ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 12,
lettera a), della legge della Regione Lombardia 6 marzo 2002, n. 4
(Norme per l'attuazione della programmazione regionale e per la
modifica e l'integrazione di disposizioni legislative), e della legge
della Regione Lombardia 10 giugno 2002, n. 12 [Differimento
dell'applicazione di disposizioni in materia di installazione di
impianti di telecomunicazioni e radiotelevisione di cui all'art. 3,
comma 12, lettera a), della legge regionale 6 marzo 2002, n. 4],
promossi con ricorsi del Presidente del Consiglio dei ministri
notificati il 7 maggio e il 6 agosto 2002, depositati in cancelleria
il 16 maggio e il 12 agosto successivi e iscritti ai nn. 34 e 49 del
registro ricorsi 2002.
Visti gli atti di costituzione della Regione Lombardia;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 marzo 2003 il giudice
relatore Gustavo Zagrebelsky;
Uditi l'avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Massimo Luciani per la Regione
Lombardia.
Ritenuto in fatto
1.1. - Con ricorso notificato il 7 maggio 2002, depositato il
successivo 16 maggio (reg. ricorsi n. 34 del 2002), il Presidente del
Consiglio dei ministri ha impugnato la legge della Regione Lombardia
6 marzo 2002, n. 4 (Norme per l'attuazione della programmazione
regionale e per la modifica e l'integrazione di disposizioni
legislative), censurando, tra l'altro, l'art. 3, comma 12,
lettera a), di detta legge regionale, che - sostituendo il comma 8
dell'art. 4 della legge regionale 11 maggio 2001, n. 11 (Norme sulla
protezione ambientale dall'esposizione a campi elettromagnetici
indotti da impianti fissi per le telecomunicazioni e per la
radiotelevisione) - stabilisce il divieto di installazione di
impianti per le telecomunicazioni e per la radiotelevisione entro il
limite di distanza di 75 metri dal perimetro di proprieta' di asili,
edifici scolastici, strutture di accoglienza socio-assistenziali,
ospedali, carceri, oratori, parchi gioco, case di cura, residenze per
anziani, orfanotrofi e strutture similari, e relative pertinenze.
Una simile previsione, secondo il ricorrente, si porrebbe in
contrasto con quanto stabilito dalla legge 22 febbraio 2001, n. 36
(Legge quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici,
magnetici ed elettromagnetici), introducendo un parametro, quale
quello della distanza tra impianti ed edifici, diverso da quelli «di
attenzione» contemplati dalla citata legge quadro statale, in
funzione della protezione ambientale dall'esposizione a emissioni
elettromagnetiche. L'Avvocatura dello Stato rileva altresi' che la
disciplina, «di preminente interesse nazionale per la sua natura di
servizio», rientrerebbe nella materia, di competenza esclusiva
statale, della «tutela dell'ambiente» [art. 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione], non sembrando possibile ricondurla a
quella della «tutela della salute», di competenza concorrente
(art. 117, terzo comma, della Costituzione).
A suffragio della censura si deduce, infine, la normativa
comunitaria (direttiva 96/2/CE della Commissione, del 16 gennaio
1996), la quale, prevedendo che «soltanto» gli Stati membri possano
imporre condizioni circa l'installazione e la gestione di reti o la
fornitura di servizi di telecomunicazioni, ed esclusivamente per
esigenze fondamentali tassativamente individuate, imporrebbe una
conseguente considerazione del riparto delle materie di legislazione
concorrente tra Stato e Regioni.
1.2. - Si e' costituita in giudizio la Regione Lombardia, con
atto depositato in data 6 agosto 2002, sostenendo, con richiamo di
dati normativi e giurisprudenziali, l'inammissibilita' e
l'infondatezza del ricorso.
2.1. - Con ricorso notificato il 6 agosto 2002, depositato il
successivo 12 agosto (reg. ricorsi n. 49 del 2002), il Presidente del
Consiglio dei ministri ha impugnato la legge della Regione Lombardia
10 giugno 2002, n. 12 [Differimento dell'applicazione di disposizioni
in materia di installazione di impianti di telecomunicazioni e
radiotelevisione di cui all'art. 3, comma 12, lettera a), della legge
regionale 6 marzo 2002, n. 4].
