Ricorso della Regione siciliana, in persona del presidente
pro-tempore on. dott. Angelo Capodicasa, rappresentato e difeso,
sia congiuntamente che disgiuntamente, giusta procura a margine del
presente atto, dall'avv. Giovanni Carapezza Figlia e dall'avv.
Giovanni Lo Bue, ed elettivamente domiciliato presso la sede
dell'ufficio della Regione siciliana in Roma, via Marghera n. 36,
autorizzato a proporre ricorso con deliberazione della giunta
regionale n. 212 del 19 luglio 2000.
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore,
domiciliato per la carica in Roma, Palazzo Chigi, presso gli uffici
della Presidenza del Consiglio dei Ministri, e difeso per legge
dall'Avvocatura dello Stato, per la risoluzione del conflitto di
attribuzione insorto tra la Regione siciliana e lo Stato per
effetto della nota del Ministero del tesoro, del bilancio e della
programmazione economica - Dipartimento del tesoro - Direzione IV,
prot. n. 306633 del 31 maggio 2000, avente per oggetto "Legge 23
dicembre 1998, n. 461. Decreto legislativo 17 maggio 1999, n. 153.
Atto di indirizzo 5 agosto 1999. Modifiche statutarie della
Fondazione Banco di Sicilia".
F a t t o
Con nota 29 marzo 2000, indirizzata ai Ministro del tesoro, il
presidente della Regione, preso atto della intervenuta trasmissione
del nuovo statuto della Fondazione Banco di Sicilia al Ministero
del tesoro, e dell'avvio, da parte della stesso Ministero, del
procedimento approvativo ai sensi del decreto legislativo 17 maggio
1999, n. 153, ha manifestato "l'intendimento della Regione
siciliana di avvalersi delle previsioni dell'art. 4 del d.P.R. 27
giugno 1952, n. 1133".
In riscontro alla richiesta avanzata, il direttore generale del
Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione
economica, con la nota censurata, nel far presente che statuto
della Fondazione Banco di Sicilia e' in effetti in corso di esame
da parte del Ministero al fine della approvazione ai sensi
dell'art. 10, comma 3, lett. c), del d.lgs. n. 153 del 1999, ha
rilevato che, nel caso di specie, "non puo' trovare applicazione
l'art. 4 del d.P.R. 27 giugno 1952, n. 1133, anche alla luce della
sentenza della Corte costituzionale n. 163 del 1995".
Tale assunto troverebbe giustificazione, secondo il Ministero,
poiche' "la norma richiamata fa riferimento ad enti bancari, tra i
quali la Fondazione Banco di Sicilia non puo' sicuramente essere
ricompresa. Parimenti la sentenza della Corte non puo' trovare
applicazione, considerato che la Fondazione Banco di Sicilia, che
tra l'altro non detiene piu' una partecipazione di controllo nella
societa' conferita, ha perso definitivamente, anche alla luce della
vigente normativa sulle fondazioni ex bancarie, l'originaria
caratterizzazione bancaria".
Premesse tali considerazioni, con la nota in discorso, si
assicura comunque che "tenuto conto del rilievo della Fondazione
Banco di Sicilia nell'ambito della Regione siciliana", la Regione
siciliana, nella persona del suo presidente, verra' interessata
prima della definizione del provvedimento di approvazione del nuovo
statuto".
La citata nota dirigenziale e' viziata per contrasto con norme di
rilevanza costituzionale relative alla spettanza delle attribuzioni
in materia creditizia della Regione siciliana e, rilevandosi
lesiva, viene censurata per le seguenti ragioni di
Diritto
Violazione degli artt. 17, lett. e), e 20 dello statuto, e del
correlato art. 4 del d.P.R. 27 giugno 1952, n. 1133, recante "Norme
di attuazione dello statuto della Regione siciliana in materia di
credito e risparmio", che concorre ad integrare il parametro di
costituzionalita' in qualita' di norma interposta (cfr.: Corte
costituzionale, sentenze 260 del 1990, 242 e 775 del 1988, 217 del
1985, 97 del 1977, 111 del 1976).
L'art. 20, comma 1, primo periodo, dello statuto della Regione
siciliana opera, in via generale, una precisa attribuzione di
competenza in materia amministrativa agli organi di governo della
Regione in tutte le materie nelle quali alla medesima e' attribuita
potesta' legislativa, sia esclusiva, ai sensi dell'art. 14, sia
concorrente, ex art. 17.
