ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi promossi con ricorsi dalle province autonome di Trento e
di Bolzano, notificati il 14 e il 16 febbraio 2000 e depositati in
cancelleria il 17 febbraio e il 7 marzo 2000, per conflitti di
attribuzione sorti a seguito del decreto in data 18 ottobre 1999 del
Ministro della funzione pubblica emanato di concerto con il Ministro
del tesoro, del bilancio e della programmazione economica e con il
Ministro della sanita', recante "Modalita' di trasferimento dei
contributi a favore dell'ARAN per il comparto sanita', ai sensi
dell'art. 50, comma 8, del decreto legislativo 3 febbraio 1993,
n. 29" ed iscritti al n. 8 e n. 12 del registro conflitti 2000.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 10 luglio 2001 il giudice
relatore Carlo Mezzanotte;
Uditi gli avvocati Giandomenico Falcon per la provincia autonoma
di Trento, Sergio Panunzio per la provincia di Bolzano e l'Avvocato
dello Stato Oscar Fiumara per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso ritualmente notificato e depositato, la
provincia autonoma di Trento solleva conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato in relazione al decreto del Ministro della
funzione pubblica 18 ottobre 1999, concernente "Modalita' di
trasferimento dei contributi a favore dell'ARAN per il comparto
sanita', ai sensi dell'art. 50, comma 8, del decreto legislativo
3 febbraio 1993, n. 29".
Il decreto ministeriale stabilisce che, a decorrere dal
1o gennaio 1999, tutte le amministrazioni del comparto "Personale del
Servizio sanitario nazionale" devono contribuire al finanziamento
dell'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche
amministrazioni (ARAN), includendo anche le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano tra i soggetti obbligati al
finanziamento (art. 2, comma 1) e autorizzando il Ministero del
tesoro, in caso di inadempienza, a trattenere gli importi relativi
sulle erogazioni ad esse spettanti a carico del Fondo sanitario
nazionale, ovvero per le regioni e le province autonome, che non
accedono al Fondo sanitario, sulle somme ad esse spettanti a
qualsiasi titolo (art. 2, comma 2).
Ad avviso della ricorrente, tale decreto sarebbe lesivo della
autonomia finanziaria, garantita alle province autonome dal Titolo VI
del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle
leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige), delle attribuzioni ad esse spettanti in materia
di ordinamento degli uffici provinciali e del personale e in materia
di sanita', ai sensi dell'art. 8, numero 1, dell'art. 9, numero 10, e
dell'art. 16 dello stesso d.P.R., nonche' delle relative norme di
attuazione, e dell'art. 50, comma 16, del d.lgs. 3 febbraio 1993,
n. 29 (Razionalizzazione dell'organizzazione delle amministrazioni
pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego
a norma dell'articolo 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), che
riconosce la specifica autonomia delle province autonome in materia
di contrattazione collettiva.
La ricorrente rileva che la previsione dell'art. 50, comma 8, del
d.lgs. n. 29 del 1993, secondo il quale le risorse dell'ARAN derivano
da contributi posti a carico delle singole amministrazioni dei vari
comparti, corrisposti in misura fissa per dipendente in servizio, va
coordinata con quella del comma 16 dello stesso art. 50, il quale
consente alle regioni e alle province autonome di avvalersi, per la
contrattazione collettiva di loro competenza, di agenzie tecniche
istituite con legge regionale o provinciale ovvero dell'assistenza
dell'ARAN. La ricorrente precisa, a questo proposito, che,
avvalendosi di tale facolta', con legge provinciale 3 aprile 1997,
n. 7 (Revisione dell'ordinamento del personale della provincia
autonoma di Trento) ha disciplinato, tra l'altro, la contrattazione
collettiva provinciale, ivi compresa quella relativa al personale del
servizio sanitario, affidando il compito di rappresentare
l'amministrazione provinciale all'agenzia provinciale per la
rappresentanza negoziale, istituita con legge provinciale 3 settembre
1993, n. 23. In tale quadro, la pretesa statale si risolverebbe
nell'affermazione di un presunto onere di partecipazione della
provincia alla gestione di una struttura statale e di un
misconoscimento delle diverse autonomie che lo statuto assicura alle
province autonome.
