N. 14 SENTENZA 1 dicembre 2022- 9 febbraio 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Salute (Tutela della) - Profilassi internazionale - Prevenzione anti SARS-CoV-2 per il personale sanitario - Previsione dell'obbligo vaccinale e della sospensione dall'esercizio della professione in caso di inadempimento - Denunciata violazione del diritto alla salute - Non fondatezza della questione. Salute (Tutela della) - Trattamenti sanitari obbligatori e vaccinazione obbligatoria - Onere di sottoscrizione del consenso informato - Omessa previsione - Denunciata violazione del principio di ragionevolezza e del diritto alla libera manifestazione del pensiero - Non fondatezza delle questioni. - Decreto-legge 1° aprile 2021, n. 44, convertito, con modificazioni, nella legge 28 maggio 2021, n. 76, art. 4, commi 1 e 2; legge 22 dicembre 2017, n. 219, art. 1. - Costituzione, artt. 3, 4, 21, 32, 33, 34 e 97.(GU n.7 del 15-2-2023 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 4, commi 1
e 2, del decreto-legge 1° aprile 2021, n. 44 (Misure urgenti per il
contenimento dell'epidemia da COVID-19, in materia di vaccinazioni
anti SARS-CoV-2, di giustizia e di concorsi pubblici), convertito,
con modificazioni, nella legge 28 maggio 2021, n. 76, e dell'art. 1
della legge 22 dicembre 2017, n. 219 (Norme in materia di consenso
informato e di disposizioni anticipate di trattamento), promosso dal
Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana nel
procedimento vertente tra G. G. e l'Universita' degli studi di
Palermo, con ordinanza del 22 marzo 2022, iscritta al n. 38 del
registro ordinanze 2022 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 17, prima serie speciale, dell'anno 2022.
Visti l'atto di costituzione di G. G., l'atto di intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri, nonche' quelli di D. D.P. e
altri e M. A., di R. S. e G. V., di A. C. e S. M., di V. B. e altri e
M. D.M., di G. L. e altri e A. B., di L. B., di S. P. e altri e di P.
C.;
udito nell'udienza pubblica del 30 novembre 2022 il Giudice
relatore Filippo Patroni Griffi;
uditi gli avvocati Gabriele Fantin e Orsola Costanza per D. D.P.
e altri, per M. A., e per S. P. e altri, Orsola Costanza per V. B.
altri, per M. D.M., per G. L. e altri e per A. B., Nicolo' Fiorentin
per L. B., Paola Chiandotto per se' medesima, Augusto Sinagra e
Angelo Di Lorenzo per R. S., G. V., A. C. e S. M., Vincenzo Sparti e
Sergio Sparti per G. G. e gli avvocati dello Stato Enrico De Giovanni
e Beatrice Gaia Fiduccia per il Presidente del Consiglio dei
ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 1° dicembre 2022.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 22 marzo 2022, iscritta al n. 38 del
registro ordinanze 2022, il Consiglio di giustizia amministrativa per
la Regione Siciliana ha sollevato questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 4, commi 1 e 2, del decreto-legge 1° aprile
2021, n. 44 (Misure urgenti per il contenimento dell'epidemia da
COVID-19, in materia di vaccinazioni anti SARS-CoV-2, di giustizia e
di concorsi pubblici), convertito, con modificazioni, nella legge 28
maggio 2021, n. 76, nella parte in cui prevede, da un lato, l'obbligo
vaccinale per la prevenzione dell'infezione da SARS-CoV-2 per il
personale sanitario e, dall'altro lato, per effetto
dell'inadempimento dello stesso, la sospensione dall'esercizio delle
professioni sanitarie, per contrasto con gli artt. 3, 4, 32, 33, 34 e
97 della Costituzione; nonche' dell'art. 1 della legge 22 dicembre
2017, n. 219 (Norme in materia di consenso informato e di
disposizioni anticipate di trattamento), nella parte in cui non
prevede l'espressa esclusione dalla sottoscrizione del consenso
informato delle ipotesi di trattamenti sanitari obbligatori, e
dell'art. 4 del d.l. n. 44 del 2021, come convertito, nella parte in
cui non esclude l'onere di sottoscrizione del consenso informato nel
caso di vaccinazione obbligatoria, per contrasto con gli artt. 3 e 21
Cost.
1.1.- Nell'ambito del contenzioso tra uno studente iscritto al
terzo anno del corso di laurea in Infermieristica e l'Universita'
degli studi di Palermo, il Consiglio di giustizia amministrativa per
la Regione Siciliana veniva adito per la riforma dell'ordinanza
cautelare del TAR Sicilia, che aveva negato la sospensione
dell'efficacia del provvedimento del 27 aprile 2021 con il quale il
Rettore e il Direttore generale dell'Universita' disponevano che i
tirocini di area medico-sanitaria «potranno proseguire in presenza
all'interno delle strutture sanitarie a seguito della
somministrazione vaccinale anti Covid-19».
Il giudice a quo, con ordinanza del 17 gennaio 2022, n. 38,
disponeva approfondimenti istruttori affidati ad un collegio,
composto dal Segretario generale del Ministero della salute, dal
Presidente del Consiglio superiore di sanita' operante presso il
Ministero della salute e dal Direttore generale di prevenzione
sanitaria. Il Collegio, in data 25 febbraio 2022, depositava una
relazione, corredata da documentazione illustrativa, rendendo i
chiarimenti richiesti.
Nell'ordinanza di rimessione, il giudice a quo - premessa la non
fondatezza di talune eccezioni preliminari sollevate dall'appellante
- si sofferma sulla rilevanza della questione di legittimita'
costituzionale, ritenendo di non condividere l'asserita
inapplicabilita' agli studenti tirocinanti dell'obbligo vaccinale per
la prevenzione da SARS-CoV-2 introdotto dall'art. 4 del d.l. n. 44
del 2021, come convertito, in considerazione sia dell'ampiezza della
previsione («riferita alla categoria degli operatori sanitari»
destinatari dell'obbligo vaccinale) della normativa applicabile
ratione temporis alla data di adozione dell'atto impugnato, sia della
ratio della stessa, identificabile nella finalita' di proteggere la
salute di chi frequenta i luoghi di cura, in particolare dei
pazienti, che spesso si trovano in condizione di fragilita' e sono
esposti a gravi pericoli di contagio.
In particolare, il giudice rimettente rileva che, alla luce di
tali considerazioni, l'impugnato provvedimento, adottato il 27 aprile
2021, cioe' nel vigore dell'originaria formulazione dell'art. 4 del
d.l. n. 44 del 2021, come convertito, deve considerarsi legittimo,
senza che a tale conclusione ostino le sopravvenienze normative che
hanno, di volta in volta, riformulato la disposizione, fino a
pervenire al testo, dalla cui lettura sembrerebbe desumersi che il
legislatore abbia inteso introdurre l'obbligo vaccinale per gli
studenti tirocinanti solo in sede di conversione del decreto-legge 26
novembre 2021, n. 172 (Misure urgenti per il contenimento
dell'epidemia da COVID-19 e per lo svolgimento in sicurezza delle
attivita' economiche e sociali), convertito, con modificazioni, nella
legge 21 gennaio 2022, n. 3. Tale interpretazione, infatti, non era
enucleabile dal testo originario della norma.
Tanto premesso, e confutate una serie di osservazioni esposte
dall'appellante, il giudice a quo rimettente passa a trattare il
profilo della non manifesta infondatezza.
1.2.- Con riferimento al primo gruppo di questioni, il giudice a
quo parte dalla giurisprudenza costituzionale in materia di
vaccinazioni obbligatorie, secondo la quale l'art. 32 Cost. postula
il necessario contemperamento del diritto alla salute della singola
persona (anche nel suo contenuto di liberta' di cura) con il
coesistente e reciproco diritto delle altre persone e con l'interesse
della collettivita'. In particolare viene ricordato come questa Corte
(con le sentenze n. 258 del 1994 e n. 307 del 1990) abbia precisato
che - ferma la necessita' che l'obbligo vaccinale sia imposto con
legge - la legge impositiva di un trattamento sanitario non e'
incompatibile con l'art. 32 Cost. alle seguenti condizioni: a) se il
trattamento e' diretto non solo a migliorare o a preservare lo stato
di salute di chi vi e' assoggettato, ma anche a preservare lo stato
di salute degli altri; b) se si prevede che esso non incida
negativamente sullo stato di salute di colui che e' obbligato, salvo
che per quelle sole conseguenze «che appaiano normali e, pertanto,
tollerabili»; c) se, nell'ipotesi di danno ulteriore, sia prevista
comunque la corresponsione di una equa indennita' in favore del
danneggiato, e cio' a prescindere dalla parallela tutela
risarcitoria.
Il rimettente sottolinea, quindi, di doversi rifare alla
richiamata giurisprudenza per valutare l'attuale piano vaccinale
obbligatorio, pure nella dichiarata consapevolezza di confrontarsi
«con i principi affermati dalla Corte, in riferimento, va
sottolineato, a situazioni per cosi' dire ordinarie, non ravvisandosi
precedenti riferiti a situazioni emergenziali ingenerate da una grave
pandemia».
Tanto premesso, afferma che, nel caso in esame, puo' dirsi
soddisfatto - oltre che il presupposto sub c), stante la
riconducibilita', ex art. 20 del decreto-legge 27 gennaio 2022, n. 4
(Misure urgenti in materia di sostegno alle imprese e agli operatori
economici, di lavoro, salute e servizi territoriali, connesse
all'emergenza da COVID-19, nonche' per il contenimento degli effetti
degli aumenti dei prezzi nel settore elettrico), convertito, con
modificazioni, nella legge 28 marzo 2022, n. 25, dell'obbligo
vaccinale in esame alla disciplina di cui alla legge 25 febbraio
1992, n. 210 (Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da
complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni
obbligatorie, trasfusioni e somministrazione di emoderivati) - il
presupposto sub a).
In particolare, il Collegio rimettente sostiene la natura non
sperimentale dei vaccini per la prevenzione dell'infezione da
SARS-CoV-2. Per essi - viene ricordato - non e' stata omessa alcuna
delle tradizionali fasi di sperimentazione; semplicemente, data
l'impellenza della situazione pandemica, dette fasi sono state
condotte in parallelo, in sovrapposizione parziale, il che ha
consentito di accelerare l'immissione in commercio dei farmaci.
Viene dunque rammentato che - come evincibile dalla relazione
trasmessa a seguito della propria ordinanza istruttoria -
l'autorizzazione all'immissione in commercio condizionata e' lo
strumento che permette alle autorita' regolatorie di approvare un
farmaco rapidamente in presenza di una necessita' urgente,
garantendo, comunque, che il vaccino approvato soddisfi i rigorosi
standard dell'Unione europea quanto a sicurezza, efficacia e
qualita', ma senza considerare concluso il processo di valutazione al
momento dell'immissione in commercio, in quanto si prevede che gli
sviluppatori presentino dati supplementari sul vaccino anche
successivamente.
Il Collegio rimettente ammette altresi' la persistenza della
validita' dell'approccio vaccinale che, sebbene introdotto in una
fase emergenziale, mantiene «la propria legittimita' (o meglio,
necessita') anche nell'attuale fase, nonostante l'intervenuta
approvazione di alcuni farmaci che consentono la terapia dei soggetti
contagiati». E cio' in quanto l'efficacia delle terapie in questione
dipende dalla tempestivita' nella somministrazione, non agevole da
assicurare in considerazione dell'esordio della patologia da
SARS-CoV-2 (che perlopiu' presenta una sintomatologia
simil-influenzale) e della durata del cosiddetto periodo finestra
(allorquando il test presenta un risultato falso-negativo).
Il giudice a quo, inoltre, pur partendo dalla constatazione che
soggetti vaccinati sono in grado di infettarsi e infettare, sostiene
che tale dato e' inidoneo a scardinare la razionalita' complessiva
della campagna di vaccinazione. Essa, pur se concepita con
l'obiettivo di conseguire una rarefazione dei contagi e della
circolazione del virus, era tesa anche allo scopo di evitare il
decorso ingravescente della patologia verso forme severe necessitanti
di ricovero in ospedale, obiettivo tuttora conseguito dal sistema
preventivo in atto. Il profilo della tutela della collettivita' si
ravviserebbe, in sostanza, nella minore pressione sulle strutture di
ricovero e di terapia intensiva derivante dalla maggiore estensione
della platea dei vaccinati.
Sul punto, vengono condivise - secondo considerazioni gia'
offerte dal medesimo rimettente nella propria precedente ordinanza
istruttoria - le valutazioni espresse nella decisione del Consiglio
di Stato, sezione terza, sentenza 20 ottobre 2021, n. 7045, secondo
cui, in applicazione del principio costituzionale di solidarieta', in
fase emergenziale, il principio di precauzione, che trova
applicazione anche in ambito sanitario, opera in modo inverso
rispetto all'ordinario. Esso, infatti, richiede al decisore pubblico
di consentire o, addirittura, imporre l'utilizzo di terapie che, pur
sulla base di dati non completi (come e' nella procedura di
autorizzazione condizionata), assicurino piu' benefici che rischi, in
quanto il potenziale rischio di un evento avverso per un singolo
individuo, con l'utilizzo di quel farmaco, e' di gran lunga inferiore
al reale nocumento per una intera societa', senza l'utilizzo di quel
farmaco.
Viene altresi' ricordato che, con la successiva sentenza della
medesima terza sezione, 28 febbraio 2022, n. 1381, il giudice
amministrativo indicato ha sottolineato come i monitoraggi
dell'Agenzia italiana del farmaco (AIFA) e dell'Istituto superiore di
sanita' (ISS), abbiano evidenziato l'elevata efficacia vaccinale nel
prevenire l'ospedalizzazione, il ricovero in terapia intensiva e il
decesso. Proprio la minore pressione sulle strutture sanitarie
comporterebbe un vantaggio per la tutela della collettivita', le cui
necessita' di assistenza sanitaria non potrebbero essere
adeguatamente soddisfatte in situazioni di costante emergenza (tanto
per esigenze legate all'infezione da SARS-CoV-2, quanto per esigenze
legate ad altre patologie).
1.2.1.- Cosi' concluso con riferimento al parametro sub a), il
giudice rimettente ravvisa insuperabili elementi di criticita' con
riferimento al profilo sub b), relativamente ai cosiddetti eventi
avversi, sotto i seguenti aspetti.
Il Collegio rimettente premette di doversi discostare dai
precedenti del Consiglio di Stato (sentenze n. 1381 del 2022 e n.
