ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 7 della legge
9 dicembre 1998, n. 431 (Disciplina delle locazioni e del rilascio
degli immobili adibiti ad uso abitativo), promossi con ordinanze
emesse il 13 gennaio 2000 dal tribunale di Firenze nel procedimento
civile vertente tra Mohammed Bouf Tah e Banchi Carlo, iscritta al
n. 471 del registro ordinanze 2000 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 38, 1a serie speciale, dell'anno 2000,
e il 6 giugno 2000 dal tribunale di Nocera Inferiore nel procedimento
civile vertente tra Correale Antonio e Sellitto Sabato, iscritta al
n. 702 del registro ordinanze 2000 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 48, 1a serie speciale, dell'anno 2000.
Visti l'atto di costituzione di Banchi Carlo nonche' gli atti di
intervento della Confederazione italiana della proprieta' di Roma
Confedilizia e del Presidente del Consiglio dei ministri.
Udito nell'udienza pubblica del 10 luglio 2001 il giudice
relatore Annibale Marini;
Uditi gli avvocati Giuseppe Morbidelli e Nino Scripelliti per
Banchi Carlo.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza emessa il 13 gennaio 2000, il tribunale di
Firenze ha sollevato, in riferimento all'art. 24, primo comma, della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale dell'art. 7
della legge 9 dicembre 1998, n. 431 (Disciplina delle locazioni e del
rilascio degli immobili adibiti ad uso abitativo).
La norma denunciata pone quale "condizione per la messa in
esecuzione del provvedimento di rilascio dell'immobile locato",
adibito ad uso abitativo, "la dimostrazione che il contratto di
locazione e' stato registrato, che l'immobile e' stato denunciato ai
fini dell'applicazione dell'I.C.I. e che il reddito derivante
dall'immobile medesimo e' stato dichiarato ai fini dell'applicazione
delle imposte sui redditi" ed ai fini della predetta dimostrazione
dispone che nel precetto debbano essere indicati "gli estremi di
registrazione del contratto di locazione, gli estremi dell'ultima
denuncia dell'unita' immobiliare alla quale il contratto si riferisce
ai fini dell'applicazione dell'I.C.I., gli estremi dell'ultima
dichiarazione dei redditi nella quale il reddito derivante dal
contratto e' stato dichiarato nonche' gli estremi delle ricevute di
versamento dell'I.C.I. relative all'anno precedente a quello di
competenza".
Il rimettente, quanto alla rilevanza della questione, espone di
essere chiamato a decidere - in una procedura per rilascio di
immobile adibito ad uso abitativo promossa in base a convalida di
sfratto per morosita' - su un'opposizione ex art. 615 del codice di
procedura civile fondata sulla mancanza, nel precetto, delle
indicazioni richieste dal menzionato art. 7 della legge n. 431 del
1998. Motiva specificamente in ordine all'applicabilita' di detta
norma anche ai rapporti di locazione costituiti, come quello dedotto
in giudizio, prima dell'entrata in vigore della legge n. 431 del 1998
[applicabilita' del resto confermata dalla norma interpretativa,
entrata in vigore successivamente all'ordinanza di rimessione, di cui
all'art. 1, comma 3, del d.l. 25 febbraio 2000, n. 32 (Disposizioni
urgenti in materia di locazioni per fronteggiare il disagio
abitativo), convertito con modificazioni nella legge 20 aprile 2000,
n. 97 (Conversione in legge, con modificazioni, del d.l. 25 febbraio
2000, n. 32, recante disposizioni urgenti in materia di locazioni per
fronteggiare il disagio abitativo)] ed in punto di fatto dichiara
accertata l'effettiva mancanza, nel precetto, delle indicazioni
richieste dalla norma, cosicche' l'opposizione dovrebbe essere - a
suo avviso - senz'altro accolta.
Ritiene peraltro lo stesso rimettente che la norma, ponendo un
limite al diritto di agire esecutivamente, non determinato da
finalita' di contemperamento delle esigenze del locatore esecutante e
del conduttore esecutato, si ponga in contrasto con il diritto di
agire in giudizio tutelato dall'art. 24, primo comma, della
Costituzione, sicuramente riferibile anche alla fase dell'esecuzione
forzata.
