ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 149 del decreto
legislativo 29 ottobre 1999, n. 490 (Testo unico delle disposizioni
legislative in materia di beni culturali ed ambientali, a norma
dell'art. 1 della legge 8 ottobre 1997, n. 352), e dell'art. 14 della
legge della Regione Siciliana 30 aprile 1991, n. 10 (Disposizioni per
i procedimenti amministrativi, il diritto di accesso ai documenti
amministrativi e la migliore funzionalita' dell'attivita'
amministrativa), promossi con 13 ordinanze emesse il 24 gennaio 2002
dal Tribunale amministrativo regionale della Sicilia - sezione
staccata di Catania, rispettivamente iscritte dal n. 191 al n. 203
del registro ordinanze 2002 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 18, 1a serie speciale, dell'anno 2002.
Visti gli atti di costituzione della Meligunte S.r.l., dei comuni
di Leni e Lipari e di Legambiente nonche' gli atti di intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri e della Regione Siciliana;
Udito nell'udienza pubblica del 24 settembre 2002 il giudice
relatore Ugo De Siervo;
Uditi gli avvocati Carlo Malinconico per la Meligunte S.r.l.,
Claudio Rugolo per i comuni di Leni e Lipari, Corrado Giuliano per
Legambiente e l'avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il
Presidente del Consiglio dei ministri e per la Regione Siciliana.
Ritenuto in fatto
1. - Con tredici ordinanze, tutte depositate in data 24 gennaio
2002, emesse in altrettanti procedimenti, il Tribunale amministrativo
regionale della Sicilia - sezione staccata di Catania ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale dell'articolo 149 del
decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490 (Testo unico delle
disposizioni legislative in materia di beni culturali ed ambientali,
a norma dell'art. 1 della legge 8 ottobre 1997, n. 352), e
dell'articolo 14 della legge della Regione Siciliana 30 aprile 1991,
n.10 (Disposizioni per i procedimenti amministrativi, il diritto di
accesso ai documenti amministrativi e la migliore funzionalita'
dell'attivita' amministrativa).
I procedimenti a quibus traggono origine da ricorsi promossi da
soggetti privati e da due comuni (Leni e Lipari) avverso il decreto
dell'Assessore del territorio e ambiente della Regione Siciliana del
23 febbraio 2001, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Regione
Siciliana n. 11 del 16 marzo 2001, con il quale veniva approvato il
piano territoriale paesistico delle isole Eolie ed i relativi regimi
normativi.
Il rimettente osserva, con identici argomenti in tutte le
ordinanze, che, nel giudizio sulla legittimita' del decreto di
approvazione del piano paesistico delle isole Eolie, assume rilevanza
la questione di legittimita' dell'art. 149 del d.lgs. n. 490 del
1999, nella parte in cui non prevede la partecipazione degli enti
locali nel procedimento di formazione di detto piano, nonche'
dell'art. 14 della legge della Regione Siciliana n. 10 del 1991,
nella parte in cui stabilisce che le disposizioni in tema di
partecipazione degli enti locali ai procedimenti non si applicano nei
confronti degli atti di pianificazione (salva l'applicazione di norme
speciali).
Tali norme si porrebbero in contrasto con gli artt. 5 e 128 della
Costituzione, in quanto lesive dell'autonomia riservata ai comuni in
materia di pianificazione urbanistica.
2. - Il Tribunale amministrativo regionale rimettente premette
che il piano paesistico territoriale, gia' disciplinato dall'art. 5
della legge 29 giugno 1939, n. 1497 e, successivamente, dall'art. 149
del d.lgs. n. 490 del 1999, ha per oggetto la pianificazione delle
aree di particolare interesse paesaggistico, con la finalita' di
"programmare la salvaguardia (...) di tali zone con strumenti idonei
ad assicurare il superamento della episodicita', inevitabilmente
connessa a semplici interventi autorizzatori".
Tenuto conto della giurisprudenza costituzionale sul punto, il
giudice a quo osserva che gli artt. 5 e 128 della Costituzione
presupporrebbero una posizione di autonomia dei comuni che le leggi
regionali non possono mai comprimere fino a negare, anche se tale
autonomia non equivale ad "una riserva intangibile di funzioni".
