ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 52, comma 17,
della legge 28 dicembre 2001, n. 448 recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2002», promossi con ricorsi delle Regioni Marche,
Toscana, Emilia-Romagna e Umbria, notificati il 22, il 27 e il
26 febbraio 2002, depositati in cancelleria il 28 febbraio, il 1° e
l'8 marzo successivi ed iscritti ai nn. 10, 12, 23 e 24 del registro
ricorsi 2002.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 17 giugno 2003 il giudice
relatore Ugo De Siervo;
Uditi gli avvocati Stefano Grassi per la Regione Marche, Fabio
Lorenzoni per la Regione Toscana, Giandomenico Falcon per la Regione
Emilia-Romagna e Umbria e l'avvocato dello Stato Paolo Casentino per
il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 22 febbraio 2002, depositato il
28 febbraio 2002 e iscritto al registro ricorsi n. 10 del 2002, la
Regione Marche ha sollevato - tra le altre - questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 52, comma 17, della legge
28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2002)
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 29 dicembre 2001, per
violazione dell'art. 117, quarto comma, della Costituzione.
La Regione Marche, nel proprio ricorso, lamenta che l'art. 52,
comma 17, della legge n. 448 del 2001, prevedendo l'esclusione
dell'applicabilita' «delle disposizioni di cui alla legge 11
giugno 1971, n. 426 e successive modificazioni» alle sagre, fiere e
manifestazioni a carattere religioso, benefico o politico, lederebbe
la sfera delle competenze costituzionalmente riconosciute alle
Regioni dall'art. 117, quarto comma, della Costituzione, in quanto
limiterebbe l'ambito di applicabilita' di una normativa vigente in
relazione ad una materia, quella del commercio, attribuita - almeno
per i profili non inerenti alla tutela della concorrenza - alla
competenza legislativa residuale delle regioni.
La normativa statale vigente, pertanto, ad avviso della
ricorrente, resterebbe valida ed applicabile finche' le regioni non
dettino una propria disciplina nell'esercizio della potesta' loro
conferita dall'art. 117, quarto comma, della Costituzione, mentre lo
Stato non sarebbe piu' legittimato ad intervenire sulla materia, non
rientrando il commercio negli elenchi contenuti nei commi secondo e
terzo dell'art. 117 della Costituzione.
2. - Anche la Regione Toscana (con ricorso notificato il
22 febbraio 2002, depositato il 1° marzo 2002 e iscritto al registro
ricorsi n. 12 del 2002), la Regione Emilia-Romagna (con ricorso
notificato il 27 febbraio 2002, depositato l'8 marzo 2002 e iscritto
al registro ricorsi n. 23 del 2002) e Regione Umbria (con ricorso
notificato il 26 febbraio 2002, depositato l'8 marzo 2002 e iscritto
al registro ricorsi n. 24 del 2002) hanno impugnato, tra le altre
norme, l'art. 52, comma 17, della legge n. 448 del 2001 per
violazione dell'art. 117, quarto comma della Costituzione.
Le ricorrenti sostengono che la norma censurata concernerebbe la
materia delle fiere, ricompresa tra le attribuzioni esclusive
regionali, riservate integralmente all'autonomia delle regioni e
nelle quali sarebbe precluso ogni intervento del legislatore statale.
3. - Le Regioni Emilia-Romagna ed Umbria, con analoghe
argomentazioni, lamentano inoltre che la norma impugnata
contrasterebbe con il principio di certezza del diritto. Essa infatti
derogherebbe ad una disciplina gia' abrogata dal d.lgs. 31 marzo
1998, n. 114 (Riforma della disciplina relativa al settore del
commercio, a norma dell'art. 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997,
n. 59).
L'abrogazione operata da tale decreto legislativo riguarderebbe
non solo la legge 11 giugno 1971, n. 426 (Disciplina del commercio),
ma anche le «successive modificazioni» a tale legge. Tra queste
modificazioni non potrebbe infatti ricomprendersi anche lo stesso
decreto legislativo n. 114 del 1998, dal momento che esso conterrebbe
una disciplina delle attivita' commerciali in termini tali da
escludere la sua riferibilita' al tipo di manifestazioni cui si
riferisce la norma censurata.
4. - Il Presidente del Consiglio dei ministri si e' costituito
nei relativi giudizi, tramite l'Avvocatura generale dello Stato.
La difesa erariale sostiene la conformita' a Costituzione
dell'art. 52, comma 17, della legge n. 448 del 2001, sulla base
dell'argomento secondo cui la disposizione impugnata sarebbe stata
dettata dallo Stato nell'esercizio della propria competenza esclusiva
di cui all'art. 117, secondo comma, lettere c) ed f), della
Costituzione, in tema di confessioni religiose e di rapporti
politici.