L'Avvocatura generale dello Stato, in rappresentanza del
ricorrente, rileva come, in pendenza della controversia instaurata a
seguito del ricorso precedente (reg. ricorsi n. 34 del 2002), la
Regione medesima abbia approvato la legge ora in questione che,
all'art. 1, comma 1, introduce «una sorta di (piu' apparente che
effettiva) sospensione della disposizione contenuta nella lettera a)»
dell'art. 3, comma 12, della legge regionale lombarda n. 4 del 2002,
indicando nel «non lontano» 1° gennaio 2003 la decorrenza
dell'efficacia della nuova versione.
L'art. 1, comma 2, della legge ora impugnata avrebbe a sua volta
sostanzialmente rinnovato il divieto disposto dal citato art. 3,
comma 12, lettera a), apportando alla disciplina in argomento
varianti non essenziali (in particolare sostituendo, al criterio del
limite di distanza di 75 metri, quello del divieto di installazione
degli impianti «in corrispondenza» degli edifici citati), per il
periodo anteriore al 1° gennaio 2003.
Ad avviso del ricorrente, quindi, le disposizioni denunciate
sarebbero affette dai medesimi vizi di illegittimita' costituzionale
gia' rilevati nel ricorso antecedente, di cui vengono ribadite le
argomentazioni.
2.2. - Si e' costituita in questo secondo giudizio la Regione
Lombardia, che, riservandosi ulteriori deduzioni, ha chiesto che il
ricorso proposto venga dichiarato manifestamente inammissibile
ovvero, in subordine, manifestamente infondato.
3.1. - Nel primo giudizio (reg. ricorsi n. 34 del 2002),
l'Avvocatura generale dello Stato ha depositato in data 28 febbraio
2003 (oltre il termine stabilito dall'art. 10 delle norme integrative
per i giudizi davanti alla Corte costituzionale) un atto, denominato
«seconda parte» della memoria concernente il giudizio costituzionale
in questione (una «prima parte», concernente le altre questioni
sollevate con il medesimo ricorso, essendo stata depositata entro il
termine prescritto), nel quale, con diverse e ulteriori
argomentazioni, si insiste per l'accoglimento della questione.
3.2. - Anche la Regione Lombardia ha depositato una memoria nel
medesimo giudizio, ribadendo le conclusioni per l'inammissibilita'
sotto diversi profili e, nel merito, per l'infondatezza di ogni
censura proposta con il ricorso.
4. - La Regione Lombardia resistente ha inoltre depositato una
memoria nel secondo giudizio (reg. ricorsi n. 49 del 2002).
Preliminarmente, la Regione sostiene l'inammissibilita'
dell'impugnativa governativa. In particolare, il ricorrente non
chiarisce perche' la disposizione regionale - che sospende, fino al
1° gennaio 2003, l'applicabilita' di altra disposizione che si reputa
lesiva delle competenze statali e che percio' e' stata autonomamente
impugnata con il primo ricorso - sia da considerare anch'essa lesiva:
se la Corte dichiarasse incostituzionale la norma anteriore, la cui
applicazione e' sospesa, la previsione della sospensione resterebbe
senza oggetto; se invece la Corte rigettasse l'impugnazione
anteriore, la dichiarazione di incostituzionalita' della successiva
norma di sospensione non gioverebbe in alcun modo al ricorrente, che
otterrebbe anzi l'eliminazione della sospensione dell'efficacia di
una disposizione dallo stesso ricorrente considerata
incostituzionale. Per questo, la Regione deduce il difetto di
interesse dello Stato a una pronuncia sul punto.
Nel merito, la resistente assume comunque l'infondatezza della
questione, attraverso l'esame della disposizione - avente un proprio
autonomo contenuto - di cui al comma 2 dell'art. 1 della legge
regionale n. 12 del 2002: disposizione che, fino alla data del
1° gennaio 2003, vieta l'installazione di impianti per le
telecomunicazioni e per la radiotelevisione «in corrispondenza» delle
strutture abitative piu' volte menzionate.
La Regione argomenta l'infondatezza dell'impugnazione, incentrata
sulla violazione della competenza esclusiva dello Stato in materia
ambientale e dei principi posti con la legge quadro n. 36 del 2001,
facendo riferimento, con ampi richiami testuali, alla recente
giurisprudenza costituzionale, che nega la possibilita' di isolare
l'«ambiente» da altre materie, all'ambiente stesso inestricabilmente
collegate, affidate alle competenze regionali.