Cio' posto, ad avviso del rimettente, sia la normativa statale
che quella regionale, omettendo la previsione della necessaria
partecipazione dei comuni interessati al procedimento di approvazione
del piano paesistico regionale, si porrebbero in contrasto con gli
artt. 5 e 128 della Costituzione in quanto lesive dell'autonomia
riservata ai comuni in materia di pianificazione urbanistica.
3. - Nel giudizio sono intervenuti il Presidente del Consiglio
dei ministri e la Regione Siciliana, rappresentati e difesi
dall'Avvocatura generale dello Stato, concludendo per la
dichiarazione di inammissibilita' e comunque per l'infondatezza delle
questioni prospettate.
Sotto il primo profilo, l'Avvocatura ha evidenziato che, al
momento della pronuncia delle ordinanze di rimessione, era gia'
entrata in vigore la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(recante modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione), la quale, com'e' noto, ha abrogato l'art. 128 della
Costituzione.
Conseguentemente, la questione prospettata dal Tribunale
amministrativo regionale della Regione Siciliana sarebbe
inammissibile in quanto avente come parametro tale articolo; in
alternativa, si imporrebbe, quanto meno, la restituzione degli atti
al giudice a quo perche' integri la motivazione in relazione ad "un
parametro costituzionale attuale".
Sotto il secondo profilo, l'Avvocatura osserva, in primis che il
legislatore nazionale non avrebbe avuto alcun potere di intervento
sulla disciplina delle modalita' di formazione ed approvazione dei
piani paesistici, dal momento che tale potesta', insieme con le
funzioni amministrative in materia urbanistica, e' stata trasferita
alle Regioni, ai sensi dell'art. 1 del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8.
In secondo luogo, un potere di intervento sostanziale dei comuni,
tale da condizionare le scelte della Regione, puo' riconoscersi solo
nel settore della pianificazione urbanistica in senso stretto,
mentre, al contrario, esso non sussiste allorche' la pianificazione
rivesta finalita' diverse, come nel caso dei piani paesistici
territoriali, essendo l'ente locale tenuto ad adeguarsi alle scelte
statali e regionali e potendo al piu' imporre limiti piu' rigorosi e
aggiuntivi.
Quanto alla norma regionale impugnata, l'Avvocatura osserva come
essa si sia limitata a riprodurre le prescrizioni contenute nella
legge n. 241 del 1990, laddove esclude l'applicazione delle regole
sulla partecipazione dei privati alla formazione dei piani,
esclusione motivata dalla indeterminatezza e generalita' dei
destinatari degli effetti degli atti.
Ad avviso della difesa, inoltre, nella procedura concretamente
seguita per l'adozione e l'approvazione del piano paesistico
impugnato, gli enti locali non sono stati estromessi, avendo avuto la
possibilita' di presentare osservazioni uti cives, mantenendo
altresi' "una posizione privilegiata (la collaborazione al livello
tecnico) che deriva dalla profonda conoscenza del territorio sul
quale esercitano le loro funzioni istituzionali".
4. - Sono intervenuti in giudizio il comune di Leni e il comune
di Lipari i quali hanno concluso per la "dichiarazione di non
manifesta infondatezza" (rectius, per l'accoglimento) della questione
di costituzionalita' sollevata al Tribunale amministrativo regionale
di Catania.
Entrambe le amministrazioni comunali nella propria memoria, dopo
aver riportato argomenti esposti nei ricorsi proposti dinanzi al
Tribunale amministrativo regionale, hanno dichiarato di ritenere
"condivisibili le argomentazioni prospettate dai giudici catanesi con
l'ordinanza di rimessione", associandosi nella richiesta
dell'accoglimento della questione di costituzionalita'.
In particolare, le amministrazioni comunali osservano che il
"modello di pianificazione ambientale prefigurato dal d.lgs. n. 490
del 1999" ridefinisce i rapporti tra il piano paesistico ed il piano
regolatore comunale in termini del tutto differenti dalla
tradizionale "separatezza" che caratterizzava il modello del 1939;
l'attribuzione al piano paesistico di un potere e di un'efficacia
vincolante e conformativa, nonche' l'incidenza delle sue previsioni
sulla pianificazione comunale, avrebbero dovuto indurre il
legislatore a rivedere ed ampliare i momenti partecipativi dei comuni
nella predisposizione della pianificazione paesistica.
