ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio per conflitto d'attribuzione sorto a seguito della nota
del Dipartimento per i servizi nel territorio e lo sviluppo
dell'istruzione del Ministero dell'istruzione, dell'universita' e
della ricerca 13 gennaio 2003, prot. n. 136, che conferisce ad un
proprio ispettore dell'Ufficio scolastico regionale di Milano un
incarico ispettivo nelle scuole paritarie della provincia di Palermo,
promosso con ricorso della Regione Siciliana, notificato il 6 maggio
2003, depositato in cancelleria il 12 successivo ed iscritto al n. 17
del registro conflitti 2003.
Udito nell'udienza pubblica del 6 aprile 2004 il giudice relatore
Paolo Maddalena;
Uditi gli avvocati Michele Arcadipane e Giovanni Carapezza Figlia
per la Regione Siciliana.
Ritenuto in fatto
1. - La Regione Siciliana, con ricorso notificato il 6 maggio
2003 e depositato il successivo 12 maggio, ha sollevato conflitto di
attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri
in relazione alla nota 13 gennaio 2003, prot. n. 136, con la quale il
Dipartimento per i servizi nel territorio e lo sviluppo
dell'istruzione del Ministero dell'istruzione, dell'universita' e
della ricerca ha incaricato un proprio ispettore di effettuare
un'ispezione presso scuole paritarie della provincia di Palermo,
chiedendo che questa Corte dichiari che non spetta allo stesso
Ministero il potere di ispezione nei confronti degli istituti
scolastici paritari presenti nella Regione e, per conseguenza,
annulli la nota impugnata ed i conseguenti atti ispettivi, sia in
relazione agli articoli 13 (recte: 14), 17 e 20 del regio decreto
legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della
Regione Siciliana), convertito dalla legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 2, e alle relative norme di attuazione in materia di
pubblica istruzione di cui al decreto del Presidente della Repubblica
14 maggio 1985, n. 246 (Norme di attuazione dello statuto della
regione siciliana in materia di pubblica istruzione), sia in
relazione agli articoli 117 e 118 della Costituzione ed al principio
di leale cooperazione.
2. - La ricorrente espone che un ispettore del Ministero, su
incarico conferito con la nota impugnata, ha svolto una visita
ispettiva presso l'Istituto regionale d'arte di Bagheria, nei
giorni 5 e 7 marzo 2003, finalizzata alla verifica della sussistenza
dei requisiti per la parita' scolastica.
2.1. - La Regione lamenta che l'atto ministeriale e le
conseguenti operazioni poste in essere dall'incaricato nei confronti
dell'Istituto regionale d'arte di Bagheria inciderebbero in materia
di ispezioni scolastiche presso scuole paritarie operanti nell'ambito
territoriale siciliano e dunque sull'esercizio di una competenza
amministrativa ordinaria, in violazione dello statuto regionale e
delle relative norme di attuazione.
In particolare, la Regione rileva che gli articoli 14 e 17 dello
statuto assegnerebbero alla competenza legislativa regionale le
materie dell'istruzione elementare, media e universitaria e che il
successivo art. 20 attribuirebbe alla Regione le funzioni esecutive
ed amministrative nelle materie di competenza legislativa regionale.
La ricorrente rileva inoltre che l'art. 3 delle norme di
attuazione dello statuto in materia di pubblica istruzione
conferirebbe specificamente alla Regione Siciliana «le funzioni di
vigilanza e tutela spettanti all'amministrazione dello Stato nei
confronti di enti, istituti ed organismi locali, anche a carattere
consorziale, che svolgono nella regione attivita' nelle materie
trasferite a norma del presente decreto».
In questo quadro normativo la Regione sostiene che ogni funzione
amministrativa, ed in particolare la funzione ispettiva, relativa
alle istituzioni scolastiche della Regione Siciliana sarebbe di
propria esclusiva competenza, sicche' anche i poteri previsti
dall'art. 6 della legge 10 marzo 2000, n. 62 (Norme per la parita'
scolastica e disposizioni sul diritto allo studio e all'istruzione),
dichiaratamente esercitati dal Ministero con la nota impugnata,
rientrerebbero in tale esclusiva competenza.
