N. 50 SENTENZA 25 gennaio - 24 marzo 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ambiente - Rifiuti - Norme della Regione Lombardia - Discariche per la messa in sicurezza permanente - Realizzazione «in coerenza con gli obiettivi di tutela ambientale» previsti dal cod. ambiente, in luogo del precedente «secondo i criteri e le modalita'» ivi previsti - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Lombardia 20 maggio 2022, n. 9, art. 12, comma 1, lettera a), sostitutivo del secondo periodo del comma 12 dell'art. 21 della legge della Regione Lombardia 12 dicembre 2003, n. 26. - Costituzione, art. 117, commi primo e secondo, lettera s); decreto legislativo 13 gennaio 2003, n. 36. art. 3; direttiva 1999/31/CE, art. 3.(GU n.13 del 29-3-2023 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 12, comma
1, lettera a), della legge della Regione Lombardia 20 maggio 2022, n.
9 (Legge di semplificazione 2022), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 25 luglio 2022,
depositato in cancelleria il 25 luglio 2022, iscritto al n. 46 del
registro ricorsi 2022 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 37, prima serie speciale, dell'anno 2022.
Visto l'atto di costituzione della Regione Lombardia;
udito nell'udienza pubblica del 25 gennaio 2023 il Giudice
relatore Franco Modugno;
uditi l'avvocato dello Stato Gianna Galluzzo per il Presidente
del Consiglio dei ministri e gli avvocati Alessandra Zimmitti e Piera
Pujatti per la Regione Lombardia;
deliberato nella camera di consiglio del 25 gennaio 2023.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso depositato il 27 luglio 2022 (reg. ric. n. 46 del
2022), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 12, comma 1, lettera a), della
legge della Regione Lombardia 20 maggio 2022, n. 9 (Legge di
semplificazione 2022), nella parte in cui modifica il secondo periodo
del comma 12 dell'art. 21 della legge della Regione Lombardia 12
dicembre 2003, n. 26 (Disciplina dei servizi locali di interesse
economico generale. Norme in materia di gestione dei rifiuti, di
energia, di utilizzo del sottosuolo e di risorse idriche), per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, in relazione all'art. 3 del decreto legislativo 13
gennaio 2003, n. 36 (Attuazione della direttiva 1999/31/CE relativa
alle discariche di rifiuti), nonche' dell'art. 117, primo comma,
Cost., in relazione all'art. 3 della direttiva 1999/31/CE del
Consiglio, del 26 aprile 1999, relative alle discariche di rifiuti.
1.1.- L'art. 21, comma 12, della legge reg. Lombardia n. 26 del
2003 individua, nel primo periodo, alcune eccezioni all'ambito di
applicazione dei criteri di localizzazione degli impianti di
smaltimento e recupero dei rifiuti, per i quali l'art. 8, comma 7,
della legge della Regione Lombardia 12 luglio 2007, n. 12, recante
«Modifiche alla legge regionale 12 dicembre 2003, n. 26 (Disciplina
dei servizi locali di interesse economico generale. Norme in materia
di gestione dei rifiuti, di energia, di utilizzo del sottosuolo e di
risorse idriche) ed altre disposizioni in materia di gestione dei
rifiuti», ha previsto che la Giunta regionale provvedesse, mediante
propria delibera e sentita la commissione consiliare competente, ad
integrare la deliberazione della Giunta della Regione Lombardia 27
giugno 2005, n. 220, recante «Approvazione del Programma Regionale di
Gestione dei Rifiuti (P.R.G.R) ai sensi degli artt. 19, 20 e 55 della
l.r. 26 del 23 dicembre 2001 e in applicazione delle direttive
75/442/CEE, 91/689/CEE, 94/62/CEE nonche' del rapporto ambientale di
valutazione ambientale strategica ai sensi della direttiva 2001/42/CE
del Parlamento Europeo e del consiglio del 27 giugno 2001».
In particolare, a norma del primo periodo della menzionata
disposizione, fanno eccezione ai criteri di localizzazione cosi'
individuati «le discariche per la messa in sicurezza permanente e gli
impianti di trattamento dei rifiuti realizzati nell'area oggetto di
bonifica e destinati esclusivamente alle operazioni di bonifica dei
relativi siti contaminati [...]».
Il secondo periodo della medesima disposizione prevedeva, nella
previgente versione, che «[t]ale messa in sicurezza permanente»
dovesse essere realizzata «secondo i criteri e le modalita'» previsti
dal d.lgs. n. 36 del 2003.
L'impugnato art. 12 della legge reg. Lombardia n. 9 del 2022, al
comma 1, lettera a), ha introdotto una modifica a quest'ultima
disposizione, prevedendo che «[t]ale messa in sicurezza permanente»
debba essere realizzata «in coerenza con gli obiettivi di tutela
ambientale» fissati dal d.lgs. n. 36 del 2003.
Il ricorrente sostiene che la precedente formulazione, prevedendo
«l'applicazione automatica» dei criteri e delle modalita' disposti
dal citato decreto legislativo alla messa in sicurezza permanente
effettuata a traverso le tipologie di impianti elencate nel primo
periodo, fosse piu' coerente con la normativa statale, mentre quella
attualmente in vigore, piu' generica e meno aderente a quest'ultima,
violerebbe diversi parametri costituzionali.