7045 del 2021), i quali avevano escluso la ricorrenza di profili di
dubbio in ordine alla proporzionalita' dell'obbligo vaccinale, in
quanto, all'epoca, non risultava (e non era stato dimostrato in
giudizio) che il rischio degli effetti avversi non rientrasse «nella
media, tollerabile, degli eventi avversi gia' registrati per le
vaccinazioni obbligatorie in uso da anni». E cio' in quanto tale
conclusione viene ritenuta fondata su dati successivamente
revisionati - essendo stato pubblicato dall'AIFA il rapporto annuale
sulla sicurezza dei vaccini per la prevenzione dell'infezione da
SARS-CoV-2 nel febbraio 2022 - e, comunque, superata dalle emergenze
istruttorie.
Il Collegio rimettente segnala che dai nuovi dati risulta che il
numero di eventi avversi da vaccini per la prevenzione dell'infezione
da SARS-CoV-2 e' superiore alla «media [...] degli eventi avversi
gia' registrati per le vaccinazioni obbligatorie in uso da anni», e,
per di piu', lo e' di diversi ordini di grandezza. Sulla base di tali
dati conclude per una necessaria «rivisitazione degli orientamenti
giurisprudenziali fin qui espressi sulla base di dati ormai
superati», nel senso che il vaccino incide negativamente sullo stato
di salute di colui che e' obbligato a vaccinarsi, oltre quelle
conseguenze «che appaiano normali e, pertanto, tollerabili».
Per giungere a tale conclusione il giudice a quo sostiene,
innanzitutto, che il sistema di raccolta dei dati in ordine agli
effetti collaterali - limitato, allo stato, alla sola
farmacovigilanza passiva - condurrebbe a una sottostima (e comunque a
un'incertezza sull'entita') degli eventi avversi da vaccinazione per
la prevenzione dell'infezione da SARS-CoV-2. Rileva, poi, quanto
segue: «[v]ero e' che le reazioni gravi costituiscono una minima
parte degli eventi avversi complessivamente segnalati; ma il criterio
posto dalla Corte costituzionale in tema di trattamento sanitario
obbligatorio non pare lasciare spazio ad una valutazione di tipo
quantitativo, escludendosi la legittimita' dell'imposizione di
obbligo vaccinale mediante preparati i cui effetti sullo stato di
salute dei vaccinati superino la soglia della normale tollerabilita',
il che non pare lasciare spazio all'ammissione di eventi avversi
gravi e fatali, purche' pochi in rapporto alla popolazione vaccinata,
criterio che, oltretutto, implicherebbe delicati profili etici (ad
esempio, a chi spetti individuare la percentuale di cittadini
"sacrificabili"). Pare quindi che, non potendosi, in generale, mai
escludere la possibilita' di reazioni avverse a qualunque tipologia
di farmaco, il discrimen, alla stregua dei criteri rinvenibili dalla
richiamata giurisprudenza costituzionale, vada ravvisato nelle
ipotesi del caso fortuito e imprevedibilita' della reazione
individuale. Ma nel caso in questione, l'esame dei dati pubblicati
nel sito EudraVigilance disaggregati per Stato segnalatore evidenzia
una certa omogeneita' nella tipologia di eventi avversi segnalati dai
vari Paesi (in disparte il maggiore o minore afflusso di dati,
evidenziato dai Consulenti della parte appellante), il che lascia
poco spazio all'opzione caso fortuito/reazione imprevedibile».
1.2.2.- Il Collegio rimettente, infine, si sofferma
sull'inadeguatezza del triage pre-vaccinale. Per giungere a tale
conclusione - pur dicendosi consapevole della insostenibilita'
logistica e finanziaria, in una situazione di vaccinazione di massa,
di uno screening anch'esso di massa - valorizza fondamentalmente tre
aspetti: 1) il difetto di coinvolgimento del medico di base, unico
detentore di un'approfondita conoscenza dei propri assistiti; 2)
l'assenza di previsione di esami di laboratorio, quali accertamenti
diagnostici da eseguire prima della vaccinazione, o test, inclusi
quelli di carattere genetico; 3) la mancanza di un test per la
rilevazione dell'infezione da SARS-CoV-2, idoneo a evidenziare una
condizione di infezione in atto.
1.3.- In ordine al secondo gruppo di questioni, relativo alla
mancata esclusione dell'onere di sottoscrizione del consenso
informato nel caso di trattamenti sanitari obbligatori e, in
particolare, di vaccinazione obbligatoria, il giudice a quo espone
che, per quanto emerge dall'istruttoria effettuata, al momento
dell'anamnesi pre-vaccinale, in conformita' alla normativa in
questione, viene effettivamente raccolto il consenso informato.
Il rimettente si confronta con la posizione dell'organismo
incaricato dell'istruttoria - a parere del quale, nel caso di
vaccinazione obbligatoria, il consenso andrebbe inteso quale presa
visione da parte del cittadino delle informazioni fornite - ma la
reputa non condivisibile in quanto, da un punto di vista letterale,
logico e giuridico, il consenso dovrebbe essere espresso a valle di
una libera autodeterminazione volitiva, inconciliabile con
l'adempimento di un obbligo previsto dalla legge.
Da cio' deriverebbe, dunque, l'intrinseca irrazionalita' del
dettato normativo, in quanto sarebbe richiesta la sottoscrizione di
tale manifestazione di volonta' all'atto della sottoposizione ad una
vaccinazione indispensabile ai fini dell'esplicazione di un diritto
costituzionalmente tutelato quale il diritto al lavoro.
2.- E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo dichiararsi le questioni di legittimita'
costituzionale inammissibili e, nel merito, non fondate.
2.1.- In via preliminare vengono sollevate diverse eccezioni di
inammissibilita' con riferimento al primo gruppo di questioni.
2.1.1.- Viene, innanzitutto, eccepita l'erronea identificazione
delle disposizioni denunciate. E cio' in quanto l'art. 4 e' censurato
limitatamente ai suoi commi 1 e 2, espressamente nella parte in cui
prevede, da un lato, l'obbligo vaccinale per il personale sanitario
«e, dall'altro lato, per effetto dell'inadempimento dell'obbligo
vaccinale, la sospensione dell'esercizio delle professioni
sanitarie».
La difesa dello Stato sostiene pero' che la sospensione
dall'esercizio delle professioni sanitarie sarebbe prevista quale
conseguenza determinata dall'accertamento dell'inadempimento
dell'obbligo vaccinale al comma 4, disposizione non altrimenti
denunciata nell'ordinanza di rimessione.
2.1.2.- Le questioni sarebbero inammissibili anche per difetto
assoluto di motivazione con riferimento agli artt. 3, 4, 33 e 34
Cost.
La motivazione riferita alle richiamate disposizioni
costituzionali si sostanzierebbe in una mera enunciazione dei diritti
che queste riconoscono, supportata da un semplice rimando per
relationem a «tutte le motivazioni sopra articolate», le quali,
tuttavia, sono illustrate con esclusivo riferimento alla verifica di
conformita' della previsione dell'obbligo vaccinale per i sanitari
rispetto al solo art. 32 Cost.
2.1.3.- Ulteriori profili di inammissibilita' deriverebbero dal
fatto che il giudice rimettente avrebbe «erroneamente elevato a
condizione di compatibilita' costituzionale della legge impositiva
dell'obbligo vaccinale elementi operanti su altro piano di rilevanza
giuridica».
Il giudice a quo, nell'evocare la sentenza n. 307 del 1990 per
valorizzare il richiamo alle «cautele o condotte secondo le modalita'
che lo stato delle conoscenze scientifiche e l'arte prescrivono in
relazione alla sua natura», trascurerebbe di considerare che questa
Corte tratta di circostanze con specifico riferimento alla sfera
risarcitoria, e cioe' alla verifica dei presupposti per il rimedio
risarcitorio, e non gia' reputandole condizione di legittimita'
costituzionale di una legge impositiva dell'obbligo vaccinale.
2.1.4.- Infine, viene eccepito che il rimettente avrebbe
affermato l'insussistenza della condizione di compatibilita'
costituzionale «relativa alla non eccedenza la normale tollerabilita'
degli effetti avversi» della vaccinazione tramite l'espressione di un
«giudizio di rilevanza (e prognosi) del numero e della tipologia
degli eventi avversi al vaccino sindacando elementi di valutazione
regolati nel sistema da disposizioni generali non altrimenti
impugnati».
Sotto tale profilo, il giudice a quo avrebbe omesso di
considerare come il sistema generale della farmacovigilanza e quello
specifico sulle vaccinazioni siano regolati non dal censurato art. 4
del d.l. n. 44 del 2021, come convertito, ma da disposizioni
generali, non sottoposte al giudizio di legittimita' costituzionale,
e da fonti di normazione secondaria.
2.2.- Quanto al merito, l'Avvocatura generale dello Stato - con
riferimento al primo gruppo di questioni - ricorda che questa Corte
ha fissato con chiarezza le condizioni in presenza delle quali la
legge impositiva di un trattamento sanitario puo' ritenersi conforme
al parametro costituzionale di cui all'art. 32 Cost., richiamate
anche dal giudice rimettente.
La difesa dello Stato - premesso il mero richiamo alla condizione
legata alla previsione dell'indennizzo, stante la pacifica
riconducibilita' della vaccinazione per la prevenzione dell'infezione
da SARS-CoV-2 obbligatoria per gli esercenti le professioni sanitarie
all'art. 1 della legge n. 210 del 1992 - svolge una serie di
argomentazioni tese a comprovare che il trattamento vaccinale e'
diretto non solo a migliorare o a preservare lo stato di salute di
chi vi e' assoggettato, ma anche a preservare lo stato di salute
degli altri (condizione sulla quale lo stesso rimettente concorda).
2.2.1.- Si sofferma, dunque, sulla circostanza che l'obbligo
vaccinale «non incid[e] negativamente sullo stato di salute di colui
che vi e' assoggettato, salvo che per quelle sole conseguenze che,
per la loro temporaneita' e scarsa entita', appaiano normali di ogni
intervento sanitario e, pertanto, tollerabili», oggetto di
contestazione da parte del rimettente sotto diversi profili: numero
di eventi avversi, inadeguatezza della farmacovigilanza passiva e
attiva, inadeguatezza del triage pre-vaccinale per il mancato
coinvolgimento dei medici di famiglia, assenza di approfonditi
accertamenti (esami di laboratorio o accertamenti diagnostici) e di
test di positivita'/negativita' all'infezione da SARS-CoV-2.
In risposta alle specifiche argomentazioni - sempre con il
necessario conforto dei dati tecnico-scientifici offerti dalle
autorita' ed organismi competenti (con relativa allegazione della
documentazione dell'AIFA, dell'ISS e del Ministero della salute) -
l'Avvocatura generale dello Stato sostiene che il sistema assicurava
(e assicura) il rispetto del parametro costituzionale della non
eccedenza la normale tollerabilita' dell'evento avverso,
correttamente inteso.
Per giungere a tale conclusione ricostruisce la procedura di
autorizzazione dei vaccini e sostiene il carattere «non sperimentale»
del vaccino per la prevenzione dell'infezione da SARS-CoV-2; espone
le modalita' di realizzazione dell'attivita' di farmacovigilanza
attiva e passiva, affermando l'attendibilita' dei dati raccolti
sull'incidenza di eventi avversi conseguenti alla vaccinazione;
sostiene l'irrilevanza - ai fini della verifica del rispetto
dell'art. 32 Cost. e comunque di qualsiasi altro parametro
costituzionale - del mancato coinvolgimento dei medici di famiglia
nel triage pre-vaccinale, nonche' della mancanza nella fase di triage
di approfonditi accertamenti e di test di positivita'/negativita'
all'infezione da SARS-CoV-2.
2.2.2.- In chiusura della trattazione del primo gruppo di
questioni, la difesa dello Stato, tirando le fila di quanto esposto,
affronta le argomentazioni svolte dal giudice rimettente.
Innanzitutto sostiene che vi sarebbe la prova del vantaggio per
la salute dei singoli e della collettivita', ribadendo
l'attendibilita' dei dati scientifici utilizzati a tal fine.
In secondo luogo, in ordine alla non eccedenza la normale
tollerabilita' delle conseguenze avverse sullo stato di salute di chi
vi e' assoggettato, sostiene che tale condizione sarebbe stata
erroneamente applicata dal rimettente. E cio' in quanto - secondo
quanto attestato dalle autorita' e dagli organismi competenti - non
sarebbero state identificate reazioni avverse o rischi specifici tali
da inficiare significativamente per gravita' o frequenza i benefici
della vaccinazione. Come riportato nel contributo offerto dall'AIFA,
il numero complessivo di eventi avversi post-vaccinazione segnalati
ai sistemi di farmacovigilanza nazionali (come la Rete nazionale di
farmacovigilanza in Italia) o sovranazionali (come EudraVigilance in
Europa) non potrebbe essere considerato un indicatore dei rischi
connessi alla specifica vaccinazione: un elevato numero di
segnalazioni di eventi avversi a seguito dell'inoculazione di vaccini
per la prevenzione dell'infezione da SARS-CoV-2 non sarebbe
indicativo di maggiori rischi ad essi correlati, quanto piuttosto di
una maggiore attenzione da parte di operatori sanitari e cittadini
alla sicurezza di questi vaccini e di un maggior funzionamento dei
sistemi di farmacovigilanza passiva.
La difesa dello Stato valorizza il fatto che le condizioni di
efficacia, di sicurezza e di qualita' del farmaco sarebbero state
comunque vagliate dall'AIFA (gia' il nono Rapporto dell'AIFA sulla
sorveglianza dei vaccini per la prevenzione dell'infezione da
SARS-CoV-2 illustrava chiaramente l'affidabilita' delle
autorizzazioni concesse) e la permanenza stessa delle condizioni di
sicurezza del farmaco sarebbe assicurata dalla stessa Agenzia
nell'esercizio dell'attivita' di farmacovigilanza che ex lege le
compete.
Infine, sostiene la non veridicita' dell'affermazione del giudice
a quo relativa all'aumento dei casi avversi. Sul punto viene
segnalato che, anche in base ai dati rinvenibili nell'ultimo Rapporto
dell'AIFA sulla sorveglianza dei vaccini per la prevenzione
dell'infezione da SARS-CoV-2, l'andamento nel tempo delle
segnalazioni rispetto al numero di dosi somministrate, con
riferimento al primo trimestre 2022, sarebbe stabile per tutti i
vaccini, dunque sovrapponibile a quello riportato nei precedenti
rapporti e proporzionale alle somministrazioni effettuate, come
evidenziato in modo particolare dal trend osservato per le
somministrazioni e le segnalazioni di sospetta reazione avversa al
booster vaccinale, sebbene su scale con ordini di grandezza assai
diversi.