La ricorrente sottolinea, peraltro, che la propria competenza in
relazione alla attuazione della nuova disciplina sulla parita'
scolastica sarebbe sostanzialmente incontestata. A tal fine richiama
la nota 27 settembre 2000, n. 7698 del Ministero della pubblica
istruzione, Direzione generale per l'istruzione media non statale,
nella quale il Ministero, proprio in relazione alle scuole paritarie,
riconosce la competenza della Regione ad esercitare le funzioni di
riconoscimento della parita' scolastica, nonche' le successive
circolari 14 febbraio 2001, n. 30 e 14 maggio 2001, n. 87, in tema di
parita' scolastica, nelle quali il Ministero precisa l'ambito
applicativo eccettuandone le Regioni Sicilia e Valle d'Aosta e le
Province di Trento e di Bolzano «in ragione dell'autonomia
statutaria».
La Regione Siciliana rileva, infine, che ove pure l'attivita'
posta in essere non fosse da qualificare quale «attivita' ispettiva
in senso proprio», ma quale indagine meramente conoscitiva, nondimeno
sarebbero lesi i medesimi parametri invocati, «in quanto anche le
funzioni tese a reperire informazioni statistiche rientrano in quelle
correlate alle funzioni di vigilanza sulle istituzioni scolastiche»,
di esclusiva competenza regionale.
2.2. - La Regione Siciliana assume altresi' che l'attivita'
ispettiva disposta con l'impugnata nota del 13 gennaio 2003 sarebbe
in contrasto con gli articoli 117 e 118 della Costituzione.
Infatti l'art. 117 della Costituzione, pur riservando alla
legislazione esclusiva statale le «norme generali sull'istruzione»,
lascerebbe alla Regione la competenza normativa «operativa» e di
dettaglio e l'art. 118 della Costituzione, sancendo i principi di
sussidiarieta', differenziazione ed adeguatezza, consentirebbe
l'imputazione di una funzione amministrativa allo Stato «soltanto
qualora fosse necessario assicurarne l'esercizio unitario».
In particolare, la ricorrente sostiene che l'ispezione
costituirebbe una ingerenza indebita nelle competenze regionali e
configurerebbe «una anomala forma di controllo, posta in essere, in
buona sostanza, in via sostitutiva, ed al di la' di ogni
procedimentalizzazione del relativo potere».
2.3. - La Regione Siciliana ritiene, infine, la violazione del
principio di leale cooperazione da parte del Ministero, il quale, nel
disporre l'ispezione, non avrebbe agito d'intesa con la Regione, ne',
successivamente, avrebbe dato riscontro alcuno alla nota 13 marzo
2003, prot. n. 493, dell'Assessorato regionale beni culturali
ambientali e pubblica istruzione, con la quale la ricorrente aveva
chiesto chiarimenti sulle indagini ispettive disposte, sollecitandone
la sospensione.
Considerato in diritto
1. - La Regione Siciliana ha proposto conflitto di attribuzione
nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri in relazione
alla nota 13 gennaio 2003, prot. n. 136, con la quale il Dipartimento
per i servizi nel territorio e lo sviluppo dell'istruzione del
Ministero dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca ha
conferito ad un proprio ispettore un incarico ispettivo presso scuole
paritarie della provincia di Palermo, chiedendo che questa Corte
dichiari che non spetta allo Stato, e per esso al predetto Ministero,
il potere di ispezione nei confronti degli istituti scolastici
paritari presenti nella Regione e, per conseguenza, annulli la nota
impugnata, nonche' i conseguenti atti ispettivi, sia in relazione
agli articoli 13 (recte: 14), 17 e 20 del regio decreto legislativo
15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della Regione
Siciliana), convertito dalla legge costituzionale 26 febbraio 1948,
n. 2, e alle relative norme di attuazione di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 14 maggio 1985, n. 246 (Norme di
attuazione dello statuto della Regione Siciliana in materia di
pubblica istruzione), sia in relazione agli articoli 117 e 118 della
Costituzione ed al principio di leale cooperazione.
2. - Il ricorso e' fondato.