1.2.- In primo luogo, la disposizione impugnata entrerebbe in
contrasto con l'art. 3 del d.lgs. n. 36 del 2003, il quale
stabilisce, al comma 1, che «[l]e disposizioni del presente decreto
si applicano a tutte le discariche, come definite dall'articolo 2,
comma 1, lettera g)», riproducendo sul punto quanto previsto
dall'art. 3, paragrafo 1, della direttiva 1999/31/CE.
La disposizione costituirebbe una distorsione applicativa delle
due previsioni normative da ultimo richiamate, poiche' l'ambiguita'
semantica dell'espressione «in coerenza con gli obiettivi di tutela
ambientale» sarebbe foriera di sostanziali dubbi interpretativi che
renderebbero concreto il rischio di un'elusione dei principi
fondamentali stabiliti dalla normativa statale; distorsione censurata
da questa Corte nelle sentenze n. 107 del 2017, n. 449 del 2005, n.
412 del 2004 e n. 228 del 2003.
Il ricorrente sostiene, inoltre, che la disposizione regionale si
riferisca a tipologie di impianti che, seppur realizzati nell'area
oggetto di bonifica e destinati esclusivamente alle operazioni di
bonifica, sono, comunque sia, soggetti all'applicazione integrale del
d.lgs. n. 36 del 2003 e della direttiva 1999/31/CE. Per tale motivo,
il citato art. 3, nel prevedere l'ambito applicativo del decreto
legislativo, rivestirebbe la qualita' di parametro interposto per la
verifica del rispetto dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., il quale assegna alla potesta' legislativa esclusiva statale
la «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali».
La difesa statale richiama, a tal proposito, la giurisprudenza
costituzionale che, in materia di bonifica di siti inquinati, ha
affermato che la relativa disciplina rientra nella materia di
competenza esclusiva statale della «tutela dell'ambiente», nel cui
ambito la legislazione regionale puo' solo introdurre norme idonee a
realizzare un innalzamento dei livelli di tutela ambientale o,
comunque sia, non derogatorie in senso peggiorativo rispetto a quelle
contenute nel codice dell'ambiente (sentenze n. 251 del 2021, n. 215
del 2018, n. 247 del 2009 e n. 214 del 2008).
1.3.- Per le medesime ragioni, la novella legislativa entrerebbe
in contrasto anche con l'art. 117, primo comma, Cost., in relazione
all'art. 3 della direttiva 1999/31/CE.
Con riguardo a quest'ultimo profilo, la difesa statale precisa
che manca, nella delibera del Consiglio dei ministri, il riferimento
al parametro costituzionale in questione. Cio' nonostante, sulla
scorta di quanto affermato da questa Corte nelle sentenze n. 272 del
2020 e n. 128 del 2018, ritiene di poter integrare la solo parziale
individuazione dei motivi di censura ivi svolta, spettando alla parte
ricorrente, nella discrezionalita' della difesa tecnica, la piu'
puntuale indicazione dei parametri del giudizio.
1.4.- Il ricorrente sostiene, altresi', che la disposizione
regionale impugnata violi gli standard di tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema posti dal legislatore statale nell'esercizio della
competenza legislativa esclusiva lui attribuita dall'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., precisando che a quest'ambito di
competenza va ricondotta la disciplina dei rifiuti. A sostegno di
quest'ultima affermazione sono citate, fra le altre, le sentenze di
questa Corte n. 227 del 2020, n. 289, n. 231, n. 142, n. 129 e n. 28
del 2019, n. 215, n. 151, n. 150 e n. 126 del 2018, n. 244 e n. 154
del 2016 e n. 58 del 2015.
Quanto alle ulteriori competenze regionali sulle quali la tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema possa incidere in ragione del suo
carattere trasversale (ex multis, sentenze n. 215 e n. 151 del 2018,
n. 54 del 2012, n. 151 del 2011, n. 225 del 2009, n. 380 del 2007, n.
62 del 2005 e n. 259 del 2004), l'Avvocatura sottolinea che, pur se
le regioni mantengono una competenza legislativa finalizzata alla
cura di interessi funzionalmente collegati con quelli ambientali, la
disciplina statale «costituisce, anche in attuazione degli obblighi
comunitari, un livello di tutela uniforme e si impone sull'intero
territorio nazionale, come un limite alla disciplina che le Regioni e
le Province autonome dettano in altre materie di loro competenza, per
evitare che esse deroghino al livello di tutela ambientale stabilito
dallo Stato, ovvero lo peggiorino» (sentenza n. 58 del 2015).
2.- Con atto depositato in data 26 agosto 2022, si e' costituita
in giudizio la Regione Lombardia, eccependo la non fondatezza del
ricorso.
2.1.- In primo luogo, la resistente sostiene che l'impugnata
disposizione regionale, a differenza di quanto sostenuto dallo Stato,
non concerna la materia dei rifiuti (e delle discariche di rifiuti),
ma quella dei cosiddetti volumi confinati, realizzati per gli
interventi di messa in sicurezza permanente nell'ambito delle
bonifiche dei siti contaminati, contenenti solo terreni. Questi
"volumi confinati", secondo la difesa regionale, non dovrebbero
essere necessariamente realizzati secondo i criteri e le modalita'
previste dal d.lgs. n. 36 del 2003.
Tale ricostruzione e' sostenuta, innanzitutto, sulla base della
suddivisione del modificato art. 21, comma 12, della legge reg.
