Ricorso della Provincia autonoma di Trento, in persona del
Presidente della Provincia pro tempore, autorizzato con deliberazione
della giunta provinciale n. 1413 del 21 giugno 2002 (all. 1),
rappresentata e difesa - come da procura speciale del 25 giugno 2002
(n. di rep. 25620) rogata dalla dott.ssa Gianna Scopel in qualita' di
ufficiale rogante della provincia stessa (all. 2) - dall'avv. prof.
Giandomenico Falcon di Padova e dall'avv. Luigi Manzi di Roma, con
domicilio eletto in Roma presso lo studio dell'avv. Manzi, via
Confalonieri 5.
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, per la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale degli articoli 2; 3;
4; 5; 6; 7; 8; 9; 11; 12 e 13 del decreto legislativo 5 aprile 2002,
n. 77, concernente "Disciplina del Servizio civile nazionale a norma
dell'articolo 2 della legge 6 marzo 2001, n. 64", pubblicato nella
Gazzetta ufficiale, serie generale, n. 99 di data 29 aprile 2002, in
relazione ai motivi e profili esposti nel presente ricorso per
violazione:
dell'articolo 8, nn. 1), 3), 4), 5), 6), 13), 16), 17), 20),
21), 23), 25) e 29), dell'articolo 9, nn. 2), 4), 5) e 10),
dell'articolo 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e delle relative
norme di attuazione;
dell'autonomia finanziaria della provincia garantita dal
titolo VI del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, come modificato dalla
legge 30 novembre 1989, n. 386, e in particolare dell'articolo 5,
commi 2 e 3, della legge 30 novembre 1989, n. 386;
dell'articolo 117, commi 2, 4 e 6, della Costituzione e
dell'articolo 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;
degli altri principi e regole costituzionali e statutarie
illustrate nei singoli punti.
Fatto
Il decreto legislativo qui impugnato costituisce esercizio della
delega prevista dall'articolo 2 della legge 6 marzo 2001, n. 64,
istitutiva del servizio civile nazionale. Tale legge ha formato
anch'essa oggetto di impugnazione da parte della ricorrente provincia
in relazione agli articoli 7 ed 8 - sulla base dei parametri
statutari e dei parametri costituzionali allora vigenti - con ricorso
che pende davanti a codesta ecc.ma Corte costituzionale con il numero
21/2001.
Il comma 1 dell'art. 2 della legge n. 64 stabiliva che, "a
decorrere dalla data della sospensione del servizio obbligatorio
militare di leva, il servizio civile e' prestato su base
esclusivamente volontaria", mentre il comma 2 delegava il Governo "ad
emanare, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della
presente legge, uno o piu' decreti legislativi aventi ad oggetto: la
individuazione dei soggetti ammessi a prestare volontariamente
servizio civile; la definizione delle modalita' di accesso a detto
servizio; la durata del servizio stesso, in relazione alle differenti
tipologie di progetti di impiego; i correlati trattamenti giuridici
ed economici".
Dal momento della delega sono intervenuti fatti giuridici che ad
avviso della ricorrente provincia portano a riconsiderare l'intera
questione.
E' pacifico che, come risulta anche dai criteri direttivi fissati
nel comma 3, il decreto legislativo n. 77 del 2002 disciplina il
servizio civile volontario, e non quello prestato dagli obbiettori in
alternativa al servizio militare obbligatorio.
In effetti la prestazione obbligatoria del servizio militare di
leva e' stata "sospesa" - ma in realta' definitivamente soppressa,
salvo ripristino esclusivamente nelle eccezionali ed eventuali
situazioni di guerra o di gravissima crisi internazionale -
dall'art. 7 d.lgs. 8 maggio 2001, n. 215, che a sua volta ha dato
attuazione all'art. 3, comma 1, legge 14 novembre 2000, n. 331, a
decorrere dal 1 gennaio 2007.
Sino a che duri il servizio militare obbligatorio (cioe' fino al
2006 compreso), il servizio civile alternativo alla leva obbligatoria
resta disciplinato dalla legge 8 luglio 1998, n. 230. Non solo
infatti la legge n. 64 del 2001 prevede all'inizio del capo II (art.
4) che "le disposizioni del presente capo disciplinano il servizio
civile nazionale fino alla data di efficacia dei decreti legislativi
di cui all'articolo 2", ma lo stesso decreto legislativo n. 77 del
2002, oggetto del presente giudizio, dispone all'art. 14 (che non
forma oggetto di impugnazione) che "nel periodo transitorio di cui al
capo II della legge 6 marzo 2001, n. 64, e fino alla data di
sospensione del servizio obbligatorio di leva, il documento di
programmazione annuale dell'Ufficio nazionale, previsto all'articolo
4, stabilisce la quota parte del Fondo nazionale da destinare
prioritariamente al servizio civile previsto dalla legge n. 230 del
1998" e che "nel medesimo periodo il contingente annuale e'
determinato secondo le modalita' previste dall'articolo 6 della
citata legge n. 64 del 2001" (comma 2).
In altri termini, per tutta la durata del periodo transitorio,
fino alla effettiva cessazione del servizio obbligatorio di leva, il
servizio civile viene svolto in sostituzione del servizio militare
obbligatorio da chi fa obiezione di coscienza (ex art. 1 legge
n. 230/1998) o da coloro che "dichiarino la loro preferenza a
prestare il servizio civile piuttosto che il servizio militare", ex
art. 5 legge n. 64/2001.
Il d.lgs. n. 77/2002 qui impugnato, e' destinato invece a
disciplinare il servizio civile volontario, cioe' un servizio civile
che, come si dira', non ha piu' alcun collegamento con il servizio
militare.
La radicale differenza tra le due forme di servizio civile - che
in pratica hanno in comune il nome, ma non la sostanza della cosa -
e' confermata anche dall'art. 14, comma 1, d.lgs. n. 77/2002, secondo
il quale "nei casi previsti dall'articolo 2, comma 1, lettera f)
della legge 14 novembre 2000 n. 331, e con le modalita' previste
dall'articolo 7, comma 3, del decreto legislativo 8 maggio 2001,
n. 215", ovvero proprio nel caso di ripristino temporaneo del
servizio militare obbligatorio in situazioni di guerra o di
gravissima crisi internazionale (ed ove "il personale in servizio sia
insufficiente e non sia possibile colmare le vacanze di organico
mediante il richiamo in servizio di personale militare volontario
cessato dal servizio da non piu' di cinque anni"), viene
"ripristinato anche il servizio civile ai sensi della legge 8 luglio
1998, n. 230, e successive modificazioni".
Il fatto che, in questi casi, sia "ripristinato" (ai sensi
dell'art. 14, comma 1, d.lgs. n. 77/2002) il servizio civile previsto
dalla legge n. 230/1998 dimostra infatti ad abundantiam la natura
totalmente diversa del servizio civile oggetto dello stesso d.lgs.
n. 77, che non interferisce per nulla con il sistema della difesa, e
neppure si collega con esso. In effetti, non appena per qualunque
ragione venga ripristinata l'obbligatorieta' del servizio militare di
leva, anche il servizio civile si svolge secondo le apposite regole
della legge n. 230/1998.
Il d.lgs. n. 77 del 2002 ha dunque ad oggetto un servizio
totalmente civile, e da' luogo percio' a censure ancora piu'
penetranti rispetto alla legge n. 64/2001, che, avendo ad oggetto il
servizio civile sostitutivo di quello militare obbligatorio,
risultava legittima in relazione a certi aspetti. Cosi' nel ricorso
n. 21/2001 si affermava che "nella misura in cui lo svolgimento del
servizio civile determina l'assolvimento degli obblighi di leva, e'
naturale che l'inquadramento giuridico generale di esso spetti allo
Stato" (p. 4), e che "e' logico che l'amministrazione di riferimento
dell'aspirante obiettore sia lo Stato (perlomeno sino a che il
servizio civile sia sostitutivo del servizio di leva obbligatorio e
ne costituisca, in un certo senso, l'altra faccia)".
Venuto meno l'obbligo di leva, il servizio civile non puo' piu'
ovviamente avere funzione satisfattiva di esso, ne' in realta' piu'
alcun rapporto con la materia statale "difesa e forze armate".
