ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 32 del
decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per
favorire lo sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti
pubblici), e dell'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003 come risultante
dalla conversione ad opera della legge 24 novembre 2003, n. 326
(Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge
30 settembre 2003, n. 269, recante disposizioni urgenti per favorire
lo sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti pubblici),
promossi con due ricorsi della Regione Campania, rispettivamente
notificati il 17 ottobre 2003 e il 22 gennaio 2004, depositati in
cancelleria il 25 ottobre e il 30 gennaio successivi ed iscritti al
n. 76 del registro ricorsi 2003 ed al n. 14 del registro ricorsi
2004, con due ricorsi della Regione Marche, rispettivamente
notificati il 13 novembre 2003 e il 21 gennaio 2004, depositati in
cancelleria il 19 novembre e il 26 gennaio successivi ed iscritti al
n. 81 del registro ricorsi 2003 ed al n. 8 del registro ricorsi 2004,
con due ricorsi della Regione Toscana, rispettivamente notificati il
12 novembre 2003 ed il 21 gennaio 2004, depositati in cancelleria il
21 novembre e il 29 gennaio successivi ed iscritti al n. 82 del
registro ricorsi 2003 ed al n. 10 del registro ricorsi 2004, con due
ricorsi della Regione Emilia-Romagna, rispettivamente notificati il
20 novembre 2003 e il 23 gennaio 2004, depositati in cancelleria il
26 novembre e il 29 gennaio successivi ed iscritti al n. 83 del
registro ricorsi 2003 ed al n. 13 del registro ricorsi 2004, con due
ricorsi della Regione Umbria, rispettivamente notificati il
25 novembre 2003 e il 23 gennaio 2004, depositati in cancelleria il
2 dicembre e il 29 gennaio successivi ed iscritti al n. 87 del
registro ricorsi 2003 e al n. 11 del registro ricorsi 2004, con due
ricorsi della Regione Friuli-Venezia Giulia, rispettivamente
notificati il 27 novembre 2003 e il 22 gennaio 2004, depositati in
cancelleria il 4 dicembre e il 30 gennaio successivi ed iscritti al
n. 89 del registro ricorsi 2003 ed al n. 12 del registro ricorsi
2004, con un ricorso della Regione Basilicata, notificato il
1° dicembre 2003, depositato in cancelleria il 5 dicembre successivo
ed iscritto al n. 90 del registro ricorsi 2003 e con un ricorso della
Regione Lazio, notificato il 20 gennaio 2004, depositato in
cancelleria il 23 gennaio successivo ed iscritto al n. 6 del registro
ricorsi 2004.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri nonche' gli atti di intervento del comune di Salerno, del
comune di Ischia e del comune di Lacco Ameno, dell'Associazione
Italiana per il World Wide Fund For Nature (WWF) ONLUS e del
CODACONS, del comune di Roma;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 maggio 2004 il giudice
relatore Ugo De Siervo;
Uditi gli avvocati Vincenzo Cocozza per la Regione Campania,
Stefano Grassi per la Regione Marche, Lucia Bora e Fabio Lorenzoni
per la Regione Toscana, Giandomenico Falcon per la Regione
Emilia-Romagna, per la Regione Umbria e per la Regione Friuli-Venezia
Giulia, Gennaro Terracciano per la Regione Basilicata, Pietro
Pesacane per la Regione Lazio, Lorenzo Bruno Molinaro per il comune
di Ischia e per il comune di Lacco Ameno, Antonio Brancaccio per il
comune di Salerno, Alessio Petretti per il World Wide Fund For Nature
(WWF) ONLUS, Sebastiano Capotorto per il comune di Roma, Nicolo'
Paoletti per il CODACONS e l'avvocato dello Stato Franco Favara per
il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Le Regioni Campania (con ricorso notificato il 17 ottobre
2003, depositato il 25 ottobre 2003 e iscritto al reg. ricorsi n. 76
del 2003), Marche (con ricorso notificato il 13 novembre 2003,
depositato il 19 novembre 2003 e iscritto al reg. ricorsi n. 81 del
2003), Toscana (con ricorso notificato il 12 novembre 2003,
depositato il 25 novembre 2003 e iscritto al reg. ric. 82 del 2003),
Emilia-Romagna (con ricorso notificato il 20 novembre 2003,
depositato il 26 novembre 2003 e iscritto al reg. ricorsi n. 83 del
2003), Umbria (con ricorso notificato il 25 novembre 2003, depositato
il 2 dicembre 2003 e iscritto al reg. ricorsi n. 87 del 2003) e
Friuli-Venezia Giulia (con ricorso notificato il 27 novembre 2003,
depositato il 4 dicembre 2003 e iscritto al reg. ricorsi n. 89 del
2003) hanno impugnato l'art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003,
n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la
correzione dell'andamento dei conti pubblici), ed in particolare i
commi: 1, 2, 3, 5, 14-20; 25-31; 32 e seguenti (reg. ric. n. 76 del
2003); 1, 2, 3, 5, 6, 9, 10, 13, 14-20; 24-41 (reg. ric. n. 81 del
2003); 1, 3, 5, 6, 9, 10, 14-20; 24, 25-40 (reg. ric. n. 82 del
2003); 1, 2, 3, 4, 25, 26, lettera a), 28, 32, 35, 37, 38, 40,
nonche' l'Allegato 1 (reg. ric. nn. 83, 87 e 89 del 2003). La Regione
Marche ha impugnato anche l'art. 32 citato nel suo complesso.
2. - Preliminarmente le ricorrenti evidenziano come - dopo la
riapertura dei termini del condono edilizio previsto dalla legge
28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di controllo dell'attivita'
urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere
edilizie), disposta per effetto dell'art. 39 della legge 23 dicembre
1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica) -
l'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003 abbia nuovamente aperto detti
termini, riproponendo, con qualche modifica, le regole sostanziali e
procedurali dei due precedenti condoni edilizi, di modo che -
sostiene la Regione Emilia-Romagna - «sommando tutti i periodi, ne
risulta che [...] chiunque negli ultimi venti anni abbia effettuato
opere edilizie in spregio alle regole sostanziali e formali di
governo del territorio ha potuto o potra' trarre vantaggio dal
proprio illecito».
Sostengono le ricorrenti che il comma 2 della norma censurata
dispone che la normativa in questione e' posta «nelle more
dell'adeguamento della disciplina regionale al testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia,
approvato con d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380», e facendo comunque
«salve le competenze delle autonomie locali sul governo del
territorio». Su tale base, alcune delle Regioni (ad esempio, la
Regione Toscana) sostengono che quanto appena evidenziato dovrebbe
comportare l'inapplicabilita' del medesimo art. 32 nei territori di
quelle Regioni che abbiano gia' provveduto a dotarsi di una
disciplina coerente con le linee guida fornite dallo Stato mediante
il citato testo unico. In tale evenienza verrebbe meno lo stesso
motivo di doglianza delle Regioni in questione. Le censure,
viceversa, sono proposte per il caso in cui si ritenesse che la
prescrizione di cui al comma 2 citato non valga ad escludere le
Regioni che si sono gia' adeguate al disposto del testo unico
dall'ambito di applicabilita' della disciplina impugnata. In
relazione al citato comma 2, la Regione Marche ritiene «del tutto
formale e pretestuoso» il richiamo compiuto da tale disposizione al
testo unico dell'edilizia, in quanto quest'ultimo «non ha innovato il
sistema normativo, ma ha confermato e riordinato i principi vigenti
senza peraltro prevedere alcuna esigenza di sanatoria».
Il fulcro della disciplina oggetto delle doglianze regionali e'
contenuto nel comma 25 dell'art. 32, il quale prevede che «le
disposizioni di cui ai capi IV e V della legge 28 febbraio 1985,
n. 47, e successive modificazioni e integrazioni, come ulteriormente
modificate dall'articolo 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724, e
successive modificazioni e integrazioni, nonche' dal presente
articolo, si applicano alle opere abusive che risultino ultimate
entro il 31 marzo 2003 e che non abbiano comportato ampliamento del
manufatto superiore al 30 per cento della volumetria della
costruzione originaria o, in alternativa, un ampliamento superiore a
750 metri cubi», e che «le suddette disposizioni trovano altresi'
applicazione alle opere abusive realizzate nel termine di cui sopra
relative a nuove costruzioni residenziali non superiori a 750 metri
cubi per singola richiesta di titolo abilitativo edilizio in
sanatoria». Le ricorrenti riconoscono che il comma 3 dell'art. 32
afferma che «le condizioni, i limiti e le modalita' del rilascio del
(...) titolo abilitativo sono stabilite dal presente articolo e dalle
normative regionali», evidenziando tuttavia come le minute e
dettagliate disposizioni del medesimo art. 32 lascino margini di
manovra del tutto esigui alle autonomie regionali, per di piu' da
esercitare entro il termine temporale assai ristretto fissato dal
comma 33.
In definitiva, gli spazi nei quali sarebbe ammesso l'intervento
regionale sarebbero: a) l'aumento sino ad un massimo del 10 per cento
della misura dell'oblazione; b) l'incremento degli oneri di
concessione sino ad un massimo del 100 per cento; c) la
individuazione delle modalita' di attuazione della regola che
consente a coloro che intendano eseguire in tutto o in parte le opere
di urbanizzazione primaria di «detrarre dall'importo complessivo
quanto gia' versato, a titolo di anticipazione degli oneri
concessori»; d) la possibilita' di prevedere l'obbligo di allegare
«ulteriore documentazione» alla domanda di condono; e) la
possibilita' di consentire con proprie leggi la sanatoria degli abusi
di minore gravita' (restauro e risanamento conservativo, nonche' la
semplice manutenzione straordinaria), mentre per gli abusi piu' gravi
non vi sarebbe alcun margine di scelta per le autonomie regionali.
3. - Con un primo gruppo di censure le Regioni lamentano la
violazione dell'art. 117 della Costituzione. In particolare, la
Regione Marche sostiene che la disciplina in esame dovrebbe essere
collocata nell'ambito della materia «edilizia», la quale, non essendo
«nominata» tra le materie dell'art. 117 Cost., ricadrebbe
automaticamente nella competenza legislativa residuale delle Regioni.
Cio' basterebbe per ritenere costituzionalmente illegittime le
disposizioni impugnate, in quanto dettate in un ambito nel quale lo
Stato non avrebbe alcuna potesta' legislativa. Anche a non voler
considerare la disciplina dell'edilizia come afferente ad una materia
autonoma, secondo la Regione Marche, essa andrebbe comunque collocata
nell'ambito dell'urbanistica, la quale - dovendo essere distinta,
sulla base di quanto appena evidenziato, dal «governo del territorio»
- non potrebbe che essere considerata materia di competenza residuale
delle Regioni. Le conclusioni sarebbero dunque le medesime di quelle
piu' sopra richiamate, ossia la illegittimita' costituzionale di
qualunque normativa statale in detto ambito materiale.
Analoghe sono le argomentazioni svolte dalla Regione Campania, la
quale - adducendo in termini meramente formali anche la violazione
dell'art. 114 Cost. - considera la normativa oggetto del presente
giudizio ricadente nell'ambito dell'urbanistica, e quindi afferente
alla competenza residuale delle Regioni.
Quale ulteriore ipotesi interpretativa le Regioni Marche e
Campania suggeriscono la collocazione della disciplina impugnata
nell'ambito della materia «governo del territorio», contemplata
dall'art. 117, terzo comma, Cost. A tale conclusione si giungerebbe
considerando l'urbanistica - cui afferirebbe l'art. 32 del d.l.
n. 269 del 2003 - non quale materia autonoma ma ricompresa in tale,
piu' ampia, qualificazione. A sostegno di tale impostazione viene
richiamata la sentenza di questa Corte n. 303 del 2003, nella quale
si affermerebbe che la disciplina dei titoli abilitativi alla
edificazione rientrerebbe nell'ambito dell'urbanistica, che a sua
volta sarebbe compresa nel «governo del territorio».
Anche collocandosi in tale ordine di idee, l'illegittimita'
costituzionale della disciplina impugnata sarebbe del tutto evidente.
Cio' in quanto, nell'ambito della materia «governo del territorio»,
lo Stato potrebbe porre solo norme idonee ad esprimere principi
fondamentali. E tali non potrebbero certo essere considerate le norme
che prevedono e regolano la sanatoria edilizia.
Le ricorrenti, infatti, evidenziano come la giurisprudenza
costituzionale abbia a piu' riprese sottolineato che principi
fondamentali possono essere ritenuti «solo i nuclei essenziali del
contenuto normativo che quelle disposizioni esprimono per i principi
enunciati o da esse desumibili» e che, comunque, i principi
fondamentali devono essere caratterizzati da «un livello di maggior
astrattezza rispetto alle regole positivamente stabilite dal
legislatore regionale» (vengono richiamate al riguardo le sentenze di
questa Corte n. 482 del 1995 e n. 65 del 2001).
La disciplina impugnata, invece, sarebbe senz'altro qualificabile
come normativa di dettaglio, contenendo una disciplina
particolareggiata del procedimento di rilascio del titolo abilitativo
edilizio in sanatoria. Le ricorrenti ritengono, in sintesi, che la
normativa posta dalle disposizioni impugnate sia illegittima, in
quanto «minuziosa, dettagliata, autoapplicativa, direttamente
operativa nei confronti dei privati interessati, laddove, invece, i
principi fondamentali della materia dovrebbero essere rivolti al
legislatore regionale che poi dovrebbe articolare la normativa
applicabile ai terzi interessati». Ne' essa sarebbe stata configurata
come normativa cedevole rispetto alle leggi regionali.
Piu' in generale, secondo le ricorrenti, sarebbe la stessa idea
di condono edilizio a porsi irrimediabilmente in contrasto con la
possibilita' di qualificare le norme che lo prevedono quali principi
fondamentali della materia.
A questo riguardo le Regioni richiamano, tra le altre, le
sentenze di questa Corte n. 369 del 1988, n. 416 del 1995 e n. 427
del 1995. Da tali decisioni emergerebbe con chiarezza come, secondo
il giudice costituzionale, il condono edilizio possa giustificarsi
esclusivamente quale misura del tutto straordinaria ed eccezionale,
in quanto tale non reiterabile, e tale da dover trovare - per poter
essere ritenuto conforme a Costituzione - specifiche giustificazioni
in punto di ragionevolezza, le quali, pur se ritenute sussistenti nel
caso dei precedenti condoni, sarebbero del tutto assenti nel caso
presente.
La correttezza di tali argomentazioni, peraltro, sarebbe
corroborata - secondo le ricorrenti - da quelle decisioni della Corte
costituzionale le quali evidenziano che, affinche' si possa
discorrere di principio fondamentale, e' necessario che la norma in
questione esprima una consapevole scelta di politica legislativa, o,
quantomeno, sia in grado di orientare i futuri interventi
legislativi: cio' che, con tutta evidenza, mancherebbe nel caso della
sanatoria. Anzi, quest'ultima si porrebbe in contrasto con i principi
fondamentali vigenti nella materia in questione, travolgendoli senza
appello, dal momento che tali principi contemplerebbero, invece,
proprio l'obbligo di perseguire e sanzionare gli abusi, nonche' la
necessita' di ridurre ed eliminare per quanto possibile le
conseguenze lesive di questi ultimi.
Ne' sarebbe possibile considerare la disciplina impugnata come
espressione della competenza statale concernente l'ordinamento
penale. Al riguardo, la Regione Emilia-Romagna ritiene che
«l'irriducibilita' del condono edilizio alla questione penale [sia]
gia' stata affermata [dalla Corte costituzionale] nel momento stesso
in cui essa ha dichiarato ammissibile il ricorso regionale avverso
l'art. 39 della legge n. 724 del 1994». In secondo luogo - espone la
Regione - in contestazione non e' affatto l'esclusivita' del potere
statale nel disporre del «potere di clemenza in materia penale»;
viceversa, ad essere oggetto di contestazione «e' che disponendo di
cio' di cui lo Stato poteva disporre, lo Stato abbia anche disposto
di cio' di cui non poteva disporre, cioe' della sanzionabilita' in
via amministrativa degli illeciti edilizi». Secondo la Regione
Marche, nel caso di specie, lo Stato, utilizzando una norma penale di
favore, in realta' «disciplinerebbe procedimenti e norme sostanziali
relative all'ordinato assetto del territorio e al corretto esercizio
delle attivita' edilizie, determinando la violazione delle competenze
in materia di governo del territorio».
Neanche in base alla norma costituzionale concernente il
«coordinamento della finanza pubblica» sarebbe possibile ritenere lo
Stato legittimato a dettare norme quali quelle impugnate. In primo
luogo, non sarebbe giustificabile in base a tale competenza
«asservire» la materia urbanistica ed edilizia alle esigenze
finanziarie. In secondo luogo, in vista del coordinamento della
finanza pubblica, lo Stato potrebbe solo porre principi fondamentali;
e la normativa impugnata non sarebbe in alcun modo classificabile
quale determinazione di principi fondamentali.
4. - Diverse sono le argomentazioni svolte dalla Regione
Friuli-Venezia Giulia, in considerazione dei caratteri di specialita'
che contraddistinguono il suo regime di autonomia.
In particolare, la ricorrente afferma di essere dotata - ai sensi
dell'art. 14, numero 12, della legge costituzionale 31 gennaio 1963,
n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia) - di
competenza legislativa esclusiva in materia urbanistica, ossia nella
materia in cui ricadrebbe la disciplina posta dalle disposizioni
impugnate. Quanto alle funzioni amministrative connesse, esse
spetterebbero alla Regione in virtu' dell'art. 8 dello Statuto, e
sarebbero state ad essa trasferite dall'art. 27 del d.P.R.
25 novembre 1975, n. 902 (Adeguamento ed integrazione delle norme di
attuazione dello statuto speciale della Regione Friuli-Venezia
Giulia). Quanto alla normativa regionale, la ricorrente espone di
aver fatto uso della propria potesta' primaria con la legge regionale
19 novembre 1991, n. 52 (Norme regionali in materia di pianificazione
territoriale ed urbanistica).
La Regione Friuli-Venezia Giulia ritiene, nel proprio ricorso,
essenzialmente ambigua la clausola che dispone la salvezza delle
attribuzioni previste dagli Statuti per le Regioni ad autonomia
speciale. In particolare, dal comma 4 dell'art. 32 - nel quale e'
contenuta tale clausola - non sarebbe possibile desumere con
chiarezza la applicabilita' o meno della normativa dettata con le
disposizioni oggetto del presente giudizio. Nel ricorso si evidenzia
che, ove si ritenesse di interpretare il citato comma 4 nel senso di
escludere la applicabilita' dell'art. 32 del d.l. n. 269 alle Regioni
speciali, le doglianze esposte nello stesso ricorso «verrebbero
meno».
Ad avviso della Regione Friuli-Venezia Giulia, stante la propria
potesta' legislativa primaria nella materia sulla quale insiste la
disciplina impugnata, potrebbero vincolare legittimamente l'autonomia
regionale esclusivamente la Costituzione, i principi generali
dell'ordinamento giuridico e le norme fondamentali di grande riforma
economico-sociale. Tra queste, secondo la ricorrente, non potrebbe
certo essere annoverata la previsione di un condono edilizio.
Quest'ultimo, infatti, sarebbe incompatibile sia con il concetto di
riforma che con quello di norma fondamentale.