Ed invero la norma denunciata sarebbe - secondo il giudice a quo
- esclusivamente ispirata ad esercitare un controllo sulla posizione
fiscale del locatore, relativamente all'immobile del quale intende
riottenere la disponibilita'; ma proprio il fatto di subordinare la
possibilita' di mettere in esecuzione un provvedimento di rilascio,
peraltro immediatamente eseguibile, ad adempimenti che attengono
unicamente al rapporto locatore-erario integrerebbe una violazione
dell'art. 24 Cost.
1.1. - Si e' costituito in giudizio Carlo Banchi, locatore
esecutante, concludendo per l'accoglimento della questione di
legittimita' costituzionale.
1.2. - Con il medesimo atto e' intervenuta nel giudizio,
assumendo identiche conclusioni, la Confederazione italiana della
proprieta' di Roma Confedilizia, non costituita nel giudizio a quo.
1.3. - In una memoria illustrativa depositata nell'imminenza
dell'udienza pubblica le predette parti private precisano che la
questione sollevata dal tribunale di Firenze riguarda il piano
sostanziale della norma impugnata, e cioe' quello relativo agli
adempimenti tributari assunti quale condizione sospensiva della
efficacia esecutiva del provvedimento giudiziale, e non gia' il piano
probatorio formale, rappresentato dalla dimostrazione di tali
adempimenti.
Ed osservano, quindi, che, sotto un profilo specificamente
tributario, la disposizione contenuta nell'art. 7 della legge n. 431
del 1998, come interpretata autenticamente dal d.l. n. 32 del 2000,
costituisce una forma di aggravamento delle sanzioni previste dalla
disciplina dei singoli tributi, in contrasto con i principi stabiliti
dalla legge 27 luglio 2000, n. 212 (Disposizioni in materia di
statuto dei diritti del contribuente) circa il divieto di
retroattivita' delle norme tributarie (art. 3) ed il divieto di
utilizzazione di decreti-legge per l'istituzione di nuovi tributi e
la estensione a nuovi soggetti di quelli gia' esistenti (art. 4).
Per quanto concerne, in particolare, l'imposta di registro, che
grava in solido su entrambe le parti del contratto, la norma
impugnata sarebbe oltretutto lesiva del principio di eguaglianza,
prevedendo la sanzione aggiuntiva dell'improcedibilita' dell'azione
esecutiva a carico del solo locatore e lasciando, invece, il
conduttore libero di esercitare tutti i diritti derivanti dal
contratto. Disparita' di trattamento questa che potrebbe essere
eliminata sempre ad avviso delle parti private mediante la pura e
semplice declaratoria di illegittimita' costituzionale della norma.
Sotto il diverso profilo riguardante la limitazione della tutela
giurisdizionale, le stesse parti evidenziano poi che, secondo la
giurisprudenza di questa Corte, in tanto gli oneri fiscali gravanti
sul processo o sui rapporti oggetto del processo possono ritenersi
legittimi, in quanto sussista un ragionevole collegamento tra
processo e onere tributario e sia comunque rispettato il principio
della inarrestabilita' della tutela giurisdizionale per effetto di
oneri tributari.
Nel caso di specie siffatto ragionevole collegamento tra processo
ed onere tributario potrebbe forse ravvisarsi quanto all'imposta di
registro sul contratto di locazione, ma non certo riguardo
all'imposta comunale sugli immobili (ICI) ed all'imposta sul reddito
delle persone fisiche (IRPEF), imposte il cui oggetto non ha alcun
riferimento con il diritto azionato dal locatore.
La norma impugnata, condizionando l'esercizio di un diritto
fondamentale all'avvenuto adempimento di obbligazioni tributarie, si
rivelerebbe dunque espressione di un principio del tutto
irragionevole, denunciando la sua vera finalita', rappresentata
dall'intento di creare un ulteriore ostacolo ai procedimenti di
sfratto.
1.4. - E' altresi' intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, concludendo per la declaratoria di infondatezza della
questione.