Autonomamente lesivo delle attribuzioni provinciali sarebbe poi,
ad avviso della ricorrente, l'art. 2, comma 2, del decreto del
Ministro della funzione pubblica, il quale, in caso di inadempienza,
autorizza il Ministero del tesoro a trattenere l'importo dovuto,
precisando che, per le regioni a statuto speciale e le province
autonome che non accedono al Fondo sanitario nazionale, il Ministero
del tesoro e' autorizzato a trattenere quanto dovuto a valere sulle
somme alle stesse spettanti a qualsiasi titolo e a versarlo
direttamente all'ARAN. La ricorrente rileva che la infondatezza della
pretesa statale di partecipazione delle province autonome agli oneri
di gestione dell'ARAN dovrebbe comportare anche la inapplicabilita'
del meccanismo di determinazione e di erogazione di tale
partecipazione. In ogni caso, la provincia ritiene che la
disposizione in questione sia invasiva delle proprie attribuzioni, in
quanto introduce un unilaterale potere ministeriale di riduzione dei
trasferimenti ad essa dovuti in spregio all'autonomia finanziaria
provinciale.
2. - Anche la provincia autonoma di Bolzano solleva conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato in relazione al citato decreto
del Ministro della funzione pubblica 18 ottobre 1999.
La ricorrente ricorda che, nell'esercizio delle competenze ad
essa costituzionalmente attribuite e fatte salve dall'art. 50, comma
16, e dall'art. 73, comma 1, del d.lgs. n. 29 del 1993, e' stata
approvata la legge provinciale 10 agosto 1995, n. 16 (Riforma
dell'ordinamento del personale della provincia), la quale prevede che
la contrattazione collettiva riguardante il personale provinciale si
svolge in modo del tutto autonomo in ambito provinciale e che la
parte negoziale pubblica viene nominata dalla giunta provinciale e
deve attenersi alle direttive impartite dalla medesima.
Cio' premesso, la provincia autonoma di Bolzano, affermando di
non essersi mai avvalsa dell'ARAN per la contrattazione collettiva in
ambito provinciale, sostiene che la pretesa dello Stato di una
contribuzione al finanziamento dell'ARAN, sarebbe lesiva delle
attribuzioni e dell'autonomia finanziaria garantita dai gia' indicati
parametri statutari.
La provincia di Bolzano censura, in particolare, la previsione
contenuta nell'art. 2, comma 2, del decreto impugnato, essendo
infatti evidente sia la mancanza di qualsiasi fondamento legislativo
del potere di trattenere gli importi ritenuti dovuti, sia la
violazione dei principi che regolano l'esercizio dei poteri
sostitutivi.
3. - Si e' costituito in entrambi i giudizi il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo la reiezione dei ricorsi.
L'Avvocatura rileva in primo luogo che il decreto impugnato e'
stato adottato nel rispetto delle garanzie autonomistiche
riconosciute dall'art. 50, comma 8, lettera b), del d.lgs. n. 29 del
1993, successivamente all'acquisizione dell'intesa da parte della
Conferenza unificata Stato-regioni e Stato-Citta'.
Nel merito, la difesa erariale riconosce che l'art. 50, comma 16,
del citato d.lgs. n. 29, introduce un meccanismo di contrattazione
per l'assistenza dell'ARAN che presuppone una adesione da parte delle
province autonome, senza che ad esse venga comunque imposto un
obbligo di corresponsione coattiva dei relativi contributi. Il
decreto impugnato, pertanto, dovrebbe essere interpretato nel senso
che esso si limita a prevedere in generale le modalita' di
corresponsione del contributo per il finanziamento dell'ARAN, nei
limiti, come e' ovvio, in cui esso e' dovuto in base all'art. 50,
comma 16, del d.lgs. n. 29 del 1993. E che questa sia
l'interpretazione del decreto dovrebbe desumersi, ad avviso
dell'Avvocatura, dal fatto che il Ministero del tesoro non avrebbe
attivato il meccanismo impositivo nei confronti delle province
stesse.