Lombardia n. 26 del 2003, in diversi periodi, dei quali il primo
avrebbe ad oggetto le discariche contenenti materiale costituito da
rifiuti e realizzate per la messa in sicurezza permanente nelle aree
oggetto di bonifica; il secondo - modificato dalla novella
legislativa oggi impugnata - avrebbe invece ad oggetto i soli volumi
confinati in sito e contenenti materiale costituito da matrici
ambientali (in particolare terreni) per la messa in sicurezza
permanente nelle aree oggetto di bonifica. Sostiene infatti la
Regione che, a differenza di quanto ritenuto dalla difesa statale, in
questa parte dell'articolo non vi sarebbe alcun riferimento alle
«discariche» per la messa in sicurezza permanente.
2.2.- In secondo luogo (e a sostegno della ricostruzione
proposta), la Regione Lombardia ritiene che la modifica normativa
impugnata non si presterebbe all'obiezione di scarsa chiarezza o di
ambiguita' semantica mossa dal ricorrente. L'orientamento
interpretativo regionale emergerebbe, infatti, dalla deliberazione
della Giunta della Regione Lombardia 15 dicembre 2021, n. 5703
(Indirizzi per interventi di messa in sicurezza permanente con
realizzazione di volume confinato negli interventi di bonifica -
Modifica dell'allegato 1 alla d.g.r. 2789 del 31 gennaio 2020), la
quale distingue i procedimenti e le misure da adottare secondo che i
materiali rinvenuti nel corso della messa in sicurezza siano terreni
o rifiuti, precisando che gli indirizzi in essa contenuti riguardano
esclusivamente la prima ipotesi, mentre, nella seconda ipotesi, «non
oggetto dei presenti indirizzi», «e' possibile inquadrare l'area come
sito di discarica o luogo di abbandono rifiuti». In questo senso
moverebbe, in particolare, l'Allegato 1 alla menzionata delibera,
recante «Indirizzi per la messa in sicurezza permanente nei casi in
cui sia prevista la realizzazione di un volume confinato on site a
servizio di un intervento di bonifica (art. 240, comma 1, lettera o)
D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152)».
Tali indirizzi per la messa in sicurezza permanente, che, a detta
della resistente, cristallizzerebbero la prassi interpretativa
regionale di distinzione dei volumi confinati secondo il loro
contenuto, offrirebbero una chiave interpretativa per dedurre
l'applicabilita' delle disposizioni regionali alla sola fattispecie
di confinamento di matrici ambientali (e non di rifiuti).
Cosi' inteso l'intervento normativo, non verrebbe allora messa in
dubbio l'applicabilita' del d.lgs. n. 36 del 2003 all'ipotesi di
confinamento di materiale contenente rifiuti, mentre, per l'ipotesi
di messa in sicurezza permanente riguardante matrici ambientali, cui
il decreto non si applicherebbe, la Regione Lombardia avrebbe inteso
offrire una disciplina cautelativa, ponendo l'obbligo del
raggiungimento degli obiettivi da esso perseguiti.
2.3.- Movendo dalla proposta ricostruzione, la Regione resistente
ritiene che la disposizione impugnata non riguardi la materia dei
rifiuti, secondo la nozione offerta dal diritto statale e da quello
dell'Unione europea, e che, pertanto, non si ponga in contrasto
neppure con l'art. 117, primo comma, Cost.
2.4.- La difesa regionale argomenta, poi, le ragioni per le quali
la materia dei suoli e delle matrici ambientali di riporto non
sarebbe ricompresa nell'ambito di applicazione del d.lgs. n. 36 del
2003, per come definito dall'art. 3 addotto dal ricorrente a
parametro interposto.
Il comma 1 di quest'ultimo articolo prevede, infatti, che «[l]e
disposizioni del presente decreto si applicano a tutte le discariche,
come definite dall'articolo 2, comma 1, lettera g)», ossia alle aree
adibite «a smaltimento dei rifiuti mediante operazioni di deposito
sul suolo o nel suolo, compresa la zona interna al luogo di
produzione dei rifiuti adibita allo smaltimento dei medesimi da parte
del produttore degli stessi, nonche' qualsiasi area ove i rifiuti
sono sottoposti a deposito temporaneo per piu' di un anno».
Ne consegue, ad avviso della Regione resistente, uno stretto
collegamento tra il concetto di discarica e quello di rifiuto, la cui
nozione viene ricavata dagli artt. 183 e 185 del decreto legislativo
3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale).
Il primo offre la relativa definizione ai fini dell'applicazione
della Parte IV del decreto, intendendo per "rifiuto" «qualsiasi
sostanza od oggetto di cui il detentore si disfi o abbia l'intenzione
o abbia l'obbligo di disfarsi»; il secondo, invece, prevede una serie
di esclusioni dall'ambito di applicazione della medesima Parte IV,
ossia un elenco di sostanze soggette a normative speciali. Fra queste
ultime, la difesa regionale si sofferma sulla lettera b) del comma 1
dell'art. 185, il quale esclude «il terreno (in situ), inclusi il
suolo contaminato non scavato e gli edifici collegati permanentemente
al terreno, fermo restando quanto previsto dagli artt. 239 e ss.
relativamente alla bonifica di siti contaminati». Lo stesso art. 185
e' stato oggetto di interpretazione autentica, sostiene la
resistente, ad opera dell'art. 3, comma 1, del decreto-legge 25
gennaio 2012, n. 12 (recte: n. 2) (Misure straordinarie e urgenti in
materia ambientale), convertito, con modificazioni, in legge 24 marzo
2012, n. 28, il quale precisa che i riferimenti al «suolo» ivi
contenuti devono essere interpretati «come riferiti anche alle
matrici materiali di riporto di cui all'allegato 2 alla parte IV del
medesimo decreto legislativo».