In chiusura, segnala la mancata ponderazione, da parte del
rimettente, del fatto che la disposizione censurata ha introdotto un
obbligo vaccinale settoriale e non generalizzato, che sarebbe del
tutto coerente con la tutela della salute dei pazienti e con
l'affidamento che gli stessi ripongono nella somministrazione delle
cure in condizioni di massima sicurezza. La prospettiva del Collegio
rimettente, dunque, non considererebbe la peculiare posizione dei
sanitari e la specifica ratio dell'obbligo vaccinale loro imposto,
mentre proprio quest'ultima farebbe comprendere il punto di
equilibrio che il legislatore ha individuato nel bilanciamento tra la
liberta' di autodeterminazione del singolo e le esigenze di interesse
pubblico, e tra queste, in primis, quelle concernenti la tenuta dei
presidi ospedalieri e la garanzia, per chi necessita di cura e
assistenza, di poterle ricevere in condizioni di massima sicurezza e
di minor rischio di contagio possibile.
2.3.- Con riferimento al secondo gruppo di questioni, infine,
l'Avvocatura generale dello Stato ne sostiene l'irrilevanza,
l'inammissibilita' e la manifesta infondatezza.
2.3.1.- Le questioni vengono reputate, innanzitutto, irrilevanti,
perche' si baserebbero su un'interpretazione errata delle
disposizioni censurate. Ci si troverebbe, infatti, di fronte non a
un'ipotesi di consenso informato ex art. 1 della legge n. 219 del
2017, ma a una mera informativa, come segnalato dall'organismo
incaricato dell'istruttoria nel giudizio a quo.
Tale considerazione condurrebbe altresi' all'inammissibilita'
della questione per aberratio ictus.
2.3.2.- Le questioni sarebbero, comunque, manifestamente
infondate.
E cio' in quanto si potrebbe parlare di consenso solo laddove
esso fosse esercitabile, con la conseguente possibilita' di rifiutare
il trattamento sanitario, circostanza esclusa ex lege nelle ipotesi
di vaccinazione obbligatoria. Questa considerazione, dunque avrebbe
dovuto far comprendere al Collegio rimettente che la disposizione
censurata, per evidenti ragioni logiche, non puo' che essere
interpretata nel senso che essa gia' determina l'esclusione dalla
sottoscrizione del consenso informato nelle ipotesi di trattamenti
sanitari obbligatori.
2.4.- In data 9 novembre 2022, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha depositato memoria nella quale si da' atto della recente
evoluzione normativa, relativa all'art. 7 del decreto-legge 31
ottobre 2022, n. 162 (Misure urgenti in materia di divieto di
concessione dei benefici penitenziari nei confronti dei detenuti o
internati che non collaborano con la giustizia, nonche' in materia di
entrata in vigore del decreto legislativo 10 ottobre 2022, n. 150, di
obblighi di vaccinazione anti SARS-CoV-2 e di prevenzione e contrasto
dei raduni illegali), convertito, con modificazioni, nella legge 30
dicembre 2022, n. 199, che ha apportato alcune modifiche alla
disposizione censurata, anticipando al 1° novembre 2022 il termine
finale di scadenza dell'obbligo vaccinale (comma 1), il termine
finale di efficacia della sospensione dall'esercizio delle
professioni sanitarie per il caso di accertato suo inadempimento
(comma 5) e il termine finale di requisito ai fini dell'iscrizione
all'albo degli ordini professionali del suo adempimento (comma 6),
termini tutti sino ad allora (nell'ultima versione dell'art. 4 del
d.l. n. 44 del 2021, come convertito) fissati al 31 dicembre 2022.
Viene sostenuto che la norma sopravvenuta si porrebbe in piena
continuita' e coerenza con la pregressa normativa. Essa
rappresenterebbe, infatti, un adeguamento dell'originaria previsione
alla valutazione attuale della situazione pandemica, la quale avrebbe
reso congruente e ragionevole anticipare la cessazione dell'obbligo
vaccinale e delle conseguenze del suo inadempimento rispetto al
termine precedentemente individuato, in considerazione della
diminuzione dell'incidenza dei casi di contagio da SARS-CoV-2 e della
stabilizzazione della trasmissibilita'.
Ulteriori osservazioni sulle questioni di legittimita'
costituzionale in esame riguardano, in particolare, gli sviluppi
relativi alle autorizzazioni all'immissione in commercio di alcuni
vaccini. Si segnala infatti che, in data 16 settembre 2022, il
Comitato per i medicinali ad uso umano (CHMP) dell'Agenzia europea
per i medicinali (EMA) ha raccomandato di convertire le
autorizzazioni all'immissione in commercio subordinate a condizioni
dei vaccini per la prevenzione dell'infezione da SARS-CoV-2 Comirnaty
(vaccino di BioNTech/Pfizer) e Spikevax (vaccino di Moderna) in
autorizzazioni all'immissione in commercio standard, che non dovranno
piu' essere rinnovate annualmente. Precisamente, il Comitato ha
ritenuto che il corpus di letteratura scientifica prodotto dopo
l'autorizzazione, inclusi sperimentazioni e studi aggiuntivi,
compresi gli studi osservazionali, ha fornito dati rassicuranti su
aspetti chiave come la capacita' dei vaccini di prevenire la forma
severa dell'infezione da SARS-CoV-2. La raccomandazione riguarda i
vaccini Comirnaty e Spikevax gia' autorizzati e le relative versioni
adattate, presenti e future, compresi i vaccini Comirnaty
Original/Omicron BA.1, Comirnaty Original/Omicron BA.4/5 e Spikevax
bivalent Original/Omicron BA.1.
3.- Con atto depositato il 17 maggio 2022, si e' costituito G.
G., appellante nel giudizio principale, chiedendo di dichiarare
costituzionalmente illegittime le disposizioni censurate.
3.1.- Egli parte dal carattere di novita' proprio del virus
SARS-CoV-2, evidenziando che l'intrinseca diversita' del fenomeno sul
piano medico-sanitario impedirebbe, in radice, di attingere a
decisioni di questa Corte su precedenti fenomeni e campagne vaccinali
per rinvenire un valido criterio orientativo delle scelte da compiere
e valutativo di quelle gia' compiute.
Premessa la assoluta novita' del virus in esame e della tecnica
vaccinale cosiddetta a mRNA, mai utilizzata prima sul piano
vaccinale, sostiene il carattere «sperimentale» del trattamento e la
conseguente sua esclusione dall'alveo dell'art. 32 Cost., in quanto
quest'ultimo si riferirebbe unicamente ai trattamenti sanitari
accreditati.
4.- In data 9 novembre 2022 la parte ha depositato una «memoria
illustrativa su taluni profili di carattere scientifico» (con
allegata documentazione), nella quale, in sostanza, ribadisce di
ritenere sussistente la violazione dell'art. 32 Cost. sotto il
profilo dell'ingiustificata compressione del diritto
all'autodeterminazione terapeutica in assenza di beneficio per la
collettivita', sulla base delle seguenti considerazioni: inidoneita'
dei farmaci genici ad evitare le ospedalizzazioni ed i decessi;
efficacia delle cure domiciliari; non bilanciabilita' del diritto
alla salute allo stato attuale delle conoscenze scientifiche.
5.- Nel presente giudizio sono state presentate numerose
opiniones (Droit uniforme ASBL, Associazione ContiamoCI e Fondazione
Centro studi allineare sanita' e salute, Comitato per il diritto alla
cura domiciliare nell'epidemia di COVID-19, Associazione umanita' e
ragione, Noi avvocati per la liberta_NAL, Dr. S. S. ( Presidente
commissione albo degli odontoiatri di La Spezia, Corvelva APS,
Coordinamento nazionale danneggiati da vaccino ( ONDAV, Comitato
radicale scienza e' coscienza, Confederazione legale per i diritti
dell'uomo, Associazione CoScienze critiche, Associazione
coordinamento del movimento italiano per la liberta' di vaccinazione
( COMILVA ODV, Associazione libera scelta Campania, Comitato immuni
per sempre, Avvocati liberi e Organizzazione mondiale per la vita (
OMV) ai sensi dell'art. 6 delle Norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale, nonche' depositati numerosi atti
di intervento.
Alcuni di questi ultimi sono stati presentati con l'indicazione
in epigrafe di "intervento/opinione", accompagnati dalla richiesta
che venga esaminata la possibilita' di considerare il proprio atto
alla stregua di opinio, formulando un'istanza del seguente tenore:
«in via subordinata, tenersi in considerazione, per quanto
ritualmente possibile, la presente manifestazione della opinione
giuridica di un comune e concorde consesso di Amici Curiae aderenti,
anche in quanto comunque rappresentativa del comune sentire di quanti
hanno rifiutato il trattamento».
5.1.- Tutti gli interventi e le opinioni presentano un contenuto
omogeneo.
Alcuni sono presentati da esercenti professioni sanitarie non
vaccinati, destinatari della sospensione ex art. 4 del d.l. n. 44 del
2021, come convertito. Altri, invece, sono presentati da
ultracinquantenni (e, in alcuni casi, prossimi al compimento dei 50
anni), destinatari dell'obbligo vaccinale ex art. 1 del decreto-legge
7 gennaio 2022, n. 1 (Misure urgenti per fronteggiare l'emergenza
COVID-19, in particolare nei luoghi di lavoro, nelle scuole e negli
istituti della formazione superiore), convertito, con modificazioni,
nella legge 4 marzo 2022, n. 18.
Sotto il profilo della legittimazione, tutti gli intervenienti
assumono di rivestire la «medesima condizione di diritto sostanziale
dell'impugnante incidentale di cui all'ordinanza» di rimessione o
«posizioni giuridiche sostanziali individuali identiche o comunque
direttamente connesse per strettissima dipendenza rispetto alla parte
privata principale e quindi accomunate dal concreto esito del
presente giudizio, stante il carattere trasversale della questione
incidentale sollevata su uno dei generali e preliminari presupposti
di ammissibilita' costituzionale dello stesso an dell'imposizione di
un qualsiasi obbligo vaccinale».
Quanto al merito della questione in esame, viene sostenuta
l'illegittimita' costituzionale dell'imposizione dell'obbligo
vaccinale, contestando, in sintesi, la sicurezza e l'efficacia dei
vaccini per la prevenzione dell'infezione da SARS-CoV-2 oggetto del
predetto obbligo, nonche' la criticita' del sistema di
farmacovigilanza passiva, oltreche' l'irragionevolezza
dell'imposizione dell'obbligo vaccinale alle persone dotate di
immunita' naturale.
Considerato in diritto
1.- Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione
Siciliana, con ordinanza del 22 marzo 2022, iscritta al n. 38 del
registro ordinanze 2022, ha sollevato questioni di legittimita'
costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 4, 32, 33, 34 e 97
Cost., dell'art. 4, commi 1 e 2, del d.l. n. 44 del 2021, come
convertito, nella parte in cui prevede, da un lato, l'obbligo
vaccinale per la prevenzione dell'infezione da SARS-CoV-2 per il
personale sanitario e, dall'altro lato, per effetto
dell'inadempimento dello stesso, la sospensione dall'esercizio delle
professioni sanitarie.
Ha sollevato altresi' questioni di legittimita' costituzionale,
in riferimento agli artt. 3 e 21 Cost., dell'art. 1 della legge n.
219 del 2017, e dell'art. 4 del d.l. n. 44 del 2021, come convertito,
nella parte in cui tali disposizioni non escludono espressamente
l'onere di sottoscrizione del consenso informato nei casi,
rispettivamente, di trattamenti sanitari obbligatori e di
vaccinazione obbligatoria.
2.- Va preliminarmente confermata l'inammissibilita' degli
interventi ad adiuvandum spiegati nel presente giudizio, per le
ragioni indicate nell'ordinanza letta all'udienza del 30 novembre
2022, allegata alla presente sentenza.
Ne' e' ipotizzabile una sorta di conversione dell'atto di
intervento inammissibile in una manifestazione dell'opinio di amicus
curiae, come richiesto da alcuni intervenienti, sia pure «in via
subordinata». Le significative differenze tra i due istituti, quanto
a presupposti e modalita' processuali, non ne consentono la
compresenza nello stesso atto, in via alternativa o subordinata.
3.- Nell'esporre il primo gruppo di questioni di legittimita'
costituzionale, che hanno ad oggetto l'imposizione dell'obbligo
vaccinale per la prevenzione dell'infezione da SARS-CoV-2 per il
personale sanitario, con la correlata sospensione dall'esercizio
delle professioni sanitarie nell'ipotesi di inadempimento a esso, il
giudice a quo muove dalla giurisprudenza di questa Corte in materia
di vaccinazioni obbligatorie, rilevando come, in riferimento all'art.
32 Cost., un trattamento sanitario obbligatorio, disposto ex lege,
sia ammissibile alle seguenti condizioni: a) se il trattamento e'
diretto non solo a migliorare o a preservare lo stato di salute di
chi vi e' assoggettato, ma anche a preservare lo stato di salute
degli altri; b) se si prevede che esso non incida negativamente sullo
stato di salute di colui che e' obbligato, salvo che per quelle sole
conseguenze «che appaiano normali e, pertanto, tollerabili»; c) se,
nell'ipotesi di danno ulteriore, sia prevista comunque la
corresponsione di una equa indennita' in favore del danneggiato, e
cio' a prescindere dalla parallela tutela risarcitoria (tra le altre,
sentenze n. 258 del 1994 e n. 307 del 1990).
Il giudice rimettente si dichiara consapevole di confrontarsi
«con i principi affermati dalla Corte, in riferimento [...] a
situazioni per cosi' dire ordinarie, non ravvisandosi precedenti
riferiti a situazioni emergenziali ingenerate da una grave pandemia».
Conviene, in punto di fatto e alla luce degli esiti dell'istruttoria
disposta nel giudizio principale, in contrapposizione con le
doglianze dell'appellante, che non possono essere contestate la
metodologia di conteggio dei decessi e il correlato dato ufficiale
relativo alla mortalita', nonche' la gravita' della patologia
SARS-CoV-2; condivide le risultanze istruttorie sulla natura non
sperimentale dei vaccini per la prevenzione dell'infezione da
SARS-CoV-2, oggetto per contro di autorizzazione all'immissione in
commercio condizionata.