Accanto al compiersi del disegno, prima semplicemente ipotetico,
rivolto a trasformare le Forze armate in senso professionale, nel
corso del 2001, come e' ben noto, e' stato altresi' profondamente
riformato il Titolo V della parte seconda della Costituzione. Tale
trasformazione tocca anche la Provincia autonoma di Trento, in quanto
l'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001 espressamente
sancisce che le sue disposizioni "si applicano anche alle regioni a
statuto speciale ed alle Province autonome di Trento e di Bolzano per
le parti in cui prevedono forme di autonomia piu' ampie rispetto a
quelle gia' attribuite".
Viene qui in considerazione, in particolare, il principio secondo
cui, tre lo Stato conserva a termini dell'art. 117, comma secondo,
potesta' legislativa esclusiva in molte fondamentali parti
dell'ordinamento giuridico - come il diritto privato, processuale e
penale nonche', per quanto qui ci interessa, la materia "difesa e
Forze armate" - spetta tuttavia alle regioni la potesta' legislativa
non solo nelle materie espressamente individuate come materie
"concorrenti" a termini dell'art. 117, comma terzo, ma in tutte le
rimanenti materie, ad esclusione di ogni altra potesta' legislativa.
Ora, la scomparsa del collegamento tra il servizio civile ed il
servizio militare obbligatorio, prima caratterizzante il servizio
stesso, porta evidentemente alla necessita' di riconsiderare la
competenza legislativa, in relazione alla nuova situazione
costituzionale.
Ed infatti nel corso della procedura di emanazione del decreto
legislativo le regioni non hanno mancato, nell'esercizio del proprio
compito di difesa delle prerogative costituzionali e di leale
cooperazione con lo Stato, di sottolineare la nuova situazione, e di
richiedere allo Stato di prenderne atto.
Precisamente, la Conferenza Stato-Regioni ha espresso, nella
seduta del 7 marzo 2002, un formale parere negativo sullo schema del
decreto legislativo, osservando che "il provvedimento ... non risulta
aderente alla intervenuta riforma del titolo V della Costituzione".
Sottolineano le regioni nel parere come non si possa condividere
"la posizione secondo la quale il servizio civile sarebbe ricompreso
nella materia "difesa", in quanto, "una volta cessata la leva
militare obbligatoria, il servizio civile configurandosi come una
prestazione su base esclusivamente volontaria, le prestazioni
farebbero ... riferimento pressoche' esclusivo a competenze esclusive
o concorrenti regionali" (all. 3).
Come si vede, si tratta dello stesso percorso argomentativo del
presente ricorso, che le regioni tempestivamente sottoponevano
all'attenzione del Governo: corredandolo anche di una nota escativa e
propositiva (all. A al parere), nella quale, fra l'altro, si osserva
che l'art. 1 legge n. 64/2001 assegna al servizio civile finalita'
rientranti nella competenza regionale (come gia' evidenziato nel
ricorso di questa provincia n. 21/2001, p. 2), salvo quella di cui
alla lett. a) ("concorrere, in alternativa al servizio militare
obbligatorio, alla difesa della Patria con mezzi ed attivita' non
militari"), che pero' e' espressamente condizionata al fatto che il
servizio civile sia alternativo al servizio militare obbligatorio:
tale finalita' si riferisce, cioe', all'altro servizio civile, e non
a quello del decreto legislativo n. 77.
Tale parere non ha lasciato alcuna traccia nella posizione del
Governo, diversa dalla menzione dell'atto nelle premesse del decreto
legislativo: "Visto il parere della Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e
di Bolzano, ai sensi del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281".
Nemmeno si ricorda, come se si trattasse di cosa di importanza
secondaria, che il parere era negativo. Si trattava - sembra dire il
Governo - di un adempimento procedurale, e come tale esso e' stato
rispettato.
C'era invece nel parere negativo una evidente questione di
legittimita' costituzionale, che la ricorrente provincia non puo' che
riproporre per intero a codesta ecc.ma Corte costituzionale.
A tale proposito, realmente impressiona che nell'elenco pure
nutrito delle normative e degli atti che il Governo dichiara di avere
"visto", manca il nuovo Titolo V della parte seconda della
Costituzione: quasi ad indicare per tabulas che - come e' nella
realta' - il Governo non ha voluto considerare il problema.
Nel contenuto, infatti, il decreto legislativo ripropone il
disegno di un servizio civile concepito come questione che
organizzativamente fa capo allo Stato, e nel quale le regioni e le
province autonome hanno un ruolo limitato all'utilizzo degli
strumenti del servizio civile, in quanto tale utilizzo intervenga
nelle materie di loro competenza: ripropone cioe' il disegno gia'
proprio del servizio civile collegato all'obiezione di coscienza.
In particolare, l'art. 2 d.lgs. n. 77/2002 stabilisce che sia
l'Ufficio nazionale per il servizio civile a curare
"l'organizzazione, l'attuazione e lo svolgimento del servizio civile
nazionale, nonche' la programmazione, l'indirizzo, il coordinamento
ed il controllo, elaborando le direttive ed individuando gli
obiettivi degli interventi per il servizio civile su scala
nazionale". Alle regioni e alle Province autonome di Trento e di
Bolzano e' affidato il compito operativo di curare "l'attuazione
degli interventi di servizio civile secondo le rispettive
competenze".
Partendo da tali premesse il decreto legislativo n. 77 del 2002
sviluppa la disciplina del servizio civile non limitandosi a dettare
i principi fondamentali, in relazione agli aspetti per i quali lo
Stato abbia competenza, ma considerando l'organizzazione di base del
servizio civile come fatto dello Stato, e riservando alle regioni e
province autonome limitati interventi nella gestione dei progetti che
abbiano carattere "locale". Considerando la materia del servizio
civile come materia statale, inoltre, la disciplina riserva allo
Stato diversi poteri di integrazione normativa in via di normazione
secondaria, poteri che non trovano invece giustificazione nella
Costituzione ove si ammetta che la materia del servizio civile,
scollegato dal servizio militare obbligatorio, rientra pienamente
nelle competenze regionali.
Analiticamente, l'art. 3 del decreto legislativo n. 77 del 2002
disciplina i requisiti di ammissione al servizio ("sono ammessi a
svolgere il servizio civile, a loro domanda, senza distinzioni di
sesso i cittadini italiani, muniti di idoneita' fisica, che, alla
data di presentazione della domanda, abbiano compiuto il diciottesimo
anno di eta' e non superato il ventottesimo"), la durata del servizio
(dodici mesi, ma anche di piu' o di meno in relazione agli specifici
ambiti e progetti di impiego se stabilito "con decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri, sentite le Amministrazioni dello Stato
interessate") e addirittura l'orario di svolgimento del servizio (che
"e' stabilito in relazione alla natura del progetto e prevede
comunque un impegno settimanale complessivo compreso tra un minimo di
trenta ed un massimo di trentasei ore").
L'art. 4 disciplina il Fondo nazionale per il servizio civile,
collocato presso l'Ufficio nazionale per il servizio civile, "che ne
cura l'amministrazione e la programmazione annuale delle risorse"
(comma 1). Ai sensi del comma 2, il piano di programmazione annuale
di cui al comma 1 stabilisce, oltre alla quota del Fondo da
utilizzare per le spese di funzionamento dall'Ufficio nazionale per
il servizio civile: "b) la quota delle risorse del Fondo da destinare
alle regioni ed alle Province autonome di Trento e di Bolzano per
attivita' di informazione e formazione;... c) la quota di risorse del
Fondo da destinare ai compensi dei giovani destinati alla
realizzazione dei progetti approvati in ambito regionale; d) la quota
di risorse del Fondo da destinare ai compensi dei giovani destinati
alla realizzazione dei progetti approvati in ambito interregionale,
nazionale o all'estero; e) la quota di risorse del Fondo vincolata, a
richiesta dei conferenti ai sensi dell'articolo 11, comma 2, della
legge 6 marzo 2001, n. 64, allo sviluppo di progetti di servizio
civile in aree e settori di impiego specifici".
Inoltre, in base al comma 5, "le modalita' di gestione e di
rendicontazione delle risorse del Fondo nazionale per il servizio
civile e delle spese di funzionamento dell'Ufficio nazionale per il
servizio civile sono stabilite con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri, di concerto con il Ministro dell'economia e
delle finanze".