Rileva la parte pubblica che il diritto di agire in giudizio ben
puo' essere sottoposto a condizioni e limiti, purche' tali limiti non
siano tali da vanificare del tutto il diritto che si vorrebbe far
valere. La norma denunciata, subordinando l'esecuzione dei
provvedimenti di rilascio alla dimostrazione della regolarita' degli
adempimenti fiscali relativi all'immobile, porrebbe una condizione
ragionevole all'esercizio del diritto, in considerazione dei profili
di interesse pubblico perseguiti, e dunque non si porrebbe in
contrasto con l'art. 24 Cost.
2. - Nel corso di un giudizio di opposizione a precetto il
tribunale di Nocera Inferiore, con ordinanza emessa il 6 giugno 2000,
ha sollevato questione di legittimita' costituzionale del medesimo
art. 7 della legge n. 431 del 1998, in riferimento agli artt. 3 e 24
Cost.
Afferma il rimettente che il giudizio non potrebbe essere
definito senza l'applicazione della norma denunciata e che la
questione appare, prima facie non manifestamente infondata in ragione
della "limitazione o condizionamento che subirebbe la tutela del
diritto soggettivo".
2.1. - E' intervenuto anche in tale giudizio il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, mediante atto di contenuto analogo al
precedente.
Considerato in diritto
1. - Il tribunale di Firenze ed il tribunale di Nocera Inferiore
dubitano, con riferimento l'uno al solo art. 24, primo comma, della
Costituzione, l'altro agli artt. 3 e 24 Cost., della legittimita'
costituzionale dell'art. 7 della legge 9 dicembre 1998, n. 431
(Disciplina delle locazioni e del rilascio degli immobili adibiti ad
uso abitativo), che pone quale condizione per la messa in esecuzione
del provvedimento di rilascio dell'immobile locato, adibito ad uso
abitativo, la dimostrazione, da parte del locatore, della regolarita'
della propria posizione fiscale quanto al pagamento dell'imposta di
registro sul contratto di locazione, dell'I.C.I. gravante
sull'immobile e dell'imposta sui redditi relativa ai canoni.
I due giudizi, avendo sostanzialmente ad oggetto la medesima
questione, vanno riuniti per essere congiuntamente decisi.
2. - Va anzitutto dichiarata l'inammissibilita' dell'intervento
spiegato, nel giudizio promosso dal tribunale di Firenze, dalla
Confederazione italiana della proprieta' di Roma Confedilizia. L'ente
intervenuto, che non riveste la qualita' di parte nel giudizio a quo,
vanta, infatti, un interesse di mero fatto alla decisione della
questione di costituzionalita', mentre, secondo la giurisprudenza di
questa Corte, che va qui ribadita, l'intervento deve basarsi su una
situazione individualizzata, riconoscibile solo quando l'esito del
giudizio di costituzionalita' sia destinato ad incidere direttamente
su una posizione giuridica propria della parte intervenuta (cfr., fra
le ultime, ordinanze n. 456 del 2000 e n. 129 del 1998).
3. - La questione sollevata dal tribunale di Nocera Inferiore e'
inammissibile per difetto di motivazione sulla rilevanza.
Il rimettente, infatti, pur affermando che il giudizio di
opposizione a precetto, pendente dinanzi a lui, non puo' essere
definito senza l'applicazione della norma denunciata, nulla dice
circa i motivi sui quali l'opposizione a precetto si fonda e nemmeno
chiarisce se il precetto riguardi il rilascio di un immobile adibito
ad uso abitativo, venendo in tal modo a precludere la necessaria
verifica riguardo all'avvenuto apprezzamento, da parte dello stesso
giudice, della rilevanza della questione.
4. - Passando all'esame del profilo di merito, deve affermarsi la
fondatezza della questione sollevata dal tribunale di Firenze.