3.1.- Passando al merito delle censure, il giudice a quo, pur
riconoscendo la sussistenza delle condizioni sub a) e c) elaborate
dalla richiamata giurisprudenza costituzionale, ravvisa insuperabili
elementi di criticita' con riferimento alla residua condizione sub
b), concernente il profilo delle conseguenze, sullo stato di salute
di colui che e' obbligato, oltre la normale tollerabilita'
(cosiddetti eventi avversi).
Partendo dalla considerazione che, dai dati piu' recenti,
risulterebbe che il numero di eventi avversi da vaccini per la
prevenzione dell'infezione da SARS-CoV-2 sia superiore alla «media
[...] degli eventi avversi gia' registrati per le vaccinazioni
obbligatorie in uso da anni», e, per di piu', «lo e' di diversi
ordini di grandezza», il rimettente ritiene necessaria una
«rivisitazione degli orientamenti giurisprudenziali fin qui espressi
sulla base di dati ormai superati», nel senso che il vaccino
inciderebbe negativamente sullo stato di salute di colui che e'
obbligato a vaccinarsi, oltre quelle conseguenze «che appaiano
normali e, pertanto, tollerabili».
Il Consiglio di giustizia amministrativa esprime al riguardo
dubbi «circa l'adeguatezza del sistema di monitoraggio fin qui posto
in essere», limitato, allo stato, alla sola farmacovigilanza passiva,
e lamenta una sottostima (e comunque un'incertezza sull'entita')
degli eventi avversi da vaccinazione per la prevenzione
dell'infezione da SARS-CoV-2. Sostiene poi, come meglio si dira', che
dalla giurisprudenza costituzionale emergerebbe un orientamento che
esclude «la legittimita' dell'imposizione di obbligo vaccinale
mediante preparati i cui effetti sullo stato di salute dei vaccinati
superino la soglia della normale tollerabilita', il che non pare
lasciare spazio all'ammissione di eventi avversi gravi e fatali».
3.2.- Il Collegio rimettente, infine, lamenta l'inadeguatezza del
triage pre-vaccinale.
Per giungere a tale conclusione il giudice a quo - pur dicendosi
consapevole della insostenibilita' logistica e finanziaria, in una
situazione di vaccinazione di massa, di uno screening anch'esso di
massa - valorizza fondamentalmente tre aspetti: 1) il mancato
coinvolgimento del medico di base - che normalmente ha
un'approfondita conoscenza dei propri assistiti - nel triage
pre-vaccinale, che viene demandato al personale sanitario che esegue
la vaccinazione; questo, a sua volta, deve affidarsi alle capacita'
(inevitabilmente variabili) del soggetto avviato alla vaccinazione di
rappresentare (nella ristretta tempistica a cio' destinata) fatti e
circostanze rilevanti circa le proprie condizioni generali di salute;
2) la mancata previsione della presentazione di esami di laboratorio,
quali accertamenti diagnostici da eseguire prima della vaccinazione,
o test, inclusi quelli di carattere genetico, al fine di esentare
dalla vaccinazione o sottoporre preventivamente a idonea terapia
farmacologica soggetti che evidenzino specifici profili di rischio;
3) la mancata previsione dell'esecuzione di un test per la
rilevazione di SARS-CoV-2, idoneo a evidenziare una condizione di
infezione in atto, che - secondo il rimettente - sconsiglierebbe la
somministrazione del vaccino, avuto riguardo al rischio di reazione
anomala del sistema immunitario.
4.- Tanto premesso, e' preliminarmente necessario esaminare le
eccezioni di inammissibilita', tutte relative al primo gruppo di
questioni, sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri.
4.1.- L'eccezione di aberratio ictus non e' fondata.
L'Avvocatura generale dello Stato sostiene, innanzitutto, che
siano state erroneamente identificate le disposizioni denunciate nel
sollevare le questioni. E cio' in quanto l'art. 4 del d.l. n. 44 del
2021, come convertito, e' censurato limitatamente ai commi 1 e 2,
nella parte in cui - secondo quanto asserito dal Collegio rimettente
- prevede, da un lato, l'obbligo vaccinale per il personale sanitario
«e, dall'altro lato, per effetto dell'inadempimento dell'obbligo
vaccinale, la sospensione dell'esercizio delle professioni
sanitarie». In realta' la sospensione dall'esercizio delle
professioni sanitarie sarebbe prevista quale conseguenza
dell'inadempimento dell'obbligo vaccinale dal successivo comma 4
(recte, nella versione censurata dal rimettente e applicabile ratione
temporis: comma 6, identificabile come comma 4 nella successiva
versione derivante dalle modifiche apportate all'art. 4 dal d.l. n.
172 del 2021, come convertito), disposizione non altrimenti
denunciata nell'ordinanza di rimessione.
La tesi non puo' essere condivisa, in quanto il vulnus lamentato
dal giudice rimettente - identificato, per come si evince chiaramente
dall'apparato motivazionale e dalla prospettazione della questione di
legittimita' costituzionale, nell'imposizione dell'obbligo vaccinale
- deriva direttamente dalle disposizioni censurate. Infatti, il comma
1 prevede espressamente che la vaccinazione per la prevenzione
dell'infezione da SARS-CoV-2 costituisce «requisito essenziale per
l'esercizio della professione e per lo svolgimento delle prestazioni
lavorative rese dai soggetti obbligati». I commi successivi del
censurato art. 4 si limitano a disciplinare le modalita' operative di
accertamento dell'inadempimento, disponendo, infine, che l'«adozione
dell'atto di accertamento da parte dell'azienda sanitaria locale
determina la sospensione dal diritto di svolgere prestazioni o
mansioni che implicano contatti interpersonali o comportano, in
qualsiasi altra forma, il rischio di diffusione del contagio da
SARS-CoV-2» (comma 6) e le conseguenze operative a specificare quale
sia la conseguenza, e cioe' la sospensione, e non, ad esempio, la
cessazione del rapporto lavorativo.
L'eccezione deve essere pertanto rigettata.
4.2.- Va invece accolta l'eccezione di inammissibilita' per
difetto assoluto di motivazione con riferimento ai parametri di cui
agli artt. 3, 4, 33 e 34 Cost.
E anzi, tale vizio e' ravvisabile con riferimento a tutti i
parametri diversi dall'art. 32 Cost.
Invero, essi vengono evocati esclusivamente al punto 19.b.6)
dell'ordinanza di rimessione, ove il CGARS si limita, pero', alla
mera enunciazione degli articoli con l'esplicitazione dei diritti che
questi riconoscono, rimandando a tutte le motivazioni «sopra
articolate». Queste ultime sono quelle illustrate al precedente punto
18 della medesima ordinanza, le quali, tuttavia, si concentrano
esclusivamente sulla verifica della conformita' della previsione
dell'obbligo vaccinale per il gli esercenti le professioni sanitarie
e gli operatori di interesse sanitario di cui all'art. 1, comma 2,
della legge 1° febbraio 2006, n. 43 (Disposizioni in materia di
professioni sanitarie infermieristiche, ostetrica, riabilitative,
tecnico-sanitarie e della prevenzione e delega al Governo per
l'istituzione dei relativi ordini professionali), rispetto al (solo)
art. 32 Cost. e sulla base della giurisprudenza costituzionale a esso
riferita.
Deve quindi dichiararsi la manifesta inammissibilita' per difetto
di motivazione delle censure con riferimento ai parametri diversi
dall'art. 32 Cost.
4.3.- Altri profili di inammissibilita' eccepiti dall'Avvocatura
generale dello Stato impingono il merito delle questioni sollevate e
vanno pertanto esaminati in quella sede.
La difesa erariale eccepisce, in primo luogo, che il rimettente -
nel valorizzare il passo della sentenza di questa Corte n. 307 del
1990 in cui si fa riferimento alle «cautele o condotte secondo le
modalita' che lo stato delle conoscenze scientifiche e l'arte
prescrivono in relazione alla sua natura» - avrebbe «erroneamente
elevato a condizione di compatibilita' costituzionale della legge
impositiva dell'obbligo vaccinale elementi operanti su altro piano di
rilevanza giuridica», ovverosia la verifica dei presupposti per il
rimedio risarcitorio. Ma tali considerazioni non attengono a profili
di ammissibilita'.
Ad analoghe conclusioni si deve giungere con riferimento
all'eccezione per omessa censura delle disposizioni generali che
disciplinano il sistema della farmacovigilanza e quello specifico
sulle vaccinazioni.
Invero, i dubbi e le criticita' sostenute dal giudice rimettente,
in ordine al sistema della farmacovigilanza e al sistema di raccolta
dei dati relativi alle conseguenze delle vaccinazioni, rappresentano
una mera argomentazione posta a supporto delle censure, mentre
oggetto del dubbio di legittimita' costituzionale e' solo la
previsione dell'obbligo vaccinale (e della correlata sospensione
dall'esercizio della professione). La disposizione censurata e'
quella che impone l'obbligo vaccinale ed e' stata correttamente
individuata.
4.4.- Ne' sussistono dubbi sulla giurisdizione del giudice
amministrativo, in quanto nel giudizio a quo e' impugnato il
provvedimento del Rettore e del Direttore generale dell'universita'
con il quale si subordinava alla somministrazione vaccinale anti
COVID-19 la prosecuzione dei tirocini di area medico-sanitaria in
presenza all'interno delle strutture sanitarie.
5.- Nel merito, per la trattazione della prima questione
sollevata in riferimento all'art. 32 Cost., occorre partire dalla
ricostruzione dei criteri, ricordati dallo stesso giudice rimettente,
alla luce dei quali questa Corte ha valutato la compatibilita' con
l'art. 32 Cost. di una legge impositiva di un trattamento sanitario.
Essi, gia' elencati nella sentenza n. 258 del 1994, sono indicati
come segue: «a) "se il trattamento sia diretto non solo a migliorare
o a preservare lo stato di salute di chi vi e' assoggettato, ma anche
a preservare lo stato di salute degli altri, giacche' e' proprio tale
ulteriore scopo, attinente alla salute come interesse della
collettivita', a giustificare la compressione di quella
autodeterminazione dell'uomo che inerisce al diritto di ciascuno alla
salute in quanto diritto fondamentale" (cfr. sentenza 1990 n. 307);
b) se vi sia "la previsione che esso non incida negativamente sullo
stato di salute di colui che vi e' assoggettato, salvo che per quelle
sole conseguenze, che, per la loro temporaneita' e scarsa entita',
appaiano normali di ogni intervento sanitario e, pertanto,
tollerabili" (ivi); c) se nell'ipotesi di danno ulteriore alla salute
del soggetto sottoposto al trattamento obbligatorio - ivi compresa la
malattia contratta per contagio causato da vaccinazione profilattica
- sia prevista comunque la corresponsione di una "equa indennita'" in
favore del danneggiato (cfr. sentenza 307 cit. e v. ora legge n.
210/1992)». Da una lettura complessiva degli indicati criteri si
evince che il rischio di insorgenza di un evento avverso, anche
grave, non rende di per se' costituzionalmente illegittima la
previsione di un obbligo vaccinale, costituendo una tale evenienza
titolo per l'indennizzabilita'.
Questa Corte ha affermato con chiarezza che l'art. 32 Cost.
postula il necessario contemperamento del diritto alla salute del
singolo (anche nel suo contenuto negativo di non assoggettabilita' a
trattamenti sanitari non richiesti o non accettati) con il
coesistente diritto degli altri e quindi con l'interesse della
collettivita' (sentenze n. 5 del 2018, n. 258 del 1994 e n. 307 del
1990).
Come efficacemente espresso nella sentenza n. 218 del 1994, la
tutela della salute implica anche il «dovere dell'individuo di non
ledere ne' porre a rischio con il proprio comportamento la salute
altrui, in osservanza del principio generale che vede il diritto di
ciascuno trovare un limite nel reciproco riconoscimento e nell'eguale
protezione del coesistente diritto degli altri. Le simmetriche
posizioni dei singoli si contemperano ulteriormente con gli interessi
essenziali della comunita', che possono richiedere la sottoposizione
della persona a trattamenti sanitari obbligatori, posti in essere
anche nell'interesse della persona stessa, o prevedere la soggezione
di essa ad oneri particolari».
5.1.- Nell'ambito di questo contemperamento tra le due
declinazioni, individuale e collettiva, del diritto alla salute,
l'imposizione di un trattamento sanitario obbligatorio trova
giustificazione in quel principio di solidarieta' che rappresenta «la
base della convivenza sociale normativamente prefigurata dal
Costituente» (sentenza n. 75 del 1992).
E' costante, nella giurisprudenza costituzionale, l'affermazione
della centralita' di tale principio, soprattutto in ambito sanitario,
in considerazione del «rilievo costituzionale della salute come
interesse della collettivita'» (sentenza n. 307 del 1990): «in nome
di esso, e quindi della solidarieta' verso gli altri, ciascuno p[uo']
essere obbligato, restando cosi' legittimamente limitata la sua
autodeterminazione, a un dato trattamento sanitario, anche se questo
importi un rischio specifico» (ancora sentenza n. 307 del 1990,
richiamata anche dalla sentenza n. 107 del 2012).
5.2.- Sotto quest'ultimo profilo, questa Corte e' sempre partita
dalla consapevolezza che esiste un rischio di evento avverso anche
grave con riferimento ai vaccini e, ancor prima, a tutti i
trattamenti sanitari (sentenze n. 268 del 2017, n. 118 del 1996 e n.
307 del 1990). E ha, pertanto, sostenuto che, fino a quando lo
sviluppo della scienza e della tecnologia mediche non consentira' la
totale eliminazione di tale rischio, la decisione di imporre un
determinato trattamento sanitario attiene alla sfera della
discrezionalita' del legislatore, da esercitare in maniera non
irragionevole (sentenza n. 118 del 1996).
E' stato, infatti, precisato che, «poiche' tale rischio non
sempre e' evitabile, e' allora che la dimensione individuale e quella
collettiva entrano in conflitto» (sentenza n. 118 del 1996). Ci si
trova di fronte a un rischio, «preventivabile in astratto - perche'
statisticamente rilevato - ancorche' in concreto non siano
prevedibili i soggetti che saranno colpiti dall'evento dannoso. In
questa situazione, la legge che impone l'obbligo della vaccinazione
[...] compie deliberatamente una valutazione degli interessi
collettivi ed individuali in questione, al limite di quelle che sono
state denominate "scelte tragiche" del diritto [...]» (sentenza n.
118 del 1996).
Da tale consapevolezza nasce, del resto, l'affermazione, costante
da parte di questa Corte, in ordine all'indefettibilita' del
riconoscimento dell'indennizzo estesa anche in relazione alle
vaccinazioni raccomandate (tra le tante, sentenze n. 118 del 2020 e
n. 268 del 2017).