La norma censurata, pertanto, non detterebbe norme in materia di
fiere tout court, ma in materia di fiere «a carattere religioso,
benefico e politico» che non rientrerebbero, per la particolare
finalita', nell'ambito delle attribuzioni esclusive delle regioni.
5. - In prossimita' dell'udienza le Regioni Marche,
Emilia-Romagna e Umbria hanno depositato memorie integrative.
La Regione Marche ribadisce che la disciplina dettata dalla norma
impugnata ricadrebbe nella materia del commercio, oggetto di potesta'
legislativa residuale regionale, con la conseguenza che le regioni
potrebbero legiferare in tale ambito senza rispettare i principi
fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato, potendo, ad esempio,
riformulare autonomamente il d.lgs. n. 114 del 1998. Ad avviso della
regione, inoltre, la materia non potrebbe essere piu' oggetto di
nuovi interventi normativi da parte dello Stato, almeno per tutti i
profili non relativi alla tutela della concorrenza.
6. - Le Regioni Emilia-Romagna e Umbria, oltre a ribadire tutti i
propri argomenti, hanno osservato - con riferimento alle
considerazioni dell'Avvocatura in ordine alle peculiari finalita'
delle manifestazioni disciplinate dall'art. 52, comma 17 - che cio'
che caratterizzerebbe una fiera sarebbe la natura dell'attivita' e
non la sua finalita'; di talche', data la competenza generale
residuale delle regioni, il «carattere religioso, benefico o
politico» delle sagre, fiere e manifestazioni non potrebbe portare le
stesse nell'ambito della competenza statale. Lo Stato non disporrebbe
in materia di alcun titolo di competenza e, pertanto, non potrebbe
che spettare al legislatore regionale la decisione sulla
applicabilita' o meno a tali attivita' della disciplina ordinaria
prevista per le attivita' commerciali in genere.
7. - In prossimita' dell'udienza, nel solo giudizio introdotto
dal ricorso della Regione Marche, anche l'Avvocatura dello Stato ha
depositato memoria, limitandosi a ribadire la conformita' a
Costituzione dell'art. 52, comma 17, della legge n. 448 del 2001,
sulla base dell'argomento secondo cui la disposizione impugnata
sarebbe stata dettata dallo Stato nell'esercizio della propria
competenza esclusiva di cui all'art. 117, secondo comma, lettere c)
ed f), della Costituzione, in tema di confessioni religiose e di
rapporti politici.
Considerato in diritto
1. - Le Regioni Marche, Toscana, Emilia-Romagna e Umbria,
nell'impugnare numerose disposizioni della legge 28 dicembre 2001,
n. 448 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2002), censurano, tra
l'altro, l'art. 52, comma 17, di tale legge (Interventi vari). Per
ragioni di omogeneita' di materia, la trattazione della questione di
costituzionalita' indicata viene separata da quella delle altre,
sollevate con i medesimi ricorsi, oggetto di distinte decisioni.
La norma censurata dispone che, a decorrere dal 1° gennaio 2002,
le disposizioni di cui alla legge 11 giugno 1971, n. 426 (Disciplina
del commercio), e successive modificazioni, «non si applicano alle
sagre, fiere e manifestazioni di carattere religioso, benefico o
politico».
Tutte le regioni ricorrenti, con argomentazioni analoghe,
sostengono che tale previsione normativa lederebbe le competenze
costituzionalmente riconosciute alle regioni, in quanto inciderebbe
su una materia che l'art. 117, quarto comma, della Costituzione,
attribuirebbe alla competenza legislativa residuale delle regioni.
Due delle ricorrenti (le Regioni Emilia-Romagna e Umbria),
inoltre, ritengono la disposizione impugnata contrastante con il
principio di certezza del diritto, in quanto derogherebbe ad una
disciplina gia' abrogata ad opera del decreto legislativo 31 marzo
1998, n. 114 (Riforma della disciplina relativa al settore del
commercio, a norma dell'articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo
1997, n. 59).
Considerata la loro sostanziale identita', i quattro ricorsi, per
la parte relativa all'art. 52, comma 17, della legge n. 448 del 2001,
vanno riuniti per essere trattati congiuntamente e decisi con
un'unica sentenza.
2. - Preliminarmente, deve essere affrontata la questione
inerente la vigenza della normativa cui fa riferimento la
disposizione oggetto del presente giudizio.
Al riguardo, occorre considerare quanto stabilito dall'art. 26
del d.lgs. n. 114 del 1998, che, al comma 6, dispone l'abrogazione
della legge n. 426 del 1971, nonche' del decreto ministeriale
4 agosto 1988, n. 375, «ad esclusione del comma 9 dell'articolo 56 e
dell'allegato 9 e delle disposizioni concernenti il registro
esercenti il commercio relativamente alla attivita' di
somministrazione di alimenti e bevande di cui alla legge 25 agosto
1991, n. 287 ed alla attivita' ricettiva di cui alla legge 17 maggio
1983, n. 217».