Da questo complesso normativo, la difesa regionale trae conferma
dell'ipotesi interpretativa secondo cui suoli e matrici materiali di
riporto sono attratti alla normativa specifica in tema di bonifiche
(di cui al Titolo V, Parte IV, del d.lgs. n. 152 del 2006) e
sottratti alla normativa dedicata, in generale, ai rifiuti (di cui
alla Parte IV).
Cosi' interpretata, la disposizione regionale rientrerebbe
nell'ambito della competenza legislativa regionale, per come
delineata dall'art. 196, comma 1, lettera h), cod. ambiente, ossia
nell'ambito della redazione di linee guida e di criteri per la
predisposizione e l'approvazione dei progetti di bonifica e di messa
in sicurezza e, integrando in ottica ulteriormente cautelativa la
disciplina delle bonifiche e del ripristino ambientale dei siti
inquinati, detterebbe criteri che rendono gli obiettivi di tutela
ambientale piu' rigorosi di quanto previsto dalla normativa statale,
soprattutto al fine di garantire la tutela della salute anche
nell'ambito della messa in sicurezza permanente con realizzazione di
volumi confinati on site non contenenti rifiuti.
2.5.- Infine, la Regione Lombardia sostiene la non fondatezza
della questione di legittimita' costituzionale in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
Avendo riguardo alla messa in sicurezza permanente di matrici
ambientali (e non contenenti rifiuti), la resistente ricostruisce la
finalita' dell'intervento nel senso della realizzazione di un'opera
conclusiva, volta a porre rimedio in modo permanente ad una
situazione di criticita' ambientale, e menziona l'Allegato 3 alla
Parte IV del «d.lgs. n. 157/07» (recte: d.lgs. n. 152 del 2006) quale
punto di riferimento per l'individuazione dei criteri per la
selezione e l'esecuzione degli interventi necessari.
In questo quadro, la previsione dell'obbligo del rispetto degli
obiettivi di tutela ambientale fissati dal d.lgs. n. 36 del 2003
costituirebbe uno strumento efficace nell'ottica dell'obiettivo del
miglior rapporto costi-benefici e non metterebbe in dubbio la
competenza legislativa statale esclusiva in materia di tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema, pur fermo il carattere trasversale
della normativa ambientale, che comporta sovrapposizioni con altri
ambiti di competenza (sono citate le sentenze di questa Corte n. 20
del 2012, n. 191 del 2011, n. 378 del 2007, n. 226 del 2003 e n. 536
del 2002). In questi ambiti, le regioni conservano infatti poteri di
scelta nelle materie di propria spettanza (nel caso di specie, la
disciplina di dettaglio in materia di tutela della salute), purche'
questi poteri siano esercitati in senso piu' rigoroso rispetto a
quanto previsto dalla normativa statale posta a tutela dell'ambiente
e dell'ecosistema (sono richiamate, di questa Corte, la sentenza n.
378 del 2007, nonche', ex plurimis, le sentenze n. 21 del 2022, n.
189 del 2021, n. 178 del 2019 e n. 121 del 2018).
3.- In data 3 gennaio 2023, la Regione Lombardia ha presentato
una memoria nella quale, oltre a ribadire gli argomenti gia'
sostenuti nell'atto di costituzione, vengono prospettate alcune
conseguenze che potrebbero derivare dalla qualificazione delle
matrici ambientali quali rifiuti, ritenendo che una tale inclusione,
per un verso, comporterebbe oneri economici sproporzionati rispetto
alla natura dell'intervento e richiederebbe la realizzazione di vere
e proprie discariche anche in caso di piccoli cumuli di matrici
ambientali, mentre, per altro verso, impedirebbe di gestire il
materiale in situ, come richiesto dalla normativa in materia di
bonifiche.
Sostiene la resistente, a tale ultimo proposito, che i siti di
bonifica non presentano caratteristiche geomorfologiche tali da
ospitare una discarica, ragion per cui il materiale contaminato
dovrebbe essere spostato in discarica autorizzata, aprendo cosi' a
rischi di inquinamento del territorio esterno all'area da bonificare
e di spargimento di inquinanti pericolosi per la salute umana.
Inoltre, la difesa regionale osserva che l'impossibilita' tecnica di
realizzare operazioni di questo genere ha, in numerose occasioni,
ritardato le operazioni di bonifica, con conseguente aumento del
rischio per la salute umana.
Per tali ragioni, la difesa regionale ha insistito affinche' il
ricorso venga respinto.
4.- In data 3 gennaio 2023, l'Avvocatura generale dello Stato ha
presentato una memoria, nella quale ribatte agli argomenti della
controparte e ribadisce quelli che sorreggono il ricorso
introduttivo.
4.1.- In primo luogo, la difesa statale contesta, sulla base di
un argomento letterale e di un argomento sistematico, la
ricostruzione della Regione Lombardia secondo la quale il primo e il
secondo periodo del modificato art. 21, comma 12, della legge reg.
