigenti in materia di
housing sociale di edilizia pubblica riguardanti i criteri di
assegnazione degli alloggi, i criteri di assegnazione degli immobili
in questione, riconoscendo precedenza a coloro che, al tempo
dell'acquisizione, occupavano il cespite, previa verifica che gli
stessi non dispongono di altra idonea soluzione abitativa, nonche'
procedure di un piano di dismissione degli stessi».
2.- Il giudice rimettente riferisce di essere stato investito
della domanda di revoca o di sospensione dell'ordine giudiziale di
demolizione di opere edili, realizzate in assenza dei prescritti
titoli abilitativi nel Comune di Napoli, sul presupposto che tale
ordine fosse incompatibile con successivi provvedimenti emanati dal
Comune citato.
Quest'ultimo aveva, dapprima, adottato la determina di
acquisizione al patrimonio dell'ente delle opere abusive, nonche' la
delibera di approvazione del regolamento previsto dalla legge reg.
Campania n. 5 del 2013. Di seguito, aveva dichiarato il «"prevalente
interesse pubblico" all'acquisizione conservativa del bene in oggetto
al patrimonio comunale, ai sensi dell'art. 31 del D.P.R. n.
380/20001, per destinarlo ad attivita' di "edilizia residenziale
sociale"», sul fondamento della citata legge reg. Campania n. 5 del
2013 e del relativo regolamento di attuazione, emanato ai sensi
dell'art. 1, comma 65, censurato nell'odierno giudizio. Tale norma,
in particolare, dispone che il regolamento attuativo della legge
preveda i criteri di assegnazione degli immobili, dando precedenza a
coloro che, al tempo dell'acquisizione, occupavano il cespite, previa
verifica che gli stessi non dispongano di altra idonea soluzione
abitativa.
2.1.- In punto di rilevanza, secondo il rimettente, l'«eventuale
declaratoria di illegittimita' costituzionale» della norma censurata
«imporrebbe la disapplicazione dei provvedimenti comunali che hanno
condotto all'acquisizione al patrimonio dell'Ente delle opere abusive
di che trattasi e sulle quali pende l'ordine di demolizione della cui
esecuzione si dibatte nel presente procedimento».
2.2.- Quanto alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo
asserisce la «sostanziale corrispondenza» fra il contenuto precettivo
della norma censurata e quanto disposto dall'art. 2, comma 2, lettera
c), della legge reg. Campania n. 19 del 2017, previsione gia'
dichiarata costituzionalmente illegittima con la sentenza n. 140 del
2018 di questa Corte.
Evocando tale corrispondenza, il rimettente ravvisa «lo stesso
profilo di illegittimita' costituzionale», rilevato nei riguardi
della citata disposizione del 2017, e lo individua nella violazione
della «competenza esclusiva statale ex art. 117, comma 2, lettera s)
della Costituzione», sulla base della quale solleva la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 65, della legge reg.
Campania n. 5 del 2013.
3.- In via preliminare e' necessario esaminare d'ufficio il
profilo di inammissibilita' relativo all'incongruenza del parametro,
sul cui fondamento e' stata promossa la citata questione.
La disposizione censurata e' dettata in materia di interventi
edilizi «abusivi» e, in particolare, disciplina la possibile
conservazione dell'immobile e la sua destinazione. Il contenuto
stesso della norma evoca, dunque, un «insegnamento costante di questa
Corte secondo cui l'urbanistica e l'edilizia vanno ricondotte alla
materia "governo del territorio", di cui all'art. 117, terzo comma,
Cost.» (sentenza n. 68 del 2018; nello stesso senso, ex plurimis,
sentenze n. 217 del 2022, n. 86 del 2019, n. 140 del 2018, n. 84 del
2017 e n. 233 del 2015). In tale «materia di legislazione concorrente
[...] lo Stato ha il potere di fissare i principi fondamentali,
mentre spetta alle Regioni il potere di emanare la normativa di
dettaglio» (sentenza n. 84 del 2017; nello stesso senso, ex plurimis,
sentenza n. 233 del 2015).