5.3.- Alla luce di quanto sin qui esposto, innanzitutto, non puo'
essere condiviso l'argomento svolto in via principale dal giudice
rimettente.
Questi, sul punto, rileva - come si e' accennato - quanto segue:
«[v]ero e' che le reazioni gravi costituiscono una minima parte degli
eventi avversi complessivamente segnalati; ma il criterio posto dalla
Corte costituzionale in tema di trattamento sanitario obbligatorio
non pare lasciare spazio ad una valutazione di tipo quantitativo,
escludendosi la legittimita' dell'imposizione di obbligo vaccinale
mediante preparati i cui effetti sullo stato di salute dei vaccinati
superino la soglia della normale tollerabilita', il che non pare
lasciare spazio all'ammissione di eventi avversi gravi e fatali,
purche' pochi in rapporto alla popolazione vaccinata, criterio che,
oltretutto, implicherebbe delicati profili etici (ad esempio, a chi
spetti individuare la percentuale di cittadini "sacrificabili"). Pare
quindi che, non potendosi, in generale, mai escludere la possibilita'
di reazioni avverse a qualunque tipologia di farmaco, il discrimen,
alla stregua dei criteri rinvenibili dalla richiamata giurisprudenza
costituzionale, vada ravvisato nelle ipotesi del caso fortuito e
imprevedibilita' della reazione individuale. Ma nel caso in
questione, l'esame dei dati pubblicati nel sito EudraVigilance
disaggregati per Stato segnalatore evidenzia una certa omogeneita'
nella tipologia di eventi avversi segnalati dai vari Paesi (in
disparte il maggiore o minore afflusso di dati, evidenziato dai
Consulenti della parte appellante), il che lascia poco spazio
all'opzione caso fortuito/reazione imprevedibile» (punto 18.4.
dell'ordinanza di rimessione).
Il passaggio argomentativo si presta, per la verita', a una
qualche incertezza interpretativa, dovuta al fatto che non emerge con
chiarezza se il rimettente deduca l'illegittimita' costituzionale
dell'imposizione del trattamento sanitario dalla semplice
possibilita' della verificazione di eventi avversi gravi che, in
quanto tali, sarebbero «non tollerabili», oppure, se, consapevole
della difficolta' di «escludere la possibilita' di reazioni avverse a
qualunque tipologia di farmaco», reputi determinante che le reazioni
avverse gravi siano riconducibili a ipotesi di caso fortuito e di
imprevedibilita' della reazione individuale, solo in tale ultimo caso
potendo essere «tollerabili».
A prescindere da tale incertezza, peraltro, va osservato che il
giudice a quo sembra non considerare che la giurisprudenza
costituzionale ha affermato con chiarezza (sulla base dei ricordati
criteri) che il rischio remoto di eventi avversi anche gravi non
possa, in quanto tale, reputarsi non tollerabile, costituendo
piuttosto - come si e' detto - titolo per l'indennizzo. Non puo',
pertanto, condividersi la lettura che il Collegio rimettente da'
della giurisprudenza di questa Corte, la quale ha, per contro,
affermato che devono ritenersi leciti i trattamenti sanitari, e tra
questi le vaccinazioni obbligatorie, che, al fine di tutelare la
salute collettiva, possano comportare il rischio di «conseguenze
indesiderate, pregiudizievole oltre il limite del normalmente
tollerabile» (sentenza n. 118 del 1996).
Ugualmente priva di riscontro nella giurisprudenza di questa
Corte e' l'affermazione che sarebbero tollerabili le reazioni avverse
(unicamente) «nelle ipotesi del caso fortuito e imprevedibilita'
della reazione individuale». Il rimettente, partendo da cio', esclude
la ricorrenza di tali ipotesi nelle vaccinazioni in esame, in nome di
«una certa omogeneita' nella tipologia di eventi avversi segnalati
dai vari Paesi». Invero - al di la' della natura del tutto apodittica
di tale ultimo assunto, privo di dati posti a suo supporto - questa
Corte, nell'esaminare le leggi impositive di obblighi vaccinali, non
ha mai introdotto questa sorta di "filtro", ma si e' sempre attenuta
ai dati scientifici relativi alla sicurezza del vaccino, rispetto ai
quali non conta in se' l'omogeneita' della tipologia di eventi
avversi, quanto piuttosto l'incidenza a livello generale del loro
manifestarsi anche in relazione alla loro gravita'.
Del resto, proprio l'eventualita' che si manifesti un evento
avverso e' la ragione della previsione dell'indennizzo che, a
differenza del risarcimento del danno, spetta anche in presenza di un
rischio imprevedibile rispetto al suo ricadere sulla specifica
persona (sentenze n. 5 del 2018, n. 268 del 2017, n. 107 del 2012, n.
118 del 1996 e n. 307 del 1990).
Va quindi ribadito che tale conclusione non e' scalfita dalla
ravvisabilita' del rischio di evento avverso, anche grave. Come gia'
sopra ricordato, questa Corte ha sempre preso le mosse dalla
consapevolezza che esiste e non e' evitabile un rischio di evento
avverso (anche grave) con riferimento ai vaccini e, ancor prima, a
tutti i trattamenti sanitari (sentenze n. 5 del 2018, n. 268 del
2017, n. 118 del 1996 e n. 307 del 1990).
6.- Cio' premesso, la soluzione della questione sottoposta a
questa Corte deve muovere da un suo corretto inquadramento e, in
particolare, dalla individuazione della risposta che la Costituzione
fornisce per le ipotesi in cui entrino in conflitto le due
dimensioni, individuale e collettiva, della salute, contemplate dal
ricordato art. 32 Cost.
Come anticipato, talora il conflitto tra le due dimensioni puo'
perfino condurre a che «il perseguimento dell'interesse alla salute
della collettivita', attraverso trattamenti sanitari, come le
vaccinazioni obbligatorie, pregiudichi il diritto individuale alla
salute, quando tali trattamenti comportino, per la salute di quanti
ad essi devono sottostare, conseguenze indesiderate, pregiudizievoli
oltre il limite del normalmente tollerabile» (sentenza n. 118 del
1996). E' stato affermato espressamente che «[t]ali trattamenti sono
leciti, per testuale previsione dell'art. 32, secondo comma, della
Costituzione, il quale li assoggetta ad una riserva di legge,
qualificata dal necessario rispetto della persona umana e
ulteriormente specificata da questa Corte, nella sentenza n. 258 del
1994, con l'esigenza che si prevedano ad opera del legislatore tutte
le cautele preventive possibili, atte a evitare il rischio di
complicanze. Ma poiche' tale rischio non sempre e' evitabile, e'
allora che la dimensione individuale e quella collettiva entrano in
conflitto» (ancora sentenza n. 118 del 1996).
In ipotesi di ineliminabile conflitto, si e' affermato nella
medesima pronuncia, la legge che impone l'obbligo della vaccinazione
- come gia' ricordato - «compie deliberatamente una valutazione degli
interessi collettivi e individuali in questione, al limite di quelle
che sono state denominate "scelte tragiche" del diritto: le scelte
che una societa' ritiene di assumere in vista di un bene (nel nostro
caso, l'eliminazione della poliomielite) che comporta il rischio di
un male (nel nostro caso, l'infezione che, seppur rarissimamente,
colpisce qualcuno dei suoi componenti). L'elemento tragico sta in
cio', che sofferenza e benessere non sono equamente ripartiti tra
tutti, ma stanno integralmente a danno degli uni o a vantaggio degli
altri. Finche' ogni rischio di complicanze non sara' completamente
eliminato attraverso lo sviluppo della scienza e della tecnologia
mediche [...] la decisione in ordine alla sua imposizione
obbligatoria apparterra' a questo genere di scelte pubbliche».
E' innegabile come tale (potenziale) conflitto tra il diritto
alla salute del singolo e quello della collettivita' sia divenuto
attuale in tutta la sua drammaticita' di fronte al deflagrare di
«un'emergenza sanitaria dai tratti del tutto peculiari» (sentenza n.
37 del 2021). L'Organizzazione mondiale della sanita', con la
dichiarazione del 30 gennaio 2020, ha valutato l'epidemia da COVID-19
come un'emergenza di sanita' pubblica di rilevanza internazionale;
successivamente, in considerazione dei livelli di diffusivita' e
gravita' raggiunti a livello globale, con la dichiarazione dell'11
marzo 2020, e' stata valutata come «pandemia». La delibera del
Consiglio dei ministri del 31 gennaio 2020, dal canto suo, ha
dichiarato, per sei mesi, lo stato di emergenza sul territorio
nazionale relativo al rischio sanitario connesso all'insorgenza di
patologie derivanti da agenti virali trasmissibili, successivamente
piu' volte prorogato sino alla cessazione disposta con il
decreto-legge 24 marzo 2022, n. 24 (Disposizioni urgenti per il
superamento delle misure di contrasto alla diffusione dell'epidemia
da COVID-19, in conseguenza della cessazione dello stato di
emergenza), convertito, con modificazioni, nella legge 19 maggio
2022, n. 52.
A questa Corte spetta vagliare se, a fronte del rilevato
conflitto, il legislatore abbia esercitato la propria
discrezionalita' nel rispetto dell'art. 32 Cost., e cioe' operando un
bilanciamento tra le suddette dimensioni del diritto alla salute non
irragionevole e non sproporzionato rispetto alla finalita'
perseguita. In altri termini deve valutare se, in quella situazione
data, la scelta del legislatore sia stata adottata, nell'esercizio di
discrezionalita' politica, in modo compatibile con i principi
costituzionali.
Tale sindacato, dunque, essendo riferito alle scelte del
legislatore, deve muoversi lungo due direttrici principali: la
valutazione della situazione di fatto, cioe', nel caso in esame,
della pandemia e l'adeguata considerazione delle risultanze
scientifiche disponibili in merito all'efficacia e alla sicurezza dei
vaccini.
7.- Quanto alla situazione di fatto, va osservato che le
peculiarita' delle condizioni epidemiologiche esistenti al momento
dell'introduzione dell'obbligo vaccinale - e, cioe', la loro gravita'
e l'imprevedibilita' del decorso (attestate dalla dichiarazione
dell'Organizzazione mondiale della sanita' dell'11 marzo 2020, sopra
ricordata) - comportano diverse conseguenze.
Innanzi tutto, la compresenza di diritti e doveri - alla base del
fondamento solidaristico della nostra Costituzione gia' in via
generale e in periodi ordinari - trova una sua concreta
esplicitazione in materia di salute, all'art. 32 Cost.; tale
disposizione, infatti, si muove tra le due dimensioni del
«fondamentale diritto dell'individuo» e dell'«interesse della
collettivita'», imponendo espressamente il loro contemperamento. E
l'interesse della collettivita' di cui all'art. 32 Cost. costituisce
la declinazione, nel campo della tutela alla salute, dei doveri di
solidarieta' di cui all'art. 2 Cost. Dunque, tutte le volte in cui le
due dimensioni entrano in conflitto, secondo la giurisprudenza sopra
ricordata, il diritto alla salute individuale puo' trovare una
limitazione in nome dell'interesse della collettivita', nel quale
trova considerazione il diritto (individuale) degli altri in nome di
quella solidarieta' "orizzontale", che lega ciascun membro della
comunita' agli altri consociati (sentenza n. 288 del 2019). I doveri
inderogabili, a carico di ciascuno, sono infatti posti a salvaguardia
e a garanzia dei diritti degli altri, che costituiscono lo specchio
dei diritti propri: al legislatore tocca bilanciare queste situazioni
soggettive e a questa Corte assicurare che il bilanciamento sia stato
effettuato correttamente.
Su altro versante, piu' generale, va considerato che il sindacato
sulla non irragionevolezza della scelta del legislatore di incidere
sul diritto fondamentale alla salute, anche sotto il profilo della
liberta' di autodeterminazione, va effettuato alla luce della
concreta situazione sanitaria ed epidemiologica in atto. La
giurisprudenza costituzionale ha infatti chiarito che, nelle ipotesi
di conflitto tra i diritti contemplati dall'art. 32 Cost., la
discrezionalita' del legislatore «deve essere esercitata alla luce
delle diverse condizioni sanitarie ed epidemiologiche, accertate
dalle autorita' preposte (sentenza n. 268 del 2017)» (sentenza n. 5
del 2018).
8.- A cio' va aggiunto - come anticipato - che tale
discrezionalita' deve essere esercitata dal legislatore alla luce
«delle acquisizioni, sempre in evoluzione, della ricerca medica, che
debbono guidare il legislatore nell'esercizio delle sue scelte in
materia (cosi', la giurisprudenza costante di questa Corte sin dalla
fondamentale sentenza n. 282 del 2002)» (sentenza n. 5 del 2018).
Difatti, un intervento in tali ambiti «non potrebbe nascere da
valutazioni di pura discrezionalita' politica dello stesso
legislatore, bensi' dovrebbe prevedere l'elaborazione di indirizzi
fondati sulla verifica dello stato delle conoscenze scientifiche e
delle evidenze sperimentali acquisite, tramite istituzioni e
organismi - di norma nazionali o sovranazionali - a cio' deputati,
dato l'"essenziale rilievo" che, a questi fini, rivestono "gli organi
tecnico-scientifici" (cfr. sentenza n. 185 del 1998); o comunque
dovrebbe costituire il risultato di una siffatta verifica» (sentenza
n. 282 del 2002). Si tratta, pertanto, pur sempre di esercizio di
discrezionalita' politica, ancorche' fondata (necessariamente) su
evidenze scientifiche.
8.1.- Non va dimenticato che la connotazione medico-scientifica
degli elementi in base ai quali il legislatore deve operare le
proprie scelte non esclude la sindacabilita' delle stesse da parte di
questa Corte (sentenza n. 282 del 2002), ma il sindacato riguarda, in
tal caso, la coerenza della disciplina con il dato scientifico posto
a disposizione, oltre che la non irragionevolezza e la
proporzionalita' della disciplina medesima.
8.2.- Questa Corte accerta, innanzitutto, se il legislatore,
nell'esercizio del suo potere discrezionale, si sia tenuto
all'interno di un'area di attendibilita' scientifica, alla luce delle
migliori conoscenze raggiunte in quel momento storico, quali definite
dalle autorita' medico-scientifiche istituzionalmente preposte.