L'art. 5 prevede l'istituzione, presso l'Ufficio nazionale per il
servizio civile, dell'albo nazionale di enti e organizzazioni che
intendono presentare progetti per il servizio civile e che hanno i
requisiti di cui all'articolo 3 della legge 64/2001, riconoscendo
alle regioni e alle province autonome solo l'istituzione di albi su
scala regionale e provinciale, a cui possono iscriversi i predetti
enti e organizzazioni che svolgono attivita' esclusivamente in ambito
regionale o provinciale.
L'art. 6 attribuisce allo Stato la determinazione per tutto il
territorio nazionale delle caratteristiche cui devono attenersi i
progetti di servizio civile (commi 1 e 2) e l'approvazione dei
progetti di rilevanza nazionale (comma 4). Alle regioni e alle
Province autonome di Trento e di Bolzano e' affidato invece il
compito di esaminare ed approvare "i progetti presentati dagli enti
ed organizzazioni che svolgono attivita' nell'ambito delle competenze
regionali o delle province autonome sul loro territorio", progetti
che devono essere poi comunicati all'Ufficio nazionale, che entro
trenta giorni dalla comunicazione "esprime il suo nulla-osta" (comma
5).
L'art. 7 affida all'Ufficio nazionale per il servizio civile la
definizione annuale del numero massimo di giovani da ammettere al
Servizio civile nazionale.
L'art. 8 regola le domande di ammissione al servizio civile
(commi 2 e 3) e l'instaurazione del rapporto di servizio civile, che
avviene tramite un contratto (commi 1, 4, 5 e 6).
L'art. 9 disciplina il trattamento economico e giuridico di
coloro che sono ammessi a prestare servizio civile, l'art. 10 i
doveri e le incompatibilita', l'art. 11 la formazione, che "ha una
durata complessiva non inferiore ad un mese e consiste in una fase di
formazione generale al servizio ed in una fase di formazione
specifica presso l'ente o l'organizzazione di destinazione"
L'art. 12 prevede il servizio civile all'estero, "nelle forme
stabilite con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di
concerto con il Ministro degli affari esteri". Infine l'art. 13 detta
norme "al fine di favorire il collocamento nel mercato del lavoro di
quanti hanno svolto il servizio civile" (comma 1), equipara il
periodo di servizio civile effettivamente prestato al servizio
prestato presso enti pubblici, nell'ambito dei pubblici concorsi, e
consente alle universita' di riconoscere crediti formativi "per
attivita' formative prestate nel corso del servizio civile, rilevanti
per il curriculum degli studi".
In questi termini, essendo stata mantenuta per il servizio civile
la medesima impostazione che era propria ad esso in collegamento con
il servizio militare, e non essendosi tenuto conto in alcun modo
della legge costituzionale n. 3 del 2001, tali disposizioni risultano
lesive delle prerogative costituzionali della Provincia autonoma di
Trento, per le seguenti ragioni di
Diritto
1. - Premessa. Estraneita' della materia del servizio civile al
novero di quelle riservate allo Stato ai sensi dell'art. 117, comma
secondo, della Costituzione.
Come esposto in narrativa, il servizio civile ora organizzato dal
decreto legislativo n. 77 del 2002 non ha alcun collegamento con le
questioni attinenti alla difesa nazionale. A questa stregua, puo'
dirsi con sicurezza che la materia non rientra in quella "difesa e
Forze armate" che l'art. 117, comma secondo, della Costituzione
riserva alla legislazione esclusiva dello Stato.
In questo senso, semplicemente non corrisponde al vero quello che
afferma l'art. 1, comma 1, del decreto qui impugnato, secondo cui la
nuova disciplina riguarderebbe "l'organizzazione e lo svolgimento del
servizio civile nazionale quale modalita' operativa concorrente ed
alternativa di difesa dello Stato, con mezzi ed attivita' non
militari". Cio' infatti poteva dirsi per il precedente servizio
civile, o per quello che ancora continua nella fase transitoria, ma
per nulla affatto per il servizio civile disciplinato dal decreto
legislativo n. 77 del 2002.
E' opportuno precisare che affermando cio' la Provincia autonoma
di Trento non intende affatto istituire una ristretta corrispondenza
tra "difesa della Patria" ai sensi dell'art. 52 Cost., o anche
semplicemente "difesa" ai sensi dell'art. 117, comma secondo, Cost.,
ed il piu' ristretto concetto di Forze armate.
Puo' dirsi al contrario accettato e pacifico che partecipano alla
difesa della patria anche tutti coloro che a prescindere da un
servizio in armi svolgano attivita' rivolta a contrastare
l'aggressore. L'ultima fase della seconda guerra mondiale in Italia
ha fornito con evidenza numerosi esempi di partecipazione alla difesa
della patria da parte di organizzazioni civili o di singoli che, sia
armati che disarmati, ma comunque al di fuori dell'organizzazione
ufficiale delle Forze amiate, hanno partecipato spesso con
abnegazione e talora con eroismo alla difesa della patria. E' dunque
pacifico che si puo' contribuire alla difesa della patria svolgendo
attivita' diverse, dalle comunicazioni alla costruzione di opere,
alla attivita' di informazione, etc., senza svolgere alcun servizio
armato.
Tuttavia, la nozione di difesa della patria non puo' neppure
essere dilatata, fino a coinprendervi lo svolgimento di qualunque
attivita' socialmente utile. Cio' che caratterizza l'attivita' di
"difesa" e' invece la finalizzazione specifica a contrastare, od a
contribuire a contrastare, o a prepararsi a contrastare, una esterna
aggressione.
Cio' che qui si vuole dire e' dunque che il servizio civile
disciplinato dal decreto legislativo n. 77 del 2002 non puo' essere
ascritto alla difesa della patria in alcun ragionevole significato.
Si consideri la natura dell'attivita' che le persone che prestano
il servizio civile sono chiamate a svolgere, e le relative modalita'
di svolgimento.
Il rapporto di servizio civile si instaura sulla base dei
"progetti" presentati, al sensi dell'art. 6 del decreto legislativo
qui impugnato, dai soggetti ed enti abilitati ai sensi dell'art. 5. A
sua volta, tale articolo 5, comma 1, si riferisce ad albi ai quali
"possono iscriversi gli enti e le organizzazioni in possesso dei
requisiti previsti dall'articolo 3, della legge 6 marzo 2001 n. 64":
cioe', oltre ad assenza di scopo di lucro, capacita' organizzativa e
possibilita' d'impiego, svolgimento di un'attivita' continuativa da
almeno tre anni (rispettivamente, lett. a), b) e d) del comma 1), la
"corrispondenza tra i propri fini istituzionali e le finalita' di cui
all'articolo 1".
Non c'e' dunque dubbio che le "finalita'" del servizio civile, al
cui interno devono collocarsi sia gli enti abilitati a presentare i
progetti che gli stessi progetti, sono ancora quelle stabilite
dall'art. 1 della legge n. 64 del 2001, ovvero (a parte il richiamo
del tutto generico al "concorrere, in alternativa al servizio
militare obbligatorio, alla difesa della patria con mezzi ed
attivita' non militari") le seguenti:
"favorire la realizzazione dei principi costituzionali di
solidarieta' sociale" (lett. b);
"promuovere la solidarieta' e la cooperazione, a livello
nazionale ed internazionale, con particolare riguardo alla tutela dei
diritti sociali, ai servizi alla persona ed alla educazione alla pace
fra i popoli" (lett. c);
"partecipare alla salvaguardia e tutela del patrimonio della
Nazione, con particolare riguardo ai settori ambientale, anche sotto
l'aspetto dell'agricoltura in zona di montagna, forestale,
storico-artistico, culturale e della protezione civile" (lett. d);
"contribuire alla formazione civica, sociale, culturale e
professionale dei giovani mediante attivita' svolte anche in enti ed
amministrazioni operanti all'estero" (lett. e).