5. - Sono, altresi', intervenute in giudizio l'Associazione
Legambiente Onlus, l'Associazione italiana per il World Wide Fund for
Nature Onlus, l'Associazione pro-Stromboli Onlus e l'Associazione
Italia Nostra Onlus - tutte in persona dei propri legali
rappresentanti -, intervenienti ad opponendum nei giudizi proposti
avanti al Tribunale amministrativo regionale della Regione Sicilia
dalla Federalberghi delle isole Eolie e dai comuni di Leni e di
Lipari (r.o. n. 195, n. 201 e n. 203).
Tali associazioni hanno innanzitutto rilevato l'inammissibilita'
della questione di legittimita' costituzionale sollevata dal
Tribunale amministrativo regionale sotto vari profili. In primo
luogo, in quanto vi sarebbe stata acquiescenza dei comuni e degli
enti ricorrenti agli atti adottati dall'Assessorato ai beni
ambientali nel corso della redazione del piano paesistico.
Tale acquiescenza si sarebbe manifestata negli atti di
partecipazione dei comuni, consistenti nelle osservazioni ed
opposizioni da essi presentate, nei documenti prodotti e negli
incontri e conferenze di servizi promossi, indicati nel decreto
assessorile impugnato.
I ricorrenti, percio', avrebbero dovuto impugnare non il decreto
di approvazione del piano, bensi' il decreto con cui l'assessore
regionale autorizzava la soprintendenza ad affidare la redazione del
piano paesistico a professionisti esterni, in violazione della norma
che prevede la collaborazione dei comuni nella redazione tecnica del
piano.
In secondo luogo, il Tribunale amministrativo regionale avrebbe
omesso di verificare, secondo l'insegnamento della Corte, la
possibilita' di attribuire alla norma impugnata un significato
diverso e non lesivo dei valori costituzionali.
Ancora, nell'ordinanza del giudice a quo, mancherebbe il richiamo
ai presupposti di fatto che permettono di valutare la rilevanza della
questione di legittimita' sollevata.
Infine, osservano gli intervenienti che l'ordinanza di
rimessione, anziche' censurare la norma impugnata, si risolve in una
critica all'inerzia della Regione Siciliana che non avrebbe previsto
un procedimento, caratterizzato da una piu' ampia partecipazione dei
comuni, per quel che concerne l'iter di formazione degli atti di
pianificazione.
Nel merito, le associazioni ambientaliste affermano
l'infondatezza della questione sollevata.
Le associazioni, innanzitutto, evidenziano come il piano
paesistico sia finalizzato alla tutela e salvaguardia dei valori
ambientali e paesistici del territorio, non avendo invece valenza
urbanistica.
La partecipazione dei comuni, in realta', sarebbe assicurata
nella fase precedente il piano: quella di apposizione dei vincoli,
sia nel caso di vincolo specifico, ai sensi degli artt. 140 e 141 del
testo unico n. 490 del 1999 (mediante la pubblicazione per tre mesi
nell'albo pretorio e le osservazioni), sia nel caso di vincolo
generico, ai sensi della legge n. 431 del 1985 e, oggi,
dell'art. n. 146 del predetto testo unico.
Il legislatore, nel disciplinare l'iter di elaborazione ed
adozione dei piani paesistici avrebbe, invece, fatto proprio
l'insegnamento della Corte costituzionale, che ha sottolineato il
valore primario del paesaggio e dell'ambiente riconosciuto
dall'art. 9 della Costituzione, approntando una tutela integrale e
globale del paesaggio, rispetto alla quale l'autonomia comunale puo'
esplicarsi nell'imposizione, attraverso i piani urbanistici di limiti
e vincoli piu' rigorosi o aggiuntivi.
Infondata deve del pari ritenersi la censura dell'art. 14 della
legge regionale n. 10 del 1991, dal momento che la partecipazione
degli enti locali e' gia' prevista e garantita dalla normativa di
settore.