Come in analoghi casi - in particolare, nel giudizio definito con
la sentenza n. 407 del 2002 - sarebbe dunque da escludere che
contrasti con i principi fondamentali una legislazione regionale che,
come appunto quella in esame, incrementa il livello di tutela, senza
sostituirsi al legislatore statale ma solo ponendo una garanzia
ulteriore, a salvaguardia degli interessi della popolazione lombarda.
In ogni caso, prosegue la Regione, la legge quadro n. 36 del 2001
lascia aperto uno spazio alla legislazione regionale, giacche' affida
allo Stato solo la determinazione dei «limiti di esposizione» e dei
«valori di attenzione», senza dire alcunche' sull'aspetto della
«corrispondenza» spaziale tra le installazioni radioelettriche e
taluni, particolarissimi, insediamenti abitativi, quali quelli
elencati nella disposizione impugnata. Anzi, la stessa legge fa
salvi, nel suo art. 3, comma 1, lettera d), i «criteri localizzativi
[...] indicati dalle leggi regionali», che costituiscono anch'essi
«obiettivi di qualita» perseguiti dalla legge statale.
Infine, la Regione confuta l'argomentazione dell'Avvocatura, che
dall'esistenza della normativa comunitaria vorrebbe far derivare la
competenza dello Stato, opponendo l'ormai consolidato principio
secondo il quale l'attuazione del diritto comunitario - cui e'
indifferente l'articolazione interna degli Stati membri - spetta
anche alle Regioni, potendo queste come quello disporre, ciascuno per
la propria parte e nell'ambito delle competenze delineate dalla
Costituzione.
Considerato in diritto
1.1. - Con un primo ricorso (reg. ricorsi n. 34 del 2002), il
Presidente del Consiglio dei ministri solleva questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 12, lettera a), della
legge della Regione Lombardia 6 marzo 2002, n. 4 (Norme per
l'attuazione della programmazione regionale e per la modifica e
l'integrazione di disposizioni legislative), che sostituisce il
comma 8 dell'art. 4 della legge regionale 11 maggio 2001, n. 11
(Norme sulla protezione ambientale dall'esposizione a campi
elettromagnetici indotti da impianti fissi per le telecomunicazioni e
per la radiotelevisione). La disposizione impugnata stabilisce un
generale divieto di installazione di impianti per le
telecomunicazioni e per la radiotelevisione entro il limite
inderogabile di 75 metri di distanza dal perimetro di proprieta' di
asili, edifici scolastici, nonche' strutture di accoglienza
socio-assistenziali, ospedali, carceri, oratori, parchi gioco, case
di cura, residenze per anziani, orfanotrofi e strutture similari, e
relative pertinenze. Ritiene il ricorrente che questa normativa
regionale violi la competenza dello Stato in materia di tutela
dell'ambiente, prevista dall'art. 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione ed esercitata con la legge quadro 22 febbraio
2001, n. 36 (Legge quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi
elettrici, magnetici ed elettromagnetici), introducendo un «parametro
di attenzione» non previsto dalla normativa statale, quale la
distanza degli impianti da luoghi particolari.
Con il medesimo ricorso, sono state sollevate ulteriori questioni
su altre disposizioni della stessa legge regionale n. 4 del 2002: una
legge priva di unitarieta', che interviene sulle piu' disparate
materie. Per ragioni di chiarezza e omogeneita' di decisione, la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 12, della
citata legge regionale viene trattata separatamente dalle altre,
sollevate rispettivamente sull'art. 1, comma 3, lettera b) - in tema
di funzioni attribuite al Corpo forestale regionale -, e sull'art. 1,
comma 4 - in tema di cause di incompatibilita' con la carica di
consigliere regionale -, e decise con le sentenze n. 313 e n. 201 del
2003 di questa Corte.