Cio' che la Corte puo' e deve verificare, pertanto, e',
innanzitutto, se la scelta del legislatore di introdurre l'obbligo
vaccinale per la prevenzione dell'infezione da SARS-CoV-2 per gli
esercenti le professioni sanitarie e gli operatori di interesse
sanitario di cui all'art. 1, comma 2, della legge n. 43 del 2006,
anche alla luce della situazione pandemica esistente, sia suffragata
e coerente, o meno, rispetto alle conoscenze medico-scientifiche del
momento (sentenza n. 5 del 2018), quali tratte dagli organismi
nazionali e sovranazionali istituzionalmente preposti al settore.
E in questa scelta, come gia' affermato da questa Corte, «la
tempestivita' della risposta all'evoluzione della curva
epidemiologica e' fattore decisivo ai fini della sua efficacia»
(sentenza n. 37 del 2021). Dover effettuare una scelta tempestiva
comporta che essa venga fatta, necessariamente, allo stato delle
conoscenze scientifiche del momento e nella consapevolezza della loro
fisiologica provvisorieta'. Del resto, tutte le volte che una
decisione implichi valutazioni tecnico-scientifiche, il legislatore
sceglie tra le possibili opzioni che la scienza offre in quel momento
storico. E la scelta tra le possibili opzioni, che inevitabilmente
racchiudono una intensita' diversa e quindi un diverso grado di
limitazione dei diritti, e' esercizio di discrezionalita' politica
che, nei limiti della sua ragionevolezza e proporzionalita', non puo'
essere sostituita da una diversa scelta di questa Corte.
D'altro canto, e' innegabile che ogni legge elaborata sulla base
di conoscenze medico-scientifiche e' per sua natura transitoria,
perche' adottata allo stato delle conoscenze del momento e destinata
ad essere superata a seguito dell'evoluzione medico-scientifica.
E pero', di contro, proprio perche' il legislatore deve
esercitare la propria discrezionalita' sulla base delle conoscenze
medico-scientifiche fornite dalle autorita' di settore al momento
dell'assunzione della decisione, e' fondamentale una piena
valorizzazione della «dinamica evolutiva propria delle conoscenze
medico-scientifiche che debbono sorreggere le scelte normative in
campo sanitario» (sentenza n. 5 del 2018). Come chiarito gia' in
passato da questa Corte, un intervento non irragionevole alla luce
delle condizioni epidemiologiche e delle conoscenze scientifiche in
atto non esclude, e anzi impone, che, mutate le condizioni, la scelta
possa (e debba) essere rivalutata e riconsiderata.
La disciplina, dunque, puo' e deve mutare in base all'evoluzione
della situazione sanitaria che si fronteggia e delle conoscenze
scientifiche acquisite.
La genetica e originaria transitorieta' della disciplina, cosi'
come la previsione di elementi di flessibilizzazione e monitoraggi
che consentano l'adeguamento delle misure all'evoluzione della
situazione di fatto che e' destinata a fronteggiare, sono elementi
che incidono sulla verifica della legittimita' costituzionale della
normativa (sentenza n. 5 del 2018).
Sul punto, si evidenzia sin d'ora che l'art. 4 del d.l. n. 44 del
2021, come convertito, ha subito nel tempo diverse modifiche, in
relazione tanto alle conseguenze legate all'inadempimento
dell'obbligo vaccinale, quanto, soprattutto, all'individuazione della
durata dell'obbligo.
E anzi, e' l'intera disciplina relativa alla gestione della
pandemia ad aver subito continue modifiche in risposta all'evoluzione
della situazione sanitaria nonche' delle conoscenze mediche. Basti
pensare alle limitazioni imposte alla liberta' di circolazione, al
diritto allo studio e all'esercizio delle attivita' produttive e
lavorative, che sono state nel tempo modificate e infine revocate,
sempre sulla base dell'andamento della situazione
epidemiologico-sanitaria e dell'evoluzione degli strumenti offerti
dalla scienza medica per fronteggiarla.
In particolare, per quanto qui di piu' stretto interesse, la
disposizione censurata, nella sua versione originaria (oggetto della
questione in esame), prevedeva una precisa scadenza dell'obbligo
vaccinale, fissata al 31 dicembre 2021. Tale termine e' stato piu'
volte modificato, proprio in base all'andamento dei contagi e
all'evoluzione della pandemia, subendo diverse proroghe fino al 31
dicembre 2022, per poi essere infine anticipato (rispetto a
quest'ultima data) al 1° novembre 2022.
Siffatta anticipazione e' stata disposta con il d.l. n. 162 del
2022, come convertito, in considerazione, per quanto si legge nel
preambolo dello stesso, «dell'andamento della situazione
epidemiologica che registra una diminuzione dell'incidenza dei casi
di contagio da COVID-19 e una stabilizzazione della trasmissibilita'
sebbene al di sopra della soglia epidemica [e della] necessita' di
riavviare un progressivo ritorno alla normalita' nell'attuale fase
post pandemica, nella quale l'obiettivo da perseguire e' il controllo
efficace dell'endemia».
A cio' si aggiunga che, con specifico riferimento al sistema di
monitoraggio per le reazioni conseguenti ai vaccini per la
prevenzione dell'infezione da SARS-CoV-2, da un lato sono stati
predisposti specifici monitoraggi sull'andamento epidemiologico da
parte del Ministero della salute (secondo quanto previsto dal decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri 26 aprile 2020, recante
«Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 23 febbraio 2020,
n. 6, recante misure urgenti in materia di contenimento e gestione
dell'emergenza epidemiologica da COVID-19, applicabili sull'intero
territorio nazionale», rispetto al quale si segnala in particolare il
decreto del Ministro della salute 30 aprile 2020, recante «Adozione
dei criteri relativi alle attivita' di monitoraggio del rischio
sanitario di cui all'allegato 10 del decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri del 26 aprile 2020»; dall'altro, sono state
attuate le relative attivita' di sorveglianza da parte dell'AIFA con
cadenza trimestrale, che confluiscono in rapporti concernenti tutti i
dati sulle reazioni determinate dalla somministrazione dei vaccini.
9.- Tanto premesso, dunque, sul costante adeguamento della
disciplina in esame all'andamento della situazione
epidemiologico-sanitaria e all'evoluzione delle conoscenze
medico-scientifiche, e' opportuno procedere a un'analisi, sia pur di
tipo sintetico, di queste ultime.
Infatti, come detto, il sindacato richiesto a questa Corte
presuppone di verificare se il legislatore - utilizzando il dato
medico-scientifico posto a disposizione dalle autorita' di settore -
si sia mantenuto in un'area di "attendibilita' scientifica" e se
abbia assunto una decisione non irragionevole nonche' idonea e non
sproporzionata rispetto alla finalita' perseguita.
10.- Per far cio' occorre confrontarsi, innanzitutto, con i
contributi elaborati dall'AIFA, dall'ISS, dal Segretariato generale
del Ministero della salute, dalla Direzione generale della
programmazione sanitaria del Ministero della salute e dalla Direzione
generale della prevenzione sanitaria, tutti depositati
dall'Avvocatura generale dello Stato in allegato all'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri.
10.1.- Il principale dato medico-scientifico garantito dalle
autorita' istituzionali nazionali ed europee, preposte al settore, e'
costituito, fin dal momento dell'adozione della disposizione
censurata e a tutt'oggi, dalla natura non sperimentale del vaccino e
dalla sua efficacia, oltre che dalla sua sicurezza.
10.2.- Relativamente ai primi due profili - che lo stesso giudice
rimettente sostanzialmente non contesta - convergono le conclusioni
dell'AIFA, dell'ISS e del Segretariato generale del Ministero della
salute.
Viene innanzitutto attestato che i «vaccini anti COVID-19 non
possono in alcun modo considerarsi sperimentali», poiche' «[i]
vaccini attualmente in uso nella campagna vaccinale in Italia [...]
sono vaccini regolarmente immessi in commercio dopo aver completato
l'iter per determinarne qualita', sicurezza ed efficacia» (cosi',
testualmente, la nota dell'ISS sopra menzionata, pagina 2).
Come attestato piu' dettagliatamente dall'AIFA, tali vaccini sono
oggetto di autorizzazioni all'immissione in commercio condizionate
(CMA), sulla base di un protocollo preesistente e gia' utilizzato in
passato in ambito europeo per una serie di medicinali destinati a
soddisfare un elevato bisogno terapeutico insoddisfatto (cosi' la
nota dell'AIFA sopra menzionata, pagina 9).
Cio' posto, l'Unione europea ha quindi ritenuto che, a fronte di
minacce gravi per la salute pubblica, quale e' senz'altro la
pandemia, la scelta tecnica di ricorrere alla CMA rappresentasse la
scelta migliore al fine di garantire la tutela della salute. E cio'
in quanto «questa autorizzazione certifica che la sicurezza,
l'efficacia e la qualita' dei medicinali autorizzati, nel caso
specifico del vaccino, sono comprovate e che i benefici sono
superiori ai rischi» (pagina 8 della nota dell'AIFA). Sempre secondo
quanto attestato dall'AIFA, nessuna delle fasi dello sviluppo
pre-clinico e clinico (test di qualita', valutazione dell'efficacia e
del profilo di sicurezza) dei vaccini e' stata omessa e il numero dei
pazienti coinvolti negli studi clinici e' lo stesso di quello
relativo a vaccini sviluppati con tempistiche standard. E' stato
infatti possibile «affiancare temporalmente le diverse fasi di
sviluppo clinico e di arruolare negli studi di fase 3 un numero molto
elevato (decine di migliaia) di partecipanti» (pagina 10 della nota
dell'AIFA).
Sull'efficacia della vaccinazione per la prevenzione
dell'infezione da SARS-CoV-2 si sofferma l'ISS, esponendo che «[l]a
vaccinazione anti-COVID-19 costituisce una misura di prevenzione
fondamentale per contenere la diffusione dell'infezione da
SARS-CoV-2. Numerose evidenze scientifiche internazionali hanno
dimostrato l'elevata efficacia dei vaccini anti-COVlD-19 disponibili
ad oggi, sia nella popolazione generale sia in specifici sottogruppi
di categorie a rischio, inclusi gli operatori sanitari» (pagine 2 e 3
della nota dell'ISS). Al di la' della fisiologica eterogeneita' delle
risposte immunitarie dei singoli individui e della maggiore capacita'
della variante Omicron di eludere l'immunita' rispetto alle varianti
precedenti, viene attestato che «la protezione rimane elevata
specialmente nei confronti della malattia severa o peggior esito»
(pagina 3 della nota dell'ISS). L'ISS chiarisce, inoltre, che «anche
se l'efficacia vaccinale non e' pari al l00%, ma del resto nessun
vaccino ha una tale efficacia, l'elevata circolazione del virus
SARS-CoV-2 rende comunque rilevante la quota di casi prevenibile»
(pagina 5 della nota dell'ISS).
10.3.- Quanto al profilo della sicurezza, l'AIFA, come sopra
riportato, sostiene con chiarezza che la CMA «certifica che la
sicurezza, l'efficacia e la qualita' dei medicinali autorizzati, nel
caso specifico del vaccino, sono comprovate e che i benefici sono
superiori ai rischi».
Inoltre - affrontando specificamente le criticita' segnalate dal
Collegio rimettente - l'Agenzia attesta l'assoluta attendibilita' del
sistema di raccolta dati, basato sulla farmacovigilanza passiva
(pagine da 16 a 23 della nota dell'AIFA), e, soprattutto, evidenzia
la differenza tra «segnalazioni di eventi avversi dopo vaccini
anti-COVID-19» e «analisi del segnale» (pagine da 23 a 25 della nota
dell'AIFA). Alla base della segnalazione dell'evento avverso vi e'
infatti il solo criterio temporale, il quale, tuttavia, e' condizione
necessaria ma non sufficiente a stabilire un nesso causale fra
vaccinazione ed evento (pagine da 23 a 25 della nota dell'AIFA).
Secondo le conclusioni esposte, «la maggior parte delle reazioni
avverse ai vaccini sono non gravi e con esito in risoluzione
completa. Le reazioni avverse gravi hanno una frequenza da rara a
molto rara e non configurano un rischio tale da superare i benefici
della vaccinazione. Non e' stato inoltre osservato alcun eccesso di
decessi a seguito di vaccinazione e il numero di casi in cui la
vaccinazione puo' aver contribuito all'esito fatale dell'evento
avverso e' estremamente esiguo e comunque non tale da inficiare il
beneficio di tali medicinali» (pagine 26 e 27 della nota dell'AIFA).
Sempre relativamente al profilo della sicurezza, l'ISS, a sua
volta, attesta che «[a]d oggi miliardi di persone nel mondo sono
state vaccinate contro COVID-19. I vaccini anti SARS-CoV-2 approvati
sono stati attentamente testati e continuano ad essere monitorati
costantemente. Numerose evidenze scientifiche internazionali hanno
confermato la sicurezza dei vaccini anti-COVID-19» (pagina 6 della
nota dell'ISS). Si segnala, infine, la mole di dati di sicurezza
relativi ai soggetti che hanno ricevuto un vaccino per la prevenzione
dell'infezione da SARS-CoV-2, posto che, secondo l'EMA, fino
all'inizio di aprile 2022 sono state piu' di 868 milioni le dosi di
vaccini somministrate alle persone nell'UE e nello Spazio economico
europeo (SEE), concludendo nel senso che «[d]ai dati emerge che la
stragrande maggioranza degli effetti collaterali noti dei vaccini
COVID-19 sono lievi e di breve durata. Problemi di sicurezza
classificabili come gravi sono estremamente rari» (pagina 8 della
nota dell'ISS).
11.- Alla luce dei dati sin qui ripercorsi, deve ritenersi che le
autorita' scientifiche attestino concordemente la sicurezza dei
vaccini per la prevenzione dell'infezione da SARS-CoV-2 oggetto di
CMA e la loro efficacia nella riduzione della circolazione del virus
(come emerge dalla diminuzione del numero dei contagi, nonche' del
numero di casi ricoverati, in area medica e in terapia intensiva, e
dall'entita' dei decessi associati al SARS-CoV-2 relativi al periodo
che parte dall'inizio della campagna di vaccinazione di massa
risalente a marzo-aprile 2021).
Ed e' su questi dati scientifici - forniti dalle autorita' di
settore e che non possono percio' essere sostituiti con dati
provenienti da fonti diverse, ancorche' riferibili a "esperti" del
settore - che si e' basata la scelta politica del legislatore;
legislatore che altrimenti, anziche' alle autorita' istituzionali,
avrebbe dovuto affidarsi a "esperti" non e' dato vedere con quali
criteri scelti.