5. - Il problema della compatibilita' tra il principio
costituzionale che garantisce a tutti la tutela giurisdizionale,
anche nella fase esecutiva, dei propri diritti e le norme che
impongono determinati oneri a chi quella tutela richieda non e' nuovo
nella giurisprudenza di questa Corte ed e' stato risolto, pur se con
qualche incertezza, nel senso di distinguere fra oneri imposti allo
scopo di assicurare al processo uno svolgimento meglio conforme alla
sua funzione ed alle sue esigenze ed oneri tendenti, invece, al
soddisfacimento di interessi del tutto estranei alle finalita'
processuali.
Mentre i primi, si e' detto, sono consentiti in quanto strumento
di quella stessa tutela giurisdizionale che si tratta di garantire, i
secondi si traducono in una preclusione o in un ostacolo
all'esperimento della tutela giurisdizionale e comportano, percio',
la violazione dell'art. 24 della Costituzione (sentenza n. 113 del
1963). Quel che si tratta allora di stabilire, ai fini della
soluzione del presente dubbio di costituzionalita', e' l'appartenenza
dell'onere imposto al locatore, a pena di improcedibilita'
dell'azione esecutiva, all'una o all'altra delle categorie
precedentemente individuate. Ed e' indubbio che l'onere suddetto,
avendo ad oggetto la dimostrazione da parte del locatore di aver
assolto taluni obblighi fiscali (e precisamente: la registrazione del
contratto di locazione dell'immobile, la denuncia dell'immobile
locato ai fini dell'applicazione dell'I.C.I. ed il pagamento della
relativa imposta nell'anno precedente, la dichiarazione del reddito
dell'immobile locato ai fini dell'imposta sui redditi), sia imposto
esclusivamente a fini di controllo fiscale e risulti, pertanto, privo
di qualsivoglia connessione con il processo esecutivo e con gli
interessi che lo stesso e' diretto a realizzare.
Sotto tale aspetto, occorre, infatti, rilevare che, mentre
l'I.C.I. e' una imposta di carattere reale posta a carico di un
soggetto il proprietario o il titolare di altro diritto reale di
godimento non sempre coincidente con il locatore esecutante, il quale
agisce a tutela di un diritto di natura obbligatoria derivante dal
contratto di locazione, l'imposta sui redditi si riferisce ad un
diritto quello relativo alla percezione dei canoni che, seppur
derivante dal medesimo contratto di locazione, e' tuttavia ben
distinto dal diritto alla restituzione dell'immobile locato, azionato
nella esecuzione per rilascio, ed infine, la stessa registrazione del
contratto di locazione rappresenta un adempimento di carattere
fiscale del tutto estraneo alle esigenze di un processo diretto a
porre in esecuzione un titolo giudiziale.
6. - E' del resto significativo che la norma impugnata si ponga
in singolare dissonanza con la tendenza, presente in tutta la
legislazione vigente, diretta ad eliminare, come recita l'art. 7,
numero 7, della legge 9 ottobre 1971, n. 825 (Delega legislativa al
Governo della Repubblica per la riforma tributaria), "ogni
impedimento fiscale al diritto dei cittadini di agire in giudizio per
la tutela dei propri diritti ed interessi legittimi". Possono in
proposito richiamarsi come espressive di tale tendenza - dai
commentatori ritenuta ispirata al principio di cui all'art. 24 della
Costituzione - le disposizioni relative tanto alla normativa di bollo
che a quella di registro che hanno abrogato tutte le precedenti norme
preclusive alla produzione in giudizio di atti e documenti
fiscalmente irregolari.
E, nello stesso indirizzo, si inserisce la disciplina dettata dal
vigente testo unico delle disposizioni concernenti l'imposta sulle
successioni e donazioni la' dove non estende a giudici ed arbitri il
divieto di compiere atti relativi a trasferimenti per causa di morte,
in difetto di prova dell'avvenuta dichiarazione della successione, ma
pone soltanto l'obbligo di comunicare all'ufficio del registro
competente le notizie, relative a trasferimenti per causa di morte,
apprese in base agli atti del processo.
7. - Conclusivamente, va affermato che l'impedimento di carattere
fiscale alla tutela giurisdizionale dei diritti, introdotto dalla
norma denunciata, si pone in contrasto con l'art. 24, primo comma,
della Costituzione e comporta la declaratoria di illegittimita'
costituzionale della norma stessa.