1.2. - Con altro ricorso (reg. ricorsi n. 49 del 2002), il
Presidente del Consiglio dei ministri propone questione di
legittimita' costituzionale della legge della Regione Lombardia 10
giugno 2002, n. 12 [Differimento dell'applicazione di disposizioni in
materia di installazione di impianti di telecomunicazioni e
radiotelevisione di cui all'art. 3, comma 12, lettera a), della legge
regionale 6 marzo 2002, n. 4], il quale sposta al 1° gennaio 2003 il
termine per l'applicazione della norma oggetto del precedente
ricorso, dettando una disciplina interinale che fa divieto di
installazione degli impianti per le telecomunicazioni e per la
radiotelevisione «in corrispondenza» degli edifici suddetti. Anche in
questo caso, il ricorrente ritiene violata la competenza dello Stato
prevista dall'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, esercitata con la legge quadro n. 36 del 2001.
2. - Preliminarmente, deve essere dichiarata inammissibile la
costituzione della Regione Lombardia nel giudizio sul ricorso n. 34
del 2002, perche' avvenuta con atto depositato oltre il termine - di
carattere perentorio (per tutte, da ultimo, sentenza n. 307 del 2003)
- di venti giorni dal deposito del ricorso stabilito dall'art. 23,
terzo comma, delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale.
3. - Stante l'identita' della materia e dei parametri
costituzionali invocati, le due questioni di legittimita'
costituzionale, concernenti la collocazione sul territorio di
impianti per le telecomunicazioni e la radiotelevisione, possono
essere trattate congiuntamente, per essere decise con unica sentenza.
4. - Il problema posto dai ricorsi in esame consiste nello
stabilire il rapporto esistente tra queste disposizioni di
legislazione regionale e i compiti che, in materia di protezione
dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici,
indubbiamente spettano allo Stato in forza delle sue competenze in
materia di tutela dell'ambiente, a norma della lettera s) del secondo
comma dell'art. 117 della Costituzione, e in materia di tutela della
salute, a norma del terzo comma del medesimo art. 117. Su tali
competenze si basa la legge quadro n. 36 del 2001. Essa contiene
«principi fondamentali diretti a: a) assicurare la tutela della
salute dei lavoratori, delle lavoratrici e della popolazione dagli
effetti dell'esposizione a determinati livelli di campi elettrici,
magnetici ed elettromagnetici ai sensi e nel rispetto
dell'articolo 32 della Costituzione; b) [...] attivare misure di
cautela da adottare in applicazione del principio di precauzione di
cui all'articolo 174, paragrafo 2, del trattato istitutivo
dell'Unione Europea», e «c) assicurare la tutela dell'ambiente e del
paesaggio [...]» (art. 1).
Nell'ambito di tali finalita', la legge quadro affronta
specificamente il problema della protezione speciale degli ambienti
abitativi, degli ambienti scolastici e dei luoghi adibiti a
permanenze prolungate, in vista delle finalita' di cui all'art. 1,
lettere b) e c), della legge medesima, prevedendo speciali valori di
attenzione [art. 3, comma 1, lettera c)] - piu' rigorosi dei generali
limiti di esposizione posti a salvaguardia della salute della
popolazione in generale [art. 3, comma 1, lettera b)]. Tali valori di
attenzione sono i valori di campo elettrico, magnetico ed
elettromagnetico, considerati come valori di immissione, che non
devono essere superati nei luoghi suddetti.
La normativa in questione, tuttavia, indiscutibilmente incide
anche sulla funzione di governo del territorio la cui disciplina
legislativa, in base al terzo comma dell'art. 117 della Costituzione,
spetta alle Regioni. Conseguentemente, il numero 1) della lettera d)
dell'art. 3, prevedendo (dopo i limiti di esposizione e i valori di
attenzione) gli obiettivi di qualita' cui deve tendere il
dispiegamento sul territorio della rete di impianti di
telecomunicazioni, tra questi comprendendo i «criteri localizzativi»,
ne affida la determinazione alle leggi regionali, secondo quanto
previsto dall'art. 8 della legge n. 36 stessa.
5.1. - Alla stregua del contesto normativo risultante dalle
anzidette disposizioni della legge quadro n. 36 del 2001, la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 12,
lettera a), della legge della Regione Lombardia n. 4 del 2002, e'
fondata.