6. - In prossimita' dell'udienza pubblica, hanno presentato una
ulteriore memoria difensiva le associazioni ambientaliste
interessate, in cui viene denunciata, come ulteriore profilo di
inammissibilita' della questione, l'intervenuta abrogazione
dell'art. 128 Cost., parametro evocato dal Tribunale amministrativo
regionale della Regione Sicilia nell'ordinanza di remissione.
Nel merito, si insiste per l'infondatezza della lamentata
esclusione dei comuni dal procedimento di approvazione del piano
paesistico, dal momento che, al contrario - come si evince dalle
stesse premesse al decreto assessorile di approvazione del piano -,
il "contributo partecipativo" dei comuni eoliani si e' sostanziato
non solo nella redazione delle osservazioni presentate, ma anche a
mezzo di "atti, incontri, conferenze di servizio ed audizioni", dei
quali nella memoria si riportano gli estremi. Infine, si sottolinea
la rilevante valenza "ambientale" del giudizio pendente presso la
Corte costituzionale, dal momento che le isole Eolie sono state
inserite dall'UNESCO nella lista mondiale dei siti di rilievo
naturalistico e l'eventuale annullamento del piano paesistico che le
riguarda, determinando una inevitabile riespansione della pressione
edificatoria, determinerebbe l'espulsione dell'arcipelago siciliano
da tale lista.
7. - Con memoria depositata fuori termine, l'11 settembre 2002,
e' intervenuta in giudizio la societa' Meligunte S.r.l.
7.1 - Preliminarmente, in merito alla ritualita' dell'intervento,
la societa' - ricorrente in uno dei giudizi a quibus - ha contestato
l'omessa notifica dell'ordinanza di remissione, vizio eccepito
nell'atto di costituzione e contestualmente - riterrebbe la parte -
sanato dalla costituzione medesima, la quale, quantomeno, assumerebbe
il valore di un atto di intervento della stessa parte nel giudizio di
costituzionalita'.
7.2 - Nel merito, si afferma, in primo luogo, che la modifica del
Titolo V della parte II della Costituzione ad opera della legge
costituzionale n. 3 del 2001 non muterebbe i termini della questione
presentata, poiche' il principio costituzionale espresso
dall'abrogato articolo 128 della Costituzione e' ora ripreso e
rafforzato dai nuovi articoli 114 e 118 della Carta costituzionale, i
quali assegnano ai comuni ed agli altri enti locali una ben precisa
sfera di autonomia sia in termini di auto-organizzazione, sia in
termini di attribuzione delle funzioni amministrative secondo i
principi di "sussidiarieta', differenziazione ed adeguatezza".
Non sfugge ai difensori della societa' Meligunte S.r.l. che la
vicenda in esame concerne una Regione a statuto speciale; ma, a
questo riguardo, richiamano l'art. 10 della legge cost. n. 3 del
2001, nella parte in cui prevede l'immediata applicazione alle
regioni e province autonome della novella costituzionale "per le
parti in cui prevedono forme di autonomia piu' ampie rispetto a
quelle gia' attribuite"; "forme di autonomia" che - ad opinione degli
intervenienti - "non possono essere limitate alla posizione della
Regione nell'ordinamento costituzionale, ma debbono estendersi
necessariamente a ricomprendere anche lo statuto dell'autonomia
comunale".
Dall'applicazione di tali principi costituzionali al settore del
governo del territorio ed all'urbanistica deriverebbe la conseguenza
che "appartiene al comune il potere di conformare il proprio
territorio" e che tale potere deve essere ritenuto "insopprimibile"
dai livelli territoriali maggiori - anche se pur sempre sottoposto al
potere legislativo di questi enti -, dal momento che il "governo del
territorio" rientra nell'esercizio delle funzioni amministrative
riconosciute dall'art. 118 Cost. ai comuni.
La peculiare valenza dei piani paesistici, in grado di vincolare
la pianificazione comunale, deve indurre, pertanto, a particolare
rigore nella verifica del rispetto dell'autonomia comunale.