3. - Occorre innanzitutto ricostruire il quadro normativo in cui
si colloca il conflitto in esame.
Gli articoli 14 e 17 dello statuto della Regione Siciliana
assegnano alla Regione competenza legislativa primaria in materia di
istruzione elementare e competenza legislativa concorrente in materia
di istruzione media e universitaria.
L'art. 20 dello stesso statuto attribuisce, poi, alla Regione le
funzioni esecutive ed amministrative nelle materie di competenza
legislativa regionale.
Inoltre, le norme di attuazione dello statuto in materia di
pubblica istruzione assegnano, genericamente, alla Regione «le
attribuzioni degli organi centrali e periferici dello Stato in
materia di pubblica istruzione» (art. 1) e, specificamente, «le
funzioni di vigilanza e tutela spettanti all'amministrazione dello
Stato nei confronti di enti, istituti ed organismi locali, anche a
carattere consorziale, che svolgono nella Regione attivita' nelle
materie trasferite a norma del presente decreto» (art. 3).
L'art. 8 delle medesime norme di attuazione tiene ferma la
competenza dello Stato in ordine alla disciplina della natura
giuridica e del riconoscimento legale degli istituti scolastici non
statali e assegna valore legale in tutto il territorio nazionale ai
titoli di studio conseguiti negli istituti scolastici non statali
«parificati, pareggiati e legalmente riconosciuti dalla Regione in
conformita' dell'ordinamento statale».
Ed e' da precisare che dal combinato disposto dei richiamati
articoli 1 e 8 delle norme di attuazione dello statuto in materia di
pubblica istruzione risulta, da un lato, che spetta allo Stato la
disciplina del riconoscimento legale degli istituti scolastici non
statali e, dall'altro, che spetta alla Regione Siciliana l'emanazione
dell'atto di riconoscimento legale, di parificazione o pareggiamento
degli stessi.
Questo assetto normativo e' stato confermato dagli articoli 77 e
620 del decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297 (Approvazione del
testo unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di
istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e grado), i quali
hanno riaffermato l'autonomia regionale in materia, e non e' stato
contraddetto, ne' dalle successive riforme dell'organizzazione
amministrativa dello Stato (decreto legislativo 31 marzo 1998,
n. 112, recante «Conferimento di funzioni e compiti amministrativi
dello Stato alle Regioni ed agli enti locali, in attuazione del
capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59», e decreto del Presidente
della Repubblica 11 agosto 2003, n. 319, recante «Regolamento di
organizzazione del Ministero dell'istruzione, dell'universita' e
della ricerca»), ne' dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione),
stante il disposto dell'art. 10 della stessa, per il quale la «nuova
disciplina» si applica alle Regioni a statuto speciale solo nella
parte in cui prevede forme di autonomia piu' ampia rispetto a quella
gia' attribuita.
Per completezza va, infine, aggiunto che l'art. 9 delle norme di
attuazione dello statuto in materia di pubblica istruzione prevede
che l'amministrazione della Regione Siciliana, sino a diversa
previsione, si avvale, per lo svolgimento delle sue funzioni in
materia di istruzione, degli organi dello Stato presenti nel proprio
territorio, i quali sono soggetti alle direttive della Regione.
4. - Nell'ambito di questo assetto normativo deve essere
inquadrata la legge 10 marzo 2000, n. 62 (Norme per la parita'
scolastica e disposizioni sul diritto allo studio e all'istruzione),
la quale introduce nel sistema nazionale di istruzione, accanto alle
altre gia' note istituzioni scolastiche non statali, la nuova figura
della «scuola paritaria».
La citata legge attribuisce espressamente (art. 1, comma 6) allo
Stato, e per esso al Ministero, la competenza amministrativa per
l'accertamento dell'originario possesso e della permanenza dei
requisiti per il riconoscimento della parita' scolastica.
Questa disciplina non comporta, peraltro, alcuna modifica al
descritto assetto delle competenze in materia, ne' puo' essere intesa
quale attribuzione allo Stato della competenza amministrativa sulle
«scuole paritarie» esistenti nel territorio della Regione Siciliana,
in quanto anche tale nuova species deve essere ricondotta al genus
degli istituti scolastici non statali previsto e disciplinato dalle
norme di attuazione dello statuto regionale in materia di pubblica
istruzione (come peraltro riconosciuto dallo stesso Ministero, con le
circolari 14 febbraio 2001, n. 30, 14 maggio 2001, n. 87, e 18 marzo
2003, n. 31, e con la nota 27 settembre 2000, prot. n. 7698).