E', pertanto, di palmare evidenza che il parametro sulla base del
quale il giudice rimettente ha sollevato l'odierna questione di
legittimita' costituzionale - la competenza legislativa statale
esclusiva in materia di «tutela dell'ambiente», ai sensi dell'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost. - non e' conferente rispetto
all'ambito cui e' ascrivibile la disposizione censurata.
Non a caso, benche' il rimettente affermi di sollevare la
questione di legittimita' costituzionale relativamente al medesimo
profilo gia' censurato rispetto all'art. 2, comma 2, lettera c),
della legge reg. Campania n. 19 del 2017, tale assunto risulta, a ben
vedere, non corretto. La sentenza n. 140 del 2018 di questa Corte non
ha, infatti, accolto la questione di legittimita' costituzionale con
riguardo alla competenza esclusiva statale in materia di tutela
dell'ambiente, bensi' ha dichiarato costituzionalmente illegittima la
citata disposizione, in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost.,
relativamente ai principi fondamentali stabiliti dall'art. 31, commi
da 3 a 6, t.u. edilizia, con riguardo alla materia concorrente
«governo del territorio».
Di conseguenza, l'inesatta individuazione del parametro, rispetto
al quale il rimettente ha promosso la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 65, della legge reg. Campania n. 5
del 2013, non puo' non condurre a rilevare l'inammissibilita' della
censura.
4.- Ancor prima, sempre in rito, non puo' tacersi il carattere
contraddittorio e inadeguato della motivazione relativa alla
rilevanza della questione di legittimita' costituzionale sollevata.
Il rimettente, dapprima, afferma di essere investito della
questione in sede di incidente di esecuzione, a partire dalla domanda
di annullamento o sospensione di un ordine giudiziale di demolizione,
il cui fondamento nell'ordinanza di rimessione si radica nella
dichiarazione di interesse pubblico all'acquisizione conservativa del
bene, a sua volta, supportata dalla legge reg. Campania n. 5 del 2013
e dal relativo regolamento, emanato in attuazione della norma
censurata.
Di seguito, viceversa, ritiene che la questione sia rilevante, in
quanto la «eventuale declaratoria di illegittimita' costituzionale»
della norma censurata «imporrebbe la disapplicazione dei
provvedimenti comunali che hanno condotto all'acquisizione al
patrimonio dell'Ente delle opere abusive di che trattasi e sulle
quali pende l'ordine di demolizione della cui esecuzione si dibatte
nel presente procedimento».
Sennonche', e' manifestamente erroneo l'assunto che giustifica la
rilevanza della questione con riguardo alla possibile rimozione del
provvedimento di acquisizione al patrimonio del Comune delle opere
abusive. Tale acquisizione, infatti, da un lato, e' fondata su
presupposti del tutto indipendenti dalla disciplina impugnata; da un
altro lato, e soprattutto, e' imprescindibile proprio per conseguire
l'obiettivo auspicato dalle istanti, vale a dire la declaratoria di
pubblico interesse con destinazione dell'immobile abusivo al social
housing.
5.- In conclusione, stante la evidente incongruenza del parametro
sulla base del quale il rimettente ha radicato la sua censura, cui si
aggiunge il carattere contraddittorio e inadeguato della motivazione
sulla rilevanza, la questione deve ritenersi inammissibile.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibile la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 65, della legge della Regione
Campania 6 maggio 2013, n. 5, recante «Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale 2013 e pluriennale 2013-2015 della Regione
Campania (Legge finanziaria regionale 2013)», sollevata, in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, dalla Corte d'appello di Napoli, sezione quinta penale,
con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 novembre 2022.
F.to:
Daria de PRETIS, Presidente
Emanuela NAVARRETTA, Redattrice
Valeria EMMA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 27 gennaio 2023.
Il Cancelliere
F.to: Valeria EMMA