Ora, e' ad avviso della ricorrente provincia impossibile non
vedere che favorire la realizzazione dei principi costituzionali di
solidarieta' sociale, promuovere la solidarieta' e la cooperazione,
con particolare riguardo alla tutela dei diritti sociali, ai servizi
alla persona ed alla educazione alla pace fra i popoli, partecipare
alla salvaguardia e tutela del patrimonio della Nazione, con
particolare riguardo ai settori ambientale, anche sotto l'aspetto
dell'agricoltura in zona di montagna, forestale, storico-artistico,
culturale e della protezione civile sono attivita' degne del massimo
rispetto, che individuano talune delle piu' specifiche ragioni e
attribuzioni delle regioni e della ricorrente provincia, ma non sono
affatto collegate alla difesa nazionale.
In definitiva il sistema di relazioni denominato "servizio civile
nazionale" mette capo esclusivamente al finanziamento di una serie di
progetti presentati da enti aventi fini di utilita' sociale, da
realizzarsi attraverso l'impiego retribuito di giovani. Esso non
mette capo ad alcuna specifica organizzazione propria del servizio
civile, dotata di finalita' collegate alla difesa, ma si limita in
pratica a "finanziare" l'utilizzazione delle energie di giovani a
scopi di utilita' sociale da parte di enti senza scopi di lucro.
In questi termini, dal punto di vista delle "materie", il
servizio civile puo' essere classificato quale materia a se' stante
(ed in questo caso esso ricadrebbe necessariamente in quelle
regionali residuali, ai sensi dell'art. 117, comma quarto, Cost.,
salvo quanto si dira' al punto successivo), oppure puo' fare
riferimento a ciascuna delle materie cui il progetto si riferisce
(venendosi tuttavia cosi' a perdere la unitarieta' del servizio,
d'altronde piu' legata al finanziamento che ad una realta'
organizzativa o funzionale).
Chiarissimo e' comunque, in negativo, che esso non mette piu'
capo alla difesa.
Si potrebbe obiettare che le attivita' e le finalita' del
servizio civile non sono affatto mutate rispetto a prima, e che
percio', se si ammette che vi fosse prima un collegamento con la
difesa, lo stesso deve ammettersi ora.
Sennonche', una simile obiezione e' priva di fondamento. Infatti,
come piu' volte ricordato anche nel ricorso 21/2001, in realta' il
collegamento tra il servizio civile, quale disciplinato dalle
precedenti leggi, e la difesa era un collegamento, per cosi' dire,
perequativo piuttosto che un collegamento organizzativo o funzionale:
era un collegamento rivolto da un lato a garantire la serieta'
dell'obiezione di coscienza, dall'altra ad assicurare che tale
obiezione non si traducesse per l'obiettore in un ingiusto vantaggio
competitivo sulle persone che prestavano il servizio militare
obbligatorio.
Si vuol dire, in altre parole, che la connessione stava in
precedenza tutta nella obbligatorieta' del servizio militare di leva,
e nella correlata necessita' - nel momento in cui, in omaggio ad
altri valori costituzionali, si veniva ammettendo l'obiezione di
coscienza - di trovare una prestazione sostitutiva del servizio
militare, che metteva comunque a disposizione della collettivita' le
energie di colui che altrimenti avrebbe dovuto prestare il servizio
militare.
Si veniva cosi' a creare uno status "parallelo" tra servizio
militare e servizio civile, il quale - si noti - non terminava
affatto con il decorso del periodo di prestazione del servizio
civile.
Infatti, l'art. 13 della legge n. 230 deI 1998 espressamente
sanciva che "tutti coloro che abbiano prestato servizio civile ...
sono soggetti, sino all'eta' prevista per i cittadini che hanno
prestato servizio militare, al richiamo in caso di pubblica
calamita'" (comma 1), e che, "in caso di guerra o di mobilitazione
generale, gli obiettori di coscienza che prestano il servizio civile
o che, avendolo svolto, siano richiamati in servizio" fossero
"assegnati alla protezione civile ed alla Croce rossa".
Come si vede, nel precedente regime esisteva un parallelismo
costante e profondo tra lo status di colui che prestava il servizio
militare di leva e lo status di colui che prestava il servizio
civile, che dava espressione e traduceva in definitiva l'identita'
della causa in relazione alla quale il servizio era prestato: una
causa di difesa della patria, che si traduceva per gli obiettori in
un dovere di solidarieta', da esprimere in forme diverse, e che -
come l'obbligo militare - riviveva o diveniva piu' acuto in caso di
calamita', guerra o mobilitazione generale.
Ma questo nesso profondo e' completamente ed inevitabilmente
perduto nel nuovo sistema, insieme con l'obbligatorieta' del servizio
militare di leva. Nel nuovo sistema, l'unica zona di somiglianza
sostanziale sta nel fatto che entrambi sono ora volontari: ma mentre
l'obbligatorieta' (riflessa) del servizio civile quale alternativa al
servizio militare obbligatorio li collegava, la comune volontarieta',
al contrario, li separa e li disgiunge: tra servizio militare
volontario e servizio civile volontario non c'e' piu' alcun
collegamento.
II cittadino puo' prestare l'uno, oppure l'altro, oppure nessuno
dei due, oppure persino entrambi, alla sola condizione, per quanto
riguarda l'ultima ipotesi, che l'aspirante prestatore del servizio
civile non sia nello stesso momento appartenente a corpi militario
alle forze di polizia (art. 3, comma 5, d.lgs. n. 77/2002).
La prestazione del servizio civile non si collega piu' ad una
"obiezione di coscienza" (ne' valgono percio' le incompatibilita'
stabilite dall'art. 2 della legge n. 230 del 1998, ad esempio, per i
titolari di porto d'armi); non presuppone piu' alcuno status
potenzialmente militare (come invece in precedenza era presupposto lo
status di arruolato e non dispensato); ne' tanto meno, infine, alcuno
status si perpetua e si proietta al di la' dell'orizzonte del
servizio gia' prestato.
In pratica, i pochi o "collegamenti" rimasti nella nuova
legislazione tra servizio civile e servizio militare hanno carattere
del tutto estrinseco. C'e' in primo luogo la corrispondenza del
parametro retributivo: dato che, secondo l'art. 9, comma 2, "agli
ammessi a prestare attivita' in un progetto di servizio civile
compete un assegno per il servizio civile, pari al trattamento
economico previsto per i volontari di truppa in ferma annuale di cui
all'art. 2, comma 4-bis del decreto-legge 21 aprile 1999, n. 110,
convertito, con modificazioni, dalla legge 18 giugno 1999, n. 186".
Ma il carattere meramente esteriore di questo collegamento e' ben
presente allo stesso legislatore, che nello stesso comma statuisce
che "in ogni caso non sono dovuti i benefici volti a compensare la
condizione militare". Ci sono poi altri nessi, ai quali si accennera'
nell'esame dei singoli articoli: ma sia consentito si d'ora affermare
che ciascuno di essi, pur esplicitando aree di analogia tra il
trattamento dei militari ed il trattamento di coloro che svolgono il
servizio civile, ha in realta' alcun significato rispetto alla
definizione della materia entro la quale va classificato lo stesso
servizio civile.
Infine, la radicale estraneita' del "nuovo" servizio civile
rispetto al servizio militare e' ulteriormente dimostrata dalla
circostanza che, ove a causa della proclamazione dello stato di
guerra o di grave crisi internazionale dovesse, alle condizioni
precisate, venire ripristinato il servizio militare obbligatorio,
sarebbero le regole sul precedente servizio civile a rivivere.
Infatti, secondo l'art. 14, comma 1 (che non forma oggetto della
presente impugnazione), "nei casi previsti dall'art. 2, comma 1,
lettera f), della legge 14 novembre 2000, n. 331, e con le modalita'
previste dall'art. 7, comma 3, del decreto legislativo 8 maggio 2001,
n. 215, e' ripristinato anche il servizio civile ai sensi della legge
8 luglio 1998, n. 230, e successive modificazioni".
Esistono dunque nella legislazione italiana due distinti istituti
che, pur essendo chiamati entrambi "servizio civile", e consistendo
in attivita' aventi in parte lo stesso contenuto (non puo' dirsi
infatti lo stesso per le ipotesi di richiamo, esistenti solo per uno
dei due), hanno natura profondamente diversa.
L'uno infatti si collega allo status di coscritto, e' dovuto allo
stesso titolo del servizio militare, quale prestazione sostitutiva di
esso, e si manifesta in uno status di lunga durata suscettibile di
richiamo in caso di calamita' o di eventi bellici.