In relazione alle scuole paritarie esistenti nel territorio
regionale siciliano deve, pertanto, riconoscersi alla Regione la
competenza amministrativa e, per quanto qui interessa, la funzione di
ispezione e di vigilanza, ferma la competenza legislativa dello Stato
a disciplinare le norme generali sull'istruzione e i principi
dell'assetto ordinamentale del sistema nazionale di istruzione.
5. - Chiarito l'assetto delle competenze in materia di istruzione
scolastica non statale nel territorio della Regione Siciliana, deve
procedersi alla qualificazione dell'attivita' demandata con la
impugnata nota 13 gennaio 2003, prot. n. 136.
Essa conferisce, in effetti, un incarico ispettivo in senso
proprio.
A parte il nomen recato dal provvedimento in questione, tanto
nell'oggetto quanto nel testo, che parlano espressamente di «visite
ispettive», e' da rilevarsi che l'incarico ispettivo e'
dichiaratamente conferito al fine di verificare la sussistenza ed il
permanere dei presupposti per il riconoscimento della parita'
scolastica, funzione questa che, come si e' visto, e' di competenza
della Regione Siciliana.
D'altro canto non e' da sottovalutare che l'attivita' demandata
all'ispettore si sostanzia non solo nel monitoraggio dei progetti
educativi, ma, segnatamente, nell'acquisizione di elementi di
conoscenza e di «giudizio sull'operato» degli istituti secondari
parificati sull'intero territorio nazionale.
La nota in questione, specifica, infatti, che l'incaricato «avra'
cura di assumere dati ed elementi di giudizio con riferimenti
analitici alle voci contenute nelle allegate Linee guida», le quali
si riferiscono a tutti gli elementi strutturali, organizzativi e
funzionali dell'istituzione scolastica (tipologia dell'istituto,
strutture materiali e attrezzature, personale, progetto educativo,
organi collegiali e rapporto con il territorio), sicche' la loro
«analitica» verifica non puo' che qualificarsi come attivita'
ispettiva in senso proprio.
Riconosciuta, pertanto, tale natura all'attivita' posta in essere
dal Ministero con la nota 13 gennaio 2003, prot. n. 136, deve
rilevarsi la violazione da parte del predetto Ministero delle
attribuzioni della Regione Siciliana risultanti dai sopra richiamati
articoli 14, 17 e 20 dello statuto regionale e 1 e 3 delle norme di
attuazione dello statuto in materia di pubblica istruzione.
6. - Ne', d'altra parte, la violazione delle attribuzioni
regionali puo' essere esclusa in base all'indicazione, contenuta
nella nota impugnata, che la causa dell'ispezione sarebbe il
«monitoraggio dei progetti educativi e dell'opera svolta sul
territorio nazionale dagli Istituti secondari paritari» e sarebbe
effettuata dal Ministero «in attesa dell'avvio di una sistematica
opera di valutazione ... di competenza dell'INVALSI» (Istituto
nazionale per la valutazione del sistema di istruzione), istituito
con decreto legislativo 20 luglio 1999, n. 258.
Infatti, come si e' appena visto, dalla nota impugnata emerge che
la finalita' della disposta ispezione non e' la valutazione del
sistema di istruzione, ma la verifica del mantenimento, da parte
delle istituzioni scolastiche non statali, dei requisiti previsti per
il riconoscimento della parita'.
Ed in ogni caso, in attesa dell'avvio del sistema di valutazione
nazionale e del completamento della normativa di riferimento (anche
in relazione al coordinamento tra i poteri centrali demandati
all'ente nazionale e quelli delle autonomie regionali, ordinarie e
speciali), va rimarcato che l'attivita' di vigilanza del Ministero
deve svolgersi nel rispetto delle richiamate competenze statutarie
regionali in materia di pubblica istruzione.