Lombardia n. 26 del 2003 verterebbero su due ambiti oggettivi
distinti, adducendo, in sintesi, che il mancato riferimento esplicito
alle «discariche per la messa in sicurezza permanente» all'interno
del secondo periodo della disposizione varrebbe ad evitare una
«inutile ripetizione».
4.2.- La difesa statale contesta, inoltre, che il riferimento
alla delib. Giunta reg. Lombardia n. 5703 del 2021 possa valere a
sostegno dell'interpretazione proposta dalla resistente. In primo
luogo, per ragioni di ordine cronologico, ritenendo implausibile che
un atto precedente rispetto alla modifica normativa possa offrire una
valida «chiave interpretativa» di un provvedimento normativo
inesistente al momento della sua adozione. In secondo luogo, per
ragioni di ordine gerarchico, non ritenendo che una possibile
interpretazione della legge regionale in contrasto con la
Costituzione possa essere esclusa per il tramite di
un'interpretazione conforme ad un atto avente mera natura
amministrativa, il quale potrebbe peraltro essere modificato e
riformulato nel tempo.
4.3.- Il ricorrente adduce inoltre che, a partire
dall'interpretazione della disposizione sostenuta dalla difesa
statale, verrebbe a cadere, di conseguenza, anche l'affermazione
della Regione resistente della riconducibilita' della stessa all'art.
196, comma 1, lettera h), cod. ambiente. Si tratterebbe, infatti, di
disposizione afferente ad un ambito materiale di esclusiva competenza
legislativa dello Stato e rivolta, peraltro, non gia' a garantire
livelli piu' rigorosi di tutela ambientale o di tutela della salute
umana, ma, all'opposto, a determinare un significativo peggioramento
degli standard di tutela, nella misura in cui si presterebbe ad
essere interpretata nel senso di escludere i piu' volte menzionati
impianti dall'ambito di applicazione dei criteri e delle modalita' di
cui al d.lgs. n. 36 del 2003.
4.4.- Per tali ragioni, il ricorrente ha insistito per
l'accoglimento del ricorso.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 12 della legge
reg. Lombardia n. 9 del 2022, nella parte in cui, con la lettera a)
del comma 1, ha sostituito il secondo periodo del comma 12 dell'art.
21 della legge reg. Lombardia n. 26 del 2003.
Il citato comma 12, dopo aver previsto, al primo periodo, che le
«discariche per la messa in sicurezza permanente e gli impianti di
trattamento dei rifiuti realizzati nell'area oggetto di bonifica e
destinati esclusivamente alle operazioni di bonifica dei relativi
siti contaminati» non sono soggetti ai comuni criteri di
localizzazione delle discariche di rifiuti stabiliti a livello
regionale, disponeva, al secondo periodo: «[t]ale messa in sicurezza
permanente deve essere realizzata secondo i criteri e le modalita'
previste dal D.Lgs. 36/2003».
A seguito della novella legislativa impugnata, quest'ultima
disposizione risulta cosi' riformulata: «[t]ale messa in sicurezza
permanente deve essere realizzata in coerenza con gli obiettivi di
tutela ambientale, fissati dal D.Lgs. 36/2003».
Ad avviso del ricorrente, la nuova formulazione della
disposizione regionale, nella sua maggiore genericita', non
assicurerebbe piu' l'applicazione automatica dei criteri e delle
modalita' previsti dal citato d.lgs. n. 36 del 2003, ponendosi cosi'
in contrasto con l'art. 3 dello stesso decreto, che definisce
l'ambito applicativo della relativa disciplina in termini comprensivi
degli interventi oggetto della normativa regionale.
La disposizione impugnata violerebbe, di conseguenza, l'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., che riserva alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato la materia «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema», entro la quale si colloca la disciplina dei rifiuti
e della bonifica dei siti contaminati.
Sarebbe violato, inoltre, l'art. 117, primo comma, Cost., stante
il contrasto della disposizione impugnata con l'art. 3 della citata
direttiva 1999/31/CE, che fissa in termini analoghi a quelli della
norma statale il campo applicativo delle proprie disposizioni.
2.- In via preliminare occorre esaminare, ancorche' non eccepita
dalla resistente, la mancata corrispondenza tra i parametri
costituzionali evocati nel ricorso e quelli indicati nella delibera
del 21 luglio 2022, con cui il Consiglio dei ministri ha autorizzato
la proposizione dell'impugnativa. Quest'ultima delibera, difatti, non
riporta espressamente l'art. 117, primo comma, Cost. fra i parametri
in riferimento ai quali promuovere questione di legittimita'
costituzionale.
Cio' non determina, tuttavia, l'inammissibilita' della censura.