Nella specifica materia creditizia - rientrante nel novero delle
materie in ordine alle quali la Regione risulta dotata di potesta'
legislativa concorrente in forza dell'art. 17, lett. e), dello
statuto - le competenze regionali risultano puntualmente delineate
dalle norme di attuazione dello statuto della Regione siciliana in
materia di credito e risparmio approvate con decreto del Presidente
della Repubblica 27 giugno 1952, n. 1133.
L'art. 4 delle citate norme di attuazione testualmente dispone
che "gli statuti degli istituti di diritto pubblico e delle banche
di interesse nazionale, aventi la sede centrale in Sicilia, sono
approvati con decreto del Ministro del tesoro, sentito il comitato
interministeriale per il credito ed il risparmio, di intesa con il
Presidente della Regione siciliana".
La ratio di tale disposizione appare individuabile nella
necessita' di comporre e collegare gli interessi dell'ente Regione,
nel cui ambito territoriale e' allocata la sede legale degli enti
individuati, ed in cui quindi primariamente si esercita e refluisce
l'attivita' degli stessi, e quelli statali, trattandosi appunto di
enti destinati ad operare nell'intero territorio nazionale ed anche
all'estero.
Ora, pur considerato che il decreto legislativo 17 maggio 1999,
n. 153, recante "Disciplina civilistica e fiscale degli enti
conferenti di cui all'art. 11, comma 1, del decreto legislativo 20
novembre 1990, n. 356, e disciplina fiscale delle operazioni di
ristrutturazione bancaria, a norma dell'art. 1 della legge 23
dicembre 1998, n. 461", statuisce (art. 2) che le fondazioni -
intendendo come tali gli enti che hanno effettuato il conferimento
dell'attivita' bancaria ai sensi del decreto legislativo 20
novembre 1990, n. 356 - "sono persone giuridiche di diritto privato
senza scopo di lucro, ..." che "perseguono esclusivamente scopi di
utilita' sociale e di promozione dello sviluppo economico", ed
attribuisce (art. 10) all'autorita' di vigilanza, identificata nel
Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione
economica, la competenza in ordine all'approvazione delle
"modificazioni statutarie", non puo' disconoscersi che gli enti in
questione - e, per quanto rileva ai fini del presente conflitto di
attribuzione, la Fondazione Banco di Sicilia - mantengono,
quantomeno sino al momento in cui detengono partecipazione
azionarie in societa' bancarie, uno stretto nesso funzionale con
l'attivita' creditizia, che giustifica quell'effetto di attrazione
in forza del quale sono destinate ad applicarsi nei loro confronti
le specifiche disposizioni delle norme di attazione dello statuto
regionale che attribuiscono alla Regione una puntuale competenza
che si sostanzia in una codeterminazione del contenuto dell'atto
soggetto ad approvazione.
Ed invero, da un canto, va rilevato che la competenza generale
ascritta al Ministero dal richiamato art. 10 del d.lgs. n. 153 del
1999, non puo' ritenersi prevalente sulle puntuali disposizioni di
attuazione dello statuto, che, al contrario, risultano
sovraordinate rispetto alla legislazione ordinaria per la natura
della materia disciplinata, e che, ponendosi ad un livello
ultraprimario, "diverso e superiore" (cfr. Corte costituzionale,
sentenza n. 30 del 1959), determinano che non solo le leggi della
Regione, ma anche quelle dello Stato sono tenute a prestarvi
osservanza.
D'altro canto non puo' sottacersi che la nuova Fondazione Banco
di Sicilia - il cui statuto, approvato dagli organi collegiali
della stessa e trasmesso al Ministero per l'approvazione di
competenza, ha determinato l'esprimersi di quel comportamento
significante da parte ministeriale che ha provocato l'insorgere del
presente conflitto - deriva dalla Fondazione Banco di Sicilia -
istituto di diritto pubblico, che, a sua volta, trae origine dal
Banco di Sicilia - istituto di credito di diritto pubblico,
soggetto direttamente riguardato dal riportato art. 4 delle norme
di attuazione dello statuto della Regione siciliana in materia di
credito e risparmio.