Da tale disposizione si desume la perdurante vigenza delle norme
contenute nella legge n. 426 del 1971, concernenti il registro
esercenti il commercio (REC), in relazione all'attivita' di
somministrazione di alimenti e bevande cui si riferisce la citata
legge n. 287 del 1991 (Aggiornamento della normativa
sull'insediamento e sull'attivita' dei pubblici servizi). L'art. 1,
comma 1, di tale legge ne determina l'ambito di applicazione,
individuandolo nelle «attivita' di somministrazione al pubblico di
alimenti e bevande», e precisando inoltre che «per somministrazione
si intende la vendita per il consumo sul posto, che comprende tutti i
casi in cui gli acquirenti consumano i prodotti nei locali
dell'esercizio o in una superficie aperta al pubblico, all'uopo
attrezzati». L'art. 2, a sua volta, subordina espressamente
l'esercizio di tale attivita' all'iscrizione nel registro degli
esercenti il commercio di cui all'art. 1 della legge n. 426 del 1971,
richiedendo per tale iscrizione, tra l'altro, la frequenza, con esito
positivo, di specifici corsi professionali, ovvero il superamento di
un esame di idoneita' allo svolgimento di attivita' di
somministrazione di alimenti e bevande.
Conclusivamente, il riferimento contenuto nell'art. 26 del d.lgs.
n. 114 del 1998 alla legge n. 287 del 1991, e dunque genericamente
all'attivita' di somministrazione di alimenti e bevande, consente di
ritenere in vigore la normativa concernente il registro esercenti il
commercio per l'attivita' di somministrazione di alimenti e bevande
svolta in occasione delle sagre, fiere e manifestazioni cui si
riferisce la norma censurata.
Risulta pertanto evidente l'erroneita' del presupposto
interpretativo da cui muovono le Regioni Emilia-Romagna e Umbria
secondo cui la legge n. 426 del 1971 non sarebbe piu' vigente.
Conseguentemente non puo' essere accolta la censura secondo la quale
la norma impugnata contrasterebbe con il principio di certezza del
diritto.
3. - Possono ora essere affrontate le ulteriori censure proposte
dalle ricorrenti nei confronti della disposizione impugnata.
Tali censure sono fondate.
Come ben noto, la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione) ha
mutato l'ordine dei rapporti tra legislazione statale e legislazione
regionale, nel senso che la potesta' legislativa dello Stato sussiste
solo ove dalla Costituzione sia ricavabile un preciso titolo di
legittimazione.
Alla luce del nuovo criterio di individuazione degli ambiti di
potesta' legislativa attribuiti allo Stato e alle regioni, non puo'
essere condiviso l'argomento portato dalla difesa erariale a
giustificazione della legittimita' della norma censurata, secondo il
quale l'intervento statale troverebbe il proprio titolo di
legittimazione nell'art. 117, secondo comma, lettere c) (relativo a
«Rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose») ed f) (
relativo a «Organi dello Stato e relative leggi elettorali;
referendum statali; elezione del Parlamento europeo») della
Costituzione. La finalita' religiosa, benefica o politica da cui sia
connotata una fiera o una sagra non puo' infatti valere, di per se',
a modificarne la natura e dunque a mutare l'ambito materiale cui la
disciplina di tali manifestazioni inerisce; ambito che non puo' che
essere individuato nella disciplina del «commercio».
Tali conclusioni trovano, del resto, conferma nella stessa
legislazione statale vigente; infatti, l'art. 27, lettera e), del
d.lgs. n. 114 del 1998, nel disciplinare il commercio su aree
pubbliche, qualifica come fiera la manifestazione caratterizzata
dall'afflusso, nei giorni stabiliti, sulle aree pubbliche o private,
«di operatori autorizzati ad esercitare il commercio su aree
pubbliche, in occasione di particolari ricorrenze, eventi o
festivita».
Risulta dunque evidente che la norma censurata non puo' che
inerire alla potesta' legislativa «residuale» riconosciuta
dall'art. 117, quarto comma, della Costituzione alle regioni, le
quali ben potranno autonomamente rispondere alle esigenze di cui
intendeva farsi carico la impugnata norma statale, valutando
l'opportunita' di esercitare in tal senso la propria competenza
legislativa.
Di conseguenza, l'art. 52, comma 17, della legge n. 448 del 2001
deve essere dichiarato costituzionalmente illegittimo, per violazione
dell'art. 117, quarto comma, della Costituzione.