Diversi passaggi della relazione ministeriale, cui la delibera
rinvia, rendono evidente la volonta' dell'organo politico, titolare
del potere di impugnativa, di porre a questa Corte, a mezzo
dell'intermediazione tecnica dell'Avvocatura generale dello Stato, la
questione di legittimita' costituzionale concernente la violazione
del parametro in discorso. Cio' si evince, ad esempio, dal passaggio
in cui «si evidenzia che la normativa in questione, risultando in
contrasto con la normativa dell'Unione, precedentemente richiamata,
potrebbe, conseguentemente, comportare il rischio dell'apertura di
una procedura di infrazione a carico dell'Italia», o
dall'affermazione secondo cui, «per i motivi esposti, la norma in
questione oltre a porsi in contrasto con la normativa statale e
unionale sopra indicata, viola gli standard di tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema posti dal legislatore statale». In presenza di tale
manifestazione di volonta', per costante giurisprudenza di questa
Corte (ex plurimis, sentenze n. 272 del 2020 e n. 228 del 2017), deve
ritenersi consentito all'Avvocatura dello Stato effettuare una «piu'
puntuale indicazione dei parametri del giudizio, giacche' la
discrezionalita' della difesa tecnica ben puo' integrare una solo
parziale individuazione dei motivi di censura» (sentenze n. 128 del
2018, n. 290 del 2009, n. 365 e n. 98 del 2007 e n. 533 del 2002).
3.- Nel merito, la questione proposta con riferimento all'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost. e' fondata.
3.1.- Per meglio intendere i termini della questione, giova
premettere che l'istituto della messa in sicurezza permanente, nella
sua originaria configurazione, consisteva, secondo la definizione
offerta dall'art. 2, lettera i), del decreto ministeriale 25 ottobre
1999, n. 471 (Regolamento recante criteri, procedure e modalita' per
la messa in sicurezza, la bonifica e il ripristino ambientale dei
siti inquinati, ai sensi dell'articolo 17 del decreto legislativo 5
febbraio 1997, n. 22, e successive modificazioni e integrazioni), in
un insieme di interventi, posti in essere nel corso della bonifica di
un sito inquinato, atti ad isolare in modo definitivo le fonti
inquinanti rispetto alle matrici ambientali circostanti, qualora le
fonti inquinanti fossero costituite da rifiuti stoccati e non fosse
possibile procedere alla rimozione degli stessi a costi sopportabili,
pur applicando le migliori tecnologie disponibili. La messa in
sicurezza permanente era, dunque, originariamente riferita ai soli
materiali, presenti in un sito inquinato, qualificabili come rifiuti.
Fra le misure che contraddistinguevano i richiamati interventi di
isolamento vi era, in particolare, quella della realizzazione di
discariche per la messa in sicurezza permanente e di impianti di
trattamento dei rifiuti prodotti in corso di bonifica; operazione da
effettuare seguendo i criteri e le modalita' prescritti dal d.lgs. n.
36 del 2003, di attuazione della direttiva 1999/31/CE.
Secondo l'art. 3, comma 1, dello stesso decreto legislativo,
infatti, «[l]e disposizioni del presente decreto si applicano a tutte
le discariche, come definite dall'articolo 2, comma 1, lettera g)»,
ossia alle «are[e] adibit[e] a smaltimento dei rifiuti mediante
operazioni di deposito sul suolo o nel suolo, compresa la zona
interna al luogo di produzione dei rifiuti adibita allo smaltimento
dei medesimi da parte del produttore degli stessi, nonche' qualsiasi
area ove i rifiuti sono sottoposti a deposito temporaneo per piu' di
un anno. Sono esclusi da tale definizione gli impianti in cui i
rifiuti sono scaricati al fine di essere preparati per il successivo
trasporto in un impianto di recupero, trattamento o smaltimento, e lo
stoccaggio di rifiuti in attesa di recupero o trattamento per un
periodo inferiore a tre anni come norma generale, o lo stoccaggio di
rifiuti in attesa di smaltimento per un periodo inferiore a un anno».
Dal combinato disposto di queste previsioni normative emerge, dunque,
che le discariche per la messa in sicurezza permanente sono
ricomprese nell'ambito di applicazione del d.lgs. n. 36 del 2003 e
che ad esse si applicano criteri e modalita' ivi previsti.
3.2.- Piu' di recente, il d.lgs. n. 152 del 2006, all'art. 240,
comma 1, lettera o), ha ridefinito la messa in sicurezza permanente
in termini maggiormente comprensivi, stabilendo che essa si concreta
nell'«insieme degli interventi atti a isolare in modo definitivo le
fonti inquinanti rispetto alle matrici ambientali circostanti e a
garantire un elevato e definitivo livello di sicurezza per le persone
e per l'ambiente». Attualmente, pertanto, gli interventi in
questione, in aggiunta a quelli gia' sopra delineati, possono
riguardare anche fonti inquinanti non qualificabili come rifiuti,
come, ad esempio, il suolo contaminato (art. 185, comma 1, lettera b,
cod. ambiente) o matrici materiali di riporto (art. 3, comma 1, del
d.l. n. 2 del 2012, come convertito).
3.3.- Cosi' ricostruito il quadro normativo di riferimento,
possono meglio comprendersi le diverse opzioni interpretative
proposte dallo Stato e dalla Regione con riguardo al rapporto
intercorrente fra il primo e il secondo periodo dell'art. 21, comma
12, della legge reg. Lombardia n. 26 del 2003, come modificato
dall'impugnato art. 12, comma 1, lettera a), della legge reg.
Lombardia n. 9 del 2022.