Appare evidente, dunque, in coerenza con il dato
medico-scientifico che attesta la piena efficacia del vaccino e
l'idoneita' dell'obbligo vaccinale rispetto allo scopo di ridurre la
circolazione del virus, la non irragionevolezza del ricorso ad esso,
«[a] fronte di "un virus respiratorio altamente contagioso, diffuso
in modo ubiquo nel mondo, e che puo' venire contratto da chiunque"
(sentenza n. 127 del 2022)» (sentenza n. 171 del 2022),
caratterizzato da rapidita' e imprevedibilita' del contagio.
12.- Tale valutazione di non irragionevolezza e idoneita' allo
scopo vale con particolare riferimento agli esercenti le professioni
sanitarie e operatori di interesse sanitario di cui all'art. 1, comma
2, della legge n. 43 del 2006.
E infatti, l'obbligo vaccinale per tali soggetti consente di
perseguire, oltre che la tutela della salute di una delle categorie
piu' esposte al contagio, «il duplice scopo di proteggere quanti
entrano con loro in contatto e di evitare l'interruzione di servizi
essenziali per la collettivita'» (sentenza n. 268 del 2017).
12.1.- Quest'ultima finalita' era particolarmente avvertita in un
momento in cui, da un lato, il sistema sanitario nel suo complesso
era sottoposto ad un gravissimo stress, dovendo affrontare - oltre a
crescenti richieste di assistenza domiciliare - un enorme e
incessante incremento di ricoveri per i pazienti affetti da patologia
da SARS-CoV-2, con conseguente congestione delle strutture
ospedaliere e dei reparti intensivi, e, dall'altro lato, si assisteva
a una crescente diffusione del contagio tra il personale sanitario.
Sotto quest'ultimo profilo, basti ricordare che l'ISS, nella
menzionata nota, sostiene espressamente che «gli operatori sanitari
sono tra le categorie ad alto rischio di contrarre l'infezione da
SARS-CoV-2 potendosi infettare piu' facilmente prendendosi cura dei
pazienti e/o interagendo con altro personale sanitario» (pagina 5
della nota dell'ISS).
D'altro canto, il Segretariato generale del Ministero della
salute attesta con nettezza il significativo impatto della campagna
vaccinale sulla circolazione del SARS-CoV-2 tra gli operatori
sanitari: «a seguito dell'avvio della campagna vaccinale c'e' stata
una netta riduzione della percentuale dei casi tra gli operatori
sanitari rispetto al resto della popolazione: a fine dicembre 2020 la
percentuale dei casi tra gli operatori sanitari rispetto al resto
della popolazione si attestava a circa il 6%, mentre a fine febbraio
2021, in concomitanza con il completamento del ciclo vaccinale e il
conseguente sviluppo dell'immunita', risultava poco al di sopra
dell'1,5%» (pagina 28 della nota del Segretariato generale del
Ministero della salute).
Su altro versante, la predetta situazione di congestionamento si
rivelava ancor piu' allarmante in quanto, in un sistema sanitario
prevalentemente proiettato sulla gestione della pandemia, determinava
un'estrema difficolta' di disporre cure e ricoveri per i pazienti non
affetti da patologia SARS-CoV-2. Sul punto basti segnalare le
osservazioni della Direzione generale della programmazione sanitaria
del Ministero della salute, la quale, sulla base di una lettura
comparativa dei volumi dei ricoveri ospedalieri degli anni 2019-2020,
attesta una netta flessione dell'erogazione complessiva dei ricoveri
del 2020 rispetto all'anno precedente con una perdita in termini di
volumi di circa 1 milione e mezzo di ricoveri (pagina 2 della nota
della Direzione generale della programmazione sanitaria del Ministero
della salute), flessione «che ha con tutta probabilita' determinato
l'impossibilita' di curarsi di pazienti affetti da patologie diverse
dal COVID-19» (pagina 3 della medesima nota).
12.2.- Con specifico riferimento al - differente ma complementare
- scopo di proteggere quanti entrano in contatto con gli esercenti le
professioni sanitarie e operatori di interesse sanitario di cui
all'art. 1, comma 2, della legge n. 43 del 2006, e' opportuno
ricordare che gia' in passato questa Corte - esaminando una legge
regionale che prevede la facolta' della Giunta regionale di
individuare i reparti dove consentire l'accesso ai soli operatori che
si siano attenuti alle indicazioni del Piano nazionale di prevenzione
vaccinale vigente per i soggetti a rischio per esposizione
professionale - ha avuto modo di valorizzare, con riferimento alla
vaccinazione degli operatori sanitari, lo «scopo di prevenire e
proteggere la salute di chi frequenta i luoghi di cura: anzitutto
quella dei pazienti, che spesso si trovano in condizione di
fragilita' e sono esposti a gravi pericoli di contagio, quella dei
loro familiari, degli altri operatori e, solo di riflesso, della
collettivita'. Tale finalita' [...] e' del resto oggetto di
attenzione da parte delle societa' medico-scientifiche, che segnalano
l'urgenza di mettere in atto prassi adeguate a prevenire le epidemie
in ambito ospedaliero, sollecitando anzitutto un appropriato
comportamento del personale sanitario, per garantire ai pazienti la
sicurezza nelle cure» (sentenza n. 137 del 2019).
D'altronde, come segnalato anche dall'ISS nella sopra citata
nota, «[l]e infezioni tra gli operatori sanitari hanno un impatto
negativo sulla salute individuale e collettiva sia direttamente che
indirettamente. Infatti non solo l'operatore sanitario puo' a sua
volta trasmettere l'infezione piu' facilmente a pazienti tra cui
soggetti fragili ad alto rischio di sviluppare forme gravi di
malattia ma, indirettamente, le procedure di isolamento e quarantena
che si renderebbero necessarie a seguito di un'eventuale infezione
possono provocare danno al sistema sanitario nazionale in termini di
garanzia e continuita' nell'erogazione delle cure» (pagina 5 della
nota ISS). Con cio', peraltro, evidenziando, ancora una volta, la
possibile ricaduta in termini di rischio di interruzione del servizio
sanitario.
12.3.- Della convergenza, in capo agli esercenti le professioni
sanitarie e operatori di interesse sanitario di cui all'art. 1, comma
2, della legge n. 43 del 2006, di queste plurime valutazioni - che
giustificano un trattamento differenziato per tali soggetti -, vi e'
traccia anche nella Relazione illustrativa del d.l. n. 44 del 2021:
«L'introduzione di un siffatto obbligo per le categorie professionali
considerate nasce dalla constatazione che la vaccinazione degli
operatori sanitari, unitamente alle altre misure di protezione
collettiva e individuale per la prevenzione della trasmissione degli
agenti infettivi nelle strutture sanitarie e negli studi
professionali, ha valenza multipla: consente di salvaguardare
l'operatore rispetto al rischio infettivo professionale, contribuisce
a proteggere i pazienti dal contagio in ambiente assistenziale e
serve a difendere l'operativita' dei servizi sanitari, garantendo la
qualita' delle prestazioni erogate, e contribuisce a perseguire gli
obiettivi di sanita' pubblica».
12.4.- Fortemente significativa e', infine, sotto il profilo di
diritto comparato, la tendenziale omogeneita' della soluzione,
adottata in altri Paesi, nel senso della obbligatorieta' della
vaccinazione legata a certe professioni, tra le quali spiccano, per
tutte - pur nell'ambito di una certa variabilita' delle altre
categorie soggettive coinvolte e pur nella diversita' degli approcci
che emerge dal confronto tra i vari ordinamenti -, quelle sanitarie.
In particolare, va segnalato che l'obbligo vaccinale per gli
esercenti attivita' in ambito sanitario e' stato introdotto, tra
l'altro, in Francia e in Germania, nonche' nel Regno Unito e negli
Stati Uniti d'America. E, come meglio esposto in seguito, le Corti,
anche costituzionali, di alcuni Paesi hanno ritenuto la legittimita'
dell'obbligo, facendo ricorso ai canoni di ragionevolezza e
proporzionalita', utilizzati in modo non dissimile da come sviluppati
nel nostro ordinamento.
13.- Verificata, dunque, in coerenza con il dato
medico-scientifico che attesta la piena efficacia del vaccino nei
sensi sopra esaminati, l'idoneita' dell'obbligo vaccinale degli
esercenti le professioni sanitarie e degli operatori di interesse
sanitario di cui all'art. 1, comma 2, della legge n. 43 del 2006,
rispetto alla finalita' di ridurre la circolazione del virus -
funzionale al duplice scopo, sopra ricordato, di proteggere quanti
entrano con loro in contatto e di evitare l'interruzione di servizi
essenziali per la collettivita' -, e quindi la non irragionevolezza
del ricorso ad esso, va ora valutato il profilo concernente
l'osservanza del principio di proporzionalita' rispetto alle
finalita' perseguite.
Come gia' affermato da questa Corte, quando si e' in presenza di
una questione concernente il bilanciamento tra due diritti, «il
giudizio di ragionevolezza sulle scelte legislative si avvale del
cosiddetto test di proporzionalita', che "richiede di valutare se la
norma oggetto di scrutinio, con la misura e le modalita' di
applicazione stabilite, sia necessaria e idonea al conseguimento di
obiettivi legittimamente perseguiti, in quanto, tra piu' misure
appropriate, prescriva quella meno restrittiva dei diritti a
confronto e stabilisca oneri non sproporzionati rispetto al
perseguimento di detti obiettivi" (sentenza n. 1 del 2014,
richiamata, da ultimo, dalle sentenze n. 137 del 2018, n. 10 del
2016, n. 272 e n. 23 del 2015 e n. 162 del 2014)» (sentenza n. 20 del
2019).
13.1.- Sotto tale aspetto, la misura deve ritenersi non
sproporzionata, in primo luogo, perche' non risultavano, a quel
tempo, misure altrettanto adeguate rispetto allo scopo prefissato dal
legislatore per fronteggiare la pandemia. E cio' vale, in
particolare, per la soluzione alternativa prospettabile (utilizzata
in ambiti piu' generali, per l'accesso ai luoghi pubblici da parte di
soggetti non appartenenti a categorie soggette a vaccinazione
obbligatoria), rappresentata dall'effettuazione periodica di test
diagnostici dell'infezione da SARS-CoV-2. Innanzitutto perche',
dovendo essere effettuati con una cadenza particolarmente serrata (e
cioe' ogni due o tre giorni), avrebbero avuto costi insostenibili e
avrebbero comportato un intollerabile sforzo per il sistema
sanitario, gia' impegnato nella gestione della pandemia, tanto a
livello logistico-organizzativo, quanto per l'impiego di personale.
D'altro canto, l'esito del test non e' immediatamente disponibile
rispetto al momento della sua effettuazione: esso, pertanto, nasce
gia' "obsoleto", posto che l'esito puo' essere gia' stato superato da
un contagio sopravvenuto nel frattempo, con il fisiologico rischio
della presenza nei luoghi di cura di soggetti inconsapevolmente
contagiati.
13.2.- Sempre con riferimento al rispetto della proporzionalita',
va, altresi', rilevato che la conseguenza del mancato adempimento
dell'obbligo e' rappresentata dalla sospensione dall'esercizio delle
professioni sanitarie, con reintegro al venir meno dell'inadempimento
dell'obbligo e, comunque, dello stato di crisi epidemiologica.
La scelta - che non riveste natura sanzionatoria - si muove
nell'ambito della responsabilita' del legislatore di individuare una
conseguenza calibrata, in termini di sacrificio dei diritti
dell'operatore sanitario, che sia strettamente funzionale rispetto
alla finalita' perseguita di riduzione della circolazione del virus.
E cio' tanto in termini di durata, posto che, secondo quanto gia'
sopra evidenziato, il legislatore ha introdotto, sin dall'inizio, una
durata predeterminata dell'obbligo vaccinale, modificandola,
costantemente, in base all'andamento della situazione sanitaria,
giungendo ad anticiparla appena la situazione epidemiologica lo ha
consentito; quanto in termini di intensita', trattandosi di una
sospensione del rapporto lavorativo, senza alcuna conseguenza di tipo
disciplinare, e non di una sua risoluzione.
13.3.- E' interessante notare come in altri ordinamenti, e
segnatamente in quello francese, la giurisprudenza, rigettando
un'istanza che mirava alla presentazione di una question prioritaire
de constitutionnalite' degli artt. 12 e 14 della legge 5 agosto 2021,
n. 1040, abbia sostenuto che il fatto che l'art. 14 - concernente le
conseguenze dell'inadempimento degli obblighi vaccinali - non preveda
la risoluzione del contratto di lavoro o la cessazione dalle funzioni
delle persone interessate, bensi' la sospensione del rapporto, fa
propendere per «una conciliazione non manifestamente squilibrata fra
le esigenze costituzionali discendenti dal diritto al lavoro e al
diritto alla tutela della salute» (Conseil d'Etat, sezioni V e VI
riunite, 28 gennaio 2022, n. 457879, paragrafo 12).
Diversamente, in altri ordinamenti, quali la Germania, il Regno
Unito e gli Stati Uniti d'America, e' stata introdotta la
possibilita' di ricorrere al licenziamento (indipendentemente dalla
frequenza con cui, nella prassi, vi si sia fatto ricorso).
In particolare, in Germania, la giurisprudenza costituzionale ha
affermato che, sebbene la liberta' di esercitare una professione
tuteli anche la volonta' del singolo di mantenere il posto di lavoro
si' da non ammettere tutte quelle misure che sortiscono l'effetto di
obbligare il singolo a rinunciare a un determinato posto di lavoro
(Rn. 246), la previsione dell'obbligo vaccinale e' tuttavia
giustificata in quanto posta a tutela delle persone piu' vulnerabili
(Rn. 254). In particolare, risulta: a) legittimo lo scopo perseguito
(Rn. 256); b) adeguata la misura prescelta per il suo raggiungimento,
non ravvisandosi misure alternative che comportino un minore
sacrificio (Rn. 257, ma anche 189 e seguenti); c) adeguato il
bilanciamento operato tra lo scopo perseguito e la gravita' del
sacrificio comportato (Rn. 258-266) (Tribunale costituzionale
federale, ordinanza 27 aprile 2022, 1 BvR 2649/21).
14.- Non colgono nel segno, infine, le doglianze - che, peraltro,
meritano attenta considerazione anche in sede legislativa - svolte
dal giudice rimettente in ordine alla mancata adozione di «misure di
mitigazione» e «misure di precauzione» ad accompagnamento
dell'obbligo vaccinale, a suo parere rinvenibili in alcune carenze
del triage pre-vaccinale: il mancato coinvolgimento dei medici di
medicina generale e l'assenza, prima della inoculazione del vaccino,
di adeguati accertamenti, analisi e test diagnostici, nonche' dello
stesso test sierologico.