Orbene, tanto l'art. 149 del Testo unico dei beni culturali ed
ambientali, quanto l'art. 14 della legge regionale n. 10 del 1991,
non prevedendo alcuna partecipazione necessaria dei comuni al
procedimento, violerebbero i richiamati principi costituzionali,
laddove, in particolare, essi affermano come necessaria una congrua
ed effettiva partecipazione degli enti locali alla redazione dei
piani paesistico-territoriali.
Considerato in diritto
1. - Le tredici ordinanze di rimessione del Tribunale
amministrativo regionale della Regione Sicilia, sezione staccata di
Catania, sollevano identiche questioni di legittimita' costituzionale
ed i relativi giudizi vanno quindi riuniti per essere decisi in
un'unica sentenza.
Il Tribunale amministrativo regionale, nell'ambito di un giudizio
relativo al decreto del 23 febbraio 2001, con il quale l'assessore ai
beni culturali ed ambientali della Regione Siciliana ha approvato il
piano territoriale paesistico dell'arcipelago delle isole Eolie,
dubita della legittimita' costituzionale dell'art. 149 del decreto
legislativo 29 ottobre 1999, n. 490 (Testo unico delle disposizioni
legislative in materia di beni culturali ed ambientali, a norma
dell'art. 1 della legge 8 ottobre 1997, n. 352), e dell'art.14 della
legge della Regione Siciliana 30 aprile 1991, n. 10 (Disposizioni per
i procedimenti amministrativi, il diritto di accesso ai documenti
amministrativi e la migliore funzionalita' dell'attivita'
amministrativa), nella misura in cui queste disposizioni non
prevedono adeguate forme di partecipazione degli enti locali
interessati alle procedure di pianificazione ambientale, violando
cosi' gli artt. 5 e 128 della Costituzione.
2. - Va anzitutto dichiarata inammissibile la costituzione in
giudizio della societa' Meligunte S.r.l., in quanto avvenuta fuori
del termine di cui all'art. 25, secondo comma, della legge 11 marzo
1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale). Contrariamente a quanto asserito da questa societa',
dalla documentazione pervenuta alla Corte risulta che l'ordinanza di
rimessione n. 31 del 2002, depositata il 24 gennaio 2002, con la
quale il Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, sezione
staccata di Catania, ha rimesso la questione di costituzionalita', e'
stata regolarmente notificata presso il domicilio determinato ai
sensi dell'art. 82, secondo comma, del regio decreto 22 gennaio 1934,
n. 37 (cioe' presso la cancelleria del Tribunale amministrativo
regionale) e, conseguentemente, la costituzione della parte nel
giudizio a quo dev'essere ritenuta inammissibile per tardivita'.
3. - Preliminarmente vanno esaminati i rilievi di
inammissibilita' della questione prospettati dalla Avvocatura dello
Stato e dalle associazioni ambientaliste costituitesi nel presente
giudizio.
3.1 - In primo luogo, l'Avvocatura e le associazioni
ambientaliste osservano che il giudice rimettente invoca come
parametro di costituzionalita' l'art. 128 Cost., disposizione
abrogata dall'art. 9, comma 2, della legge cost. 18 ottobre 2001,
n. 3, entrata in vigore anteriormente alla data di adozione delle
ordinanze di rimessione (4 dicembre 2001 e 8 gennaio 2002). Sulla
base di tale constatazione viene chiesta la dichiarazione di
inammissibilita' della questione, ovvero in subordine la restituzione
degli atti al Tribunale amministrativo regionale della Regione
Sicilia, affinche' integri la motivazione in relazione ad un
parametro costituzionale attuale.
L'eccezione e' infondata.
Il riferimento dell'ordinanza di rimessione - oltre che
all'art. 128 Cost., abrogato - anche all'art. 5 Cost., pur in assenza
di qualsiasi richiamo alle peraltro vigenti disposizioni statutarie,
appare infatti sufficiente a radicare validamente il presente
giudizio a causa della sua natura di principio costituzionale
generale e quindi idoneo ad essere applicato anche nei confronti di
una Regione ad autonomia speciale come la Sicilia.
3.2 - Le associazioni, inoltre, chiedono la dichiarazione
d'inammissibilita' della questione, per diverse altre ragioni.