L'altro, invece, consiste nella pura e semplice volontaria
assunzione dell'obbligo di prestare un servizio retribuito e
temporaneo, senza alcun collegamento con lo status di militare o con
altre circostanze aventi attinenza alla difesa.
Ora, e' evidente che mentre il primo tipo di servizio civile ha
non solo un evidente collegamento con la questione della difesa, ma
persino una sua necessita' costituzionale, quando si configuri
l'obiezione di coscienza come una libera opzione, il secondo consiste
nella mera assunzione di un lavoro temporaneo in servizi di utilita'
sociale.
2. - Identificazione della materia di intervento nei settori di
attivita' dei diversi progetti, e della tutela del lavoro per il
servizio civile nel suo insieme.
Escluso che la materia di intervento del nuovo "servizio civile"
possa essere in alcun significativo modo ricondotta all'area della
difesa (cui potrebbero tut'al piu' essere ricondotti i soli progetti
presentati da enti aventi essi stessi finalita' di difesa, ipotesi
che non puo' che ritenersi assolutamente marginale), sembra evidente
che essa deve essere identificata sotto i due seguenti e concorrenti
profili.
Da una parte, e' evidente che, quando si tratti di approvare
progetti di attivita' in determinate aree, ne risulta coinvolta ogni
volta la competenza specifica dello Stato o delle regioni e province
autonome in tali aree. Ed e' altrettanto evidente, da questo punto di
vista, che gli ambiti di attivita' del servizio civile in larghissima
misura si sovrappongono alle materie di competenza di questa
provincia, cosi' come definite dalle disposizioni costituzionali,
statutarie ed attuative ricordate in premessa. Su questa base e'
stato presentato, in relazione alla legge n. 64 del 2001, il ricorso
n. 21 del 2002.
Dall'altra parte, appare altresi' evidente che la predisposizione
di una organizzazione e di risorse finanziarie rivolte ad acquisire
ed utilizzare ai predetti scopi di utilita' sociale l'attivita' di
giovani tra i diciotto e i ventotto anni rappresenta una scelta
politica rivolta a favorire la formazione professionale (cfr. art. 11
d.lgs. n. 77) ed in generale l'occupazione giovanile. Anche Sotto
questo profilo l'intervento si svolge in materie di competenza della
ricorrente provincia: bastera' ricordare, accanto alle attribuzioni
statutarie, che ai sensi dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione le regioni hanno potesta' legislativa concorrente in
materia di tutela del lavoro, mentre ai sensi del quarto comma (e,
per la ricorrente provincia, gia' ai sensi dello statuto) hanno
potesta' legislativa esclusiva in materia di formazione
professionale.
A smentire che l'organizzazione del nuovo servizio civile,
svincolato dal servizio militare, abbia a che fare con le politiche
del lavoro non vale certo il disposto dell'art. 9, commna 1, secondo
cui "l'attivita' svolta nell'ambito dei progetti di servizio civile
non determina l'instaurazione di un rapporto di lavoro".
Tale disposizione, infatti, nei limiti in cui non e'
semplicemente inesatta, vuole intendere che il rapporto cosi'
instaurato non ha i caratteri di un "normale" rapporto di lavoro con
l'ente che propone il progetto: e proprio per cio' la disposizione
prosegue stabilendo, in termini stavolta realmente normativi, che
esso "non comporta la sospensione e la cancellazione dalle liste di
collocamento o dalle liste di mobilita'".
Per il resto, tuttavia, non c'e' dubbio che il rapporto cosi'
instaurato tra l'ente e il giovane interessato, con la partecipazione
determinante dell'amministrazione che approva il contratto, ha i
caratteri di un vero e proprio rapporto di lavoro.
Il rapporto e' retto da un contratto che prevede il trattamento
economico e giuridico in conformita' all'art. 9, comma 2: cioe' il
diritto ad una retribuzione, consistente (come gia' accennato) in un
assegno "pari al trattamento economico previsto per i volontari di
truppa in ferma annuale". Lo stesso contratto stabilisce "la durata e
le modalita' di svolgimento del servizio anche in relazione
all'articolazione dell'orario, coerentemente con quanto previsto nel
relativo progetto".
Gli obblighi contrattuali sono ribaditi dalla legge. Secondo
l'art. 10, comma 1, "i soggetti impiegati in progetti di servizio
civile sono tenuti ad assolvere con diligenza le mansioni affidate
secondo quanto previsto dal contratto di cui all'art. 8".
Secondo il comma 2 poi "la prestazione del servizio civile e'
incompatibile con lo svolgimento di qualsiasi attivita' di lavoro
subordinato o autonomo": essa e' offerta infatti al giovane quale
esperienza introduttiva al mondo del lavoro.
lnfine, ma non certo per importanza, la finalita' di "favorire lo
sviluppo formativo e professionale e l'ingresso nel mondo del lavoro"
dei giovani cui e' offerto il servizio civile e' impressa al servizio
stesso dalla legge di delega, n. 64 del 2001 (art. 3, comma 1,
lettera c).
D'altronde, essendo certa - al di la' di taluni estrinseci
collegamenti residui - la sostanziale separazione del servizio civile
dal servizio militare, se si negasse che il servizio civile, e le
opportunita' di utile impiego che esso offre, si connettano alla
tutela del lavoro, diverrebbe ancora piu' difficile trovare nel nuovo
titolo V della parte seconda della Costituzione un fondamento
costituzionale all'intero disegno statale.
3. - Principi che regolano il rapporto tra Stato e regioni nelle
materie cosi' identificate.
L'esatta individuazione della materia o piu' precisamente delle
materie cui va per distinti profili riferita la legislazione sul
nuovo servizio civile consente ora di descrivere in termini generali
i ruoli rispettivi che in tali ambiti spettano, a termini della
Costituzione e dello statuto di autonomia, allo Stato da un lato ed
alle regioni e alle province autonome dall'altro.
Le conclusioni sopra raggiunte possono a questo scopo essere
sintetizzate nei seguenti punti:
i) il disegno complessivo dell'organizzazione del nuovo
servizio civile non puo' essere globalmente ascritto alla materia
della difesa, cui potrebbero invece essere ascritti, all'interno del
disegno complessivo, singoli progetti presentati da soggetti ed enti
aventi finalita' di difesa, progetti la cui gestione spetterebbe
percio' allo Stato salvo specifiche deleghe per progetti locali;
ii) i progetti relativi alle materie di competenza
legislativa regionale e provinciale non possono essere disciplinati
dallo Stato se non nei limiti in cui lo Stato abbia potesta'
concorrente in tali materie, mentre la disciplina spetta
esclusivamente alle regioni e province autonome nelle materie di cui
all'art. 117, comma quarto;
iii) l'organizzazione complessiva del servizio civile puo'
essere ascritta in generale alla materia tutela del lavoro, con la
conseguenza che lo Stato ha in essa potesta' legislativa concorrente
al fine della delineazione dei principi fondamentali;
iv) per quanto riguarda la fase specifica della formazione,
spetta allo Stato di prevederla nel quadro dei principi fondamentali
dell'intervento, ma spetta integralmente alle regioni la relativa
disciplina;
v) in tutti gli ambiti, tranne quelli eventualmente attinenti
ai progetti relativi alla difesa in senso stretto, sono illegittime
le disposizioni che prevedono poteri regolamentari o di integrazione
normativa da parte di autorita' statali;
vi) per quanto riguarda il finanziamento, lo Stato puo'
trattenere la sola quota che si riferisca alle sue spese generali e
agli eventuali progetti specificamente attinenti alla difesa;
vii) la gestione amministrativa dei progetti e di ogni
attivita' connessa al servizio civile in ambito provinciale spetta
alla provincia a termini dell'art. 16 dello statuto e dell'art. 3
decreto legislativo n. 266 del 1992.
Se tali premesse sono fondate, da esse possono essere derivate le
conclusioni sulla illegittimita' costituzionale delle singole
disposizioni impugnate, nei termini che seguono.
4. - Specifica illegittimita' costituzionale delle disposizioni
impugnate.
a) Illegittimita' costituzionale dell'art. 2.