Il primo periodo del menzionato comma 12, introdotto dall'art. 3,
comma 1, lettera i), della legge della Regione Lombardia 29 giugno
2009, n. 10 (Disposizioni in materia di ambiente e servizi di
interesse economico generale - Collegato ordinamentale), tuttora
immodificato, stabilisce che le «discariche per la messa in sicurezza
permanente e gli impianti di trattamento dei rifiuti realizzati
nell'area oggetto di bonifica e destinati esclusivamente alle
operazioni di bonifica dei relativi siti contaminati, approvati ed
autorizzati ai sensi delle procedure previste dal titolo V, parte VI
[recte: IV], del D.lgs. 152/2006» restano esclusi dall'ambito di
applicazione dei criteri generali di localizzazione degli impianti di
smaltimento e recupero dei rifiuti fissati dall'art. 8, comma 7,
della legge reg. Lombardia n. 12 del 2007. Tale ultima disposizione
richiede che la Giunta regionale, nella delibera di approvazione del
programma di gestione dei rifiuti, preveda per tali impianti una
distanza minima dalle discariche gia' in esercizio, esaurite o da
bonificare, dalle zone di protezione speciale, dai siti di importanza
comunitaria e dalle aree protette, tenendo conto, altresi', che
«nelle aree di pregio agricolo e, in particolare, per quelle DOC,
DOCG, per quelle coltivate a riso e in quelle limitrofe, non possono
essere autorizzate discariche».
Ne consegue che, a norma del primo periodo del citato art. 21,
comma 12, le discariche per la messa in sicurezza permanente e gli
impianti di trattamento dei rifiuti prodotti in corso di bonifica
possono essere collocati anche in aree particolarmente "sensibili".
Il secondo periodo, oggetto dell'intervento di modifica oggi
impugnato, prevede poi che «[t]ale messa in sicurezza permanente»
debba essere realizzata «in coerenza con gli obiettivi di tutela
ambientale» fissati dal d.lgs. n. 36 del 2003, mentre in precedenza
stabiliva che essa dovesse aver luogo «secondo i criteri e le
modalita'» previste dallo stesso decreto.
4.- Il ricorrente, movendo dal presupposto interpretativo per cui
il secondo periodo della disposizione in questione verte sullo stesso
oggetto del primo (ossia: le «discariche per la messa in sicurezza
permanente» e «gli impianti di trattamento dei rifiuti realizzati
nell'area oggetto di bonifica»), ritiene che la novella legislativa
restringa il campo di applicazione del d.lgs. n. 36 del 2003, come
definito dal suo art. 3. La genericita' dell'attuale formulazione
della disposizione - che si limita a richiedere la «coerenza con gli
obiettivi di tutela ambientale» di cui al menzionato decreto
legislativo - consentirebbe, infatti, di sottrarre le discariche e
gli impianti in parola alla osservanza del citato decreto legislativo
in ogni sua prescrizione. Di qui, la denunciata lesione della
competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema.
5.- La Regione Lombardia, invece, sostiene che il secondo periodo
della disposizione modificata abbia una sfera applicativa differente
da quella del primo: mentre il primo periodo riguarderebbe discariche
e impianti di trattamento di rifiuti realizzati nell'ambito di una
messa in sicurezza permanente, il secondo riguarderebbe soltanto i
cosiddetti "volumi confinati in sito" contenenti matrici ambientali
(in particolare terreni), ossia impianti per i quali non sarebbe
necessario osservare le modalita' e i criteri previsti dal d.lgs. n.
36 del 2003.
Questa ricostruzione interpretativa viene sostenuta sulla base di
due principali argomenti. In primo luogo, sul piano letterale, la
Regione assume che, se la disposizione avesse voluto riferirsi ai
rifiuti, avrebbe utilizzato l'espressione «tali discariche per la
messa in sicurezza permanente», piuttosto che «tale messa in
sicurezza permanente». Sul piano sistematico, la difesa regionale
allega poi l'esistenza di una prassi interpretativa che distingue le
discariche (di rifiuti) dai "volumi confinati" (di matrici ambientali
e matrici materiali di riporto), in ambito di bonifica. Tale prassi
si troverebbe emblematicamente cristallizzata nella delib. Giunta
reg. Lombardia n. 5703 del 2021, la quale - in particolar modo
all'Allegato 1 - dichiara di occuparsi dei soli casi di confinamento
di matrici ambientali e non di rifiuti. Queste considerazioni
varrebbero, altresi', a fugare le censure di scarsa chiarezza e
ambiguita' semantica mosse dal ricorrente alla disposizione
impugnata.
L'intervento normativo viene dunque inquadrato dalla Regione
Lombardia nell'ambito della tutela della salute umana e ritenuto
pienamente legittimo, perche' riconducibile alla competenza per la
redazione di linee guida e di criteri per la predisposizione e
l'approvazione dei progetti di bonifica e di messa in sicurezza
(assegnata alle regioni dall'art. 196, comma 1, lettera h, cod.
ambiente) e volto ad innalzare i livelli di tutela dell'ambiente in
un ambito materiale di competenza legislativa concorrente fra Stato e
regioni.
6.- Gli argomenti prospettati dalla difesa regionale a sostegno
dell'ipotesi interpretativa della distinzione di oggetti fra primo e
secondo periodo del modificato art. 21, comma 12, della legge reg.
Lombardia n. 26 del 2003 non sono persuasivi.
6.1.- Dal punto di vista letterale, non e' convincente
l'argomento della necessaria ripetizione, nel secondo periodo del
comma, dell'intero oggetto riportato nel primo: l'aggettivo
dimostrativo «tale», anteposto all'espressione «messa in sicurezza
permanente», assume proprio una valenza relazionale con l'oggetto
indicato nella prima parte del comma e vale dunque ad evitare una
inutile ripetizione.