L'Avvocatura conclude precisando che sono gia' state attivate le
procedure necessarie per introdurre modifiche nell'impugnato decreto
che meglio chiariscano la subordinazione dell'operativita' dello
stesso nei confronti delle province autonome alla concreta
utilizzazione, da parte di queste, delle prestazioni dell'ARAN.
4. - In prossimita' dell'udienza tutte le parti hanno depositato
memorie.
4.1. - La provincia autonoma di Trento rileva che l'Avvocatura
dello Stato, nell'atto di costituzione, ha sostanzialmente condiviso
la ricostruzione del sistema operata nel ricorso, spingendosi a
prospettare la possibilita' di una interpretazione adeguatrice in
forza della quale il decreto impugnato imporrebbe alle province
autonome l'onere contributivo ivi previsto solo nel caso in cui
queste si avvalgano concretamente dell'ARAN. Tuttavia, sostiene la
provincia di Trento, tale interpretazione sembrerebbe non tener conto
della lettera delle disposizioni censurate, dal momento che queste
individuano espressamente le province autonome come destinatarie
della disciplina in esse contenuta, senza fare eccezione per il caso
in cui queste ultime non si avvalgano dell'ARAN. Il fatto poi che il
Ministero del tesoro, come afferma l'Avvocatura, non avrebbe ancora
fatto valere nei confronti delle province autonome il meccanismo
impositivo previsto dal decreto impugnato, non farebbe in alcun modo
venire meno l'oggetto e le ragioni del giudizio. Non a caso, del
resto, conclude la provincia, i Ministri competenti avrebbero gia'
acquisito l'intesa della Conferenza unificata su un decreto volto a
modificare quello impugnato per rendere esplicito che le regioni a
statuto speciale e le province autonome sono tenute a versare i
contributi all'ARAN solo nel caso in cui si avvalgano dell'assistenza
di quest'ultima.
4.2. - Anche la difesa della provincia autonoma di Bolzano prende
atto della interpretazione in bonam partem prospettata
dall'Avvocatura, pur rilevando che, a suo giudizio, il tenore
letterale del decreto sembrerebbe difficilmente conciliabile con tale
interpretazione. Del resto, prosegue la ricorrente, la stessa
modifica del decreto impugnato proposta dai Ministri competenti
renderebbe evidente come non vi sia spazio per l'interpretazione
offerta dall'Avvocatura, sicche' sarebbe del tutto irrilevante il
fatto che il Ministero del tesoro non abbia ancora attivato nei
confronti delle province autonome il meccanismo per il trattenimento
degli importi per le contribuzioni non versate.
4.3. - L'Avvocatura dello Stato, con due memorie di identico
contenuto, rappresenta in entrambi i giudizi che, come preannunciato
nell'atto di costituzione, e' ormai in via di perfezionamento la
procedura di modifica del decreto impugnato per meglio chiarire la
subordinazione della sua operativita' nei confronti delle province
autonome al concreto avvalimento, da parte delle medesime,
dell'assistenza tecnica dell'ARAN. L'Avvocatura precisa che sullo
schema del decreto modificativo e' gia' intervenuta l'intesa in sede
di Conferenza unificata.
Considerato in diritto
1. - Le province autonome di Trento e di Bolzano, con due
distinti ricorsi, sollevano conflitto di attribuzione nei confronti
dello Stato in relazione al decreto del Ministro della funzione
pubblica 18 ottobre 1999, concernente "Modalita' di trasferimento dei
contributi a favore dell'ARAN per il comparto sanita', ai sensi
dell'art. 50, comma 8, del decreto legislativo 3 febbraio 1993,
n. 29".