Innanzitutto, vi sarebbe stata acquiescenza da parte dei comuni
ricorrenti nei giudizi a quibus agli atti posti in essere
dall'assessorato ai beni culturali ed ambientali nel corso della
redazione del piano paesistico impugnato; in secondo luogo, il
Tribunale amministrativo regionale avrebbe omesso di verificare la
possibilita' di attribuire alla norma impugnata un diverso
significato, costituzionalmente compatibile; in terzo luogo,
nell'ordinanza mancherebbe il richiamo ai presupposti di fatto
necessari per valutarne la rilevanza; infine, il giudice nel
rimettere gli atti alla Corte, anziche' censurare la norma impugnata,
si sarebbe limitato a prospettare una critica all'inerzia della
Regione Siciliana che non avrebbe previsto un procedimento
caratterizzato da una piu' ampia partecipazione dei comuni, per quel
che concerne l'iter di formazione degli atti di pianificazione.
Anche tali eccezioni sono infondate.
Quanto alla prima, deve osservarsi che essa riguarda profili che
esulano del tutto dal giudizio di costituzionalita' ed attengono
propriamente al regime dell'atto in discussione nel processo in corso
dinanzi al giudice amministrativo; quanto alla seconda ed alla terza,
questa Corte non ritiene che l'ordinanza di rimessione debba essere
censurata sotto il profilo della rilevanza, sia per la plausibile
interpretazione delle norme denunciate prospettata dal giudice a quo,
sia per la sufficiente descrizione delle fattispecie in esame; quanto
all'ultima, sebbene si debba constatare l'inerzia della Regione
Siciliana nel predisporre disposizioni legislative che possano
costituire un valido parametro per la valutazione di provvedimenti
amministrativi rilevanti, quali i piani paesistici, deve evidenziarsi
che la questione proposta riguarda norme legislative vigenti e non si
esaurisce nel censurare l'omissione legislativa.
4. - Nel merito, le questioni non sono fondate.
Per cio' che concerne la pianificazione paesistica e la
partecipazione degli enti locali interessati ai relativi
procedimenti, la Regione Siciliana, benche' disponga, in virtu'
dell'art. 14 del suo statuto speciale (legge cost. 26 febbraio 1948,
n. 2), di una competenza legislativa esclusiva in tema di "tutela del
paesaggio" e di "regime degli enti locali", non ha disciplinato
questo settore e continua, quindi, ad utilizzare la legislazione
nazionale, integrata dal d.P.R. 30 agosto 1975, n. 637 (Norme di
attuazione dello statuto della Regione Siciliana in materia di tutela
del paesaggio e di antichita' e belle arti), nonche' dalle norme
regionali di tipo organizzativo, riferite alla amministrazione dei
beni culturali ed ambientali (si veda in particolare l'art. 3 della
legge della Regione Siciliana 1 agosto 1977, n. 60, "Norme per la
tutela, la valorizzazione e l'uso sociale dei beni culturali ed
ambientali nel territorio della Regione Siciliana").
La disciplina nazionale, che gia' prevedeva esplicitamente
l'adozione, da parte delle regioni, dei piani paesistici (si
consideri in particolare l'art. 1-bis del d.l. 27 giugno 1985,
n. 312, recante "Disposizioni urgenti per la tutela delle zone di
particolare interesse ambientale, convertito in legge, con
modificazioni, dalla legge 8 agosto 1985, n. 431"), e' stata
recentemente riordinata dal decreto legislativo 29 ottobre 1999,
n. 490, il cui art.149 viene, appunto, impugnato in quanto posto a
fondamento del decreto assessorile della Regione Siciliana, di
approvazione del piano territoriale paesistico dell'arcipelago delle
isole Eolie.
In realta', nel caso che ha dato origine al presente giudizio di
costituzionalita', il procedimento di elaborazione del piano
territoriale paesistico appare avviato nel 1993, ragion per cui la
Regione Siciliana - come si deduce dal decreto impugnato nei giudizi
a quibus - ha applicato le disposizioni statali all'epoca vigenti e,
segnatamente, quelle contenute nella legge 29 giugno 1939, n. 1497
(Protezione delle bellezze naturali), e nel r.d. 3 giugno 1940,
n. 1357 (Regolamento per l'applicazione della legge 29 giugno 1939,
n. 1497, sulla protezione delle bellezze naturali), relative alla
partecipazione dei soggetti interessati al procedimento e, tra
questi, degli enti locali.
In particolare, gli artt. 4 e 5 della legge n. 1497 del 1939, e
gli artt. 23, secondo comma, e 24, secondo comma, del relativo
regolamento di esecuzione, disciplinavano l'iter di approvazione del
piano, prevedendo in primo luogo, la sua pubblicazione "mediante
affissione per un periodo di tre mesi nell'albo dei comuni
interessati" ed il deposito di "una copia di esso (...) nella
segreteria dei comuni stessi affinche' chiunque ne possa prendere
visione" stabilendo, altresi' che nei tre mesi successivi i soggetti
interessati potessero far pervenire le proprie osservazioni,
esaminate le quali, ed all'esito delle eventuali modifiche apportate,
il piano veniva definitivamente approvato (norme oggi in parte
trasfuse negli articoli 141 e 142 del testo unico n. 490 del 1999
che, peraltro, fa transitoriamente salve - all'art. 161 - le
disposizioni del regolamento di attuazione n. 1357 del 1940).
A queste forme partecipative previste dalla normazione statale si
sono aggiunte ulteriori forme collaborative in sede tecnica fra gli
enti locali e gli organi regionali preposti alla elaborazione del
piano, delle quali e' data notizia in premessa al decreto
assessorile.
In virtu' del decorso del tempo, l'approvazione finale risulta
avvenuta sulla base dell'art. 149 del testo unico, che nel frattempo
era entrato in vigore.
Si tratta di stabilire, dunque, se queste forme di coinvolgimento
degli Enti locali interessati siano sufficienti ad escludere il
lamentato contrasto con i principi contenuti nello statuto della
Regione Siciliana e nella Costituzione.
5. - Questa Corte ha in piu' occasioni chiarito, in relazione ai
poteri urbanistici dei comuni, come la legge nazionale, regionale o
delle Province autonome possa modificarne le caratteristiche o
l'estensione, ovvero subordinarli a preminenti interessi pubblici,
alla condizione di non annullarli o comprimerli radicalmente,
garantendo adeguate forme di partecipazione dei comuni interessati ai
procedimenti che ne condizionano l'autonomia (fra le molte, si vedano
le sentenze n. 378/2000, n. 357/1998, n. 286/1997, n. 83/1997 e
n. 61/1994).
Con specifico riferimento ai piani paesistici regionali, la
sentenza della Corte n. 378 del 2000 ha affermato che "la tutela del
bene culturale e' nel testo costituzionale contemplata insieme a
quella del paesaggio e dell'ambiente come espressione di principio
fondamentale unitario dell'ambito territoriale in cui si svolge la
vita dell'uomo (sentenza n. 85 del 1998) e tali forme di tutela
costituiscono una endiadi unitaria. Detta tutela costituisce compito
dell'intero apparato della Repubblica, nelle sue diverse
articolazioni ed in primo luogo dello Stato (art. 9 della
Costituzione), oltre che delle regioni e degli enti locali".
Rispetto a dette materie non puo' configurarsi ne' un
assorbimento nei compiti di autogestione del territorio, come
espressione dell'autonomia comunale, ne' tanto meno una esclusivita'
delle funzioni comunali in forza della stessa autonomia in campo
urbanistico. Invece, attraverso i piani urbanistici il comune puo',
nella sua autonomia, in relazione ad esigenze particolari e locali,
imporre limiti e vincoli piu' rigorosi o aggiuntivi anche con
riguardo a beni vincolati a tutela di interessi culturali ed
ambientali".
Quindi, se "il comune ha diritto di partecipare, in modo
effettivo e congruo, nel procedimento di approvazione degli strumenti
urbanistici regionali che abbiano effetti sull'assetto del proprio
territorio" (sentenza n. 83 del 1997), occorre tuttavia evitare che
questa partecipazione possa creare situazioni di "stallo decisionale"
(sentenze n. 83 del 1997 e n. 357 del 1988) che esporrebbero a gravi
rischi un interesse generale tanto rilevante come la tutela
ambientale e culturale.
6. - Se, quindi, non v'e' dubbio, sulla base dei principi appena
esposti, che spetta alla discrezionalita' del legislatore (statale,
regionale o provinciale, a seconda delle diverse normative
costituzionali o statutarie) graduare le forme di partecipazione dei
comuni al procedimento di elaborazione dei piani paesistici
regionali, la concreta disciplina legislativa non potra' mai del
tutto escludere o sostanzialmente estromettere tali Enti dalle
decisioni riguardanti il proprio territorio.
La particolare condizione di autonomia di cui gode la Regione
Siciliana non costituisce eccezione a questo principio, che anzi
risulta rafforzato dal nuovo assetto di competenze introdotto dalla
legge di riforma del Titolo V della parte II della Costituzione e
dalla esplicita previsione del principio di sussidiarieta' al primo
comma dell'art. 118 Cost.
Questa Corte non puo' esimersi dal rilevare, pur nel rispetto
della richiamata discrezionalita' del legislatore regionale, la
perdurante assenza nella Regione Siciliana di un intervento
legislativo che esplicitamente disciplini e valorizzi l'apporto
partecipativo degli enti locali alla pianificazione paesistica,
aggiornando, cosi', procedimenti che risalgono all'ordinamento
pre-repubblicano, tra l'altro in ossequio a piu' recenti orientamenti
espressi della stessa amministrazione regionale (si veda, in
particolare, il decreto dell'assessore per i beni culturali ed
ambientali 8 maggio 2002, con cui viene recepito l'accordo tra il
Ministero per i beni e le attivita' culturali e le regioni e le
Province autonome di Trento e Bolzano, stipulato il 19 aprile 2001,
sull'esercizio dei poteri regionali in materia di paesaggio).
7. - Tanto premesso, non appare a questa Corte che il grado di
coinvolgimento degli enti locali assicurato dal procedimento
legislativamente previsto sia tale da violare i principi teste'
riaffermati.
I comuni, infatti, hanno avuto modo di partecipare sia alla fase
tecnica di redazione del piano, sia all'iter procedimentale di
approvazione dello stesso, presentando osservazioni, riportate in
premessa al decreto di approvazione e rispetto alle quali
l'amministrazione siciliana ha motivatamente risposto, provvedendo
altresi' a riformulare il piano a seguito dell'accoglimento di alcune
delle osservazioni presentate.
Cio' dimostra che l'impianto legislativo statale denunciato -
consentendo le modalita' partecipative appena descritte - non
contiene quella illegittima compressione delle potesta' comunali che
questa Corte ha altrove ritenuto lesiva della Costituzione e la
questione, pertanto, deve essere ritenuta infondata.
8. - Le ordinanze della sezione catanese del Tribunale
amministrativo regionale della Sicilia sottopongono alla Corte una
ulteriore questione di costituzionalita', concernente l'art. 14,
della legge regionale Siciliana 30 aprile 1991, n. 10 (Disposizioni
per i procedimenti amministrativi, il diritto di accesso ai documenti
amministrativi e la migliore funzionalita' dell'attivita'
amministrativa), nella parte in cui esclude l'applicazione delle
norme poste dal Titolo III della stessa legge (riguardante la
disciplina della "partecipazione al procedimento amministrativo")
alla attivita' della pubblica amministrazione "diretta alla
emanazione (...) di atti di pianificazione (...), per i quali restano
ferme le particolari norme che regolano la relativa formazione".
Anche tale questione e' infondata.
L'articolo censurato, infatti, riferendosi ai principi generali
sulla partecipazione degli interessati ai procedimenti
amministrativi, se, da un lato, esclude espressamente da tale ambito
applicativo gli atti di pianificazione, dall'altro, invece, fa salve
le norme speciali in materia di pianificazione.
La norma impugnata - che, peraltro, si limita a riaffermare il
principio generale (art. 11), secondo il quale i soggetti interessati
(artt. 8 e 10) hanno diritto di prendere visione degli atti del
procedimento e di presentare memorie scritte che l'amministrazione
procedente ha l'obbligo di valutare - opera, quindi, un mero rinvio
alla disciplina pianificatoria di settore, disciplina, appunto,
impugnata dal giudice remittente per le ragioni che questa Corte ha
esaminato e disatteso ai punti precedenti.