Commisurato ai criteri e parametri sopra esposti, l'art. 2
dell'impugnato decreto legislativo appare illegittimo in quanto esso,
anziche' individuare il compito dello Stato nella posizione dei
principi in relazione alle materie di legislazione concorrente,
limitando i compiti di gestione agli eventuali progetti correlati
alla difesa nazionale o ad altre materie di esclusiva competenza
statale, affida all'Ufficio nazionale per il servizio civile il
compito di curare "l'organizzazione, l'attuazione e lo svolgimento
del servizio civile nazionale, nonche' la programmazione,
l'indirizzo, il coordinamento ed il controllo, elaborando le
direttive ed individuando gli obiettivi degli interventi per il
servizio civile su scala nazionale" (comma 1): compiti che spettano
invece, al di fuori dei progetti ora detti, alle regioni e alle
province autonome.
Correlativamente, risulta costituzionalmente illegittimo il comma
2, nella parte in cui limita le responsabilita' delle regioni e delle
province autonome alla "attuazione degli interventi di servizio
civile secondo le rispettive competenze".
b) Illegittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 3.
L'art. 3 definisce ai commi 1, 2 e i soggetti ammessi ad entrare
in rapporto di servizio civile. Una volta ammesso che nel suo insieme
l'intervento possa essere riferito alla tutela del lavoro, si tratta
di disposizioni di principio per le quali esiste competenza statale.
Ugualmente si giustificano a questo titolo la regola che fissa in
dodici mesi la durata complessiva tendenziale del servizio civile
(comma 3, prima parte), dal momento che la durata limitata
contrassegna in modo essenziale il rapporto e la regola sull'orario
di lavoro (comma 4).
Non si giustifica invece la rimanente parte del comma 3, secondo
la quale "con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri,
sentite le Amministrazioni dello Stato interessate, la durata del
servizio puo' essere prevista o articolata per un periodo maggiore o
minore in relazione agli specifici ambiti e progetti di impiego".
Tale potere infatti puo' essere riconosciuto alla Presidenza del
Consiglio soltanto per i progetti che abbiano specifica attinenza
alla difesa (in quanto svolti presso enti aventi quale fine la
difesa) o ad altre materie riservate allo Stato. Tale disposizione e'
dunque illegittima in quanto non prevede la competenza delle regioni
o delle province autonome per le materie rientranti nella rispettiva
competenza.
Neppure si giustifica ad avviso della Provincia autonoma di
Trento il comma 6, secondo il quale "con il decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri di cui al comma 3, di concerto con i
Ministri per gli affari regionali, per le pari opportunita', sentita
la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano, di seguito denominata
"Conferenza Stato-regioni", sono individuati gli incarichi
pericolosi, faticosi o insalubri ai quali non puo' essere destinato
il personale femminile".
Tuttavia, la ragione della illegittimita' costituzionale di tale
comma non sta in una rivendicazione alla ricorrente provincia della
competenza statale, ma nella affermazione che la disposizione
realizza in realta' una discriminazione verso il personale femminile,
al quale l'accesso a determinati incarichi puo' semmai essere
precluso a garanzia di specifici valori esclusivi della condizione
femminile - quali la maternita' e la gravidanza - e non genericamente
a causa di presunte pericolosita', faticosita' o insalubrita', quando
tali attivita' siano in realta' ugualmente pericolose, faticose o
insalubri per tutte le persone, a prescindere dal genere.
La ricorrente provincia ritiene di avere interesse alla
dichiarazione di illegittimita'. costituzionale, in quanto
diversamente essa dovrebbe nella propria legislazione dare attuazione
a principi non conformi a Costituzione.
c) Illegittimita' costituzionale dell'art. 4.
L'art. 4 e' dedicato alla disciplina del Fondo nazionale per il
servizio civile. Va osservato che appare in primo luogo illegittima
la stessa separazione di tale fondo rispetto a quello delle politiche
sociali. Infatti, dispone l'art. 11, comma 3, della legge n. 64 del
2001 che "a decorrere dalla data in cui acquista efficacia il primo
dei decreti legislativi di cui all'art. 2, comma 2, le risorse del
Fondo di cui al comma 1" cioe' le risorse del Fondo nazionale per il
servizio civile - "confluiscono nel Fondo nazionale per le politiche
sociali previsto dall'art. 59, comma 44, della legge 27 dicembre
1997, n. 449, e successive modificazioni": e sembra evidente che tale
indicazione della legge di delega non poteva essere contraddetta
dalla legge delegata, mantenendo una separazione che avrebbe dovuto
essere soppressa.
Si noti che la prevista confluenza del Fondo in quello generale
delle politiche sociali costituisce ulteriore riprova
dell'appartenenza delle attivita' servizio civile all'ambito dei
servizi sociali, di generale spettanza alle regioni e province
autonome. Quanto alla ripartizione del fondo, le disposizioni
dell'art. 4 costituiscono ad avviso della ricorrente provincia il
riflesso finanziario dell'illegittima ripartizione dei compiti tra
Stato e regioni e provincie autonome sopra illustrato.
In particolare, secondo il comma 2 il piano di programmazione
annuale di cui al comma 1 stabilisce:
a) la quota delle risorse del Fondo da utilizzare per le
spese di funzionamento dell'Ufficio nazionale per il servizio civile;
b) la quota delle risorse del Fondo da destinare alle regioni
ed alle Province autonome di Trento e di Bolzano per attivita' di
informazione e formazione. La Conferenza Stato-regioni con
deliberazione da adottare entro trenta giorni dall'avvenuta
comunicazione da parte dell'Ufficio nazionale del piano di
programmazione annuale, determina la ripartizione della predetta
quota comunicandola all'Ufficio nazionale per il servizio civile;
c) la quota di risorse del Fondo da destinare ai compensi dei
giovani destinati alla realizzazione dei progetti approvati in ambito
regionale;
d) la quota di risorse del Fondo da destinare ai compensi dei
giovani destinati alla realizzazione dei progetti approvati in ambito
interregionale, nazionale o all'estero;
e) la quota di risorse del Fondo vincolata, a richiesta dei
conferenti ai sensi dell'art. 11, comma 2, della legge 6 marzo 2001,
n. 64, allo sviluppo di progetti di servizio civile in aree e settori
di impiego specifici".
Come si vede, pur trattandosi di un servizio che nel suo insieme
rientra nella competenza legislativa regionale - mentre allo Stato
puo' spettare una legislazione di principio in relazione agli aspetti
attinenti alla tutela del lavoro - e di progetti che per la enorme
maggioranza rientrano nelle materie di esclusiva pertinenza
regionale, la disposizione qui impugnata prevede di "destinare alle
regioni ed alle Province autonome di Trento e di Bolzano" soltanto
una quota relativa ad "attivita' di informazione e formazione".
Appare invece evidente che alle regioni e province autonome va
destinato l'intero fondo, detratta soltanto la parte che necessita
allo Stato per il finanziamento degli eventuali progetti aventi
specifica attinenza alla difesa o ad altre materie di spettanza
statale.
Ugualmente illegittimo appare poi il comma 5, secondo il quale
"le modalita' di gestione e di rendicontazione delle risorse del
Fondo nazionale per il servizio civile e delle spese di funzionamento
dell'Ufficio nazionale per il servizio civile sono stabilite con
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di concerto con il
Ministro dell'economia e delle finanze".
Si prevede qui un potere regolamentare statale per disciplinare
materie appartenenti alla potesta' legislativa concorrente o
esclusiva delle regioni, in evidente contrasto con l'art. 117, comma
sesto, della Costituzione. Fissare con regolamento statale le
"modalita' di gestione e di rendicontazione" delle risorse impiegate
e' consentito nei limiti in cui si tratti di gestione di progetti
rientranti nella esclusiva competenza statale, cioe' per una fascia
presumibilmente del tutto marginale. Per i progetti sottoposti a
disciplina e gestione regionale la legge statale puo' invece dettare
i principi, cui si atterranno le leggi regionali nella disciplina
della gestione e rendicontazione, in quanto vi possa essere
ragionevole bisogno di specifici principi ad hoc.
d) Illegittimita' costituzionale dell'art. 5.
L'art. 5 riguarda gli Albi degli enti di servizio civile. Esso
dispone al comma 1 che "presso l'Ufficio nazionale per il servizio
civile e' tenuto l'albo nazionale al quale possono iscriversi gli
enti e le organizzazioni in possesso dei requisiti previsti dall'art.
3, della legge 6 marzo 2001, n. 64", ed al comma 2 che "le regioni e
le Province autonome di Trento e di Bolzano istituiscono,
rispettivamente, albi su scala regionale e provinciale, nei quali
possono iscriversi gli enti e le organizzazioni in possesso dei
requisiti di cui al comma 1, che svolgono attivita' esclusivamente in
ambito regionale e provinciale".
Come l'art. 4 sul piano finanziario, cosi' la disposizione sugli
albi traduce in organizzazione l'illegittimo riparto di compiti tra
Stato e regioni che sta alla base dell'intera concezione del servizio
civile propria del decreto legislativo n. 77 del 2002. Una volta
riportato tale riparto nei suoi confini costituzionali, infatti,
spetta alle regioni l'intera disciplina del servizio, all'interno dei
principi fondamentali stabiliti dalla legge dello Stato in relazione
agli aspetti in cui lo Stato ha potesta' legislativa concorrente.
Una volta stabilito che la disciplina e l'organizzazione del
servizio civile compete alle regioni, nel quadro dei predetti
principi, risulta evidente che tale servizio deve necessariamente
articolarsi su base territoriale, e che non possa esistere alcun
"albo nazionale". Ne' cio' comporta alcun insuperabile problema per
gli enti che svolgano attivita' in piu' regioni, essendo ad essi
evidentemente consentito - quale principio di legislazione - di
ottenere l'iscrizione in tutti gli albi regionali nei quali ritengano
necessario richiederla.
In astratto, potrebbero concepirsi albi statali per i soli
eventuali progetti che attengano in modo specifico a materie statali,
quali in ipotesi la difesa. Cio' tuttavia porterebbe a rompere
l'unita' del servizio civile come servizio di pubblica utilita'
legato alle politiche del lavoro: sicche', una volta che il
legislatore statale ha conformato in tale modo il servizio, esso non
e' poi libero di scinderlo per una separata gestione statale.
Il legislatore statale ha invece, in spregio del riparto operato
dal nuovo Titolo V della Costituzione, considerato il servizio civile
come un servizio essenzialmente statale, attribuendo alle Regioni
modesti compiti attuativi sul piano locale.
Di qui l'illegittimita' costituzionale dei commi 1 e 2, la quale
per ragioni evidenti di implicazione trascina con se' anche quella
dei commi 3 e 4.
e) Illegittimita' costituzionale dell'art. 6.
Dell'art. 6, relativo ai progetti, appare costituzionalmente
illegittimo in primo luogo il comma 1, secondo il quale "con decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri, sentita la Conferenza
Stato-regioni e la Consulta nazionale di cui all'art. 5, comma 4, ...
sono individuate le caratteristiche a cui si devono attenere tutti i
progetti di servizio civile, da realizzare sia in Italia che
all'estero, sentito, per questi ultimi, il Ministero degli affari
esteri".
E' palese infatti che anche tale disposizione prevede un potere
di natura regolamentare in capo ad un organo statale, per la
disciplina di materie appartenenti alla competenza regionale a
termini del riparto costituzionale.
Tale disposizione appare anche inutile dato che lo stesso comma 2
stabilisce a livello di principio le caratteristiche dei progetti,
prescrivendo che essi siano "presentati dagli enti o organizzazioni
registrati ai sensi dell'art. 5" (sui quali vale ovviamente quanto
sopra esposto) e contengano "gli obiettivi che si intendono
perseguire, le modalita' per realizzarli, il numero di giovani che si
intendono impiegare, la durata del servizio nei limiti di cui
all'art. 3, commi 3 e 4, nonche' i criteri e le modalita' di
selezione degli aspiranti, senza discriminazione dovuta al sesso".
Inoltre, il comma 3 dispone che "i progetti di cui al comma 2
possono prevedere altresi' particolari requisiti fisici e di
idoneita' per l'ammissione al servizio civile sulla base di criteri
stabiliti con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, ai
sensi dell'art. 2, comma 5, della legge 6 marzo 2001, n. 64, ovvero
in base a quanto previsto dalla regione o dalle Province autonome di
Trento e di Bolzano". Risulta qui illegittima, per le stesse ragioni
esposte per il comma 1, la previsione del potere statale di
disciplina amministrativa.
Illegittimi appaiono altresi' i commi 4 e 5, i quali
ripropongono, sul piano della competenza all'approvazione dei
progetti, la stessa illegittima suddivisione dei compiti gia'
lamentata in relazione all'aspetto finanziario e all'assetto degli
albi.
Stabilisce infatti il comma 4 che "l'Ufficio nazionale esamina ed
approva i progetti di rilevanza nazionale, presentati dalle
amministrazioni centrali dello Stato e dagli enti pubblici e privati
nazionali, sentite le regioni, le province autonome interessate,
nonche' quelli di servizio civile all'estero", mentre il comma 5
riserva alle regioni e Province autonome di Trento e di Bolzano la
sola approvazione dei "progetti presentati dagli enti ed
organizzazioni che svolgono attivita' nell'ambito delle competenze
regionali o delle province autonome sul loro territorio", precisando
poi che esse dovranno "comunicare all'Ufficio nazionale, in ordine di
priorita', i progetti approvati entro il 31 ottobre dell'anno
precedente quello di riferimento" e che per sovrappiu' "entro trenta
giorni dalla comunicazione l'Ufficio nazionale esprime il suo
nulla-osta.
Appare qui radicalmente illegittima l'intera impostazione delle
competenze, talmente accentrata che persino le limitate competenze
regionali sarebbero soggette a "nullaosta" statale.
Va invece affermato che allo Stato spetta soltanto l'enucleazione
dei principi fondamentali del servizio civile, in quanto esso possa
essere riferito alle politiche del lavoro, e che spetta alle regioni
la disciplina e - nel quadro di tale disciplina - la gestione del
servizio stesso. Che nessuna distinzione puo' farsi tra progetti "di
rilevanza nazionale" e altri progetti, mentre una distinzione puo'
farsi per i progetti che si riferiscano eventualmente ad ambiti di
competenza esclusiva dello Stato: per i quali - ferma la competenza
regionale in relazione al loro inserirsi nel servizio civile - puo'
essere invece riconosciuta la competenza statale per l'approvazione.
f) Illegittimita' costituzionale dell'art. 7.
L'art. 7 riguarda la definizione annuale del numero massimo di
giovani da ammettere al Servizio civile nazionale, e stabilisce che
"l'Ufficio nazionale per il servizio civile determina, in base alla
programmazione annuale delle risorse di cui all'art. 4, comma 1, il
numero massimo di giovani che possono essere ammessi a prestare
servizio civile su base volontaria nell'anno solare successivo,
tenendo conto del numero di giovani da impiegare sulla base dei
progetti approvati a livello nazionale e regionale ai sensi dell'art.
6".
Mentre lo Stato puo' definire la misura della sua partecipazione
al finanziamento del Servizio civile, non vi e' ragione alcuna per
stabilire un tetto limitativo del numero complessivo dei giovani da
ammettere al Servizio civile, numero che potra' invece essere
maggiore o minore a seconda delle risorse che le regioni intendano
impiegare per i suoi scopi.
La determinazione centrale di un numero determinato e
insuperabile costituisce ulteriore riflesso dell'avere costruito il
sistema del Servizio civile come sistema essenzialmente statale, non
tenendo conto della avvenuta separazione dal Servizio militare e del
mutamento del titolo V della parte seconda della Costituzione.
g) Illegittimita' costituzionale dell'art. 8.
L'art. 8 e' rivolto alla disciplina del rapporto di Servizio
civile, ovvero della fase attuativa dei progetti approvati.
La disposizione del comma 1 puo' considerarsi di principio, salvo
che per il riferimento al "limite massimo dei giovani da ammettere al
servizio civile di cui all'art. 7", in relazione al quale vale quanto
sopra esposto.
Appaiono invece esulare dall'ambito dei principi le disposizioni
del comma 2, le quali risultano quindi travalicare gli attuali limiti
della competenza legislativa statale. A maggiore ragione risulta
costituzionalmente illegittimo il potere affidato all'Ufficio
nazionale per il servizio civile di determinare gli schemi per le
domande di ammissione al servizio civile.
Puo' riconoscersi valore di principio al disposto di cui al comma
3, secondo cui "coloro i quali hanno prestato Servizio civile
nazionale non possono presentare ulteriore domanda": si manifesta qui
infatti il carattere proprio del Servizio civile quale esperienza di
soglia rispetto ad un lavoro vero e proprio, come tale non
ripetibile.
Quanto alla disciplina del contenuto del contratto, risulta
evidentemente illegittima la previsione del comma 5, secondo il quale
il contratto deve essere redatto "in base agli schemi predisposti
dall'Ufficio nazionale per il servizio civile". Si tratta invece di
compiti di disciplina regionale, per le ragioni gia' esposte relative
al riparto costituzionale delle competenze.
Quanto alla competenza alla approvazione del contratto, da quanto
esposto ai precedenti punti si evince che (come gia' affermato anche
nel ricorso n. 21/2001) va riconosciuta in generale la competenza
regionale e delle province autonome, in corrispondenza della
competenza all'approvazione dei progetti, mentre una competenza
statale puo' riconoscersi soltanto in relazione ai progetti
specificamente attinenti a materie esclusivamente statali.
Il comma 6, secondo cui "presso l'Ufficio nazionale e' conservata
copia dei contratti approvati ai sensi del presente articolo",
risulta costituzionalmente illegittimo in quanto impone alle regioni
la trasmissione non di informazioni ma di copie di atti, per i quali
la conservazione al centro non riveste alcuna utilita'.
Il comma 7 risulta costituzionalmente illegittimo nella parte in
cui prevede che l'attestato da cui risulta l'effettuazione del
Servizio civile possa essere rilasciato dall'Ufficio nazionale, senza
stabilire la competenza esclusiva delle regioni e province autonome.
Infatti, anche in relazione agli eventuali progetti relativi a
materie esclusivamente statali, compete allo Stato la sola
valutazione di merito dell'attivita' svolta, mentre non puo' non
competere alle regioni il rilascio dell'attestato, in quanto esso
attiene al Servizio civile.
h) Illegittimita' costituzionale dell'art. 9.
L'art. 9 disciplina il trattamento economico e giuridico dei
soggetti che entrano nel rapporto di servizio civile.
Il comma 1 appare costituzionalmente illegittimo nella parte in
cui nega, in contraddizione palese con i reali caratteri del rapporto
istituito, che si tratti di un rapporto di lavoro. Dati invece i
caratteri e la durata limitata di tale rapporto di lavoro, risulta
corrispondente al sistema del Servizio civile la disposizione secondo
la quale esso non comporta la sospensione e la cancellazione dalle
liste di collocamento o dalle liste di mobilita'.
Il comma 2 commisura al trattamento dei volontari di truppa in
ferma annuale l'assegno da corrispondere agli ammessi a prestare
attivita' in un progetto di Servizio civile. Si tratta di un residuo
del collegamento con il servizio militare, che non ha attualmente
alcun fondamento costituzionale.
Il comma 3 puo' essere considerato legittimo ove si intenda che
l'Ufficio nazionale, tramite l'ISVAP provvede a predisporre
condizioni generali di assicurazione per i rischi connessi allo
svolgimento del Servizio civile delle quali le regioni e province
autonome possono avvalersi, fermo restando il diritto di stipulare
altre assicurazioni se piu' vantaggiose.
Il comma 4, che pure fissa un principio in tema di riconoscimento
del periodo di Servizio civile per l'inquadramento economico e per la
determinazione dell'anzianita' lavorativa ai fui del trattamento
previdenziale del settore pubblico e privato, a carico del Fondo
nazionale per il Servizio civile, contiene un incongruo riferimento
ai limiti e alle modalita' "con le quali la legislazione vigente
riconosce il servizio militare obbligatorio".
Il comma 5 e il comma 6 stabiliscono principi che potranno essere
attuati, nel quadro di quanto richiesto con il presente ricorso, da
disposizioni legislative provinciali.
Il comma 7 appare in contraddizione con lo scopo e lo spirito del
sistema del Servizio civile, in quanto consente di accedervi a
soggetti gia' titolari di un rapporto di lavoro con le pubbliche
amministrazioni. Cosi' facendo si assicura un ingiustificato
privilegio ai dipendenti pubblici, mentre per i dipendenti privati
varrebbe invece la piena incompatibilita' posta dall'art. 10, comma
2, e si lede la stessa autonomia organizzativa delle amministrazioni
non statali interessate.
i) Illegittimita' costituzionale dell'art. 11.
L'art. 11 riguarda la formazione al Servizio civile. Tale materia
non puo' non essere assimilata alla formazione professionale, che
l'art. 117, comma terzo, della Costituzione espressamente eccettua
dalla potesta' legislativa concorrente per riservarla alla potesta'
legislativa residuale delle regioni.
In tale materia lo Stato non puo' dunque dettare principi di
materia, se non nella misura in cui sia essenziale un collegamento
con l'oggetto stesso del Servizio civile.
Si ritengono percio' costituzionalmente illegittime tutte le
disposizioni che contengono specificazioni di dettaglio, quali tra
l'altro quelle che specificano la durata della formazione ("non
inferiore ad un mese", comma 1), che precisano modalita' (come "una
fase di formazione generale al servizio ed in una fase di formazione
specifica presso l'ente o l'organizzazione di destinazione", sempre
al comma 1), o specifiche materie o durate minime (secondo quanto
invece prevedono sia il comma 2 che il comma 4).
In nessun caso, poi, e' costituzionalmente ammissibile che ad
organizzare i corsi di formazione possa essere talora (come invece
dispone il comma 3) l'Ufficio nazionale. Ugualmente, appare del tutto
illegittimo, anche per violazione dell'art. 117, comma 6, che sia
l'Ufficio nazionale (sentita la Conferenza Stato-regioni e la
Consulta nazionale di cui all'art. 5, comma 4) a definire i contenuti
base per la formazione ed ad effettuare il monitoraggio
dell'andamento generale della stessa.
l) Illegittimita' costituzionale dell'art. 12.
L'art. 12 (Servizio civile all'estero) prevede che "i soggetti di
cui all'art. 3" (cioe', si suppone, i soggetti che prestano il
Servizio civile) "possono essere inviati all'estero anche per brevi
periodi e per le finalita' previste dall'art. 1, comma 1, lettera e),
della legge 6 marzo 2001, n. 64" (cioe' per migliorare "la formazione
civica, sociale, culturale e professionale"), "nelle forme stabilite
con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto
con il Ministro degli affari esteri".
Poiche' l'invio all'estero di coloro che svolgono il Servizio
civile non muta minimamente il radicamento nazionale del progetto, e
non configura certo attivita' riservata allo Stato, tocca alle
regioni e province autonome responsabili dei progetti di determinare
quando il loro svolgimento possa trarre vantaggio da permanenze
all'estero, e stabilirne le modalita': che in ogni caso non
potrebbero essere disposte dallo Stato con atto di normazione
secondaria, in violazione dell'art. 117, sesto comma della
Costituzione.
Ugualmente illegittimo appare il comma 2, in quanto esso suppone
che lo svolgimento di parte del progetto all'estero comporti la
competenza statale alla verifica dei progetti ed al loro
monitoraggio. Ferma invece la competenza regionale, non vi e' ragione
per cui le stesse regioni non possano ricorrere, attraverso il
Ministero degli affari esteri e di intesa con esso, al supporto degli
uffici diplomatici e consolari all'estero.
m) Illegittimita' costituzionale dell'art. 13.
L'art. 13 riguarda l'inserimento nel mondo del lavoro e crediti
formativi.
Il comma 1 risulta illegittimo in quanto prevede che anche
l'Ufficio nazionale, e non solo le regioni e le province autonome,
abbiano il compito di "stipulare convenzioni con associazioni di
imprese private, con associazioni di rappresentanza delle cooperative
e con altri enti senza finalita' di lucro, al fine di favorire il
collocamento nel mercato del lavoro di quanti hanno svolto il
Servizio civile".
La materia qui e' semplicemente la tutela del lavoro, nella quale
spetta allo Stato la sola legislazione di principio. Spetta dunque
alle regioni di disciplinare in dettaglio tali convenzioni e di
gestirne la stipulazione.