Il decreto ministeriale stabilisce che, a decorrere dal
1o gennaio 1999, tutte le amministrazioni del comparto "Personale del
Servizio sanitario nazionale" devono contribuire al finanziamento
dell'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche
amministrazioni (ARAN), includendo anche le regioni a statuto
speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano tra i soggetti
obbligati al finanziamento (art. 2, comma 1) e autorizzando il
Ministero del tesoro, in caso di inadempienza di queste, a trattenere
gli importi relativi sulle somme ad esse spettanti a qualsiasi titolo
(art. 2, comma 2).
In relazione a tale disciplina, entrambe le ricorrenti deducono
la violazione della propria autonomia finanziaria, garantita dal
Titolo VI dello statuto di autonomia, approvato con d.P.R. 31o agosto
1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), e delle
rispettive competenze legislative e amministrative in materia di
ordinamento degli uffici provinciali e del personale, in materia di
sanita' e di stato giuridico ed economico del personale addetto alle
istituzioni e enti sanitari, garantite dagli articoli 8, numero 1, 9,
numero 10, e 16 dello statuto e dalle relative norme di attuazione,
approvate con d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 (Norme di attuazione dello
statuto per la regione Trentino-Alto Adige in materia di igiene e
sanita), come modificato dall'art. 1 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 267
(Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige concernenti modifiche a norme di attuazione gia' emanate).
Poiche' i ricorsi hanno ad oggetto il medesimo atto, i relativi
giudizi devono essere riuniti per essere decisi congiuntamente.
2. - I ricorsi sono fondati.
Giova premettere che il decreto ministeriale impugnato, come si
rileva anche dal suo preambolo, e' stato adottato ai sensi
dell'art. 50, commi 8 e 9, del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29
(Razionalizzazione dell'organizzazione delle amministrazioni
pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico
impiego, a norma dell'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421). La
prima di tali disposizioni stabilisce che, per la sua attivita',
l'ARAN si avvale delle risorse derivanti dai contributi posti a
carico delle singole amministrazioni dei vari comparti, da
corrispondersi in misura fissa per dipendente in servizio (lettera
a), nonche' di quote, a carico dei soggetti che se ne avvalgono, per
l'assistenza alla contrattazione integrativa e per le altre
prestazioni eventualmente richieste (lettera b). Il comma 9, a sua
volta, dispone che la riscossione dei contributi di cui al comma
precedente e' effettuata, per le amministrazioni dello Stato,
direttamente attraverso la previsione di spesa complessiva da
iscrivere nell'apposito capitolo dello stato di previsione di spesa
della Presidenza del Consiglio dei ministri (lettera a), e, per le
amministrazioni diverse dallo Stato, mediante un sistema di
trasferimenti da definirsi tramite decreti del Ministro per la
funzione pubblica di concerto con il Ministro del tesoro, del
bilancio e della programmazione economica e, a seconda del comparto,
dei Ministri competenti, nonche', per gli aspetti di interesse
regionale e locale, previa intesa espressa dalla Conferenza unificata
Stato-regioni e Stato-Citta' (lettera b).
Lo stesso art. 50, al comma 16, non indicato tra le disposizioni
considerate nella adozione dell'impugnato decreto, stabilisce che "le
regioni a statuto speciale e le province autonome possono avvalersi,
per la contrattazione collettiva di loro competenza, di agenzie
tecniche istituite con legge regionale o provinciale ovvero
dell'assistenza dell'ARAN ai sensi del comma 2".
Ed e' proprio dalla mancata considerazione, nella adozione del
decreto ministeriale oggetto del presente conflitto, della
particolare condizione di autonomia costituzionalmente spettante alle
regioni a statuto speciale e, per quel che qui direttamente rileva,
alle province autonome di Trento e di Bolzano, che deriva la lesione
delle attribuzioni loro garantite.