6.2.- Dal punto di vista sistematico, occorre poi ricordare che
il comma 12 dell'art. 21, nel suo complesso, appare diretto a
disciplinare la realizzazione degli impianti di contenimento e
trattamento dei rifiuti in corso di bonifica di sito contaminato (i
quali vengono sottratti, con il primo periodo, dall'ambito di
applicazione dei criteri di localizzazione delle discariche di
rifiuti). E', quindi, ragionevole dedurre che il suo oggetto non
cambi nel secondo periodo poiche', all'opposto, se questa fosse stata
l'intenzione del legislatore regionale, tale intento avrebbe dovuto
essere esplicitato in maniera chiara.
6.3.- Ne' convince, sempre sul piano sistematico, la tesi della
Regione Lombardia secondo cui la disposizione si presterebbe ad
un'interpretazione conforme a Costituzione poiche' in tal senso
deporrebbe la prassi interpretativa regionale, cristallizzata nella
citata deliberazione n. 5703 del 2021. La circostanza che, nella
prassi, la Regione Lombardia abbia interpretativamente distinto gli
oggetti del primo e del secondo periodo della disposizione in
discorso, non toglie che tale adeguamento interpretativo sia stato
effettuato con un atto agilmente modificabile e riformulabile nel
corso del tempo.
6.4.- A tutto cio' va aggiunto che dai lavori preparatori della
legge reg. Lombardia n. 9 del 2022 emergono plurimi riferimenti
espliciti ai «criteri costruttivi delle discariche» quali oggetto
dell'intervento normativo oggi impugnato. Nella relazione al progetto
di legge si afferma espressamente, in particolare, che la modifica in
questione era volta ad «aggiornare il riferimento in legge ai criteri
e alle modalita' previste dal D.lgs. 36/2003 a seguito delle
sopravvenute modifiche normative intervenute con il d.lgs. 121/2020
"Attuazione della direttiva (UE) 2018/850, che modifica la direttiva
1999/31/CE relativa alle discariche di rifiuti"» e alla luce
«dell'evoluzione delle tecniche di bonifica e dell'attenzione alla
sito-specificita' dei luoghi e dei progetti» che avrebbero richiesto,
nell'ottica del legislatore regionale, di non considerare piu' il
d.lgs. n. 36 del 2003 «l'unico riferimento per i criteri costruttivi
delle discariche».
6.5.- La rilevata plausibilita' e persuasivita'
dell'interpretazione, secondo cui la disposizione concerne rifiuti,
si fa ancor piu' rilevante nella sede del sindacato di legittimita'
costituzionale in via principale, dove, come piu' volte sottolineato
da questa Corte, «"vanno tenute presenti anche le possibili
distorsioni applicative di determinate disposizioni legislative", a
maggior ragione quando "l'ambiguita' semantica riguardi una
disposizione regionale foriera di sostanziali dubbi interpretativi"»
che rendono concreto il rischio di una lesione della competenza
legislativa statale (ex multis, sentenze n. 231 del 2019 e n. 107 del
2017; nello stesso senso, sentenze n. 449 del 2005, n. 412 del 2004 e
n. 228 del 2003).
7.- A partire dal presupposto interpretativo cosi' precisato,
occorre infine ricordare che, per costante giurisprudenza di questa
Corte, la disciplina dei rifiuti va ricondotta alla materia «tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema», affidata dall'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., alla competenza legislativa esclusiva dello
Stato (ex plurimis, sentenze n. 191 del 2022, n. 227 del 2020, n.
289, n. 231, n. 142, n. 129 e n. 28 del 2019, n. 215 e n. 151 del
2018).
Pertanto, l'attenuazione del vincolo al rispetto del d.lgs. n. 36
del 2003, operata dalla norma impugnata, costituisce una violazione
di tale competenza esclusiva.
7.1.- Cio', a prescindere da ogni rilievo circa la correttezza
delle conseguenze che la Regione resistente fa discendere dalla
propria opposta prospettiva ermeneutica e, in particolare, circa la
possibilita' per essa di prevedere una disciplina piu' rigorosa in
relazione alla tutela dell'ambiente, in vista della tutela della
salute umana, ove gli interventi di messa in sicurezza permanente non
abbiano ad oggetto rifiuti. Questa Corte ha, infatti, costantemente
inquadrato nella materia «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema»
anche, e in modo specifico, la disciplina della bonifica dei siti
contaminati (sentenze n. 251 del 2021, n. 126 del 2018, n. 247 del
2009 e n. 214 del 2008), negando fondamento alla rivendicazione, in
tale ambito, di una competenza legislativa della regione in relazione
alla tutela della salute (sentenza n. 247 del 2009) e rilevando come
spetti «alla disciplina statale tener conto degli altri interessi
costituzionalmente rilevanti contrapposti alla tutela dell'ambiente»
(sentenza n. 214 del 2008).
8.- Va, pertanto, dichiarato costituzionalmente illegittimo
l'art. 12, comma 1, lettera a), della legge reg. Lombardia n. 9 del
2022, per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
La questione sollevata in riferimento all'art. 117, primo comma,
Cost. resta assorbita.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 12, comma 1,
lettera a), della legge della Regione Lombardia 20 maggio 2022, n. 9
(Legge di semplificazione 2022).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 gennaio 2023.
F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Franco MODUGNO, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 24 marzo 2023.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA