ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito della
sentenza della Corte di Cassazione sez. 3° penale, n.204 del
23 gennaio 2001, che, disapplicando l'art. 4 della legge Regione
Lombardia 19 novembre 1999, n. 22, ha annullato l'ordinanza del
Tribunale di Sondrio del 28 luglio 2000, relativa al sequestro
preventivo di un cantiere edile, promosso con ricorso della Regione
Lombardia, notificato il 24 maggio 2001, depositato in Cancelleria il
5 giugno 2001 ed iscritto al n. 16 del registro conflitti 2001.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 20 maggio 2003 il giudice
relatore Giovanni Maria Flick;
Uditi l'avvocato Giuseppe Franco Ferrari per la Regione Lombardia
e l'avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso depositato il 5 giugno 2001, la Regione
Lombardia ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti del
Presidente del Consiglio dei ministri, in relazione alla sentenza
della Corte di cassazione, sezione terza penale, del 23 gennaio 2001
(depositata il 7 marzo 2001), n. 204, lamentando «una inammissibile
lesione di specifiche prerogative regionali, con conseguente
violazione degli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione «;
e chiedendo che questa Corte «voglia dichiarare che non spetta allo
Stato, e per esso alla Corte di cassazione, disapplicare la norma di
legge regionale di cui all'art. 4, comma 3, della legge regionale
[della Lombardia] n. 22 del 1999».
La Regione ricorrente premette che la sentenza citata ha
annullato senza rinvio l'ordinanza con cui il Tribunale di Sondrio,
sezione del riesame, aveva a sua volta annullato il decreto di
sequestro preventivo di un cantiere edile, in esito alla
contestazione del reato di costruzione edilizia in assenza di
concessione, ai sensi dell'art. 20, lettera. b), della legge
28 febbraio 1985 n. 47; e che, in particolare, la Corte di cassazione
aveva ritenuto inaccoglibile la tesi - fatta propria dal Tribunale in
sede di riesame e condivisa dalla ricorrente - della insussistenza
dell'ipotesi di reato, in ragione del disposto dell'art. 4 della
legge della Regione Lombardia 19 novembre 1999, n. 22: norma che, per
la tipologia di opere edilizie oggetto dell'imputazione, avrebbe
sostituito il regime della concessione edilizia di cui alla legge
n. 47 del 1985 con quello della denuncia di inizio attivita'
(D.I.A.), «regolarmente eseguita nella fattispecie in esame»..
2. - Secondo la Regione, la citata norma di legislazione
regionale - prevedendo la serie di interventi edilizi subordinati a
denuncia di inizio di attivita' - avrebbe espressamente sancito che
essa si applica (comma 3) «... a tutti gli interventi edilizi
definiti nell'allegato A della deliberazione di Giunta Regionale
n. 6/38573 del 25 settembre 1998, [...] purche' conformi alla vigente
strumentazione urbanistica comunale»: e cio' con l'evidente scopo di
ampliare il novero degli interventi soggetti alla semplice denunzia
iniziale, mediante l'applicazione di tale norma anche agli interventi
di nuova costruzione, alla sola condizione della loro conformita'
alla vigente strumentazione urbanistica comunale. Invece, la Corte di
cassazione, con la pronuncia in argomento, avrebbe ritenuto - in
netto contrasto con la vigente legislazione regionale - che, per le
opere eseguite nella fattispecie sottoposta al suo esame e, in
generale, per «ogni intervento di nuova edificazione», il regime
concessorio non potesse essere sostituito dalla mera denuncia di
inizio attivita', in forza di asseriti «principi fondamentali della
legislazione urbanistica statale», cui la normativa regionale
andrebbe ricondotta, ai sensi dell'art. 117 della Costituzione.
In particolare, nella sentenza in questione, la Cassazione
avrebbe individuato tali principi desumendoli sia dall'art. 19 della
legge n. 241 del 1990, come modificato dall'art. 2 della legge n. 537
del 1993, secondo cui per le concessioni edilizie l'atto di assenso
non potrebbe essere sostituito da una mera denunzia di inizio
attivita'; sia dall'art. 2, comma 60, della legge n. 662 del 1996,
nella parte in cui restringe l'ambito di applicazione della D.I.A.
agli interventi edilizi di minor rilievo. In realta', a parere della
Regione, la Cassazione avrebbe «operato un'illegittima invasione
nelle competenze regionali in materia urbanistica, disapplicando la
normativa lombarda in nome di generiche esigenze di riconduzione
della medesima nell'alveo dei principi fondamentali enunciati da
leggi dello Stato»: cosi' violando le prerogative costituzionali
della Regione ed «arrogandosi» il potere di disapplicare una
disposizione di legge regionale, in quanto ritenuta in contrasto con
la norma costituzionale di cui all'art. 117.
3. - Piu' specificamente, la Regione lamenta come il giudice di
legittimita' - «scontrandosi con l'inequivoco dato letterale»
dell'art. 4, comma 3, della citata legge regionale n. 22 del 1999 -
abbia ritenuto che la norma «autolimiterebbe la propria applicazione»
ai soli interventi di recupero di immobili e di realizzazione di
nuovi parcheggi: cosi' negando, in radice, la possibilita' di
avvalersi della D.I.A. per gli interventi di nuova costruzione,
benche' ricompresi nell'elenco del gia' citato Allegato A) alla
deliberazione di Giunta regionale n. 6/38573 del 25 settembre 1998.
Pertanto - assume la ricorrente - «indipendentemente da quanto
testualmente previsto dall'art. 4», la Cassazione «e' pervenuta, in
sostanza, alla sua disapplicazione», affermando cosi' l'obbligo della
Regione a sottrarre in ogni caso gli interventi di nuova costruzione
al regime della denuncia di inizio attivita', in forza dei principi
fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato; e postulando cosi'
«l'esistenza di un precetto diverso da quello voluto dal legislatore
regionale».
Ad avviso della Regione, «cio' che si contesta non e' un error in
iudicando commesso dalla Suprema Corte, bensi' un difetto assoluto di
giurisdizione della magistratura ordinaria, che non puo' sostituire
una propria determinazione a quella del legislatore»: a costituire
fondamento del conflitto non sarebbe, cioe', «l'uso illegittimo» di
un potere comunque spettante all'autorita' giudiziaria; quanto,
piuttosto, «una vera e propria interferenza nell'azione regionale
idonea a condizionare l'attribuzione che in quell'azione si esprime e
si svolge, mediante atti non consentiti al giudice». Quest'ultimo si
sarebbe espresso in ordine alla costituzionalita' di una norma di
legge regionale fino al punto da disapplicarla, cosi' pervenendo alla
«negazione implicita dell'intrinseca natura legislativa dell'atto»:
il che integrerebbe «un errore sui confini stessi della
giurisdizione».
Sotto tale profilo, secondo la Regione, risulterebbero violate
numerose norme della Carta fondamentale e, segnatamente, l'art. 127,
«quanto meno dal punto di vista procedimentale»; l'art. 101, nella
parte in cui vincola i giudici alla legge; l'art. 134, che riserva
alla Corte costituzionale il giudizio sulla legittimita'
costituzionale delle leggi statali e regionali.
4. - La ricorrente ritiene inoltre che, con la sentenza oggetto
del conflitto, sarebbe stata anche «operata un'inammissibile lesione
del potere legislativo regionale nella materia urbanistica». Essa
rileva come la giurisprudenza di questa Corte abbia ritenuto
possibile la lesione delle attribuzioni regionali attraverso pronunce
di organi giurisdizionali, «ove queste espressamente dichiarino di
disapplicare le leggi emanate dalle regioni, ovvero si attengano, nel
giudizio che sono chiamate ad esprimere, ad interpretazioni
palesemente erronee e, quindi, di fatto meramente apparenti».
Nel caso di specie, il potere giurisdizionale esercitato
determinerebbe, in concreto, «un'illegittima compressione di
un'attribuzione regionale ed un'altrettanto illegittima espansione di
altra attribuzione statale»: cio' in quanto la materia «urbanistica»
rientra tra quelle su cui la Regione ha potesta' legislativa ed
amministrativa; e tali potesta' sono tutelate non soltanto
dall'art. 117 Cost. (ambito materiale) e 127 Cost. (ambito
procedimentale), ma anche da tutta una normativa la quale - in
attuazione dei principi di decentramento e di semplificazione - ha
espressamente statuito che «la disciplina legislativa delle funzioni
e dei compiti conferiti alle Regioni ... spetta alle Regioni quando
e' riconducibile alle materie di cui all'art. 117, primo comma della
Costituzione» (art. 3 della legge n. 59 del 1997, c.d. legge
Bassanini). Dalla «pretesa», da parte della Corte di cassazione, di
«modificare il vigente dettato normativo», si' da «sostituirsi al
legislatore», discenderebbe - conclude la ricorrente - una
inammissibile lesione delle prerogative regionali: con conseguente
violazione degli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione.
Ne', in senso contrario, varrebbe l'obiezione secondo cui gli effetti
della sentenza in questione sarebbero limitati all'oggetto di quel
giudizio, «cosi' che la legge regionale n. 22 del 1999 continuerebbe
a spiegare la sua efficacia in via generale»; infatti, sarebbe
sufficiente la disapplicazione di una disposizione di legge «anche in
un solo caso», per determinare la rilevata lesione delle prerogative
regionali costituzionalmente tutelate, con conseguente necessita' di
annullamento della sentenza oggetto del conflitto.
5. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, deducendo l'inammissibilita' e l'infondatezza delle doglianze
espresse nel ricorso. La difesa erariale evidenzia come la sentenza
oggetto del conflitto rechi «una interpretazione delle norme
vigenti», dalle quali non possono di certo essere escluse le
norme-quadro statali: con la conseguenza che la Regione Lombardia
avrebbe, in realta', proposto una «inammissibile impugnazione avverso
sentenza legittimamente resa dalla Suprema Magistratura penale».
D'altra parte, secondo l'Avvocatura, l'esegesi della disposizione
legislativa regionale adottata dalla ricorrente risulterebbe
incompatibile con il principio fondamentale della legislazione dello
Stato che sancisce l'esclusiva competenza statale in materia di
repressione penale, poiche' l'eliminazione dello strumento
concessorio, a beneficio della denuncia di inizio attivita', verrebbe
ad incidere sulle fattispecie penali (assenza della concessione,
totale difformita', variazioni essenziali) che ad esso fanno
riferimento.
6. - Con memoria depositata in prossimita' della udienza, la
Regione ricorrente ha richiamato e sviluppato ulteriormente le
considerazioni gia' poste a fondamento del ricorso, sottolineando
come, nel caso in esame, sarebbe altresi' «riscontrabile un evidente
abuso anche nel concreto esercizio del potere giurisdizionale,
connesso all'interpretazione palesemente erronea che la Suprema Corte
ha fornito della norma di legge regionale applicabile nel caso de
quo, vale a dire dell'art. 4, comma 3, legge regionale n. 22/1999,
anche in raffronto ai principi desumibili dalle leggi dello Stato».
Considerato in diritto
1. - La Regione Lombardia propone conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato, in relazione alla sentenza pronunciata dalla
Corte di cassazione, sezione terza penale, il 23 gennaio 2001,
n. 204, con la quale e' stato disposto l'annullamento senza rinvio
dell'ordinanza del Tribunale del riesame di Sondrio del 28 luglio del
2000, che aveva a sua volta annullato il decreto di sequestro
preventivo di un cantiere edile, disposto a seguito della
contestazione del reato di costruzione in assenza di concessione
edilizia, a norma dell'art. 20, lett. b), della legge n. 47 del 1985.
La Corte regolatrice, infatti, « in netto contrasto con la vigente
legislazione regionale», avrebbe ritenuto - sulla base di una
asserita necessita' di riconduzione della normativa regionale ai
principi fondamentali della legislazione urbanistica statale - che,
per le opere eseguite nella vicenda sottoposta al suo esame, il
regime concessorio non potesse essere sostituito dalla semplice
denuncia di inizio di attivita'. In tal modo - sostiene la Regione
ricorrente - la Corte di cassazione avrebbe operato una illegittima
invasione nelle competenze regionali in materia urbanistica,
disapplicando la disciplina legislativa regionale «in nome di
generiche esigenze di riconduzione della medesima nell'alveo dei
principi fondamentali enunciati da leggi dello Stato»; cosi' da
vulnerare «gravemente ... le prerogative costituzionali» della stessa
ricorrente.
2. - Il conflitto non e' ammissibile.
Come osserva la stessa ricorrente, questa Corte ha affermato in
piu' occasioni che anche gli atti giurisdizionali sono suscettibili
di essere posti a base di un conflitto, non soltanto tra poteri dello
Stato, ma anche tra Regioni e Stato: sempre che, tuttavia, il
conflitto stesso non si risolva in un improprio strumento di
sindacato e di censura del modo di esercizio della funzione
giurisdizionale, assumendo le connotazioni di un mezzo di
impugnazione atipico. Una eventualita', quest'ultima, la cui evidente
patologia risulterebbe aggravata dalla circostanza che lo scrutinio,
in tal modo impropriamente richiesto a questa Corte, finirebbe per
sovrapporsi a quello gia' operato in sede giurisdizionale, con un
perimetro decisorio peraltro neppure coincidente e nel quadro di un
contrasto tra enti, diversi dalle parti del procedimento nel quale e'
stato adottato l'atto posto a base del conflitto.
Ove, dunque, relativamente a norme sostanziali o processuali, si
intendano far valere vizi o errori di giudizio, gli unici rimedi
attivabili possono essere quelli previsti dall'ordinamento
processuale nel quale l'atto di giurisdizione concretamente si
iscrive. Se cosi' non fosse, il giudizio costituzionale si
trasformerebbe in un nuovo grado di giurisdizione avente portata
generale: «avendo infatti per lo piu' le situazioni soggettive delle
Regioni base diretta o almeno indiretta in norme di rango
costituzionale attributive di competenza - ha osservato questa Corte
- la gran parte dei motivi di doglianza da parte delle stesse contro
decisioni giurisdizionali finirebbe per potersi trasformare
automaticamente in motivo del ricorso per conflitto di attribuzione,
con evidente forzatura dei caratteri propri di quest'ultimo e
alterazione dei rapporti tra la giurisdizione costituzionale e quella
riconosciuta a istanze giurisdizionali non costituzionali» (sentenza
n. 27 del 1999).
Perche' sia dunque ammissibile un conflitto di attribuzione,
quando a base della vindicatio sia posto un atto giurisdizionale, e'
necessario che da parte del potere o dell'ente - che da quell'atto
pretende di aver subito una lesione nella propria sfera di
attribuzioni costituzionali - «sia contestata radicalmente la
riconducibilita' dell'atto che determina il conflitto alla funzione
giurisdizionale ... ovvero sia messa in questione l'esistenza stessa
del potere giurisdizionale nei confronti del soggetto ricorrente» (v.
la sentenza citata ed altre ivi richiamate).
Alla luce di tali principi, emerge con chiarezza come, nella
specie, le doglianze prospettate dalla ricorrente non integrino i
presupposti di cui si e' detto. Infatti, la Regione stessa non
contesta tanto una vera e propria «disapplicazione» di una norma
regionale, quanto piuttosto una «interpretazione palesemente erronea»
di essa da parte della Corte di cassazione, la quale «ha fornito
un'interpretazione alquanto restrittiva del citato articolo 4 ...
fino a sostanzialmente disapplicarlo, almeno parzialmente».
Orbene, a tale interpretazione restrittiva - nell'individuare
quale fosse la norma applicabile nel procedimento incidentale a quo -
la Corte di cassazione e' pervenuta attraverso un argomentare
tipicamente interpretativo, mediante il riferimento a «ragioni di
ordine testuale, razionale e sistematico» (cosi' la motivazione della
sentenza); e cio' ha fatto riferendosi, nella motivazione, non gia' a
principi fondamentali da essa individuati aliunde - per formulare in
base a questi ultimi, come sembra ritenere la ricorrente, un
inammissibile sindacato di disapplicazione per incostituzionalita' ex
art. 117 Cost. - bensi' a quei principi fondamentali enunciati
espressamente proprio dall'art. 4 commi 1 e 2 della legge regionale.
Si versa, pertanto, in un contrasto avente ad oggetto
esclusivamente la portata da annettere ad una proposizione
ermeneutica, la quale, per di piu', promana, nella ipotesi in esame,
proprio da parte dell'organo che - a norma dell'art. 65
dell'ordinamento giudiziario - e' chiamato ad assicurare «...
l'esatta osservanza e l'uniforme interpretazione della legge,
l'unita' del diritto oggettivo nazionale, il rispetto dei limiti
delle diverse giurisdizioni ...». La situazione e' quindi ben diversa
da quella scrutinata nella sentenza n. 285 del 1990 (piu' volte
evocata dalla Regione ricorrente), ove un abnorme «potere
disapplicativo» di leggi regionali fu espressamente posto a
fondamento del provvedimento giurisdizionale, costituendone non un
passaggio dell'iter argomentativo, ma la dichiarata essenza della
ratio decidendi.