E come codesta ecc.ma Corte, in vigenza della riforma del 1990
(decreto legislativo 20 novembre 1990, n. 356 "Disposizioni per la
ristrutturazione e per la disciplina del gruppo creditizio",
emanato in attuazione della delega conferita dall'art. 2 della
legge 30 luglio 1990, n. 218 "Disposizioni in materia di
ristrutturazione e integrazione patrimoniale degli istituti di
credito di diritto pubblico"), ha avuto modo di rilevare -
affermando la competenza della Regione Trentino-Alto Adige in tema
di approvazione delle modifiche statutarie della Fondazione Cassa
di risparmio di Bolzano fino a quando permanga una partecipazione
di controllo della stessa Fondazione nella societa' conferitaria -
(sentenza 16 maggio 1995, n. 163), la disciplina speciale
concernente gli enti pubblici conferenti (fondazioni), e cioe' gli
originari enti creditizi pubblici che, attraverso la propria
ristrutturazione, abbiano conferito in una societa' per azioni
l'intera azienda, pur determinando la dismissione della loro
originaria natura di enti creditizi, comporta la permanenza di un
"nesso funzionale con l'impresa bancaria, dal momento che ad essi
spetta il compito di amministrare la partecipazione nella societa'
per azioni conferitaria dell'azienda bancaria finche' ne sono
titolari. Compito che, piu' di ogni altro, tende a connotare la
natura dell'ente conferente nella fase di avvio del processo di
ristrutturazione e che permane fino a quando non venga attuata (ai
sensi della legge 30 luglio 1994, n. 474) la dismissione della
partecipazione di controllo nella societa' conferitaria".
Prosegue todesta ecc.ma Corte evidenziando come, "la sussistenza
di un vincolo genetico e funzionale tra enti conferenti e societa'
bancarie conferitarie viene, del resto, a emergere, oltre che dalla
specialita' del regime sopra richiamato, dall'intero contesto della
disciplina posta in tema di ristrutturazione con il d.lgs. n. 356
del 1990, dove, fin dal titolo della legge, la stessa disciplina
viene riferita al "gruppo creditizio" inteso nel suo complesso: la
presenza di tale vincolo, finche' permanga attraverso la
titolarita' della partecipazione di controllo nella societa'
conferita, puo', dunque, giustificare, sul piano sostanziale, un
effetto di "attrazione" in base al quale agli enti conferenti, in
quanto collegati agli enti conferitari, seguita ad applicarsi il
regime previsto dallo statuto speciale e dalle relative norme di
attuazione in tema di enti ed aziende creditizie".
E conclusioni non diverse da quelle cui e' pervenuta codesta
ecc.ma Corte circa la sussistenza di un vincolo genetico e
funzionale tra enti conferenti e societa' bancarie conferitarie, e'
dato sostenere per cio' che concerne le fondazioni (ex) bancarie,
alla luce della nuova disciplina introdotta, a norma della legge
delega del 1998, dal d.lgs. 17 maggio 1999, n. 153. Ed invero,
anche il nuovo regime e' caratterizzato, nel suo intero contesto,
da una specialita' di disciplina che trova il suo fondamento nella
particolarita' della riguardata materia creditizia, e gia' la
semplice individuazione del Ministero del tesoro, quale "Autorita'
di vigilanza" (art. 10, d.lgs. n. 153/1999), dimostra la
permanenza, in capo agli enti che hanno effettuato il conferimento
dell'azienda bancaria ai sensi del decreto legislativo 20 novembre
1990, n. 356, di un pregnante carattere bancario.
Non puo' inoltre negarsi, pur in presenza del divieto di
esercizio di funzioni creditizie posto alle fondazioni (art. 3,
comma 2, d.lgs. n. 153/1999), che anche la semplice gestione delle
partecipazioni non di controllo nelle societa' conferitarie, assume
rilievo per cio' che attiene la materia, e la connessa disciplina,
del credito. Ed invero, anche qualora, da parte delle fondazioni di
origine bancaria, non si detengano partecipazioni al capitale delle
banche qualificabili "di controllo" - intendendosi sussistente il
controllo, ai sensi dell'art. 6 del d.lgs. n. 153/1999, nei casi
previsti dall'art. 2359, comma 1 e 2, del codice civile - ma che
siano comunque superiori (come nella fattispecie) al limite fissato
al capo III del titolo II del d.lgs. 1o settembre 1993, n. 385
"Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia", si
determina una soggezione alla speciale disciplina dettata dal
citato testo unico.
Ancora e' da ritenere possibile la sussistenza di una potesta' di
controllo sulla societa' conferitaria, anche al di fuori delle
ipotesi riguardate dall'art. 6 del d.lgs. n. 153/1999, ma che si
estrinsechi, di fatto, in altro modo, connotando e concorrendo a
determinare la gestione dell'attivita' bancaria e finanziaria
riservata alle banche.