Il decreto impugnato, infatti, pretende di applicarsi non solo
alle amministrazioni diverse dallo Stato per le quali la
rappresentanza negoziale e' affidata all'ARAN, ma anche alle province
autonome, alle quali l'art. 50, comma 16, del d.lgs. n. 29 del 1993
rimette la scelta tra la istituzione di agenzie tecniche per la
contrattazione in ambito provinciale e l'utilizzazione dell'ARAN,
quale rappresentante della parte pubblica. Ebbene, sia la provincia
autonoma di Trento [legge provinciale 3 aprile 1997, n. 7 (Revisione
dell'ordinamento del personale della provincia autonoma di Trento)],
sia la provincia autonoma di Bolzano [legge provinciale 10 agosto
1995, n. 16 (Riforma dell'ordinamento del personale della provincia)]
hanno esercitato la facolta' loro riconosciuta nel senso di
provvedere autonomamente, attraverso propri organismi, alla
contrattazione collettiva in ambito provinciale. Pertanto, poiche'
non e' contestato che entrambe le province autonome, per la
contrattazione collettiva del comparto sanita', non si sono avvalse
della rappresentanza dell'ARAN, come pure in astratto sarebbe stato
possibile, la pretesa dello Stato che contribuiscano anch'esse al
finanziamento dell'ARAN in relazione proprio alla contrattazione per
il personale di quel comparto risulta lesiva, ad un tempo, delle
attribuzioni che statutariamente spettano alle ricorrenti in materia
di stato giuridico ed economico del personale addetto alle
istituzioni e enti sanitari (art. 2 del d.P.R. n. 474 del 1975, come
modificato dall'art. 1 del d.lgs. n. 267 del 1992) e della loro
autonomia finanziaria.
3. - L'Avvocatura dello Stato, sia negli atti di costituzione che
nel corso della discussione in pubblica udienza, ha sostenuto che il
decreto in questione potrebbe essere interpretato in modo tale da
salvaguardare la speciale posizione di autonomia delle ricorrenti: ad
avviso della difesa erariale, infatti, sarebbe evidente che il
decreto in tanto potrebbe applicarsi alle province autonome, in
quanto queste si siano in concreto avvalse delle prestazioni
dell'ARAN. La Corte ritiene pero' che, in considerazione non solo
della formulazione letterale delle disposizioni del decreto del
Ministro della funzione pubblica in data 18 ottobre 1999, ma anche
del suo contenuto, una soluzione meramente interpretativa non sia
possibile. Il decreto impugnato, che e' attuativo dell'art. 50, comma
8, lettera a), riguarda cioe' la contribuzione ordinaria, include
espressamente le regioni a statuto speciale e le province autonome di
Trento e di Bolzano tra i destinatari dell'obbligo di contribuzione
secondo le modalita' in esso previste. Inoltre, proprio perche'
applicabile alle province autonome, il medesimo decreto autorizza il
Ministero del tesoro a trattenere gli importi ritenuti dovuti a
titolo di contribuzione in favore dell'ARAN sulle somme spettanti a
qualunque titolo alle province stesse, le quali, a differenza delle
regioni a statuto ordinario, non ricevono apporti a carico del Fondo
sanitario nazionale.
Del resto, il fatto che, successivamente alla proposizione degli
attuali ricorsi per conflitto, il Ministro della funzione pubblica
abbia richiesto, ed ottenuto, l'intesa della Conferenza unificata su
un decreto ministeriale volto a modificare quello impugnato, per
stabilire che le disposizioni in questo contenute si applicano alle
regioni a statuto speciale e alle province autonome solo nel caso in
cui si avvalgano, per la contrattazione collettiva, dell'assistenza
dell'ARAN, rende evidente la impossibilita' di una interpretazione
del decreto impugnato che salvaguardi la speciale autonomia delle
ricorrenti.
4. - A seguito dell'accoglimento del motivo di ricorso, fondato
sulla illegittimita' dell'onere di contribuzione imposto dal decreto
ministeriale impugnato, resta assorbita l'ulteriore censura con la
quale di quell'onere si contestano le modalita' di adempimento.