14.1.- Quanto al primo profilo, di norma la pratica vaccinale in
Italia non prevede un coinvolgimento nel triage del medico di
medicina generale o del pediatra di libera scelta. Come esposto nella
richiamata nota del Segretariato generale del Ministero della salute,
le vaccinazioni previste dai calendari vaccinali regionali sono in
genere eseguite, salvo talune eccezioni che qui non rilevano, presso
i servizi di vaccinazione delle aziende sanitarie locali o
provinciali delle varie regioni da parte degli operatori di sanita'
pubblica (medici igienisti, assistenti sanitari, infermieri).
Di norma, dunque, il medico di medicina generale non assolve un
ruolo primario nella valutazione dell'eleggibilita' di un assistito a
una vaccinazione, anche in relazione alle vaccinazioni contemplate in
via ordinaria nel Piano nazionale di prevenzione vaccinale. Questa
valutazione compete, infatti, ai medici vaccinatori, che sono
all'uopo adeguatamente formati e che assumono la decisione di
procedere o meno con la vaccinazione dell'interessato.
Cio' non toglie, peraltro, che il medico di medicina generale,
per espressa previsione del gia' ricordato comma 2 del censurato art.
4 del d.l. n. 44 del 2021, come convertito, ha affiancato i medici
vaccinatori nella verifica della presenza delle cause di esenzione
dalla vaccinazione e, pertanto, ha nei fatti assolto un ruolo
tutt'altro che secondario nel percorso di accompagnamento dei
relativi assistiti nell'ambito della campagna vaccinale, proprio in
considerazione della conoscenza del paziente e della sua storia
clinica.
14.2.- Nemmeno puo' convenirsi con l'assunto del giudice a quo
secondo il quale non sono state predisposte adeguate «misure di
precauzione» ad accompagnamento dell'obbligo vaccinale, quali
adeguati accertamenti in fase di triage pre-vaccinale.
Nella pratica, l'anamnesi pre-vaccinale e' una pratica
standardizzata attraverso la quale e' possibile stabilire la presenza
di eventuali controindicazioni o di precauzioni rispetto alla
vaccinazione, attraverso una serie di precise e semplici domande, a
cui possono e devono seguire, se del caso, eventuali ulteriori
approfondimenti, ivi inclusi, raramente, accertamenti diagnostici o
consulti clinici con il medico di medicina generale o il medico
specialista che assiste il soggetto. Il personale sanitario che
esegue una vaccinazione deve infatti verificare la presenza di
controindicazioni e/o di precauzioni in ogni persona prima di
somministrare qualsiasi vaccino, secondo un consolidato protocollo.
Con riferimento al rilievo conferito dal rimettente alla mancata
somministrazione di test pre-vaccinali, va considerato come
normalmente per le vaccinazioni non sia prevista l'effettuazione di
simili test per stabilire il profilo di sicurezza relazionato a un
determinato individuo. Non sono richiesti esami di laboratorio o
altri accertamenti diagnostici da eseguire di routine prima della
vaccinazione, in quanto non esiste alcuna evidenza che supporti
l'utilita' di un loro utilizzo esteso, in maniera aprioristica, a
tutti i soggetti candidati alla vaccinazione: non esistono test,
inclusi quelli di carattere genetico, che vengano raccomandati come
test pre-vaccinali (pagina 28 della nota del Segretariato generale
del Ministero della salute).
Del resto, come il Presidente del Consiglio rammenta nel proprio
atto di intervento, le principali autorita' sanitarie in ambito
internazionale, inclusi l'Organizzazione mondiale della sanita' e i
Centers for disease prevention and control statunitensi, non
raccomandano l'esecuzione di alcun test pre-vaccinale per la
vaccinazione per la prevenzione dell'infezione da SARS-CoV-2.
La considerazione che normalmente per le vaccinazioni non sia
prevista l'effettuazione di un test in ordine alla patologia di
riferimento vale anche con riguardo alla mancata effettuazione del
test sierologico.
14.3.- Occorre, infine, soffermarsi anche sul profilo piu'
generale delle cautele o condotte che lo stato delle conoscenze
scientifiche e l'arte prescrivono in relazione alla attuazione ed
esecuzione materiale del trattamento sanitario.
Impregiudicato il diritto a un indennizzo in caso di eventi
avversi comunque riconducibili al vaccino, inerenti a quel rischio
ineliminabile di cui si e' gia' detto sopra, resta ferma la
responsabilita' civile di cui all'art. 2043 del codice civile per
l'ipotesi in cui «il danno ulteriore sia imputabile a comportamenti
colposi attinenti alle concrete misure di attuazione [...] o
addirittura alla materiale esecuzione del trattamento stesso»
(sentenza n. 307 del 1990).
Questa Corte, infatti, facendo riferimento alla «necessita' che
il soggetto vaccinando sia messo quanto piu' possibile al riparo dai
rischi di complicanze da vaccino», rimarca come tali «esigenze
cautelative [...] gia' trovino un primo livello di risposta nella
doverosita' dell'osservanza, in sede di attuazione ed esecuzione del
trattamento obbligatorio, di quelle "cautele o [...] modalita' che lo
stato delle conoscenze scientifiche e l'arte prescrivono in relazione
alla sua natura", e la cui violazione fonda [...] la tutela aquiliana
ex art. 2043 cit.» (sentenza n. 258 del 1994; ma anche, in termini,
la sentenza n. 307 del 1990).
15.- Alla luce di tutte le considerazioni sin qui svolte deve
quindi dichiararsi non fondata la questione di legittimita'
costituzionale sollevata, in riferimento all'art. 32 Cost., dell'art.
4, commi 1 e 2, del d.l. n. 44 del 2021, come convertito, nella parte
in cui prevede, da un lato, l'obbligo vaccinale per il personale
sanitario e, dall'altro lato, per effetto dell'inadempimento dello
stesso, la sospensione dall'esercizio delle professioni sanitarie.
16.- Ugualmente non fondate sono le questioni sollevate, in
riferimento agli artt. 3 e 21 Cost., dell'art. 1 della legge n. 219
del 2017, nella parte in cui non prevede l'espressa esclusione dalla
sottoscrizione del consenso informato nelle ipotesi di trattamenti
sanitari obbligatori, e dell'art. 4 del d.l. n. 44 del 2021, come
convertito, nella parte in cui non esclude l'onere di sottoscrizione
del consenso informato nel caso di vaccinazione obbligatoria.
16.1.- Il consenso informato, quale condizione per la liceita' di
qualsivoglia trattamento sanitario, trova fondamento
nell'autodeterminazione, nelle scelte che riguardano la propria
salute, intesa come liberta' di disporre del proprio corpo, diritti
fondamentali della persona sanciti dagli artt. 2, 13, 32 Cost. e
dagli artt. 1, 2 e 3 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione
europea. Secondo quanto disposto dall'art. 1 della legge n. 219 del
2017, «nessun trattamento sanitario puo' essere iniziato o proseguito
se privo del consenso libero e informato della persona interessata,
tranne che nei casi espressamente previsti dalla legge». Piu'
precisamente, il consenso del paziente deve essere libero e
consapevole, preceduto da informazioni complete, aggiornate e
comprensibili relative a diagnosi, prognosi, benefici e rischi degli
accertamenti diagnostici e dei trattamenti sanitari indicati,
possibili alternative e conseguenze dell'eventuale rifiuto al
trattamento sanitario e dell'accertamento diagnostico o della
rinuncia ai medesimi.
Orbene - premessa la rilevanza della raccolta del consenso anche
ai fini di un'adeguata emersione dei dati essenziali per una completa
e corretta anamnesi pre-vaccinale, destinata, tra l'altro, come sopra
ricordato, a valutare l'eleggibilita' del soggetto interessato alla
vaccinazione - la natura obbligatoria del vaccino in esame non
esclude la necessita' di raccogliere il consenso informato, che viene
meno solo nei casi espressamente previsti dalla legge, come disposto
dal comma 1 dell'art. 1 della citata legge n. 219 del 2017.
L'obbligatorieta' del vaccino lascia comunque al singolo la
possibilita' di scegliere se adempiere o sottrarsi all'obbligo,
assumendosi responsabilmente, in questo secondo caso, le conseguenze
previste dalla legge.
Qualora, invece, il singolo adempia all'obbligo vaccinale, il
consenso, pur a fronte dell'obbligo, e' rivolto, proprio nel rispetto
dell'intangibilita' della persona, ad autorizzare la materiale
inoculazione del vaccino.
17.- In conclusione, le questioni di legittimita' costituzionale
sollevate vanno dichiarate in parte manifestamente inammissibili e in
parte non fondate.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara manifestamente inammissibili le questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 4, commi 1 e 2, del
decreto-legge 1° aprile 2021, n. 44 (Misure urgenti per il
contenimento dell'epidemia da COVID-19, in materia di vaccinazioni
anti SARS-CoV-2, di giustizia e di concorsi pubblici), convertito,
con modificazioni, nella legge 28 maggio 2021, n. 76, nella parte in
cui prevede, da un lato, l'obbligo vaccinale per il personale
sanitario e, dall'altro lato, per effetto dell'inadempimento stesso,
la sospensione dall'esercizio delle professioni sanitarie, sollevate,
in riferimento agli artt. 3, 4, 33, 34 e 97 della Costituzione, dal
Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana con
l'ordinanza indicata in epigrafe;
2) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 4, commi 1 e 2, del d.l. n. 44 del 2021,
come convertito, sollevata, in riferimento all'art. 32 Cost., dal
Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana con
l'ordinanza indicata in epigrafe;
3) dichiara non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 1 della legge 22 dicembre 2017, n. 219
(Norme in materia di consenso informato e di disposizioni anticipate
di trattamento), nella parte in cui non prevede l'espressa esclusione
della sottoscrizione del consenso informato nelle ipotesi di
trattamenti sanitari obbligatori, e dell'art. 4 del d.l. n. 44 del
2021, come convertito, nella parte in cui non esclude l'onere di
sottoscrizione del consenso informato nel caso di vaccinazione
obbligatoria, sollevate, in riferimento agli artt. 3 e 21 Cost., dal
Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana con
l'ordinanza indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 1° dicembre 2022.
F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Filippo PATRONI GRIFFI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 9 febbraio 2023.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA
Allegato:
Ordinanza letta all'udienza del 30 novembre 2022
ORDINANZA
Visti gli atti relativi al giudizio di legittimita'
costituzionale dell'art. 4, commi 1 e 2, del decreto-legge 1° aprile
2021, n. 44 (Misure urgenti per il contenimento dell'epidemia da
COVID-19, in materia di vaccinazioni anti SARS-CoV-2, di giustizia e
di concorsi pubblici), convertito, con modificazioni, nella legge 28
maggio 2021, n. 76, nonche' degli artt. 1 della legge 22 dicembre
2017, n. 219 (Norme in materia di consenso informato e di
disposizioni anticipate di trattamento) e 4 del d.l. n. 44 del 2021,
come convertito, promosso dal Consiglio di giustizia amministrativa
per la Regione Siciliana con ordinanza del 22 marzo 2022, iscritta al
n. 38 registro ordinanze 2022 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 17, prima serie speciale, dell'anno 2022.
Rilevato che, nel giudizio sono intervenuti, con atti depositati
il 16 maggio 2022, D. D.P. e altri nove, R. S. e G. V., M. A. e altri
dodici, A. C. e S. M.; con atti depositati il 17 maggio 2022, V. B. e
altri sedici, G. L. e altri quattro, L. B., M. D.M., S. P. e altri
quattro, A. B., P. C.;
che alcuni di essi (D. D.P. e altri nove, R. S. e G. V., M. A. e
altri dodici, A. C. e S. M., L. B.), in quanto esercenti le
professioni sanitarie e operatori di interesse sanitario e, pertanto,
destinatari dell'obbligo vaccinale ai sensi dell'art. 4 del d.l. n.
44 del 2021, come convertito, sostengono di trovarsi nella medesima
condizione di diritto sostanziale dell'appellante di cui
all'ordinanza di rimessione indicata;
che altri (M. D.M., A. B., P. C.) sono cittadini
ultracinquantenni destinatari dell'obbligo vaccinale ex art. 1 del
decreto-legge 7 gennaio 2022, n. 1 (Misure urgenti per fronteggiare
l'emergenza COVID-19, in particolare nei luoghi di lavoro, nelle
scuole e negli istituti della formazione superiore), convertito, con
modificazioni, nella legge 4 marzo 2022, n. 18, oppure (V. B. e altri
sedici, G. L. e altri quattro, S. P. e altri quattro) «privati
cittadini italiani [...], lavoratori, medici e non, over 50 (e
qualcuno prossimo), che hanno deciso di non "vaccinarsi covid" per
proprie motivazioni personali», che assumono essere titolari di una
posizione suscettibile di restare incisa dall'esito del giudizio di
questa Corte.
Considerato che, ai sensi dell'art. 4, comma 3, delle Norme
integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, nel
giudizio in via incidentale possono intervenire «i titolari di un
interesse qualificato, inerente in modo diretto e immediato al
rapporto sostanziale dedotto in giudizio»;
che la partecipazione al giudizio incidentale di legittimita'
costituzionale e', infatti, circoscritta, di norma, alle parti del
giudizio a quo e che «non e' sufficiente, al fine di rendere
ammissibile l'intervento, la circostanza che il soggetto sia titolare
di interessi analoghi a quelli dedotti nel giudizio principale, o che
sia parte in un giudizio analogo, ma diverso dal giudizio a quo, sul
quale la decisione di questa Corte possa influire» (ordinanza n. 191
del 2021);
che, nel caso in esame, i soggetti intervenuti nel presente
giudizio, in quanto destinatari dell'obbligo vaccinale ex art. 4 del
d.l. n. 44 del 2021, come convertito, sono titolari di un interesse
meramente indiretto all'accoglimento della questione di legittimita'
costituzionale, interesse che ancora meno e' possibile apprezzare con
riferimento ai soggetti ultracinquantenni o ai soggetti appartenenti
a categorie professionali (non meglio precisate nei rispettivi atti
di intervento) diverse da quelle di cui al citato art. 4;
che, pertanto, gli interventi devono essere dichiarati
inammissibili.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibili gli interventi di D. D.P. e altri nove, R.
S. e G. V., M. A. e altri dodici, A. C. e S. M., V. B. e altri
sedici, G. L. e altri quattro, L. B., M. D.M., S.P. e altri quattro,
A. B., P. C.
F.to: Silvana Sciarra, Presidente