Tutto cio' premesso, si rileva che la nota ministeriale oggetto
di gravame ben puo' essere considerata idonea - in conformita' alla
costante giurisprudenza costituzionale in materia - di per se', a
stare alla base del presente conflitto, poiche' essa costituisce
una chiara manifestazione di volonta' in ordine all'affermazione di
una competenza statale, ed alla correlata negazione di una analoga
competenza regionale, con la conseguente menomazione di
attribuzioni costituzionalmente garantite. Non e' dunque questione
di regime giuridico dell'atto ritenuto invasivo, ben potendo
infatti una semplice nota (cfr. sentenze nn. 81 e 87 del 1973)
palesare e concretare effetti tali da incidere sulle competenze
statutarie della Regione.
Si ritiene di dovere, per completezza, osservare che la
circostanza che la Regione siciliana non abbia, in precedenza,
contestato - sollevando questione di legittimita' costituzionale in
via principale - la disposta competenza ministeriale in ordine alla
approvazione delle modificazioni statutarie delle fondazioni
bancarie (art. 10, comma 3, lett. c), d.lgs. n. 153/1999), non puo'
assolutamente costituire causa preclusiva all'ammissibilita' del
presente ricorso. Ed invero, anche a prescindere dalla -
costantemente ribadita da codesta ecc.ma Corte (cfr., per tutte,
sentenza n. 525 del 1990) - non applicabilita' ai conflitto di
attribuzione dell'istituto dell'acquiescenza, l'attribuzione di
siffatta competenza all'autorita' di vigilanza ben poteva
interpretarsi nel senso di consentire il perdurare di quella
competenza regionale destinata ad estrinsecarsi, nell'ipotesi in
discorso, attraverso quel meccanismo costituzionale di
collaborazione costituito dall'intesa; e cio' innanzitutto poiche'
le competenze previste dagli statuti di autonomia speciale, e dalle
relative norme di attuazione, devono intendersi sempre
salvaguardate pur in assenza di una espressa clausola di richiamo
nelle leggi statali.
E peraltro, in conformita' a quanto rilevato da codesta ecc.ma
Corte (sentenza n. 186 del 1999) in materia di riscossione di
tributi, potrebbe persino ritenersi - pur non essendo affatto
intendimento della scrivente il proporre nella fattispecie
l'esautorazione ministeriale, ed avendo viceversa l'obiettivo di
porre in essere una leale collaborazione - che, in forza del
combinato disposto dell'art. 1, comma 2, delle norme di attuazione
dello statuto della Regione siciliana in materia di credito e
risparmio, e del citato art. 10 del d.lgs. n. 153/1999, la potesta'
e' la competenza attribuita al Ministero del tesoro, del bilancio e
della programmazione economica (quale autorita' di vigilanza),
debba essere esercitata, in Sicilia, dall'assessore regionale per
il bilancio e le finanze.
Conclusivamente si osserva che non appare idoneo a consentire
l'esercizio delle attribuzioni regionali, quali risultano
positivamente individuate dall'art. 4 del d.P.R. 27 giugno 1952,
n. 1133, l'intendimento manifestato con l'impugnata nota
ministeriale - sulla base peraltro di valutazioni assolutamente
discrezionali, fondate sul rilievo dell'ente considerato, e non
idonee, pertanto a salvaguardare la certezza dell'esercizio di
competenze proprie - di "interessare codesta Regione, nella persona
del suo presidente, prima della definizione del provvedimento di
approvazione del nuovo statuto".
Ed invero il semplice non garantisce in alcun modo quella
"paritaria codeterminazione dell'atto sottoposto a intesa, da
realizzare e ricercare, laddove occorra, attraverso reiterate
trattative volte a superare le divergenze che ostacolino il
raggiungimento di un accordo" (cfr. Corte cost., sentenza n. 351
del 1991), in cui si sostanzia l'istituto dell'intesa. Il
meccanismo dell'intesa, che costituisce una delle possibili
modalita' di attuazione del principio costituzionale di leale
cooperazione, mira a consentire la "partecipazione effettiva
all'esercizio di una determinata competenza" (cfr Corte cost.,
sentenza n. 747 del 1988), e l'attivita' di codeterminazione
connessa all'intesa non puo' essere declassata in una mera
attivita' consultiva non vincolante.
In forza delle considerazioni esposte e' innegabile la lesione
provocata alla Regione siciliana dalla censurata nota dirigenziale,
che non consentirebbe l'esercizio di una potesta' riconosciuta a
livello statutario e puntualmente identificata e disciplinata con
apposite norme di attuazione.