Per far fronte alle esigenze di protezione ambientale e sanitaria
dall'esposizione a campi elettromagnetici, il legislatore statale,
con le anzidette norme fondamentali di principio, ha prescelto un
criterio basato esclusivamente su limiti di immissione delle
irradiazioni nei luoghi particolarmente protetti, un criterio che e'
essenzialmente diverso da quello stabilito (sia pure non in
alternativa, ma in aggiunta) dalla legge regionale, basato sulla
distanza tra luoghi di emissione e luoghi di immissione.
Ne', a giustificare il tipo di intervento della legge lombarda,
e' sufficiente il richiamo alla competenza regionale in materia di
governo del territorio, che la legge quadro, al numero 1) della
lettera d) dell'art. 3, riconosce quanto a determinazione dei
«criteri localizzativi». A tale concetto non possono infatti
ricondursi divieti come quello in esame, un divieto che, in
particolari condizioni di concentrazione urbanistica di luoghi
specialmente protetti, potrebbe addirittura rendere impossibile la
realizzazione di una rete completa di infrastrutture per le
telecomunicazioni, trasformandosi cosi' da «criteri di
localizzazione» in «limitazioni alla localizzazione», dunque in
prescrizioni aventi natura diversa da quella consentita dalla citata
norma della legge n. 36. Questa interpretazione, d'altra parte, non
e' senza una ragione di ordine generale, corrispondendo a impegni di
origine europea e all'evidente nesso di strumentalita' tra impianti
di ripetizione e diritti costituzionali di comunicazione, attivi e
passivi.
5.2. - La difesa della Regione Lombardia evoca, a difesa della
disposizione impugnata, la sentenza di questa Corte n. 382 del 1999,
che ha escluso l'illegittimita' costituzionale di una legge regionale
che prescriveva, per la collocazione sul territorio di linee
elettriche, distanze di rispetto da aree edificabili con particolari
destinazioni, maggiori di quelle stabilite dalla legge dello Stato.
Ma da questa pronuncia, a parte la non puntuale coincidenza di
materia, non puo' trarsi in generale il principio della derogabilita'
in melius (rispetto alla tutela dei valori ambientali), da parte
delle Regioni, degli standard posti dallo Stato. La questione allora
decisa non si collocava entro un'organica disciplina statale di
principio, mentre ora esiste una legge quadro statale che detta una
disciplina esaustiva della materia, attraverso la quale si persegue
un equilibrio tra esigenze plurime, necessariamente correlate le une
alle altre, attinenti alla protezione ambientale, alla tutela della
salute, al governo del territorio e alla diffusione sull'intero
territorio nazionale della rete per le telecomunicazioni (cfr. la
sentenza di questa Corte n. 307 del 2003, punto 7 del «considerato in
diritto»). In questo contesto, interventi regionali del tipo di
quello ritenuto dalla sentenza del 1999 non incostituzionale, in
quanto aggiuntivo, devono ritenersi ora incostituzionali, perche'
l'aggiunta si traduce in una alterazione, quindi in una violazione,
dell'equilibrio tracciato dalla legge statale di principio.
6. - La questione di legittimita' costituzionale della legge
della Regione Lombardia n. 12 del 2002, invece, non e' fondata.
La disciplina impugnata, vietando l'installazione di impianti per
le telecomunicazioni e per la radiotelevisione «in corrispondenza»
delle aree «sensibili» che si sono in precedenza dette, non si
discosta sostanzialmente, sotto il profilo che qui interessa, da
altra disposizione regionale che vieta l'installazione dei medesimi
impianti «su ospedali, case di cura e di riposo, scuole e asili
nido», ritenuta da questa Corte, con la gia' citata sentenza n. 307
del 2003 (v. il punto 20 del «considerato in diritto»), compatibile
con la legge quadro n. 36 del 2001. Il divieto ora in questione, come
quello esaminato in questa sentenza, non eccede l'ambito di un
«criterio di localizzazione», sia pure formulato in negativo, la cui
determinazione, a norma dell'art. 3, comma 1, lettera d), numero 1),
e dell'art. 8, comma 1, lettera e), della legge quadro, spetta alle
Regioni. Esso, infatti, a differenza di quello contenuto nell'art. 3,
comma 12, lettera a), della legge regionale n. 4 del 2002,
precedentemente esaminato, comporta la necessita' di una sempre
possibile localizzazione alternativa, ma non e' tale da poter
determinare l'impossibilita' della localizzazione stessa.