5. - Tutte le ricorrenti censurano la disciplina impugnata anche
per violazione dell'art. 118 Cost; in particolare, le Regioni
Campania, Marche e Toscana affermano che cio' deriverebbe dal fatto
che la disciplina del condono edilizio determinerebbe la
vanificazione degli interventi di pianificazione e controllo locale,
nonche' la necessita' di apprestare appositi strumenti urbanistici e
soluzioni di governo del territorio che tengano conto delle
conseguenze della disciplina statale impugnata, cosicche' le Regioni
e gli enti locali sarebbero costretti a subire anziche' governare le
destinazioni urbanistiche del territorio.
6. - In subordine, la Regione Campania sostiene che la normativa
impugnata sarebbe illegittima anche perche' - ove la si volesse
ritenere idonea ad esprimere principi fondamentali - questi ultimi
non potrebbero essere posti mediante un decreto-legge. Il
decreto-legge, in altre parole, in quanto giustificato esclusivamente
dall'esistenza della straordinaria necessita' ed urgenza di
provvedere, non sarebbe costituzionalmente legittimo ove prevedesse
principi fondamentali, dal momento che la struttura normativa dei
principi non sarebbe idonea a perseguire obiettivi con assoluta
urgenza. In questa prospettiva, risulterebbe dunque violato l'art. 77
Cost., dal momento che difetterebbero i presupposti costituzionali
per l'esercizio della decretazione d'urgenza (il che, in tesi, e'
sostenuto anche dalla Regione Marche, secondo la quale l'esistenza
dell'urgenza sarebbe smentita dalle modalita' e dai tempi di
attuazione della stessa disciplina). Ancora, secondo la Regione
Campania, l'art. 32 impugnato sarebbe incostituzionale in quanto il
decreto-legge nel quale e' contenuto difetterebbe del requisito,
costituzionalmente necessario, della omogeneita' del contenuto.
7. - Altro motivo di doglianza esposto nei ricorsi regionali e'
la pretesa violazione dell'autonomia organizzativa, nonche'
dell'art. 119 Cost. e dell'autonomia finanziaria delle Regioni e
degli enti locali in esso contemplata.
Il condono edilizio - evidenziano le Regioni - e' disposto in
vista di esigenze finanziarie del bilancio statale, ma comporta spese
particolarmente ingenti, e di vario genere, a carico delle finanze
delle autonomie territoriali, a fronte di una compartecipazione al
gettito delle operazioni di condono che risulterebbe decisamente
esigua.
Tali spese sarebbero - come nota la Regione Campania -
presumibilmente superiori a quanto lo stesso condono e' in grado di
far recuperare all'erario statale e sarebbero individuabili, in primo
luogo, nelle risorse necessarie allo svolgimento delle attivita'
amministrative finalizzate alla attuazione della normativa impugnata,
che e' demandata alle amministrazioni regionali e locali. In secondo
luogo, l'autonomia finanziaria sarebbe violata anche perche' sarebbe
necessario - nel caso in cui venissero concessi titoli di
abilitazione a edificare in sanatoria - procedere alla realizzazione
di opere di urbanizzazione primaria e secondaria, il cui costo
peserebbe non poco sui bilanci delle autonomie territoriali.
8. - Secondo la Regione Marche, inoltre, le disposizioni
impugnate violerebbero il principio di tassativita' e certezza delle
norme penali sancito dall'art. 25 Cost. Cio' in quanto la
reiterazione con cadenza novennale della sanatoria edilizia
implicherebbe «non solo la lesione del principio di legalita», ma
lederebbe «soprattutto la fiducia dei cittadini nella effettiva
capacita' degli organi pubblici di garantire il rispetto dei valori
costituzionali coinvolti nella disciplina urbanistica ed edilizia».
9. - L'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003 contrasterebbe, altresi',
con il principio di eguaglianza.
Infatti, la disciplina in esame, riaprendo ed estendendo i
termini del condono, introdurrebbe un sistema di sfavore nei
confronti di coloro che, rispettando la normativa, non hanno
costruito perche' privi del titolo abilitativo, dovendo subire pero'
le conseguenze in termini di degrado urbanistico del condono. Tale
normativa, in primo luogo, ingiustamente tratterebbe in modo uguale
situazioni diverse, ossia quella di chi ha costruito in base ad un
titolo legittimo e quella di chi ha costruito abusivamente; in
secondo luogo, altrettanto ingiustamente, non consentirebbe «di
riportare ad uguaglianza, attraverso la sanzione, chi si e' astenuto
da comportamenti illeciti e chi illecitamente li ha compiuti».
Ancora, secondo le ricorrenti, sarebbe irrimediabilmente violato
il principio di ragionevolezza.
Come statuito da questa Corte con la sentenza n. 416 del 1995, la
previsione di un provvedimento di condono deve essere considerata
costituzionalmente legittima solo a patto di essere del tutto
straordinaria ed eccezionale, e di essere giustificata da situazioni
altrettanto straordinarie ed eccezionali. Viceversa, una ulteriore
reiterazione del condono edilizio farebbe venir meno tali caratteri,
e costituirebbe una indubbia violazione dei parametri costituzionali,
secondo quanto affermato esplicitamente nella sentenza richiamata.
Dunque, per le Regioni ricorrenti, la illegittimita'
costituzionale delle disposizioni impugnate dipenderebbe gia'
semplicemente - alla luce della citata giurisprudenza costituzionale
- dalla circostanza che esse pongono in essere una reiterazione del
condono; in secondo luogo, nel caso in questione mancherebbero del
tutto quelle circostanze eccezionali che, nelle precedenti
situazioni, hanno portato la Corte costituzionale a ritenere
giustificata la sanatoria. Inoltre, si afferma che se i precedenti
condoni trovavano una giustificazione costituzionale nelle carenze
legislative e gestionali delle Regioni e degli enti locali, oggi cio'
non sarebbe piu' vero, poiche' le Regioni si sarebbero ormai dotate
degli strumenti normativi ed amministrativi necessari al fine di
reprimere e sanzionare gli episodi di illegalita', ed avrebbero in
concreto intrapreso con incisivita' l'attivita' di controllo.
Il principio di ragionevolezza, peraltro, secondo la Regione
Campania, sarebbe violato anche per il fatto che la normativa
introdotta dall'impugnato art. 32 inciderebbe in modo significativo
su numerosi principi costituzionali senza pero' riuscire a perseguire
adeguatamente l'obiettivo per il quale essa e' stata posta. Cio'
sarebbe vero innanzi tutto in relazione all'obiettivo «dichiarato»,
desumibile dal comma 2 dell'art. 32, in quanto «non si riesce in
alcun modo a comprendere in qual maniera si possa collegare questa
terza sanatoria edilizia con una eventuale, gia' intervenuta,
modifica legislativa di settore»; ne' sarebbe comprensibile «il
rapporto tra questa disciplina e la successiva di livello regionale».
La Regione Campania, peraltro, evidenzia come il fine esclusivo della
disciplina impugnata sia quello di «recuperare gettito all'erario»:
ma anche in relazione a tale fine lo strumento del condono sarebbe
del tutto inadeguato - e quindi viziato da irragionevolezza - in
quanto non terrebbe conto «degli effetti ulteriori e deleteri»
determinati a carico degli enti territoriali, i quali «dovranno far
fronte a spese per l'urbanizzazione e il recupero ambientale». Spese
che - si prosegue - solo in modo molto limitato potranno essere
coperte dagli oneri di urbanizzazione a carico di coloro che si
avvantaggeranno della sanatoria.
Quanto detto, peraltro, secondo le ricorrenti, renderebbe palese
anche la violazione di altri parametri costituzionali. In
particolare, risulterebbero violati il principio di imparzialita' dei
pubblici poteri, nonche' il principio di buon andamento
dell'amministrazione. Tale principio, infatti, sarebbe frustrato
dalla inanita' degli sforzi compiuti dalle amministrazioni locali al
fine di reprimere l'abusivismo.
10. - Altro parametro che secondo le ricorrenti sarebbe violato
dalla normativa oggetto del giudizio e' l'art. 9 Cost., nonche',
secondo la Regione Campania, la competenza regionale in tema di
valorizzazione dei beni ambientali e, secondo la Regione Emilia, il
principio costituzionale di indisponibilita' dei valori
costituzionalmente tutelati. Tra questi rientrerebbe sicuramente
«l'ordinato assetto del territorio», il quale non potrebbe «essere
scambiato con valori puramente finanziari», come invece avviene nel
caso della sanatoria edilizia. Da questo punto di vista, ben diversa
sarebbe la situazione del condono edilizio rispetto al condono
fiscale, dal momento che in quest'ultimo caso lo Stato «rinuncia ad
una pretesa economica in vista di una diversa, e sia pure piu'
ridotta, pretesa economica: sicche' la questione acquista, nel suo
oggetto specifico, un connotato quasi di transazione ordinaria in
relazione ad una lite patrimoniale». Viceversa, il condono edilizio
finirebbe per sacrificare ad un interesse economico «beni e interessi
indisponibili e costituzionalmente tutelati della comunita».
Similmente, la Regione Marche censura la norma impugnata anche
con riferimento agli artt. 9, 32, 41 e 42 Cost., dal momento che la
sanatoria prevista dalla disciplina impugnata inciderebbe
negativamente nei confronti di valori costituzionali che tutti i
livelli di governo - e in particolare le Regioni - hanno il
diritto-dovere di tutelare nella loro effettivita': i valori
paesistico-ambientali, il valore della salute, il valore del corretto
e ordinato svolgimento dell'attivita' imprenditoriale in materia
edilizia, la tutela del diritto di proprieta'.
In relazione a tali parametri costituzionali, nonche' a tutti i
parametri invocati che risultino diversi da quelli che specificamente
presiedono al riparto di competenze tra Stato e Regioni, le
ricorrenti sostengono la sussistenza del proprio interesse a dedurne
in giudizio la violazione. Cio' in quanto i vizi di costituzionalita'
derivanti da tali violazioni si tradurrebbero automaticamente in un
danno alla sfera di competenza delle Regioni, che vedrebbero
irrimediabilmente frustrata la propria attivita' legislativa ed
amministrativa di governo del territorio, dal momento che gli abusi
futuri potrebbero sfuggire alle sanzioni amministrative risultando
cosi' incentivati.
11. - Ancora, a risultare violato - a giudizio delle Regioni -
sarebbe il principio di leale collaborazione tra i diversi livelli di
governo, dal momento che ne' in sede di adozione del decreto-legge,
ne' in sede di adozione del disegno di legge di conversione, le
autonomie regionali sono state consultate attraverso la Conferenza
Stato-Regioni. In particolare, sarebbe stato contraddetto l'art. 2
del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281 (Definizione e ampliamento delle
attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano ed
unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune delle
regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza Stato-citta'
ed autonomie locali), il quale prevede che la Conferenza debba
obbligatoriamente essere sentita «in ordine agli schemi di disegni di
legge e di decreto legislativo o di regolamento del Governo nelle
materie di competenza delle regioni o delle province autonome di
Trento e di Bolzano». D'altra parte, il contrasto con le prescrizioni
del d.lgs. n. 281 del 1997 sarebbe evidente anche ove si reputasse
che nel caso in questione la Conferenza non dovesse essere sentita
preventivamente, a causa dell'urgenza di provvedere: in situazioni
similari, infatti, l'art. 2, comma 5, del citato decreto legislativo
prevede la consultazione successiva della Conferenza, e dispone che
«il Governo tiene conto dei suoi pareri: a) in sede di esame
parlamentare dei disegni di legge o delle leggi di conversione dei
decreti-legge». Quindi, anche in caso di urgenza, il coinvolgimento
della Conferenza - secondo le ricorrenti - non sarebbe potuto
mancare.
Ad ulteriore sostegno delle argomentazioni appena richiamate, la
Regione Emilia-Romagna ritiene che dall'art. 11 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione) sarebbe desumibile - pur in assenza
dell'attivazione della «speciale composizione integrata della
Commissione parlamentare per le questioni regionali» in esso prevista
- l'esistenza di un principio costituzionale che prescrive «la
partecipazione regionale al procedimento legislativo delle leggi
statali ordinarie, quando queste intervengono in materia di
competenza concorrente».
12. - Secondo la Regione Campania, inoltre, a risultare travolto
per effetto della normativa impugnata sarebbe lo stesso giudicato
costituzionale; in particolare, sarebbero state violate le sentenze
di questa Corte n. 427 del 1995, n. 416 del 1995, n. 231 del 1993,
n. 369 del 1988 e n. 302 del 1988, concernenti i precedenti condoni
edilizi. Con tali decisioni, infatti, il giudice costituzionale
avrebbe chiaramente riconosciuto al regime di sanatoria carattere
episodico, delimitandolo temporalmente, pena la illegittimita'
costituzionale.
13. - Le Regioni ricorrenti, in subordine, per il caso in cui le
censure appena illustrate fossero ritenute infondate, prospettano
alcune doglianze rivolte nei confronti di specifiche disposizioni
dell'art. 32 impugnato.
In particolare, viene dedotta anzitutto l'illegittimita'
costituzionale del comma 26, lettera a), nella parte in cui subordina
alla legge regionale la sanabilita' degli abusi minori in zone non
vincolate, mentre sottrae alla decisione regionale gli abusi maggiori
e gli abusi minori in zone vincolate. Cio' determinerebbe la evidente
violazione dei principi di eguaglianza e ragionevolezza, nonche', in
via mediata, degli artt. 117 e 118 Cost.
Ancora, incostituzionale sarebbe il comma 25, «in quanto non
eccettua dal condono gli abusi per i quali il procedimento
sanzionatorio sia gia' iniziato» (cosi' la Regione Emilia-Romagna).
La illegittimita' costituzionale dipenderebbe dal fatto che in casi
di questo tipo la possibilita' del condono risulterebbe «ancor piu'
irragionevole», in quanto il condono edilizio non porterebbe nessun
vantaggio al pubblico interesse, ne' - ovviamente - in termini di
«uscita allo scoperto» di situazioni di illegalita', ne' in termini
economici.
Incostituzionali sarebbero, altresi', i commi 3, 25, 26,
lettera a), 28, 32, 35, lettere b) e c), 37, 38 e 40, nonche'
l'Allegato 1, in quanto - con disciplina dettagliata ed
autoapplicativa - stabiliscono le modalita', i termini e le procedure
relative al condono edilizio, cosi' violando l'art. 117 Cost. La
competenza dello Stato a dettare norme non cedevoli non sarebbe
giustificata, nel caso di specie, ne' dall'art. 117, secondo comma,
Cost., ne' dall'attrazione di funzioni amministrative allo Stato in
base all'art. 118, Cost.
Le Regioni censurano inoltre i commi 25 e 35 per violazione del
principio di ragionevolezza, dal momento che, estendendo il condono
agli abusi compiuti sino a sei mesi prima dell'entrata in vigore del
decreto-legge impugnato, renderebbero particolarmente difficile
distinguere le opere ultimate da quelle non ultimate, complicando
notevolmente l'attivita' di vigilanza amministrativa. Peraltro, tale
norma - collegata al disposto del comma 35 in forza del quale e'
sufficiente, ove l'opera abusiva non superi i 450 metri cubi, una
autocertificazione per la prova dello «stato dei lavori» -
consentirebbe di far passare per gia' costruite opere in corso di
costruzione. Il comma 25 non andrebbe esente da censure di
incostituzionalita' anche da un differente punto di vista: esso
sarebbe infatti lesivo degli artt. 3, 9, 97, 117 e 118 Cost., nella
parte in cui prevede un limite di volume (750 metri cubi) per ogni
singola richiesta di sanatoria, senza pero' precisare che non sono
ammesse piu' richieste riferite alla medesima area.
Costituzionalmente illegittimo sarebbe inoltre il comma 37, nella
parte in cui prevede la formazione del silenzio-assenso nei confronti
delle istanze di sanatoria, dal momento che sarebbe palese la
irragionevolezza di una norma che sana gli abusi in virtu' del solo
decorso del tempo. La norma, inoltre, contrasterebbe con gli artt. 9,
97, 117 e 118 Cost. (e con gli artt. 4 e 8 dello Statuto speciale
della Regione Friuli-Venezia Giulia), perche' renderebbe eventuale il
controllo dei comuni sull'ammissibilita' delle domande di condono,
ledendo altresi' le competenze regionali in materia di governo del
territorio.
Secondo le ricorrenti, andrebbero dichiarati incostituzionali
anche i commi da 14 a 20 ed il comma 24, i quali disciplinano la
sanatoria degli abusi commessi sulle aree di proprieta' statale,
facendola dipendere unicamente dalla volonta' e dalla decisione dello
Stato proprietario, senza dare «alcuna rilevanza a quanto in merito
stabilito dal legislatore regionale, cui, invece, l'art. 117 Cost.
affida la competenza a disciplinare l'ammissibilita' urbanistica
degli interventi anche sulle aree di proprieta' dello Stato» (in
questi termini la Regione Toscana). Le norme in parola violerebbero
altresi' gli artt. 118 e 119 Cost., perche' la decisione sulla
ammissibilita' della sanatoria verrebbe riservata al soggetto
proprietario dell'area, senza possibilita' di contraddittorio con gli
enti locali interessati e in assenza di una previa intesa con le
Regioni.
Specifiche censure sono rivolte anche nei confronti del comma 6,
il quale affida al Ministro delle infrastrutture l'individuazione
degli interventi da ammettere a finanziamento tra quelli di
riqualificazione urbanistica attivati dalle Regioni previo parere
della Conferenza unificata. Tale disposizione sarebbe
incostituzionale, nella prospettazione delle ricorrenti, perche' in
una materia regionale determinerebbe la avocazione di funzioni
amministrative al centro senza prevedere, come richiesto dalla
sentenza n. 303 del 2003, l'intesa con la Regione interessata; essa
contrasterebbe, peraltro, anche con l'art. 119 Cost., il quale non
ammette finanziamenti vincolati alla realizzazione di interventi
scelti dal Ministro. Incostituzionali, infine, sarebbero i commi 9 e
10, per ragioni analoghe a quelle appena illustrate.
14. - Le Regioni Campania, Marche, Toscana ed Emilia-Romagna
(quest'ultima con atto separato, notificato il 9 febbraio 2004 e
depositato il 10 febbraio 2004) hanno formulato istanza di
sospensione in via cautelare dell'atto impugnato, ritenendo
sussistenti le condizioni previste dall'art. 35 della legge 11 marzo
1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), come sostituito dall'art. 9 della legge 5
giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento
della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3). In
particolare, vi sarebbe il rischio di un pregiudizio irreparabile
all'interesse pubblico, in quanto in caso contrario si dovrebbe dar
luogo alla attivazione delle procedure di condono da parte dei
comuni, con notevoli spese per far fronte all'organizzazione
dell'attivita'. Peraltro, ulteriore danno deriverebbe dal fatto che -
come insegnerebbe la passata esperienza - provvedimenti legislativi
del tipo di quello impugnato, «producendo nella societa' una notevole
aspettativa di sanatoria, inevitabilmente [determinerebbero] un
aumento vertiginoso [...] dei fenomeni di abusivismo» (cosi' la
Regione Campania). Tutto cio' quando, invece, l'eventuale sospensione
dell'efficacia dell'atto impugnato non comporterebbe alcuna
conseguenza dannosa.
15. - In tutti i giudizi si e' costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, contestando i singoli motivi che i ricorsi
pongono a fondamento della richiesta declaratoria di
incostituzionalita'.
Infondata sarebbe la violazione dell'art. 77 Cost., dal momento
che la sussistenza dei presupposti di straordinaria necessita' ed
urgenza formerebbe oggetto di una valutazione «rimessa a ciascuna
Camera», e comunque la loro eventuale mancanza sarebbe destinata ad
essere sanata per effetto della conversione in legge. In ogni caso,
tale doglianza sarebbe inammissibile in quanto non sarebbe
ravvisabile alcun interesse delle Regioni a farla valere. Peraltro,
la situazione di straordinaria necessita' ed urgenza sarebbe in
concreto ravvisabile nella finalita' dell'art. 32 in esame di
«supportare la manovra annuale finanziaria e di bilancio attraverso
gli introiti del condono edilizio».
Quanto alle censure concernenti la presunta violazione del
riparto di competenze legislative costituzionalmente garantito,
l'Avvocatura dello Stato ritiene che il titolo abilitativo
dell'intervento statale, nel caso de quo, sarebbe ravvisabile
nell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., riguardante
l'ordinamento penale, nonche', «seppur indirettamente», nella
competenza legislativa statale in materia di ordinamento civile. Cio'
in quanto la sanatoria edilizia sarebbe «rilevante in occasione delle
compravendite immobiliari». Ancora, titolo di intervento statale
sarebbe ravvisabile nell'art. 81 Cost. e nell'art. 119 Cost., in
quanto «essenziale dovere costituzionale dello Stato e' assicurare a
se stesso e agli enti a finanza derivata le risorse occorrenti».
Del resto, secondo l'Avvocatura, sarebbe infondata la pretesa di
alcune delle ricorrenti di ricondurre la normativa in esame
all'edilizia o all'urbanistica, e dunque al quarto comma
dell'art. 117 Cost. Se peraltro si volesse considerare l'art. 32 in
questione insistente nella materia «governo del territorio»,
egualmente le doglianze regionali dovrebbero essere respinte,
giacche' la disciplina dei titoli abilitativi e' stata riconosciuta
spettare allo Stato dalla sentenza n. 303 del 2003, in quanto
relativa alla competenza statale a dettare i principi fondamentali
della materia.
La normativa in esame, inoltre, sfuggirebbe anche alle censure
che ne denunciano la natura «di dettaglio» anziche' «di principio»,
poiche' «esigenze tecnico-giuridiche impongono una normazione
esaustiva, self executing, unitaria per l'intero territorio
nazionale, e [...] idonea a confluire nell'ordinamento penale».
La pretesa lesione dell'art. 9 Cost. sarebbe anch'essa infondata,
dal momento che la normativa in esame conterrebbe l'indicazione di
una serie di tipi di opere abusive non suscettibili di essere sanate,
proprio in considerazione del valore in tale articolo cristallizzato.
Le censure concernenti gli artt. 32, 41 e 97 Cost., mosse dalla
Regione Marche, sarebbero inammissibili, in quanto non argomentate.
Analogo discorso dovrebbe farsi per la dedotta violazione
dell'art. 25, secondo comma, Cost., il quale peraltro opererebbe «a
senso unico», posto che esso non escluderebbe la costituzionalita' di
norme che eliminino la rilevanza penale di determinati fatti.
In relazione al preteso contrasto con il principio di
eguaglianza, l'Avvocatura osserva che, al fine di poter ritenere
sussistente la violazione dell'art. 3 Cost., e' necessario che la
comparazione compiuta nella relativa doglianza sia «non diacronica» e
sia possibile «tra situazioni uguali o almeno confrontabili»: cosa
questa che non accadrebbe nel caso di specie.
Quanto alle spese per l'urbanizzazione cui dovrebbero far fronte
gli enti territoriali, l'Avvocatura osserva, in primo luogo, che si
tratterebbe di una doglianza «attinente alla convenienza
politico-economica», e quindi inammissibile; in secondo luogo, tale
censura sarebbe comunque infondata, in quanto le Regioni potrebbero
far fronte a tali spese aumentando fino al 100 per cento gli oneri di
concessione relativi alle opere abusive oggetto di sanatoria. Del
resto, secondo la difesa erariale, sarebbe inammissibile la doglianza
in questione nella parte in cui intendesse far valere un preteso
squilibrio finanziario degli enti locali, non rappresentati dalle
Regioni.
Quanto alla coerenza del condono con il disposto della sentenza
n. 416 del 1995, l'Avvocatura dello Stato osserva come
«eccezionalita' e straordinarieta' si ripropongono ora, a distanza di
dieci anni, ove si consideri la persistenza del fenomeno
dell'abusivismo, con conseguente indefettibile esigenza di recupero
della legalita».
La richiesta di sospensione avanzata dalle ricorrenti, secondo
l'Avvocatura, sarebbe del tutto inammissibile, in quanto l'atto
impugnato «non e' un provvedimento amministrativo», e comunque non
sussisterebbero le condizioni previste dall'art. 35 della legge n. 87
del 1953, come sostituito dall'art. 9 della legge n. 131 del 2003.
16. - Con atto depositato il 27 novembre 2003 il comune di
Salerno e' intervenuto ad adiuvandum nel giudizio concernente il
decreto-legge n. 269 del 2003 promosso con il ricorso della Regione
Campania. Il comune espone innanzi tutto di essere dotato di
competenze costituzionalmente garantite - in virtu' dell'art. 118
Cost., cosi' come riformato dalla legge costituzionale n. 3 del 2001
- inerenti l'esercizio di tutte le funzioni amministrative non
espressamente conferite ad enti «superiori». Tra tali funzioni
rientrerebbe anche quella di «pianificazione del territorio», a mezzo
del piano regolatore generale. Cio' basta al comune interveniente per
affermare che «l'ennesimo condono edilizio [...] pregiudica [...] gli
interessi pubblici primari perseguiti» dallo stesso in ordine «alla
tutela dell'ambiente, del paesaggio e del corretto sviluppo del
territorio».
Il comune di Salerno propone poi argomentazioni a sostegno delle
censure prospettate dalla Regione Campania, per vero spesso
coincidenti con quelle contenute nel ricorso di quest'ultima.
17. - Hanno presentato atto di intervento ad opponendum,
depositato per entrambi in data 3 marzo 2004, il comune di Ischia e
il comune di Lacco Ameno, anch'essi nel giudizio introdotto con il
ricorso della Regione Campania. Tali comuni, con deduzioni
sostanzialmente identiche, dopo aver affermato la propria
legittimazione ad intervenire in virtu' di una «posizione
individualizzata» in relazione alla normativa impugnata, nonche' in
virtu' della qualita' di «destinatari» di quest'ultima, argomentano
nel senso della declaratoria di infondatezza del ricorso, «previa
reiezione» dell'istanza di sospensione cautelare.
18. - Con atti depositati rispettivamente il 3 febbraio 2004 e
13 gennaio 2004 il CODACONS - Coordinamento delle Associazioni e dei
Comitati per la tutela dei consumatori e dell'ambiente e' intervenuto
ad adiuvandum nei giudizi aventi ad oggetto il d.l. n. 269 del 2003
promossi con i ricorsi della Regione Emilia-Romagna e della Regione
Toscana.
Quanto alla propria legittimazione ad intervenire in giudizio, il
CODACONS ritiene che questa derivi, da un lato, dalla circostanza
secondo la quale il perseguimento di obiettivi di tutela ambientale e
sanitaria e' previsto dal proprio statuto; dall'altro, dal fatto che
svariati atti normativi riconoscono allo stesso CODACONS la
legittimazione ad agire in giudizio a tutela degli interessi diffusi
di rango costituzionale dei quali e' portatore.
Nel merito, il CODACONS espone argomentazioni a sostegno delle
doglianze proposte dalla Regione Emilia-Romagna, tali peraltro da
coincidere spesso con quelle contenute nel ricorso di quest'ultima.
19. - Anche il comune di Roma, con atto depositato il 2 febbraio
2004, e' intervenuto ad adiuvandum nel giudizio promosso dalla
Regione Umbria avverso il d.l. n. 269 del 2003, chiedendo
l'accoglimento delle questioni di legittimita' costituzionale
sollevate nel ricorso.
Preliminarmente, a sostegno della ammissibilita' del proprio
intervento, il comune sostiene che le competenze normative
riconosciute ai comuni dagli artt. 117, sesto comma, e 118 Cost.
renderebbero gli enti locali titolari di interessi costituzionalmente
qualificati che li legittimerebbero ad agire avanti alla Corte a
tutela di tali interessi.
Nel merito, l'interveniente ritiene che un nuovo ed esteso
condono incida negativamente sulle capacita' normative e sulle
funzioni amministrative dell'ente locale, azzerandone il ruolo, oltre
ad «alterare» il principio della legislazione concorrente.
20. - La Regione Marche (con ricorso notificato il 21 gennaio
2004, depositato il 26 gennaio 2004 e iscritto al reg. ricorsi n. 8
del 2004), ha sollevato questioni di legittimita' costituzionale
anche nei confronti della legge 24 novembre 2003, n. 326 (Conversione
in legge, con modificazioni, del decreto-legge 30 settembre 2003,
n. 269, recante disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per
la correzione dell'andamento dei conti pubblici); in particolare, la
ricorrente impugna l'art. 32 del decreto-legge, cosi' come convertito
dalla legge sopra indicata, nel suo complesso, nonche', piu'
specificamente, i commi 1, 2, 3, 5, 6, 9, 10, 13, 14-20; 24-41.
La Regione Toscana (con ricorso notificato il 21 gennaio 2004,
depositato il 29 gennaio 2004 e iscritto al reg. ricorsi n. 10 del
2004), ha impugnato i commi 1, 3, 5, 14-20; 25-43 e 49-ter, mentre la
Regione Emilia-Romagna (con ricorso notificato il 23 gennaio 2004,
depositato il 29 gennaio 2004 e iscritto al reg. ricorsi n. 13 del
2004) ha impugnato i commi 1, 2, 3, 25, 26, lettera a), 28, 32, 35,
37, 38, 40, e l'Allegato 1.
La Regione Campania (con ricorso notificato il 22 gennaio 2004,
depositato il 30 gennaio 2004 e iscritto al reg. ricorsi n. 14 del
2004) ha invece sollevato questioni di legittimita' costituzionale
sia nei confronti dell'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003, cosi' come
convertito dalla legge n. 326 del 2003, nel suo complesso, sia
specificamente con riguardo ai commi 1, 2, 3, 5, 14-20, 25-50.
Peraltro, la Regione Toscana ha proposto impugnazione anche
dell'art. 14 del decreto-legge in questione, cosi' come risultante
dalla conversione in legge, il quale introduce modifiche in tema di
servizi pubblici locali di rilevanza economica; la Regione
Emilia-Romagna contesta la legittimita' costituzionale anche
dell'art. 21 del medesimo atto normativo (concernente l'assegno per
ogni secondo figlio e l'incremento del fondo nazionale politiche
sociali), nonche' dell'art. 32, commi 21 e 22 (sull'aumento dei
canoni per le concessioni d'uso del demanio marittimo per finalita'
turistico-ricreative); la Regione Campania invece coinvolge
nell'impugnativa, in ambedue i suoi ricorsi, i commi 21-23 del citato
art. 32.
Hanno sollevato questione sull'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003,
nel testo risultante dalla conversione in legge, anche la Regione
Lazio (con ricorso notificato il 20 gennaio 2004, depositato il
23 gennaio 2004 e iscritto al reg. ricorsi n. 6 del 2004), la Regione
Umbria (con ricorso notificato il 23 gennaio 2004, depositato il
29 gennaio 2004 e iscritto al reg. ricorsi n. 11 del 2004), la
Regione Friuli-Venezia Giulia (con ricorso notificato il 23 gennaio
2004, depositato il 29 gennaio 2004 e iscritto al reg. ricorsi n. 12
del 2004) e la Regione Basilicata (con ricorso notificato il
1° dicembre 2003, depositato il 5 dicembre 2003 e iscritto al reg.
ricorsi n. 90 del 2003). Da evidenziare, peraltro, che tale ultima
Regione ha impugnato congiuntamente sia il decreto-legge che la legge
di conversione.
In particolare, la Regione Lazio - nel ricorso notificato solo
all'Avvocatura dello Stato e non anche al Presidente del Consiglio
dei ministri - impugna i commi 1, 2, 3, 9, 14-23; 25, 26, 32-38; 41 e
42 dell'art. 32 cosi' come risultante a seguito della conversione; le
Regioni Umbria e Friuli-Venezia Giulia impugnano i commi 1, 2, 3, 4,
25, 26, lettera a), 28, 32, 35, 37, 38, 40 e l'Allegato 1, mentre la
Regione Basilicata rivolge le proprie censure in generale nei
confronti dell'intero art. 32.
21. - Tutti i ricorsi ripropongono sostanzialmente le censure
gia' prospettate nelle impugnazioni dell'art. 32 del d.l. n. 269 del
2003 nel testo originario, tenendo tuttavia conto sia delle modifiche
introdotte in sede di conversione, sia della abrogazione - per
effetto della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge
finanziaria 2004) - dei commi 6, 9, 11, e 24.
I ricorsi espongono innanzi tutto doglianze di carattere
generale, fondate sull'assunto secondo il quale il difetto dei
presupposti di necessita' ed urgenza - che contraddistingueva,
secondo la prospettazione delle ricorrenti, il d.l. n. 269 del 2003 -
si estenderebbe, quale vizio in procedendo, anche alla legge di
conversione, con conseguente violazione dell'art. 77 Cost.
Ancora, secondo la Regione Marche sarebbe violato anche l'art. 79
Cost., in quanto il provvedimento impugnato costituirebbe, nella
sostanza, una vera e propria amnistia, adottata senza percorrere le
vie del procedimento aggravato previsto dalla citata disposizione
costituzionale.
Inoltre, secondo le ricorrenti, dalla normativa risultante dalle
modifiche operate in sede di conversione e derivanti dalle
abrogazioni disposte dalla legge finanziaria per il 2004, emergerebbe
chiaramente che sarebbe rimasto soltanto il condono edilizio, mentre
sarebbero stati abrogati i fondi per la riqualificazione urbanistica
e ambientale, pur ritenuti evidentemente insufficienti dalle Regioni.
Cio' renderebbe palese, secondo la Regione Emilia-Romagna, «la
irragionevolezza e la scarsa attendibilita' del meccanismo congegnato
attraverso le varie disposizioni di cui all'art. 32, per realizzare
finalita' di reale e credibile intento di riqualificazione del
territorio».
La Regione Friuli-Venezia Giulia propone argomentazioni
sostanzialmente coincidenti con quelle svolte in occasione
dell'impugnazione, da parte di questa Regione, del d.l. n. 269 del
2003.
La Regione Lazio evidenzia di aver favorito numerose opere di
demolizione, nella logica di una inversione di tendenza rispetto al
passato. Tali scelte politiche regionali sarebbero tuttavia
irrimediabilmente frustrate dalla legge impugnata. La ricorrente,
inoltre, sottopone alla Corte ulteriori ragioni per le quali la
disciplina in esame dovrebbe essere considerata irragionevole: in
particolare, osserva che la modifica dell'art. 32 della legge n. 47
del 1985, ad opera della norma censurata, renderebbe applicabile il
condono anche alle pratiche restate inevase sotto l'egida di
precedenti condoni, con il risultato di realizzare l'effetto di un
«condono `open'».
Sarebbe violato, secondo tale Regione, anche il principio di
eguaglianza. Al riguardo, oltre a proporre le medesime argomentazioni
svolte negli altri ricorsi, si evidenzia come tale principio
costituzionale verrebbe leso anche dalla perdita di valore degli
immobili dei cittadini rispettosi della legge a causa della
immissione sul mercato di immobili abusivi, nonche' dall'aumento
della pressione fiscale a carico dei medesimi cittadini al fine di
reperire le risorse finanziarie volte alla realizzazione delle opere
di urbanizzazione.
22. - Le ricorrenti censurano, inoltre, talune disposizioni
modificate in sede di conversione e successivamente abrogate. Cosi',
il comma 6, che, anche dopo la conversione, continuerebbe ad
attribuire la competenza al Ministro. Il comma 9, nel testo
risultante a seguito della conversione, prevedrebbe l'intesa con la
Conferenza unificata, laddove prima disponeva che questa dovesse
essere soltanto sentita; tale disposizione, tuttavia - e di qui il
persistere della doglianze regionali - prevederebbe comunque che sia
data priorita' alle aree oggetto di programmi di riqualificazione
approvati con decreto del Ministro dei lavori pubblici.
Quanto ai commi da 14 a 20 e al comma 24, concernenti la
sanatoria in terreni di proprieta' statale, nei ricorsi si
ripropongono le medesime doglianze gia' illustrate in precedenza, con
la precisazione che il comma 24, modificato in sede di conversione
nel senso di prevedere un programma di interventi di riqualificazione
delle aree demaniali in relazione al quale era previsto che fosse
«sentita» la Conferenza Stato-Regioni, e' stato successivamente
abrogato dalla legge n. 350 del 2003 (art. 2, comma 70). Comunque,
secondo quanto espongono le ricorrenti, sarebbe necessario acquisire
non il mero parere, ma l'intesa della Regione interessata.
Viene ribadita anche la censura concernente il comma 25, pur
modificato in sede di conversione. A seguito di tale modifica, la
norma prevede un limite massimo per la costruzione abusiva
considerata nel suo complesso pari a 3000 metri cubi. Tale
disposizione violerebbe gli artt. 9, 97, 117 e 118 Cost., per la
parte in cui non preciserebbe che non sono ammesse piu' richieste
riferite alla medesima area. Poiche' tuttavia gli emendamenti - si
afferma nel ricorso - potrebbero valere solo pro futuro, le censure
sono rivolte al presente comma sia nella sua versione originaria che
in quella risultante a seguito della conversione.
E' inoltre censurato il comma 49-ter, introdotto in sede di
conversione. Tale disposizione viene ritenuta costituzionalmente
illegittima per violazione degli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost.,
in quanto determinerebbe l'accentramento della competenza concernente
le demolizioni in capo al prefetto. La norma - si osserva - non
esprimerebbe un principio fondamentale, ne' del resto sarebbe
giustificabile in base ad esigenze unitarie, in quanto
l'amministrazione statale non sarebbe adeguata allo svolgimento della
funzione di demolizione, non disponendo nemmeno dei dati per
effettuare il controllo degli interventi edilizi.
23. - Le Regioni Marche, Toscana e Campania, nei rispettivi
ricorsi, hanno proposto anche istanza di sospensione dell'atto
impugnato ai sensi dell'art. 35 della legge n. 87 del 1953, cosi'
come novellato dall'art. 9 della legge n. 131 del 2003, con
argomentazioni non dissimili da quelle poste a fondamento
dell'istanza di sospensione degli effetti del decreto-legge. La
Regione Emilia-Romagna ha proposto istanza di sospensione con il gia'
richiamato atto autonomo, separato dall'atto introduttivo del
giudizio e formalmente relativo al ricorso n. 83 del 2003, ma rivolto
congiuntamente a decreto-legge e legge di conversione.
24. - In tutti i giudizi si e' costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, proponendo argomentazioni non dissimili da
quelle, piu' sopra esposte, contenute negli atti di costituzione nei
giudizi aventi per oggetto l'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003.
L'Avvocatura dello Stato evidenzia, in aggiunta, come «se la
spettanza regionale di alcuni (invero moltissimi) settori costituisse
limite alla potesta' legislativa del Parlamento nazionale, questo in
pratica solo in pochi casi potrebbe deliberare interventi o manovre
di politica economica».
In relazione alle doglianze svolte con riguardo ai commi da 14 a
20, l'Avvocatura rileva che la Regione non sarebbe legittimata a
ricorrere, in quanto essa pretenderebbe di far valere non una
competenza propria, ma, semmai, degli enti locali.
Quanto alle censure concernenti il comma 25, l'Avvocatura ritiene
che esse prospettino un inammissibile intervento additivo della
Corte; e inammissibile sarebbe anche l'intervento additivo richiesto
in ordine al comma 37, anche se - si riconosce - tale intervento
«potrebbe fugare le addotte preoccupazioni».
Con riferimento al giudizio promosso dalla Regione Lazio, la
difesa erariale evidenzia come a suo avviso andrebbe delimitata, in
ragione della motivazione offerta nel ricorso, la materia del
contendere, escludendo da quest'ultima i commi da 14 a 24 e il
comma 41, in quanto ad essi non sarebbe riferita alcuna doglianza.
Nel merito, l'Avvocatura dello Stato ritiene innanzi tutto che il
«monito» indirizzato al legislatore dalla sentenza n. 416 del 1995 -
ed orientato nel senso di vietare una ulteriore reiterazione del
condono - non varrebbe ad escludere la legittimita' costituzionale
della normativa oggetto del giudizio, in quanto, dinanzi ad un
abusivismo «di massa» (quale sarebbe quello che ha contraddistinto il
periodo successivo alla citata sentenza), il legislatore statale non
potrebbe rimanere «indifferente o estraneo», dovendo viceversa
intervenire per necessita' «sia di carattere economico [...] sia di
carattere giuridico».
Quanto alla pretesa violazione dell'art. 3 Cost., e del principio
di eguaglianza, nelle difese dell'Avvocatura si evidenzia come, nel
caso de quo, si tratterebbe di disuguaglianze di mero fatto,
«empiriche», e in quanto tali non suscettibili di essere censurate in
punto di legittimita' costituzionale.
In relazione alle pretese spese di urbanizzazione che
conseguirebbero al condono edilizio, l'Avvocatura nota come tali
spese sussisterebbero comunque, dal momento che, per quanto le
costruzioni abusive possano soddisfare un effettivo fabbisogno
abitativo od un fabbisogno di spazi per attivita' produttive, le
spese per l'urbanizzazione sarebbero ineludibili.
Il fulcro dei ricorsi regionali, secondo la difesa erariale,
sarebbe pero' non gia' l'incostituzionalita' in se' del condono, ma
la circostanza che la disciplina in questione pretermetta il ruolo
delle autonomie territoriali. L'Avvocatura, al riguardo, ribadisce
che «esigenze tecnico-giuridiche» imporrebbero, nel caso de quo, «una
normazione esaustiva, self executing, unitaria per l'intero
territorio nazionale, e - in sintesi - idonea a confluire
nell'ordinamento penale».
25. - Il comune di Salerno ha depositato atto di intervento ad
adiuvandum nel giudizio promosso con il ricorso della Regione
Campania avverso l'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003, come convertito
dalla legge n. 326 del 2003, sostenendo nel merito la fondatezza del
ricorso e associandosi alla richiesta di sospensione dell'atto
impugnato.
Il comune di Roma e' intervenuto ad adiuvandum nel giudizio
promosso dalla Regione Lazio, chiedendo l'accoglimento della
questione di legittimita' costituzionale con motivazioni identiche a
quelle addotte a sostegno dell'intervento nel ricorso proposto dalla
Regione Umbria avverso l'art. 32 nel testo originario di cui al d.l.
n. 269 del 2003.
Nello stesso giudizio, promosso dalla Regione Lazio, nonche' in
quello promosso dalla Regione Marche avverso l'art. 32 del d.l.
n. 269 del 2003, come convertito dalla legge n. 326 del 2003, ha
presentato atto di intervento ad adiuvandum l'Associazione italiana
per il World Wide Fund for Nature (WWF) - ONLUS, la quale svolge
argomentazioni sostanzialmente coincidenti con quelle proposte nei
ricorsi introduttivi dei giudizi, e conclude nel senso della
declaratoria di illegittimita' costituzionale delle disposizioni
impugnate.
26. - In prossimita' della camera di consiglio del 24 marzo 2004,
fissata per la trattazione delle istanze di sospensione degli atti
impugnati, la Regione Marche, la Regione Campania e la Regione
Toscana hanno depositato memorie nelle quali espongono le proprie
argomentazioni in relazione alle istanze proposte, oltre che in
relazione al merito dei ricorsi.
La Regione Marche evidenzia come lo strumento predisposto
dall'art. 35 della legge n. 87 del 1953, cosi' come modificato
dall'art. 9 della legge n. 131 del 2003, sarebbe utilizzabile non
solo nel caso di giudizi promossi dallo Stato nei confronti di leggi
regionali, ma anche ove siano state le Regioni ad impugnare un atto
normativo primario dello Stato.
Quanto alle motivazioni poste a fondamento dell'istanza, la
Regione osserva come la disciplina impugnata esponga l'ordinamento
giuridico al rischio di numerosi pregiudizi irreparabili. Tra questi,
innanzi tutto, vi sarebbe quello della ineffettivita', con
particolare riguardo alla «funzione preventiva delle norme penali,
[...] all'efficacia delle funzioni di polizia amministrativa e locale
[...], alla coerenza e alla certezza nell'attuazione delle funzioni
di programmazione in materia di gestione del territorio». Viceversa,
la tempestiva sospensione delle disposizioni oggetto del giudizio
sarebbe in grado di restituire, almeno in parte, effettivita' ai
valori costituzionali conculcati. Peraltro, si nota, l'utilita' della
sospensione sarebbe ancor maggiore ove risultasse fondata la notizia
di un provvedimento normativo del Governo di proroga del termine per
la presentazione delle istanze di sanatoria. Secondo la Regione
Marche sarebbero pregiudicati dalla mancata sospensione della
normativa statale anche i diritti dei cittadini. Infatti, se la legge
di conversione impugnata fosse dichiarata incostituzionale, le norme
penali di favore in essa previste non potrebbero essere applicate a
quei soggetti che nel frattempo avessero gia' presentato l'istanza di
sanatoria, denunciando spontaneamente gli illeciti commessi, e cio'
in virtu' del principio secondo il quale le norme penali che
prevedono un trattamento piu' favorevole non possono trovare
applicazione, se dichiarate incostituzionali, ai fatti anteriori
rispetto alla loro entrata in vigore. Di qui la menzionata lesione
dei diritti dei cittadini, ed in particolare di quelli tutelati
dall'art. 24 Cost.
La Regione Toscana ribadisce le motivazioni gia' esposte in sede
di ricorso, evidenziando come il rigetto dell'istanza di sospensione
comporterebbe la necessaria attivazione delle procedure di condono da
parte dei comuni, con conseguenti spese a carico degli stessi. In
relazione a tale profilo, peraltro, la Regione Marche sottolinea come
la irreparabilita' del suddetto danno risulterebbe chiaramente dalla
circostanza che, ove la disciplina del condono fosse dichiarata
incostituzionale, verrebbero meno i pur esigui finanziamenti, da
quest'ultimo derivanti, previsti in favore delle autonomie
territoriali. Ancora, si evidenzia come l'esecuzione della normativa
statale determinerebbe la necessita' di adeguare gli strumenti
urbanistici di programmazione, «piegando cosi' le esigenze pubbliche
di corretta pianificazione territoriale alla volonta' di alcuni che,
pur avendo commesso illeciti, sono riusciti ad incidere sull'uso del
territorio». La sospensione della normativa statale sarebbe inoltre
necessaria al fine di preservare il ruolo della Regione «quale ente
di governo del territorio». Rilevante sarebbe inoltre - sempre nel
senso dell'accoglimento dell'istanza cautelare - «la situazione di
incertezza che si crea, in attesa della definizione del [...]
giudizio, per i cittadini destinatari della normativa». Ancora, si
evidenzia come la mancata sospensione della normativa impugnata
determinerebbe il blocco dell'attivita' di controllo che le
amministrazioni stanno eseguendo sul territorio regionale, nonche'
dei procedimenti giurisdizionali aventi ad oggetto l'irrogazione di
sanzioni per abusi che potrebbero rientrare nel nuovo condono.
La Regione Campania sostiene che la propria domanda cautelare
andrebbe accolta in quanto vi sarebbe la «ragionevole possibilita' di
conformare rapporti in base ad una normativa la cui legittimita' e'
contestata»: cio' determinerebbe una situazione di fatto tale da
rendere «assai difficile e costoso» riportare lo status quo ante nel
caso di esito positivo della decisione nel merito.
Secondo le Regioni ricorrenti le istanze di sospensione
andrebbero accolte anche perche', a fronte di danni di tale gravita'
in caso di perdurante efficacia della normativa statale impugnata,
non deriverebbe nessun pregiudizio ad interessi costituzionalmente
garantiti ove invece quest'ultima fosse sospesa. Le esigenze di tipo
finanziario cui si intende far fronte con il condono edilizio,
infatti, ben potrebbero essere soddisfatte con altri strumenti, e
comunque lo Stato ben potrebbe incassare gli stessi introiti «da
condono» successivamente alla decisione di merito della proposta
questione di costituzionalita', ove tale decisione fosse orientata
nel senso del rigetto dei ricorsi.
27. - L'Avvocatura dello Stato ha depositato una memoria per
argomentare l'infondatezza delle istanze di sospensione formulate
dalle Regioni.
Preliminarmente, la difesa erariale afferma che dalle espressioni
contenute nel novellato art. 35 della legge n. 87 del 1953 per
indicare i presupposti in presenza dei quali la Corte e' chiamata a
sospendere l'efficacia degli atti normativi impugnati sarebbe
desumibile la conseguenza che la sospensione puo' essere disposta
solo su leggi regionali, e non anche in relazione a leggi statali. In
particolare, la formula «ordinamento giuridico della Repubblica»
sarebbe «sostanzialmente equivalente» a quella «ordinamento giuridico
dello Stato», contenuta in diversi statuti speciali: tale conclusione
sarebbe corroborata, oltre che dall'argomento letterale - ossia
l'utilizzazione del termine «ordinamento» al singolare - anche dalla
considerazione della «intrinseca unitarieta» dell'ordinamento
italiano. Quanto all'espressione «interesse pubblico» (che
l'Avvocatura qualifica ulteriormente «della Repubblica»), secondo la
difesa erariale esso andrebbe assimilato - in virtu' di
argomentazioni analoghe a quelle appena esposte - all'interesse
nazionale. La possibilita' di sospendere solo le leggi regionali, e
non anche quelle statali, inoltre, risponderebbe anche alla ratio
politico-sistematica legata alla necessita' di porre un «contrappeso»
alla abolizione del rinvio governativo delle leggi regionali previsto
dal previgente sistema di controllo di costituzionalita' di cui
all'art. 127 Cost.
Cio', peraltro, sarebbe confermato anche dal fatto che la
competenza statale non sarebbe «circoscritta alle sole materie
`elencate' nei commi secondo e terzo dell'art. 117 Cost.», risultando
semplicemente «compressa dall'esterno» nei casi - come quello de quo
- «in cui la pluralita' di `materie' congiuntamente coinvolte
impedisce di assegnare integralmente la competenza» alla sfera
regionale. Lo Stato, non essendo titolare di una competenza
«racchiusa in una sfera», potrebbe «esprimere quei parametri e quei
valori [...] cui l'art. 35 citato rimanda».
In relazione all'ultimo dei presupposti in presenza dei quali
puo' essere sospesa l'efficacia della legge oggetto di impugnazione,
l'Avvocatura evidenzia innanzi tutto che il «rischio di pregiudizio»
debba ritenersi connesso, non tanto alla disposizione legislativa in
se', quanto piuttosto alla illegittimita' costituzionale della
stessa, dal momento che, «se tale illegittimita' non fosse
ravvisabile, mancherebbe la configurabilita' dei diritti», e,
conseguentemente, il rischio del pregiudizio agli stessi.
In astratto, secondo la difesa erariale, anche una legge dello
Stato e' idonea a generare un simile pregiudizio; tuttavia, poiche'
la Regione puo' agire nel giudizio in via principale solo a tutela
della propria sfera di competenza, la sospensione di cui all'art. 35
citato potra' disporsi nei confronti di una legge statale solo quando
questa comporti prima facie il rischio di un pregiudizio sia alla
sfera di competenza della Regione che ai diritti dei cittadini (che,
comunque, andrebbero intesi come «diritti costituzionalmente
garantiti»).
In relazione alla sussistenza in concreto dei presupposti di cui
all'art. 35 della legge n. 87 del 1953 per la sospensione della
efficacia degli atti legislativi impugnati, l'Avvocatura osserva che
gli argomenti proposti dalle Regioni dovrebbero ritenersi
inammissibili, in quanto non concernenti i «diritti dei cittadini»,
salvo quello addotto dalla Regione Marche, secondo cui l'esecuzione
della normativa oggetto del giudizio determinerebbe il pregiudizio
irreparabile del diritto dei cittadini ad un territorio rispettoso
dei valori costituzionali.
Tuttavia tale argomento, seppur ammissibile, sarebbe, secondo la
difesa erariale, del tutto infondato. Cio', innanzi tutto, in quanto
«all'immagine [...] di un diritto [...] al `territorio rispettoso'
non corrisponde una situazione giuridica riconosciuta
dall'ordinamento ed attribuita ai singoli individui»; in secondo
luogo, in quanto la compromissione di tali «diritti» non deriverebbe
da fatto del legislatore, ma di coloro che, in passato, hanno posto
in essere i comportamenti abusivi; infine, in quanto, comunque, la
normativa impugnata escluderebbe la possibilita' di sanare abusi
compiuti «in presenza di vincoli pre-urbanistici o di altre
situazioni di particolare lesivita' dell'ambiente e/o di pericolo per
l'incolumita».
Una ulteriore ragione di inammissibilita', propria delle istanze
aventi per oggetto il decreto-legge, sarebbe inoltre individuabile
nella circostanza che quest'ultimo, in quanto tale, non sarebbe piu'
esistente, in quanto convertito in legge.
28. - L'Avvocatura dello Stato ha depositato una memoria separata
per difendersi nel giudizio instaurato dal ricorso della Regione
Emilia-Romagna avverso il d.l. n. 269 del 2003, nella quale si
osserva come l'argomento che fa perno sull'incertezza dei rapporti
giuridici nelle more della decisione di merito non meriterebbe
considerazione, in quanto tale circostanza caratterizzerebbe ogni
controversia costituzionale. Peraltro - si evidenzia - il «dubbio
circa l'operativita' delle norme impugnate» e' stato provocato dalla
stessa Regione Emilia-Romagna, che non potrebbe dunque avvalersene in
questa sede.
A cio' la difesa erariale aggiunge la considerazione secondo la
quale la circostanza che le autodenunce di abusi non ancora
«scoperti» solitamente attendono la decisione nel merito della
controversia da parte della Corte, «unitamente al probabile
differimento del termine» per proporre istanza di condono «potrebbe
indurre le parti a non chiedere un duplice esame della controversia».
Infine, sarebbe ingiustificata la preoccupazione addotta dalla
Regione secondo cui essa non potrebbe emanare una disciplina
legislativa dell'attivita' urbanistico-edilizia finche' permangano i
vincoli posti dalle disposizioni impugnate; la Regione infatti non
avrebbe ancora predisposto «quanto occorre per la produzione
legislativa».
Chiedendo il rigetto dell'istanza di sospensione, l'Avvocatura si
richiama per ogni altra considerazione alle memorie relative alle
controversie instaurate con i ricorsi delle Regioni Toscana, Marche e
Campania.
29. - Successivamente, le Regioni Toscana, Marche e Campania
hanno depositato ulteriori atti nei quali - in considerazione della
rinuncia da parte dello Stato alla immediata pronunzia sulle istanze
di sospensione da essa presentate in separati giudizi promossi nei
confronti delle leggi regionali concernenti il condono edilizio -
hanno aderito alla «richiesta di differimento» dell'esame delle
istanze cautelari auspicata dall'Avvocatura contestualmente alla
propria rinuncia.
Preso atto di tale rinuncia, con ordinanza n. 116 del 2004 la
Corte ha disposto il rinvio dell'esame di tali istanze unitamente al
merito.
30. - In prossimita' dell'udienza pubblica, la Regione Campania
ha depositato una memoria integrativa delle argomentazioni in
precedenza svolte. La ricorrente, in particolare, contesta le
affermazioni dell'Avvocatura secondo le quali gli «scopi di recupero
erariale» determinerebbero la acquisizione della disciplina oggetto
del giudizio all'ambito di una materia diversa dal «Governo del
territorio». Tale tesi avrebbe, infatti, effetti «devastanti» sul
riparto di competenze tra Stato e Regioni e «sulla stessa effettiva
rigidita' della Costituzione» e contrasterebbe con la recente
giurisprudenza di questa Corte, che avrebbe chiarito come i singoli
ambiti di legislazione devono essere qualificati in base all'oggetto
cui afferiscono e non in base a criteri finalistici.
Anche la Regione Emilia-Romagna ha depositato una memoria,
replicando alle osservazioni dell'Avvocatura. In particolare, la
Regione sostiene che allo Stato sarebbe vietato «sovvertire qualsiasi
norma costituzionale» invocando le «ragioni di bilancio». Infatti, il
riconoscimento del rilievo costituzionale del valore dell'equilibrio
di bilancio implicherebbe soltanto che «gli interessi costituzionali
che porterebbero ad imporre spese allo Stato vanno [...] contemperati
con le esigenze di bilancio, al quale non si possono addossare
indiscriminatamente ulteriori spese». Viceversa, nel reperimento
delle risorse finanziarie lo Stato dovrebbe «rispettare i limiti
posti dalla Costituzione»: da tale assunto deriverebbe il carattere
eccezionale riconosciuto da questa Corte al condono del 1994.
Quanto alla pretesa dell'Avvocatura di giustificare il carattere
dettagliato ed autoapplicativo della normativa impugnata in ragione
della competenza penale riconosciuta allo Stato, la ricorrente nota
come «la previsione del condono penale non giustifichi l'esenzione
dalle sanzioni amministrative, e tanto meno una disciplina
dettagliata della materia». Ancora, la Regione sostiene
l'infondatezza del rilievo dell'Avvocatura secondo il quale
mancherebbe nella doglianza regionale avverso il meccanismo del
silenzio-assenso la proposta di «una soluzione alternativa», dal
momento che, automaticamente, dall'accoglimento di detta doglianza
risulterebbe «la necessita' di un provvedimento esplicito di
sanatoria».
Anche la Regione Umbria ha depositato una memoria, relativa ad
entrambi i ricorsi da essa presentati, replicando alle osservazioni
contenute nelle memorie dell'Avvocatura dello Stato con
argomentazioni del tutto analoghe a quelle svolte dalla Regione
Emilia-Romagna nella memoria sopra richiamata.
La Regione Toscana, nelle memorie depositate in entrambi i
giudizi promossi, afferma innanzitutto l'infondatezza dell'eccezione,
sollevata dall'Avvocatura nei propri scritti difensivi, di
inammissibilita' dell'impugnazione delle norme della legge di
conversione del decreto-legge non impugnate nel ricorso presentato
avverso il d.l. n. 269 del 2003. La giurisprudenza costituzionale
avrebbe ormai pacificamente affermato che la mancata impugnazione di
una norma di un decreto-legge convertito in legge senza modificazioni
non preclude l'impugnazione delle norme della legge di conversione,
perche' questa stabilisce in via definitiva la disciplina normativa.
Sarebbe quindi ammissibile l'impugnazione dei commi 41, 42 e 43
dell'art. 32 del decreto-legge cosi' come convertito dalla legge di
conversione.
La Regione precisa, poi, di non aver riproposto, nel ricorso
avente ad oggetto il testo del decreto-legge convertito, la censura
sui commi 9 e 10, perche' modificati in sede di conversione nel senso
di prevedere l'intesa con la Conferenza unificata per la
individuazione degli ambiti territoriali oggetto di riqualificazione
e di messa in sicurezza; la ricorrente evidenzia inoltre che il
comma 9 e' stato successivamente abrogato dalla legge n. 350 del
2003.
La ricorrente ribadisce che l'art. 32 censurato, relativamente
agli effetti amministrativi del condono edilizio, non sarebbe
applicabile nel proprio territorio in forza della previsione del
secondo comma dello stesso art. 32. Infatti, la Regione Toscana si
sarebbe gia' dotata di una compiuta normativa edilizia che disciplina
anche le conseguenze degli illeciti, consentendo la regolarizzazione
di quelli meramente formali e di quelli sostanzialmente non
rilevanti, secondo quanto previsto dall'art. 34-ter della legge della
Regione Toscana 5 agosto 2003, n. 43 [Modifiche e integrazioni alla
legge regionale 14 ottobre 1999, n. 52 (Norme sulle concessioni, le
autorizzazioni e le denunce d'inizio delle attivita' edilizie
disciplina dei controlli nelle zone soggette al rischio sismico
disciplina del contributo di concessione sanzioni e vigilanza
sull'attivita' urbanistico/edilizia, modifiche ed integrazioni alla
legge regionale 23 maggio 1994, n. 39 e modifica della legge
regionale 17 ottobre 1983, n. 69)], nonche' escludendo del tutto la
sanatoria degli illeciti compiuti in difformita' dalla disciplina
urbanistica ed edilizia (art. 37 della medesima legge regionale).
Conseguentemente, il ricorso della Regione contro l'art. 32 impugnato
dovrebbe ritenersi inammissibile per carenza di interesse e
parallelamente infondata sarebbe la questione sollevata dallo Stato
avverso la legge regionale Toscana 4 dicembre 2003, n. 55
(Accertamento di conformita' delle opere edilizie eseguite in assenza
di titoli abilitativi, in totale o parziale difformita' o con
variazioni essenziali, nel territorio della Regione Toscana).
In subordine, la Regione Toscana ribadisce le proprie censure
avverso la norma impugnata che violerebbe gli artt. 117 e 118 Cost.,
in quanto l'art. 32 sarebbe in contrasto con la politica regionale in
materia di abusi edilizi, volta a sanare solo quelli minori e non
invece quelli piu' gravi; inoltre, sarebbe violata la potesta'
normativa regionale in conseguenza del carattere di dettaglio proprio
della norma censurata e dell'impossibilita' di configurare il condono
edilizio come un principio fondamentale della materia del governo del
territorio. La ricorrente, infine, riafferma che l'intervento statale
non puo' ritenersi legittimo in quanto strumento di coordinamento
della finanza pubblica, sia perche' questo non potrebbe essere
utilizzato per scardinare l'ordine delle competenze posto dalla
Costituzione, sia perche' tale coordinamento in realta' non si
realizzerebbe, comportando per i comuni spese aggiuntive ed
impreviste per lo svolgimento delle procedure amministrative per
evadere le domande di condono e per la realizzazione delle opere di
urbanizzazione, nonche' una riduzione delle entrate degli enti locali
conseguente al venir meno degli introiti delle sanzioni
amministrative per gli abusi edilizi.
La Regione Friuli-Venezia Giulia, nella sua ulteriore memoria, si
richiama esplicitamente alle argomentazioni esposte dalla Regione
Emilia-Romagna. Inoltre, evidenzia come l'art. 119, secondo comma, -
invocato dall'Avvocatura unitamente all'art. 118 per affermare la
competenza statale in relazione alla «gestione complessiva della
finanza pubblica» - e l'art. 117, terzo comma, Cost., non
affiderebbero allo Stato una potesta' esclusiva, ma solo il compito
di dettare principi fondamentali.
Anche la Regione Lazio ha depositato una memoria integrativa
delle argomentazioni svolte nel proprio ricorso. Innanzi tutto, la
Regione evidenzia come le censure proposte, pur se riferite
specificamente nei confronti di alcuni commi, debbano essere intese -
come gia' evidenziato nel ricorso - come relative all'intero art. 32.
In secondo luogo - sempre sul versante processuale - nella memoria si
richiama quella giurisprudenza costituzionale che ha ritenuto
ammissibili i ricorsi nei confronti della legge di conversione di un
decreto-legge, anche se non contenente emendamenti allo stesso, pur
quando non sia stato impugnato il decreto.
Nel merito, la Regione Lazio ribadisce le argomentazioni gia'
esposte, sottolineando ulteriormente come solo il carattere di
straordinarieta', eccezionalita' e non ulteriore ripetibilita' avesse
consentito alla Corte costituzionale di «salvare» i precedenti
condoni edilizi. Ragionando in termini diversi, infatti, si
giungerebbe a «teorizzare la legittimita' costituzionale di un
condono edilizio sine die, i cui effetti, com'e' intuibile,
paralizzerebbero ogni tentativo di dare una soluzione al problema
attraverso lo strumento della legislazione ordinaria».
Ancora, del tutto infondato sarebbe l'argomento dell'Avvocatura
secondo il quale il fondamento della normativa oggetto di
impugnazione andrebbe reperito nell'art. 120 Cost., dal momento che
non vi sarebbero emergenze istituzionali di particolare gravita' che
sole possono consentire l'attivarsi del potere contemplato da tale
disposizione, peraltro esclusivamente nei casi ivi tassativamente
previsti. Da ultimo, si evidenzia come anche la Corte dei conti
avrebbe avanzato dubbi sulla razionalita', da un punto di vista
finanziario, dell'operazione realizzata con il d.l. n. 269 del 2003.
La Regione Marche, nella propria memoria, contesta le eccezioni
di inammissibilita' dei ricorsi sollevate dalla difesa dello Stato.
In particolare, sulle censure concernenti la violazione dell'art. 77
Cost., richiama la giurisprudenza costituzionale che ne ha
riconosciuto l'ammissibilita' quando «la violazione denunciata sia
potenzialmente idonea a determinare una vulnerazione delle
attribuzioni costituzionali delle Regioni o delle Province autonome
ricorrenti». In ordine alla ammissibilita' del ricorso regionale
anche a tutela di posizioni costituzionalmente garantite agli enti
locali, la ricorrente richiama l'attuale testo dell'art. 32 della
legge n. 87 del 1953, che prevede la possibilita' per la Regione di
sollevare questione di legittimita' costituzionale anche su proposta
del Consiglio delle autonomie. Nel merito, insiste sulle censure gia'
proposte.
31. - In prossimita' dell'udienza pubblica, anche il comune di
Roma ha depositato una nuova memoria, svolgendo ulteriori rilievi in
ordine alla ammissibilita' dello stesso e richiamando, nel merito, le
argomentazioni dell'atto di intervento e dei ricorsi delle Regioni
Umbria e Lazio.
32. - L'Avvocatura dello Stato ha presentato una memoria nei
giudizi instaurati dalla Regione Campania, evidenziando come in essi
siano intervenuti alcuni comuni esponendo punti di vista differenti.
Cio' proverebbe, secondo l'Avvocatura, la difficolta' degli enti
locali minori, che non sarebbero in grado di fronteggiare le
situazioni in cui si trovano.
Nel merito, si osserva come «una manovra di finanza statale che
ricolleghi introiti all'esercizio (eventuale) da parte dei
proprietari di edifici in tutto o in parte abusivi della facolta' di
definire gli illeciti commessi, rimane pur sempre una manovra di
finanza statale autonomamente giustificata dalle esigenze di questa,
e radicata nella competenza legislativa dello Stato ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera e), e dell'art. 119, comma
secondo, Cost.».
Da ultimo, la difesa erariale precisa che il richiamo
all'art. 120 Cost. deve essere inteso nel senso che da tale
disposizione sarebbe desumibile un principio generale, consistente
nella possibilita' (anzi, necessita) di interventi di carattere
straordinario e aggiuntivo per evitare la compromissione di interessi
superiori.
Con la memoria depositata nel giudizio instaurato dalla Regione
Lazio, l'Avvocatura dello Stato ribadisce che il ricorso deve
considerarsi inammissibile, in quanto rivolto nei confronti della
legge di conversione, anche in relazione alle parti del decreto non
modificate, pur non essendo stato quest'ultimo oggetto di
impugnazione.
Anche nei giudizi instaurati dalla Regione Toscana, l'ulteriore
memoria difensiva dell'Avvocatura ribadisce l'eccezione di
inammissibilita' del ricorso avverso il testo del decreto-legge
convertito, in quanto avrebbe ad oggetto anche disposizioni vigenti
fin dal 2 ottobre 2003, le quali dunque sarebbero state impugnate
oltre il termine fissato dall'art. 127, secondo comma, Cost. Inoltre
l'impugnazione dei commi 41, 42 e 43 dell'art. 32 non sarebbe
sorretta da alcuna motivazione. Nel merito, l'Avvocatura sostiene
l'infondatezza della censura concernente il comma 49-ter
dell'art. 32, dal momento che la norma si limiterebbe ad assegnare
alla prefettura compiti meramente esecutivi delle ordinanze di
demolizione o di acquisizione gratuita delle opere abusive, disposte
dagli enti locali, e pertanto nessun potere autonomo verrebbe
riconosciuto alla prefettura. In ordine alle altre censure mosse
dalla Regione, la difesa erariale richiama le argomentazioni gia'
svolte nei precedenti scritti difensivi.
Nella memoria concernente i giudizi promossi dalla Regione
Marche, l'Avvocatura ribadisce l'eccezione di inammissibilita'
conseguente all'impossibilita' per la Regione di far valere parametri
costituzionali diversi da quelli che definiscono l'assetto delle
competenze. Nel merito ritiene che il ricorso regionale sarebbe
carente di attualita' dell'interesse ove fosse vera la situazione di
efficienza di tutela del territorio sotto il profilo
urbanistico-edilizio che la ricorrente vorrebbe accreditare.
Considerato in diritto
1. - Le Regioni Campania, Marche, Toscana, Emilia-Romagna, Umbria
e Friuli-Venezia Giulia hanno impugnato l'art. 32 del decreto-legge
30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo
sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti pubblici), ed
in particolare i commi: 1, 2, 3, 5, 14-20; 25-31; 32 e seguenti (reg.
ric. n. 76 del 2003); 1, 2, 3, 5, 6, 9, 10, 13, 14-20; 24-41; (reg.
ric. n. 81 del 2003); 1, 3, 5, 6, 9, 10, 14-20; 24, 25-40 (reg. ric.
n. 82 del 2003); 1, 2, 3, 25, 26, lettera a), 28, 32, 35, 37, 38, 40,
nonche' l'Allegato 1 (reg. ric. nn. 83, 87 del 2003); 1, 2, 3, 4, 25,
26, lettera a), 28, 32, 35, 37, 38, 40, nonche' l'Allegato 1 (reg.
ric. n. 89 del 2003). La Regione Marche ha impugnato anche l'art. 32
citato nel suo complesso.
Le prospettazioni contenute nei ricorsi introduttivi dei giudizi
sollevano rilievi di costituzionalita' sostanzialmente analoghi e
sintetizzabili nella pretesa violazione dei seguenti parametri
costituzionali:
a) l'art. 117, quarto comma, della Costituzione (nonche',
secondo i ricorsi della Regione Campania, l'art. 114 Cost.), in
quanto la normativa impugnata interverrebbe nella materia
dell'edilizia, affidata alla competenza residuale delle Regioni;
ovvero, in subordine, l'art. 117, quarto comma, Cost., in quanto
interverrebbe nella materia dell'urbanistica, affidata alla
competenza residuale delle Regioni (cosi', in particolare, i ricorsi
della Regione Campania e della Regione Marche); ovvero, in via
ulteriormente subordinata, l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto
interverrebbe con una disciplina di dettaglio in una materia, quale
quella del «Governo del territorio», affidata alla competenza
concorrente di Stato e Regioni, e non essendo, piu' in generale, la
stessa idea di condono edilizio idonea ad essere qualificata quale
principio fondamentale della materia;
b) l'art. 118 Cost., in quanto la disciplina del condono
edilizio determinerebbe la vanificazione degli interventi di
pianificazione e controllo locale, nonche' la necessita' di
apprestare appositi strumenti urbanistici e soluzioni di governo del
territorio che tengano conto delle conseguenze della disciplina
statale impugnata, cosicche' le Regioni e gli enti locali sarebbero
costretti a subire, anziche' governare, le destinazioni urbanistiche
del territorio (cosi', in particolare, i ricorsi della Regione
Campania, della Regione Marche e della Regione Toscana);
c) l'art. 77 Cost., dal momento che difetterebbero i
presupposti costituzionali per l'esercizio della decretazione
d'urgenza (cosi' i ricorsi della Regione Campania e della Regione
Marche); difetterebbe inoltre il requisito, costituzionalmente
necessario, della omogeneita' del contenuto del decreto-legge (cosi'
i ricorsi della Regione Campania); infine, il decreto-legge sarebbe
inidoneo a porre i principi fondamentali di cui all'art. 117, terzo
comma, Cost;
d) l'art. 119 Cost., e l'autonomia finanziaria delle regioni
e degli enti locali in esso contemplata, in quanto il condono
edilizio, disposto in vista di esigenze finanziarie del bilancio
statale, comporterebbe spese particolarmente ingenti e di vario
genere a carico delle finanze delle autonomie territoriali, a fronte
di una compartecipazione al gettito delle operazioni di condono che
sarebbe decisamente esigua;
e) l'art. 25 Cost., in quanto la reiterazione con cadenza
novennale della sanatoria edilizia, implicando «non solo la lesione
del principio di legalita», ma ledendo «soprattutto la fiducia dei
cittadini sulla effettiva capacita' degli organi pubblici di
garantire il rispetto dei valori costituzionali coinvolti nella
disciplina urbanistica ed edilizia», determinerebbe la violazione del
principio di tassativita' e certezza delle norme penali (cosi' i
ricorsi della Regione Marche);
f) l'art. 3 Cost., in quanto la disciplina in esame,
riaprendo ed estendendo i termini del condono, introdurrebbe un
sistema discriminatorio a svantaggio di coloro che, rispettando la
normativa, non hanno costruito perche' privi del titolo abilitativo,
dovendo subire pero' le conseguenze in termini di degrado urbanistico
del condono, trattando in modo uguale situazioni diverse, ossia
quella di chi ha costruito in base ad un titolo legittimo e quella di
chi ha costruito abusivamente, e non consentendo «di riportare ad
uguaglianza, attraverso la sanzione, chi si e' astenuto da
comportamenti illeciti e chi illecitamente li ha compiuti»;
g) l'art. 3 Cost., sotto il profilo della ragionevolezza, in
quanto la reiterazione del condono edilizio farebbe venir meno i
caratteri di assoluta straordinarieta', eccezionalita' ed
irripetibilita' che soli, secondo la giurisprudenza costituzionale,
possono giustificare la sanatoria; nel caso in questione
mancherebbero del tutto quelle circostanze eccezionali che, nelle
precedenti situazioni, hanno portato la Corte costituzionale a
ritenere giustificata la sanatoria; sarebbero incisi numerosi
principi costituzionali, senza pero' che sia perseguito adeguatamente
l'obiettivo della stessa disciplina impugnata;
h) l'art. 97 Cost., ed in particolare i principi di
imparzialita' dei pubblici poteri e di buon andamento
dell'amministrazione, che sarebbero frustrati dalla inanita' degli
sforzi compiuti dalle amministrazioni locali al fine di reprimere
l'abusivismo;
i) l'art. 9 e l'art. 117, terzo comma, Cost. (che sancisce la
competenza regionale in tema di valorizzazione dei beni ambientali),
nonche' il «principio costituzionale di indisponibilita' dei valori
costituzionalmente tutelati», in quanto il valore costituzionale
dell'ordinato assetto del territorio non potrebbe «essere scambiato
con valori puramente finanziari», come invece avviene nel caso del
condono edilizio;
j) gli artt. 9, 32, 41 e 42 Cost., dal momento che la
sanatoria prevista dalla disciplina impugnata inciderebbe
negativamente nei confronti di valori costituzionali che tutti i
livelli di governo e in particolare le regioni hanno il
diritto-dovere di tutelare nella loro effettivita', quali: i valori
paesistico-ambientali, il valore della salute, il valore del corretto
e ordinato svolgimento dell'attivita' imprenditoriale in materia
edilizia, la tutela del diritto di proprieta' (cosi' i ricorsi della
Regione Marche);
k) il principio di leale collaborazione tra i diversi livelli
di governo, nonche' l'art. 2 del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281
(Definizione e ampliamento delle attribuzioni della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province
autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i
compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei
comuni, con la Conferenza Stato-citta' ed autonomie locali), che tale
principio recepisce, e il principio costituzionale che prescrive «la
partecipazione regionale al procedimento legislativo delle leggi
statali ordinarie, quando queste intervengano in materia di
competenza concorrente», desumibile dall'art. 11 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione), dal momento che, in sede di
adozione del decreto-legge, le autonomie regionali non sono state
consultate attraverso la Conferenza Stato-Regioni;
l) il giudicato costituzionale, ed in particolare le sentenze
di questa Corte n. 427 del 1995, n. 416 del 1995, n. 231 del 1993,
n. 369 del 1988 e n. 302 del 1988, con cui sarebbe stato «attribuito
al regime di sanatoria [...] carattere episodico e delimitato
temporalmente», pena la illegittimita' costituzionale (cosi' i
ricorsi della Regione Campania);
m) l'art. 4, numero 12, e l'art. 8 della legge costituzionale
31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia
Giulia), in riferimento all'autonomia legislativa e amministrativa
della Regione nella materia urbanistica, in quanto le competenze
regionali in detta materia potrebbero essere legittimamente vincolate
solo dalla Costituzione, dai principi generali dell'ordinamento
giuridico e dalle norme fondamentali di grande riforma
economico-sociale, tra le quali non potrebbe certo essere annoverata
la previsione di un condono edilizio.
2. - Le ricorrenti hanno altresi' proposto, in via subordinata,
le seguenti specifiche censure:
n) il comma 26, lettera a), dell'art. 32 del d.l. n. 269 del
2003, nella parte in cui subordina la sanabilita' alla legge
regionale nel caso degli abusi minori in zone non vincolate,
sottraendo viceversa alla decisione regionale gli abusi maggiori e
gli abusi minori in zone vincolate, violerebbe i principi di
eguaglianza e ragionevolezza, nonche' gli artt. 117 e 118 Cost;
o) il comma 25, «in quanto non eccettua dal condono gli abusi
per i quali il procedimento sanzionatorio sia gia' iniziato»,
violerebbe il principio di ragionevolezza, poiche' - una volta
iniziato il procedimento sanzionatorio - il condono edilizio non
porterebbe alcun vantaggio al pubblico interesse, ne' in termini di
«uscita allo scoperto» di situazioni di illegalita', ne' in termini
economici, poiche' le sanzioni urbanistiche sono essenzialmente di
carattere pecuniario;
p) i commi 3, 25, 26, lettera a), 28, 32, 35, lettere b) e
c), 37, 38, 40 e l'allegato 1, in quanto con disciplina dettagliata
ed autoapplicativa stabiliscono le modalita', i termini e le
procedure relative al condono edilizio, violerebbero l'art. 117
Cost., perche' la competenza dello Stato a dettare norme non cedevoli
non sarebbe giustificata, nel caso di specie, ne' da materie indicate
dall'art. 117, secondo comma, ne' dall'attrazione di funzioni
amministrative allo Stato in base all'art. 118;
q) i commi 25 e 35 violerebbero il principio di
ragionevolezza, in quanto la disciplina del comma 25 estende il
condono agli abusi compiuti sino a sei mesi prima dell'entrata in
vigore del decreto-legge impugnato (mentre nel caso dei due
precedenti condoni il termine era rispettivamente di un anno e di
diciassette mesi) e cio' renderebbe particolarmente difficile
distinguere le opere ultimate da quelle non ultimate, complicando
notevolmente l'attivita' di vigilanza amministrativa; la disciplina
risulterebbe collegata al disposto del comma 35, in forza del quale
e' sufficiente, ove l'opera abusiva non superi i 450 metri cubi, una
autocertificazione per la prova dello «stato dei lavori», consentendo
cosi' di far passare per gia' costruite opere in corso di costruzione
o ancora da costruire;
r) il comma 25 violerebbe gli artt. 3, 9, 97, 117 e 118
Cost., nella parte in cui prevede un limite di volume (750 metri
cubi) per ogni singola richiesta di sanatoria, senza pero' precisare
che non sono ammesse piu' richieste riferite alla medesima area;
s) il comma 37 violerebbe il principio di ragionevolezza, dal
momento che sarebbe «palese» il contrasto con tale principio di una
norma che sana gli abusi in virtu' del solo decorso del tempo con un
meccanismo di «silenzio-assenso», nonche' gli artt. 9, 97, 117 e 118
Cost. (e gli artt. 4 e 8 dello Statuto speciale della Regione
Friuli-Venezia Giulia), perche' renderebbe eventuale il controllo dei
comuni sull'ammissibilita' delle domande di condono, ledendo altresi'
le competenze regionali in materia di governo del territorio;
t) i commi da 14 a 20 ed il comma 24, che disciplinano la
sanatoria degli abusi commessi sulle aree di proprieta' statale,
facendola dipendere unicamente dalla volonta' e dalla decisione dello
Stato proprietario, senza dare alcuna rilevanza a quanto in merito
stabilito dal legislatore regionale, violerebbero l'art. 117 Cost.,
che affida alle Regioni la competenza a disciplinare l'ammissibilita'
urbanistica degli interventi anche sulle aree di proprieta' dello
Stato, nonche' gli artt. 118 e 119, perche' la decisione sulla
ammissibilita' della sanatoria viene riservata al soggetto
proprietario dell'area, senza possibilita' di contraddittorio con gli
enti locali interessati e in assenza di una previa intesa con le
Regioni;
u) il comma 5, il quale affida al Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti un ruolo di coordinamento per
l'applicazione della normativa sul condono, violerebbe gli artt. 117
e 118 Cost., perche' non vi sarebbe alcuna esigenza unitaria in grado
di giustificare l'attribuzione ad un organo statale di tale funzione,
in una materia, come il «governo del territorio», attribuita alla
competenza regionale;
v) il comma 6 violerebbe l'art. 118 Cost., perche' in una
materia regionale determinerebbe la avocazione di funzioni
amministrative al centro senza prevedere, come richiesto dalla
sentenza n. 303 del 2003, l'intesa con la Regione interessata,
nonche' l'art. 119 Cost., il quale non ammette finanziamenti
vincolati alla realizzazione di interventi scelti dal Ministro;
w) i commi 9 e 10 violerebbero gli artt. 118 e 119 Cost. per
ragioni analoghe a quelle appena richiamate.
3. - Le Regioni Campania, Marche, Toscana ed Emilia-Romagna
(quest'ultima con atto separato, notificato il 9 febbraio 2004 e
depositato il 10 febbraio 2004) chiedono inoltre l'applicazione
dell'art. 35 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), come
sostituito dall'art. 9 della legge 5 giugno 2003, n. 131
(Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica
alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), ritenendo
sussistenti le condizioni ivi previste perche' la Corte possa
sospendere in via cautelare l'esecuzione della normativa impugnata.
4. - Le Regioni Lazio, Marche, Toscana, Umbria, Friuli-Venezia
Giulia, Emilia-Romagna e Campania hanno impugnato l'art. 32 del d.l.
n. 269 del 2003, cosi' come risultante dalla conversione in legge ad
opera della legge 24 novembre 2003, n. 326 (Conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, recante
disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione
dell'andamento dei conti pubblici), ed in particolare i commi: 1, 2,
3, 9, 14-23; 25, 26, 32-38; 41 e 42 (reg. ric. n. 6 del 2004); 1, 2,
3, 5, 6, 9, 10, 13, 14-20; 24-41 (reg. ric. n. 8 del 2004); 1, 3, 5,
14-20; 25-43; 49-ter (reg. ric. n. 10 del 2004); 1, 3, 25, 26,
lettera a), 28, 32, 35, 37, 38, 40 e l'Allegato 1 (reg. ric. n. 11
del 2004); 1, 3, 4, 25, 26, lettera a), 28, 32, 35, 37, 38, 40 e
l'Allegato 1 (reg. ric. n. 12 del 2004); 1, 2, 3, 25, 26, lettera a),
28, 32, 35, 37, 38, 40 e l'Allegato 1 (reg. ric. n. 13 del 2004); 1,
2, 3, 5, 14-20; 25-50 (reg. ric. n. 14 del 2004). Le Regioni Marche e
Campania hanno impugnato anche l'art. 32 citato nel suo complesso.
Le ricorrenti ripropongono sostanzialmente le medesime censure
gia' sollevate nei confronti dell'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003
nel testo originario, con le seguenti precisazioni e aggiunte.
L'art. 77 Cost. sarebbe violato anche dalla legge n. 326 del
2003, dal momento che la carenza dei requisiti costituzionalmente
previsti per la decretazione d'urgenza si ripercuoterebbe, quale
vizio in procedendo, anche nei confronti della legge di conversione.
La Regione Marche lamenta la violazione dell'art. 79 Cost., in
quanto il provvedimento normativo impugnato costituirebbe, nella
sostanza, una vera e propria amnistia, adottata senza percorrere le
vie del procedimento aggravato previsto dalla citata disposizione
costituzionale
L'art. 3 Cost. e' invocato, nel ricorso della Regione Lazio,
anche in quanto la disciplina impugnata violerebbe il principio di
eguaglianza a causa della perdita di valore degli immobili dei
cittadini rispettosi della legge conseguente alla immissione sul
mercato di immobili abusivi, nonche' dell'aumento della pressione
fiscale a carico dei medesimi cittadini al fine di reperire le
risorse finanziarie volte alla realizzazione delle opere di
urbanizzazione.
Sempre secondo la Regione Lazio, il principio di ragionevolezza,
sancito dal medesimo art. 3 Cost., sarebbe violato anche perche'
dalla normativa risultante dalle modifiche operate in sede di
conversione e derivante dalle abrogazioni disposte dalla legge
finanziaria per il 2004, emergerebbe chiaramente che sarebbe rimasto
soltanto il condono edilizio, mentre sarebbero stati abrogati i fondi
per la riqualificazione urbanistica e ambientale, pur ritenuti
evidentemente insufficienti dalle Regioni, cio' che renderebbe palese
«la irragionevolezza e la scarsa attendibilita' del meccanismo
congegnato attraverso le varie disposizioni di cui all'art. 32, per
realizzare finalita' di reale e credibile intento di riqualificazione
del territorio»; inoltre, la modifica dell'art. 32 della legge n. 47
del 1985 renderebbe applicabile il condono anche alle pratiche
restate inevase sotto l'egida di precedenti condoni, con il risultato
di realizzare l'effetto di un «condono "open"».
Per quel che concerne le singole disposizioni contenute
nell'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003, cosi' come risultante dalla
conversione ad opera della legge n. 326 del 2003, le Regioni
ricorrenti ribadiscono le censure gia' proposte nei confronti del
testo originario del decreto-legge, evidenziando, tuttavia, alcuni
profili nuovi di impugnazione connessi con le modifiche normative
introdotte dalla legge di conversione.
Il comma 25 dell'art. 32 viene censurato in quanto, prevedendo un
limite massimo per la costruzione abusiva considerata nel suo
complesso pari a 3000 metri cubi, violerebbe gli artt. 3, 9, 97, 117
e 118 Cost., poiche' non preciserebbe che non sono ammesse piu'
richieste riferite alla medesima area; viene peraltro mantenuta ferma
la censura rivolta al medesimo comma 25 nella versione originaria del
d.l. n. 269 del 2003, in quanto gli emendamenti introdotti in sede di
conversione opererebbero soltanto pro futuro.
Dei commi 9 e 10 si ribadisce il contrasto con l'art. 118 Cost.,
nonostante che il comma 9, nel testo risultante a seguito della
conversione, preveda l'intesa con la Conferenza unificata, in quanto
risulterebbe comunque riconosciuta una priorita' alle aree oggetto di
programmi di riqualificazione approvati con decreto del Ministro dei
lavori pubblici.
Nei ricorsi suddetti si propone, infine, censura avverso il
comma 49-ter, introdotto in sede di conversione, il quale,
determinando l'accentramento della competenza concernente le
demolizioni in capo al prefetto, violerebbe gli artt. 117, terzo
comma, e 118 Cost; cio' in quanto tale norma non esprimerebbe un
principio fondamentale, ne' del resto sarebbe giustificabile in base
ad esigenze unitarie, in quanto l'amministrazione statale non sarebbe
adeguata allo svolgimento di tale funzione, non disponendo nemmeno
dei dati per effettuare il controllo degli interventi edilizi.
5. - Le Regioni Campania, Marche, Toscana ed Emilia-Romagna
chiedono inoltre, anche nei confronti dell'art. 32 come risultante
dalle modifiche operate in sede di conversione, l'applicazione
dell'art. 35 della legge n. 87 del 1953, come sostituito dall'art. 9
della legge n. 131 del 2003, ritenendo sussistenti le condizioni ivi
previste perche' la Corte possa sospendere in via cautelare
l'esecuzione della normativa impugnata.
6. - La Regione Basilicata ha impugnato, con un unico ricorso,
l'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003, sia nel testo originario che nel
testo risultante dalla legge di conversione, esponendo censure
rivolte in generale nei confronti dell'intero art. 32, e
sostanzialmente corrispondenti, nel merito, a quelle piu' sopra
richiamate.
7. - La Regione Toscana, con il ricorso n. 10 del 2004, ha
impugnato anche l'art. 14, commi 1 e 2, del d.l. n. 269 del 2003,
come convertito della legge di conversione n. 326 del 2003, mentre la
Regione Emilia-Romagna, con il ricorso n. 13 del 2004, ha impugnato
anche l'art. 21, nonche' i commi 21 e 22 dell'art. 32. Tali ultime
disposizioni, congiuntamente al comma 23, risultano impugnate
altresi' dalla Regione Campania, con entrambi i propri ricorsi (n. 76
del 2003 e n. 14 del 2004).
Per ragioni di omogeneita' di materia, tali questioni di
costituzionalita' verranno trattate separatamente da quelle
concernenti la disciplina del condono edilizio di cui all'art. 32
sollevate con i medesimi ricorsi e appena illustrate, per essere
definite con distinte decisioni di questa Corte.
8. - In considerazione dell'identita' della materia, nonche' dei
profili di illegittimita' costituzionale fatti valere, i ricorsi, per
la parte relativa all'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003, sia nel testo
originario, che in quello risultante dalla conversione ad opera della
legge n. 326 del 2003, possono essere riuniti per essere decisi con
un'unica pronuncia.
9. - Con ordinanza letta nella pubblica udienza dell'11 maggio
2004 e allegata alla presente sentenza, sono stati dichiarati
inammissibili gli interventi spiegati nel giudizio dai Comuni di
Roma, Salerno, Ischia e Lacco Ameno, dal CODACONS e dal World Wide
Fund for Nature (WWF) ONLUS.
10. - Deve essere dichiarata l'inammissibilita' del ricorso n. 6
del 2004, proposto dalla Regione Lazio, in quanto notificato al
Presidente del Consiglio dei ministri presso l'Avvocatura generale
dello Stato e non presso la Presidenza del Consiglio dei ministri
(cfr., da ultimo, la sentenza n. 333 del 2000).
11. - Il ricorso della Regione Basilicata si rivolge
genericamente nei confronti dell'intero art. 32, pur motivando
soltanto in relazione al condono edilizio. E' possibile tuttavia -
non essendo specificamente indicati i commi dell'articolo nei cui
confronti vengono rivolte le doglianze - interpretare il ricorso come
rivolto esclusivamente nei confronti delle disposizioni che
disciplinano il condono edilizio (cfr., ad esempio, sentenza n. 15
del 2004). Analogamente e' da dirsi in relazione ai ricorsi delle
Regioni Marche e Campania, nella parte in cui si rivolgono
all'art. 32 nella sua interezza.
12. - Inammissibili, invece, devono essere ritenute le censure
rivolte dalla Regione Campania specificamente nei confronti dei
commi 44, 45, 46, 47, 48, 49 e 50 del d.l. n. 269 del 2003 e dei
medesimi commi, nonche' dei commi 49-bis e 49-quater, del testo
dell'art. 32 convertito dalla legge n. 326 del 2003, in quanto non
sorrette da alcuna delle argomentazioni in diritto rinvenibili nei
ricorsi. Cio' a prescindere dal fatto che la medesima Regione
Campania, nel ricorso n. 14 del 2004 avverso il testo del
decreto-legge cosi' come convertito in legge dalla legge n. 326 del
2003, impugna erroneamente i commi 48 e 49, soppressi in sede di
conversione in legge.
Ancora, va esclusa l'ammissibilita' delle censure sollevate dalla
Regione Marche, con i ricorsi n. 81 del 2003 e n. 8 del 2004, in
relazione ai parametri costituiti dagli artt. 32, 41 e 42 Cost., in
quanto non viene fornita alcuna motivazione autonoma rispetto agli
altri profili di doglianza.
Del pari inammissibile e' la censura proposta dalla Regione
Campania, con i ricorsi n. 76 del 2003 e n. 14 del 2004, in
riferimento al parametro dell'art. 114 Cost., anch'essa non motivata
in alcun modo. Il rilievo di incostituzionalita' di cui alla sopra
indicata lettera h) - fondato sulla violazione dell'art. 97 Cost., in
quanto i principi di imparzialita' dei pubblici poteri e di buon
andamento dell'amministrazione sarebbero frustrati dalla inanita'
degli sforzi compiuti dalle amministrazioni locali al fine di
reprimere l'abusivismo - deve invece essere dichiarato inammissibile
perche' eccessivamente generico.
Quanto alla censura concernente il comma 10 dell'art. 32,
formulata in entrambi i ricorsi della Regione Marche e nel ricorso
della Regione Toscana avverso il testo del d.l. n. 269 del 2003, ne
va dichiarata l'inammissibilita' con riferimento al ricorso n. 8 del
2004 della Regione Marche per carenza di qualunque autonoma
motivazione, mentre le modifiche apportate dalla legge di conversione
debbono ritenersi satisfattive delle doglianze prospettate delle
ricorrenti in relazione al testo originario del decreto-legge,
consentendo - in assenza di un'attuazione medio tempore della norma
impugnata - di dichiarare la cessazione della materia del contendere
(cfr., da ultimo, ordinanza n. 137 del 2004).
13. - Numerose tra le questioni proposte dalle Regioni ricorrenti
fanno riferimento a parametri differenti da quelli specificamente
concernenti il riparto di competenze tra le stesse e lo Stato. Non
possono essere ritenute ammissibili le censure relative ad aspetti
che non siano potenzialmente idonei «a determinare una vulnerazione
delle attribuzioni costituzionali delle Regioni o Province autonome
ricorrenti» (sentenza n. 303 del 2003; cfr., inoltre, le sentenze
n. 353 del 2001, n. 503 del 2000, n. 408 del 1998, n. 87 del 1996).
Alla luce di tale criterio deve essere dichiarata l'inammissibilita'
della questione di cui alla sopra indicata lettera f), secondo la
quale la disciplina impugnata violerebbe l'art. 3 Cost., sotto il
profilo del principio di eguaglianza, perche' discriminerebbe tra
cittadini rispettosi della legalita' e cittadini che non lo siano, in
sfavore dei primi. E' del tutto evidente, infatti, che tale vizio non
sarebbe in grado di incidere in alcun modo sulla sfera di autonomia
delle ricorrenti. Per le medesime ragioni e' inammissibile anche la
censura di cui alla sopra indicata lettera e), secondo la quale la
disciplina impugnata violerebbe l'art. 25 Cost. e, in particolare, i
principi di legalita', tassativita' e certezza delle norme penali.
14. - Vanno disattese, invece, le eccezioni di inammissibilita'
formulate dall'Avvocatura dello Stato nei confronti delle censure di
cui alle sopra indicate lettere d) e t), secondo le quali le Regioni
non sarebbero legittimate a ricorrere avverso la disciplina
impugnata, in quanto pretenderebbero di far valere competenze non
solo proprie, ma anche degli enti locali.
Infatti, la stretta connessione, in particolare in materia
urbanistica e in tema di finanza regionale e locale, tra le
attribuzioni regionali e quelle delle autonomie locali consente di
ritenere che la lesione delle competenze locali sia potenzialmente
idonea a determinare una vulnerazione delle competenze regionali.
Cio' al di la' del fatto che il nuovo quarto comma dell'art. 123
Cost. ha configurato il Consiglio delle autonomie locali come organo
necessario della Regione e che l'art. 32, secondo comma, della legge
n. 87 del 1953 (cosi' come sostituito dall'art. 9, comma 2, della
legge n. 131 del 2003), ha attribuito proprio a tale organo un potere
di proposta alla giunta regionale relativo al promovimento dei
giudizi di legittimita' costituzionale in via diretta contro le leggi
dello Stato.
15. - Nel periodo intercorrente tra l'approvazione della legge di
conversione n. 326 del 2003 e la proposizione dei ricorsi nei
confronti di quest'ultima, e' intervenuta la legge 24 dicembre 2003,
n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2004), che ha abrogato i
commi 6, 9 e 24 dell'art. 32 in questione. Tale sopravvenienza
normativa, in considerazione del tenore delle censure rivolte avverso
le disposizioni menzionate, deve essere ritenuta satisfattiva delle
pretese regionali. Conseguentemente, anche alla luce della evidente
inattuazione medio tempore di tali disposizioni, deve essere
dichiarata la cessazione della materia del contendere riguardo alle
predette censure.
16. - A questo punto e' possibile passare ad esaminare i profili
di merito delle rimanenti censure prospettate dalle Regioni
ricorrenti, tenendo conto che i riferimenti che si faranno di seguito
alle disposizioni oggetto del giudizio devono intendersi relativi,
salvo diversa esplicita indicazione, al testo dell'art. 32 del d.l.
n. 269 del 2003 quale convertito in legge dalla legge n. 326 del
2003.
17. - In via preliminare appare opportuno evidenziare alcune
caratteristiche generali di questo nuovo condono edilizio.
Malgrado la titolazione dell'art. 32 sia «Misure per la
riqualificazione urbanistica, ambientale e paesaggistica, per
l'incentivazione dell'attivita' di repressione dell'abusivismo
edilizio, nonche' per la definizione degli illeciti edilizi e delle
occupazioni delle aree demaniali», l'oggetto fondamentale di tale
disposizione e' la previsione e la disciplina di un nuovo condono
edilizio esteso all'intero territorio nazionale, di carattere
temporaneo ed eccezionale rispetto all'istituto a carattere generale
e permanente del «permesso di costruire in sanatoria», disciplinato
dagli artt. 36 e 45 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico
delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia),
ancorato a presupposti in parte diversi e comunque sottoposto a
condizioni assai piu' restrittive.
Si tratta, peraltro, di un condono che si ricollega sotto
molteplici aspetti ai precedenti condoni edilizi che si sono
succeduti dall'inizio degli anni ottanta: cio' e' reso del tutto
palese dai molteplici rinvii contenuti nell'art. 32 alle norme
concernenti i precedenti condoni, ma soprattutto dal comma 25
dell'art. 32, il quale espressamente rinvia alle disposizioni dei
«capi IV e V della legge 28 febbraio 1985, n. 47, e successive
modificazioni e integrazioni, come ulteriormente modificate
dall'art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724, e successive
modificazioni e integrazioni», disponendo che tale normativa, come
ulteriormente modificata dal medesimo art. 32, si applica «alle opere
abusive» cui la nuova legislazione appunto si riferisce. Attraverso
questa tecnica normativa, consistente nel rinvio alle disposizioni
dell'istituto del condono edilizio come configurato in precedenza, si
ha una esplicita saldatura fra il nuovo condono ed il testo
risultante dai due precedenti condoni edilizi di tipo straordinario,
cui si apportano solo alcune limitate innovazioni.
Resta, in particolare, la caratteristica fondamentale di
mantenere collegato il condono penale con la sanatoria
amministrativa: l'integrale pagamento dell'oblazione, oltre a
costituire il presupposto per l'estinzione dei reati edilizi,
estingue anche i relativi procedimenti di esecuzione delle sanzioni
amministrative (cfr. art. 38, secondo comma, della legge n. 47 del
1985) e costituisce uno dei requisiti per il rilascio del titolo
abilitativo in sanatoria (commi 32 e 37 dell'art. 32 in questione);
ancora, l'oblazione interamente corrisposta costituisce condizione
perche' la sanatoria renda inapplicabili le sanzioni amministrative,
«ivi comprese le pene pecuniarie e le sovrattasse previste per le
violazioni delle disposizioni in materia di imposte sui redditi
relativamente ai fabbricati abusivamente eseguiti» (cfr. art. 38,
quarto comma, della legge n. 47 del 1985).
Cio' non esclude, peraltro, che - ove sia stata effettuata
l'oblazione - pur in presenza di diniego di sanatoria, si estinguano
i reati edilizi e le sanzioni amministrative consistenti nel
pagamento di una somma di denaro siano «ridotte in misura
corrispondente all'oblazione versata» (art. 39 della legge n. 47 del
1985).
Rispetto ai precedenti, l'attuale condono risulta per alcuni
profili piu' ristretto, dal momento che il comma 25, relativamente
alle nuove costruzioni residenziali, pone un limite complessivo di
3.000 metri cubi ai volumi sanabili, e definisce analiticamente le
tipologie di abusi condonabili (comma 26 e allegato 1), introducendo
altresi' alcuni nuovi limiti all'applicabilita' del condono (comma
27), che si aggiungono a quanto previsto negli artt. 32 e 33 della
legge n. 47 del 1985. A fianco di tali previsioni, viene disciplinata
analiticamente la possibilita' di sanare opere abusive edificate su
aree di proprieta' dello Stato o facenti parte del demanio statale o
su aree gravate da diritti di uso civico (commi da 14 a 20).
Il richiamo all'intero capo IV della legge n. 47 del 1985 rende
applicabile anche al presente condono la sospensione dei procedimenti
amministrativi e giurisdizionali disposta dall'art. 44 della legge
n. 47 del 1985, con effetto dalla data di entrata in vigore del
decreto e fino alla scadenza dei termini fissati per la presentazione
delle domande di sanatoria [stabilito, come e' noto, originariamente
al 31 marzo 2004, quindi differito al 31 luglio 2004 dal
decreto-legge 31 marzo 2004, n. 82 (Proroga di termini in materia
edilizia), convertito in legge ad opera della legge 28 maggio 2004
n. 141 (Conversione in legge del decreto-legge 31 marzo 2004, n. 82,
recante proroga di termini in materia edilizia)].
La regolare e tempestiva presentazione di tale domanda al comune
competente, nonche' il versamento dell'oblazione, «sospende il
procedimento penale e quello per le sanzioni amministrative»
(art. 38, primo comma, della legge n. 47 del 1985).
Il titolo abilitativo e' rilasciato dal comune, ove non vi siano
motivi ostativi (art. 35 della legge n. 47 del 1985), ma il comma 37
dell'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003 dispone che il decorso di 24
mesi dalla consegna della documentazione, senza che l'amministrazione
abbia adottato un provvedimento negativo, integra un'ipotesi di
silenzio-assenso, che equivale al rilascio del titolo abilitativo in
sanatoria.
Da notare, infine, che permane l'atipicita' dell'oblazione
delineata da questa legislazione (e destinata all'erario statale, ai
sensi dell'art. 34, primo comma, della legge n. 47 del 1985), che
differisce sotto piu' profili dall'istituto disciplinato in generale
dagli artt. 162 e 162-bis del codice penale, e la cui quantificazione
e' determinata o forfetariamente o in misura rapportata alla
tipologia dell'abuso, alla qualita' degli immobili e alla superficie
della costruzione abusivamente realizzata (si veda, al riguardo, la
sentenza n. 369 del 1988).
Quanto al ruolo riconosciuto in questa legislazione alle
autonomie territoriali, i comuni, principali titolari dei poteri
pianificatori in materia urbanistica nonche' dei poteri gestionali,
ivi compreso - come accennato - il «permesso di costruire in
sanatoria», sono tenuti da questa legislazione a rilasciare il titolo
abilitativo in sanatoria (artt. 31 e 35, quattordicesimo comma, della
legge n. 47 del 1985), anche per le opere edilizie contrastanti con i
loro atti di pianificazione. A seguito della sanatoria sono altresi'
vincolati a rilasciare «il certificato di abitabilita' o agibilita'
anche in deroga ai requisiti fissati da norme regolamentari, qualora
le opere sanate non contrastino con le disposizioni vigenti in
materia di sicurezza statica» (art. 35, diciottesimo comma, della
legge n. 47 del 1985).
Tutto cio' comporta, come gia' ricordato, prima la sospensione
del procedimento relativo alle sanzioni amministrative, poi
l'estinzione dei relativi procedimenti di esecuzione, e infine, ove
si giunga al rilascio del titolo in sanatoria, la loro
inapplicabilita'. Al tempo stesso, questo condono straordinario di
fatto esclude, o comunque limita fortemente, la possibilita' per i
comuni di rilasciare l'ordinario «permesso di costruire in
sanatoria».
Per quel che concerne i maggiori costi che le amministrazioni
comunali devono affrontare, sia per lo svolgimento delle procedure
amministrative sia per la realizzazione delle opere di urbanizzazione
e in genere per gli interventi di riqualificazione delle aree
interessate dalle opere abusive, l'art. 32 prevede il ricorso a
quattro diverse forme di introiti. La legge regionale puo' disporre
un incremento dell'oblazione fino al massimo del 10 per cento della
misura indicata dallo stesso art. 32 (tabella C dell'allegato 1) «ai
fini della attivazione di politiche di repressione degli abusi
edilizi e per la promozione di interventi di riqualificazione dei
nuclei interessati da fenomeni di abusivismo edilizio», nonche' per
l'effettuazione di controlli periodici del territorio (comma 33). La
legge regionale, ancora, puo' incrementare «fino al massimo del 100
per cento» gli oneri di concessione relativi alle opere abusive
oggetto di sanatoria (comma 34). La stessa amministrazione comunale
puo' aumentare fino ad un massimo del 10 per cento i diritti ed oneri
ordinariamente previsti per il rilascio dei titoli abilitativi
edilizi «da utilizzare con le modalita' di cui all'articolo 2,
comma 46, della legge 23 dicembre 1996, n. 662» (comma 40). Infine,
il Ministero dell'economia attribuisce ai comuni il 50 per cento
delle somme riscosse a conguaglio dell'oblazione, «al fine di
incentivare la definizione delle domande di sanatoria» (comma 41).
La nuova normativa sul condono, peraltro, prevede direttamente
(al comma 38, che rinvia all'allegato 1) la misura dell'anticipazione
degli oneri concessori, la cui determinazione e', invece, di
competenza del comune e della legge regionale (cfr. art. 37 della
legge n. 47 del 1985, nonche' art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001).
Quanto alle Regioni, malgrado l'intervenuto accrescimento dei
loro poteri in conseguenza della riforma del titolo V della parte II
della Costituzione, l'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003 riserva loro
ambiti di intervento assai ristretti ed entro termini molto esigui.
Infatti, la normativa oggetto del presente giudizio prevede che le
Regioni mediante leggi possano intervenire solo in questi limiti: per
i soli illeciti relativi ad opere di restauro e risanamento
conservativo o ad opere di manutenzione straordinaria realizzate in
aree non soggette ai vincoli di cui all'art. 32 della legge n. 47 del
1985, come modificato dal comma 43 dell'impugnato art. 32, entro
sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della disciplina qui
esaminata, la Regione, con propria legge, puo' determinare «la
possibilita', le condizioni e le modalita' per l'ammissibilita' a
sanatoria di tali tipologie di abuso edilizio» (comma 26, lettera b);
entro i medesimi sessanta giorni, possono anche essere emanate «norme
per la definizione del procedimento amministrativo relativo al
rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria» (comma 33);
inoltre, nello stesso termine, puo' essere previsto, tra l'altro, «un
incremento dell'oblazione fino al massimo del 10 per cento della
misura determinata nella tabella C» (comma 33); ancora, e' possibile
aumentare «gli oneri di concessione relativi alle opere abusive
oggetto di sanatoria [...] fino al massimo del 100 per cento»,
nonche' individuare modalita' di attuazione della norma secondo cui
chi esegua in tutto o in parte le opere di urbanizzazione primaria o
secondaria puo' detrarre dall'importo complessivo degli oneri
concessori quanto gia' versato a titolo di anticipazione (comma 34);
infine, si puo' prevedere l'obbligo di allegare alla domanda di
definizione dell'illecito ulteriore documentazione rispetto a quella
gia' determinata dalla legge statale (comma 35, lettera c).
18. - La pluralita' ed eterogeneita' dei profili di
costituzionalita' sollevati dalle ricorrenti rende opportuno
esaminare, in via prioritaria, le censure mosse nei confronti
dell'intero istituto disciplinato dall'art. 32 oggetto del presente
giudizio e delle sue caratteristiche complessive. A tale riguardo, e'
ovviamente preliminare l'analisi dei rilievi di costituzionalita'
relativi alla fonte utilizzata.
Le Regioni ricorrenti hanno anzitutto impugnato l'art. 32 del
d.l. n. 269 del 2003 per asserito contrasto con l'art. 77 Cost., sia
per carenza dei presupposti di necessita' e urgenza, sia per la
disomogeneita' del contenuto del decreto-legge, sia, infine, perche'
il decreto-legge sarebbe inidoneo a porre i principi fondamentali di
cui all'art. 117, terzo comma, Cost. Inoltre, le ricorrenti hanno
negato la legittimita' costituzionale della conversione in legge
dell'art. 32 ad opera della legge n. 326 del 2003, in quanto i vizi
del decreto-legge si ripercuoterebbero come vizi in procedendo sulla
stessa legge di conversione.
Le questioni non sono fondate.
Per cio' che riguarda in particolare l'art. 32 nel testo
originario del decreto-legge n. 269 del 2003, non puo' negarsi che la
delicata materia del condono edilizio potrebbe meritare una piu'
meditata elaborazione tramite l'ordinario procedimento di formazione
delle leggi; al tempo stesso, peraltro, potrebbero essere addotti per
questo particolare istituto anche alcuni specifici motivi per
un'immediata adozione ed entrata in vigore del testo normativo,
destinato ad avere - come prima esposto - efficacia sulle procedure
giurisdizionali ed amministrative in corso, ma soprattutto per
evitare o ridurre spinte alla modifica del disegno di legge sotto la
pressione di interessi favorevoli a nuove opere abusive.
Se a cio' si aggiunge che in questo caso sembra aver pure pesato
- seppur opinabilmente - la necessita' di inserire questo
provvedimento in un assai piu' ampio decreto-legge intitolato
«Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione
dell'andamento dei conti pubblici», non puo' negarsi che ci si trovi
in un contesto nel quale la Corte costituzionale non puo' rilevare un
caso di «evidente mancanza» dei presupposti di necessita' e di
urgenza prescritti dal secondo comma dell'art. 77 Cost., secondo la
sua ormai consolidata giurisprudenza in materia (fra le molte, cfr.
da ultimo la sentenza n. 341 del 2003 e la sentenza n. 6 del 2004).
Quanto poi alla presunta carenza di omogeneita' dell'oggetto del
decreto-legge, e' sufficiente rilevare che non si tratta di requisito
costituzionalmente imposto (seppur opportunamente previsto dal
comma 3 dell'art. 15 della legge 23 agosto 1988, n. 400, recante
«Disciplina dell'attivita' di Governo ed ordinamento della Presidenza
del Consiglio dei ministri»).
In ordine alla pretesa secondo la quale il decreto-legge sarebbe
una fonte strutturalmente inidonea alla posizione di principi
fondamentali, deve essere osservato che questa Corte ha gia' piu'
volte chiarito che «un decreto-legge puo' di per se' costituire
legittimo esercizio dei poteri legislativi che la Costituzione affida
alla competenza statale, ivi compresa anche la determinazione dei
principi fondamentali nelle materie di cui al terzo comma
dell'art. 117 Cost.» (sentenza n. 6 del 2004).
Tali considerazioni, peraltro, valgono anche ad escludere la
lamentata violazione dell'art. 77 Cost. da parte della legge di
conversione, senza che occorra in questa sede prendere in esame la
possibilita' secondo la quale i vizi del decreto-legge relativi alla
carenza dei presupposti costituzionali per la sua adozione si
riverberino anche su quest'ultima quali vizi in procedendo (sul
punto, cfr. comunque le sentenze n. 341 del 2003, n. 29 e n. 16 del
2002, n. 398 del 1998 e n. 330 del 1996).
19. - La Regione Marche, nel ricorso contro l'art. 32 convertito
dalla legge n. 326 del 2003, ha sollevato anche la questione di
legittimita' costituzionale dell'intero istituto del condono in
riferimento alla presunta lesione dell'art. 79 Cost., cosi'
riproponendo una tesi che gia' piu' volte in passato era stata
sostenuta in atti introduttivi di giudizi di legittimita'
costituzionale. In base a tale ricostruzione, il condono
costituirebbe in realta' un tipo di amnistia impropria, che quindi
andrebbe prevista e disciplinata solo tramite una legge conforme alle
rigide prescrizioni di cui all'art. 79 Cost.
La questione non e' fondata.
L'assoluta mancanza di nuove argomentazioni a sostegno del
rilievo di costituzionalita' sollevato, rispetto a quelle gia' in
passato affrontate da questa Corte, induce a confermare gli esiti
della precedente giurisprudenza: se nella sentenza n. 369 del 1988 si
era negata la natura di amnistia impropria al condono, a causa della
«complessa fattispecie estintiva» del reato, che «viene ad essere
[...] almeno di regola, costitutiva (di effetti amministrativi) ed
estintiva (di effetti penali)», e nella quale la non punibilita' si
produce «soltanto a seguito delle manifestazioni di concrete volonta'
degli interessati e dell'autorita' amministrativa», nella sentenza
n. 427 del 1995 - adottata dopo la modificazione dell'art. 79 Cost.
ad opera della legge costituzionale 6 marzo 1992 n. 1 (Revisione
dell'art. 79 della Costituzione in materia di concessione di amnistia
e indulto) - questa tesi e' stata esplicitamente confermata,
sottolineandosi inoltre come esistano nell'ordinamento casi di altre
leggi determinanti «lo stesso effetto estintivo del reato prodotto
dal condono edilizio».
D'altra parte - come in precedenza evidenziato - l'attuale testo
dell'art. 45 del d.P.R. n. 380 del 2001 prevede un analogo effetto
estintivo del reato a seguito del rilascio del permesso di costruire
in sanatoria ai sensi dell'art. 36 del medesimo d.P.R.
20. - In relazione alle censure di ordine sostanziale che le
ricorrenti muovono nei confronti dell'intero istituto disciplinato
nelle disposizioni impugnate, nonostante alcune di esse si rivolgano
a contestare la stessa ammissibilita' di un condono edilizio, e'
opportuno prendere in esame anzitutto i rilievi fondati sulla
lamentata violazione del sistema costituzionale delle competenze, dal
momento che tutte le Regioni ricorrenti contestano primariamente la
legittimita' costituzionale dell'art. 32 sulle base delle proprie
attribuzioni costituzionali in tema di edilizia, di urbanistica o di
governo del territorio: se le Regioni ad autonomia ordinaria lo fanno
in riferimento ai commi terzo o quarto dell'art. 117 e all'art. 118
Cost., la Regione Friuli-Venezia Giulia lo fa in riferimento
all'art. 4, numero 12, e all'art. 8 della legge costituzionale n. 1
del 1963 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia).
Solo la Regione Campania e la Regione Marche sostengono la tesi
secondo la quale il condono edilizio inciderebbe in una materia di
competenza residuale delle Regioni di cui al quarto comma
dell'art. 117 Cost. (l'edilizia o l'urbanistica), mentre tutte le
Regioni ad autonomia ordinaria ritengono che, ove la disciplina
oggetto del presente giudizio dovesse essere collocata nell'ambito di
una materia affidata alla competenza concorrente di Stato e Regioni
(nel caso di specie, «governo del territorio»), comunque
contrasterebbe con l'art. 117, terzo comma, Cost., per violazione dei
limiti posti da tale disposizione al legislatore statale. Cio',
innanzi tutto, in quanto l'art. 32 detterebbe una normativa di
dettaglio, per di piu' intrinsecamente non cedevole; in secondo
luogo, a causa della circostanza secondo la quale la stessa idea di
condono edilizio, in quanto disciplina eccezionale, non sarebbe
idonea ad essere qualificata quale principio fondamentale della
materia.
Inoltre, si sostiene che, anche non contestandosi il pieno ed
esclusivo potere del legislatore statale in materia penale, che lo
abilita ad escludere la punibilita' di determinate condotte, sarebbe
inammissibile che la legge statale incida contestualmente sulla
sanzionabilita' amministrativa degli illeciti edilizi, che invece
spetta all'autonomia regionale in quanto relativa alla disciplina del
«governo del territorio».
La Regione Friuli-Venezia Giulia sostiene che, disponendo essa di
competenza legislativa primaria in materia di urbanistica,
l'autonomia regionale in tale ambito potrebbe essere legittimamente
vincolata esclusivamente dalla Costituzione, dai principi generali
dell'ordinamento giuridico e dalle norme fondamentali delle leggi di
grande riforma economico-sociale, tra le quali non potrebbe essere
annoverata la previsione di un condono edilizio quale disciplinato
dall'art. 32 anche sul versante della disciplina urbanistica.
A loro volta, alcune Regioni ad autonomia ordinaria (la Regione
Campania, la Regione Marche e la Regione Toscana) evidenziano che
alcune parti significative della disciplina del condono di cui
all'art. 32 contrasterebbero con il nuovo art. 118 Cost., specie in
riferimento al radicale svuotamento del principio di sussidiarieta'
che deriverebbe dalla disciplina impugnata in un ambito
caratterizzato sia da funzioni indubbiamente proprie delle regioni,
che da un'area di tradizionale titolarita' di funzioni di gestione
amministrativa da parte dei comuni. Ne', certo, la natura delle
funzioni amministrative di gestione in materia urbanistica potrebbe
legittimare la loro attribuzione al livello centrale in nome del
principio di adeguatezza, come dimostrato dalla stessa legislazione
sul condono, che le mantiene ai comuni pur vincolandone radicalmente
l'esercizio.
I suddetti rilievi appaiono in parte fondati, secondo quanto
meglio di seguito specificato.
Il condono edilizio di tipo straordinario, quale finora
configurato nella nostra legislazione, appare essenzialmente
caratterizzato dalla volonta' dello Stato di intervenire in via
straordinaria sul piano della esenzione dalla sanzionabilita' penale
nei riguardi dei soggetti che, avendo posto in essere determinate
tipologie di abusi edilizi, ne chiedano il condono tramite i comuni
direttamente interessati, assumendosi l'onere del versamento della
relativa oblazione e dei costi connessi all'eventuale rilascio del
titolo abilitativo edilizio in sanatoria, appositamente previsto da
questa legislazione.
Non vi e' dubbio sul fatto che solo il legislatore statale puo'
incidere sulla sanzionabilita' penale (per tutte, v. la sentenza
n. 487 del 1989) e che esso, specie in occasione di sanatorie
amministrative, dispone di assoluta discrezionalita' in materia «di
estinzione del reato o della pena, o di non procedibilita» (sentenze
n. 327 del 2000, n. 149 del 1999 e n. 167 del 1989). Peraltro, la
circostanza che il comune sia titolare di fondamentali poteri di
gestione e di controllo del territorio rende necessaria la sua piena
collaborazione con gli organi giurisdizionali, poiche', come questa
Corte ha affermato, «il giudice penale non ha competenza
`istituzionale' per compiere l'accertamento di conformita' delle
opere agli strumenti urbanistici» (sentenza n. 370 del 1988). Tale
doverosa collaborazione per concretizzare la scelta del legislatore
statale di porre in essere un condono penale si impone quindi su
tutto il territorio nazionale, inerendo alla strumentazione
indispensabile per dare effettivita' a tale scelta.
Al tempo stesso rileva la parallela sanatoria amministrativa,
anche attraverso la previsione da parte del legislatore statale di
uno straordinario titolo abilitativo edilizio, a causa dell'evidente
interesse di coloro che abbiano edificato illegalmente ad un condono
su entrambi i versanti, quello penale e quello amministrativo; ma sul
piano della sanatoria amministrativa i vincoli che legittimamente
possono imporsi all'autonomia legislativa delle Regioni, ordinarie e
speciali, non possono che essere quelli ammissibili sulla base
rispettivamente delle disposizioni contenute nel nuovo art. 117 Cost.
e degli statuti speciali.
Per cio' che riguarda l'art. 117 Cost., la giurisprudenza di
questa Corte ha gia' chiarito (cfr. le sentenze n. 303 e n. 362 del
2003) che nei settori dell'urbanistica e dell'edilizia i poteri
legislativi regionali sono senz'altro ascrivibili alla nuova
competenza di tipo concorrente in tema di «governo del territorio». E
se e' vero che la normativa sul condono edilizio di cui all'impugnato
art. 32 certamente tocca profili tradizionalmente appartenenti
all'urbanistica e all'edilizia, e' altresi' innegabile che essa non
si esaurisce in tali ambiti specifici ma coinvolge l'intera e ben
piu' ampia disciplina del «governo del territorio» - che gia' questa
Corte ha ritenuto comprensiva, in linea di principio, di «tutto cio'
che attiene all'uso del territorio e alla localizzazione di impianti
o attivita» (cfr. sentenza n. 307 del 2003) - ossia l'insieme delle
norme che consentono di identificare e graduare gli interessi in base
ai quali possono essere regolati gli usi ammissibili del territorio.
Se poi si considera anche l'indubbio collegamento della disciplina
con la materia della «valorizzazione dei beni culturali ed
ambientali», appare evidente che alle Regioni e' oggi riconosciuta al
riguardo una competenza legislativa piu' ampia, per oggetto, di
quella contemplata nell'originario testo dell'art. 117 Cost; cio' -
e' bene ricordarlo - mentre le potesta' legislative dello Stato di
tipo esclusivo, di cui al secondo comma dell'art. 117 Cost., sono
state consapevolmente inserite entro un elenco conchiuso.
Inoltre, nel nuovo art. 118 Cost. per la prima volta si e'
stabilito che, in virtu' del principio di sussidiarieta' garantito in
una disposizione costituzionale, i comuni sono normalmente titolari
delle funzioni di gestione amministrativa, riconoscendosi inoltre che
«i Comuni, le Province e le Citta' metropolitane sono titolari di
funzioni amministrative proprie». A sua volta, il quarto comma del
nuovo art. 119 Cost. per la prima volta afferma che le normali
entrate dei comuni devono consentire «di finanziare integralmente le
funzioni pubbliche loro attribuite».
Tutto cio' implica necessariamente che, in riferimento alla
disciplina del condono edilizio (per la parte non inerente ai profili
penalistici, integralmente sottratti al legislatore regionale, ivi
compresa - come gia' affermato in precedenza - la collaborazione al
procedimento delle amministrazioni comunali), solo alcuni limitati
contenuti di principio di questa legislazione possono ritenersi
sottratti alla disponibilita' dei legislatori regionali, cui spetta
il potere concorrente di cui al nuovo art. 117 Cost. (ad esempio
certamente la previsione del titolo abilitativo edilizio in sanatoria
di cui al comma 1 dell'art. 32, il limite temporale massimo di
realizzazione delle opere condonabili, la determinazione delle
volumetrie massime condonabili). Per tutti i restanti profili e'
invece necessario riconoscere al legislatore regionale un ruolo
rilevante - piu' ampio che nel periodo precedente - di articolazione
e specificazione delle disposizioni dettate dal legislatore statale
in tema di condono sul versante amministrativo.
Al tempo stesso, se i comuni possono, nei limiti della legge,
provvedere a sanare sul piano amministrativo gli illeciti edilizi,
viene in evidente rilievo l'inammissibilita' di una legislazione
statale che determini anche la misura dell'anticipazione degli oneri
concessori e le relative modalita' di versamento ai comuni;
d'altronde, l'ordinaria disciplina vigente attribuisce il potere di
determinare l'ammontare degli oneri concessori agli stessi comuni,
sulla base della legge regionale (art. 16 del d.P.R. n. 380 del
2001).
Per cio' che riguarda le Regioni ad autonomia particolare, ove
nei rispettivi statuti si prevedano competenze legislative di tipo
primario, lo spazio di intervento affidato al legislatore regionale
appare maggiore, perche' in questo caso possono operare solo il
limite della «materia penale» (comprensivo delle connesse fasi
procedimentali) e quanto e' immediatamente riferibile ai principi di
questo intervento eccezionale di «grande riforma» (il titolo
abilitativo edilizio in sanatoria, la determinazione massima dei
fenomeni condonabili), mentre spetta al legislatore regionale la
eventuale indicazione di ulteriori limiti al condono, derivanti dalla
sua legislazione sulla gestione del territorio: d'altra parte, su
questo piano esiste il precedente costituito dalla sentenza di questa
Corte n. 418 del 1995, pronunciata appunto in relazione al rapporto
tra le competenze statali relative al condono edilizio del 1994 e le
competenze della Provincia autonoma di Trento, dotata in materia di
potesta' legislativa primaria.
E' significativo che questa stessa sentenza prendesse
positivamente atto dell'avvenuta adozione, nelle more del giudizio,
della legge della Provincia autonoma di Trento 18 aprile 1995, n. 5
(Definizione agevolata delle violazioni edilizie - condono edilizio),
che, determinando «disposizioni di coordinamento per l'applicazione
nel territorio nella Provincia delle norme contenute nell'art. 39
della legge 23 dicembre 1994, n. 724», subordinava la sanabilita'
amministrativa delle opere abusive anche al rispetto di tutta una
serie di vincoli determinati dalla legislazione provinciale (cfr., in
particolare, gli artt. 1 e 8), da accertare tramite speciali
procedimenti dell'amministrazione provinciale, con esiti vincolanti
per le amministrazioni comunali (cfr. gli articoli 5, 6 e 7).
Questa legislazione conferma, in una particolare realta'
territoriale, quella che e' una piu' generale caratteristica della
legislazione sul condono, nella quale normalmente quest'ultimo ha
effetti sia sul piano penale che sul piano delle sanzioni
amministrative, ma che non esclude la possibilita' che le procedure
finalizzate al conseguimento dell'esenzione dalla punibilita' penale
si applichino ad un maggior numero di opere edilizie abusive rispetto
a quelle per le quali operano gli effetti estintivi degli illeciti
amministrativi; cio' e' reso d'altra parte evidente nelle
disposizioni dello stesso capo IV della legge n. 47 del 1985, e
successive modificazioni e integrazioni, che nell'art. 38 disciplina
separatamente, al secondo ed al quarto comma, i presupposti del
condono penale (il versamento dell'intera oblazione) ed
amministrativo (il conseguimento del titolo abilitativo in sanatoria)
e nell'art. 39 prevede che, ove si sia effettuata l'oblazione, si
produca comunque l'estinzione dei reati anche ove «le opere non
possano conseguire la sanatoria».
D'altra parte, anche l'art. 32 impugnato prevede, al comma 36, i
presupposti per il verificarsi dell'effetto estintivo penale, mentre
i diversi presupposti per il conseguimento del titolo abilitativo in
sanatoria sono regolati dal comma 37, cosi' confermando che i due
effetti possono essere indipendenti l'uno dall'altro, dal momento che
l'effetto penale si produce a prescindere dall'intervenuta
concessione della sanatoria amministrativa e anche se la sanatoria
amministrativa non possa essere concessa.
21. - L'insieme delle considerazioni fin qui sviluppate induce a
ritenere alcune parti della nuova disciplina del condono edilizio
contenuta nell'art. 32 impugnato contrastanti con gli articoli 117 e
118 Cost., per cio' che riguarda le Regioni ad autonomia ordinaria,
nonche' con gli artt. 4, numero 12, e 8 della legge costituzionale
n. 1 del 1963, per cio' che riguarda la Regione Friuli-Venezia
Giulia: cio' perche' questa norma, in particolare, comprime
l'autonomia legislativa delle Regioni, impedendo loro di fare scelte
diverse da quelle del legislatore nazionale, ancorche' nell'ambito
dei principi legislativi da questo determinati.
L'individuazione di profili di sicura competenza statale nella
disciplina in esame, sia per la parte relativa agli aspetti
penalistici sia per la parte relativa alla determinazione dei
principi fondamentali sul governo del territorio, inducono questa
Corte ad una dichiarazione di illegittimita' costituzionale solo
parziale, limitandola a quelle disposizioni del testo legislativo
che, in contraddizione con gli stessi enunciati dell'art. 32 (il
comma 3 afferma che «le condizioni, i limiti e le modalita' del
rilascio del predetto titolo abilitativo sono stabilite dal presente
articolo e dalle normative regionali», mentre il comma 4 stabilisce
che «sono in ogni caso fatte salve le competenze delle Regioni a
statuto speciale e delle Province autonome di Trento e di Bolzano»),
escludono il legislatore regionale da ambiti materiali che invece ad
esso spettano, sulla base delle disposizioni costituzionali e
statutarie.
Il riconoscimento in capo alle regioni di adeguati poteri
legislativi, da esercitare entro termini congrui, rafforza
indirettamente anche il ruolo dei comuni, dal momento che
indubbiamente questi possono influire sul procedimento legislativo
regionale in materia, sia informalmente sia, in particolare,
usufruendo dei vari strumenti di partecipazione previsti dagli
statuti e dalla legislazione delle Regioni (in anticipazione o in
attuazione di quanto ora previsto dal nuovo quarto comma
dell'art. 123 Cost.).
Alla stregua di quanto sopra detto, deve essere dichiarato
costituzionalmente illegittimo anzitutto il comma 26 dell'art. 32,
nella parte in cui non prevede che la legge regionale possa
determinare la possibilita', le condizioni e le modalita' per
l'ammissibilita' a sanatoria di tutte le tipologie di abuso edilizio
di cui all'allegato 1 del d.l. n. 269 del 2003.
Analoga dichiarazione di illegittimita' costituzionale va
pronunziata per il comma 25 dell'art. 32, nella parte in cui non
prevede che la legge regionale di cui al comma 26 possa determinare
limiti volumetrici inferiori a quelli indicati nella medesima
disposizione.
In terzo luogo, i possibili diversi limiti opponibili dalla legge
regionale non possono non riguardare anche quelle opere situate nel
territorio regionale cui i commi 14 e seguenti dell'art. 32 rendono
applicabile il condono, malgrado si tratti di beni che insistono su
aree di proprieta' dello Stato o facenti parte del demanio statale:
da cio' la dichiarazione di illegittimita' costituzionale del
comma 14, nella parte in cui non prevede che la legge regionale di
cui al comma 26 si applichi anche a questa categoria particolare di
opere.
In quarto luogo, appare del tutto incongrua, rispetto alla
complessita' delle scelte spettanti alle autonomie regionali, la
determinazione nel comma 33 di un termine perentorio di sessanta
giorni - connesso alla previsione di cui alla lettera b) del comma 26
- entro il quale le Regioni dovrebbero esercitare il loro potere
normativo; da cio' la dichiarazione di illegittimita' costituzionale
dell'inciso «entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore
del presente decreto» e la necessita' che esso sia sostituito con il
rinvio esplicito alla legge regionale di cui al comma 26.
In quinto luogo, va altresi' dichiarata la incostituzionalita'
del comma 37, nella parte in cui non prevede che la legge regionale
di cui al comma 26 possa disciplinare diversamente gli effetti del
silenzio, protratto oltre il termine ivi previsto, del comune cui gli
interessati abbiano presentato la documentazione richiesta.
In sesto luogo, va dichiarata l'illegittimita' costituzionale del
comma 38, nella parte in cui prevede che sia l'Allegato 1 dello
stesso d.l. n. 269 del 2003, anziche' la legge regionale di cui al
comma 26, a determinare la misura dell'anticipazione degli oneri
concessori, nonche' le relative modalita' di versamento;
conseguentemente, e' da dichiarare costituzionalmente illegittimo lo
stesso allegato 1, nelle parti in cui determina la misura
dell'anticipazione degli oneri concessori e le relative modalita' di
versamento.
In settimo luogo, deve essere dichiarata l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 32 impugnato, nella parte in cui non prevede
che la legge regionale di cui al comma 26 debba essere emanata entro
un congruo termine da stabilirsi ad opera del legislatore statale.
Infatti, il necessario riconoscimento del ruolo legislativo delle
regioni nella attuazione della legislazione sul condono edilizio
straordinario esige, ai fini dell'operativita' della normativa in
esame, che il legislatore nazionale provveda alla rapida fissazione
di un termine, che dovra' essere congruo perche' le regioni e le
province autonome possano determinare tutte le specificazioni cui
sono chiamate dall'art. 32 - quale risultante dalla presente sentenza
- sulla base del dettato costituzionale e dei rispettivi statuti
speciali. Il legislatore nazionale dovra' inoltre provvedere a
ridefinire i termini previsti, per gli interessati, nei commi 15 e 32
dell'art. 32, nonche' nell'allegato 1 al d.l. n. 269 del 2003,
convertito in legge ad opera della legge n. 326 del 2003, di recente
gia' prorogati dal d.l. n. 82 del 2004, convertito dalla legge n. 141
del 2004 (cio' ovviamente facendo salve le domande gia' presentate).
E' peraltro evidente che la facolta' degli interessati di presentare
la domanda di condono dovra' essere esercitabile in un termine
ragionevole a partire dalla scadenza del termine ultimo posto alle
Regioni per l'esercizio del loro potere legislativo.
In considerazione della particolare struttura del condono
edilizio straordinario qui esaminato, che presuppone un'accentuata
integrazione fra il legislatore statale ed i legislatori regionali,
l'adozione della legislazione da parte delle Regioni appare non solo
opportuna, ma doverosa e da esercitare entro il termine determinato
dal legislatore nazionale; nell'ipotesi limite che una Regione o
Provincia autonoma non eserciti il proprio potere legislativo in
materia nel termine massimo prescritto, a prescindere dalla
considerazione se cio' costituisca, nel caso concreto, un'ipotesi di
grave violazione della leale cooperazione che deve caratterizzare i
rapporti fra Regioni e Stato, non potra' che trovare applicazione la
disciplina dell'art. 32 e dell'allegato 1 del d.l. n. 269 del 2003,
cosi' come convertito in legge dalla legge n. 326 del 2003 (fatti
salvi i nuovi termini per gli interessati).
Le suddette considerazioni assorbono i rilievi mossi contro i
commi 1, 2, 3 e 4 dell'art. 32.
22. - Le conclusioni appena raggiunte circa la parziale
illegittimita' costituzionale delle disposizioni impugnate per
violazione delle attribuzioni costituzionalmente riconosciute alle
autonomie regionali non possono non influire sulla valutazione delle
ulteriori e piu' generali censure di ordine sostanziale proposte
dalle Regioni ricorrenti.
23. - Alcune delle Regioni ricorrenti contestano la complessiva
legittimita' costituzionale della nuova legislazione sul condono
edilizio poiche' opererebbe un illegittimo bilanciamento fra valori
costituzionali primari ed altri interessi pubblici: in particolare,
si sacrificherebbe irrimediabilmente la tutela dei beni ambientali e
paesaggistici di cui al secondo comma dell'art. 9 Cost., cosi'
violando anche l'art. 117, terzo comma, Cost., che affida alla
competenza regionale la valorizzazione dei beni ambientali. La
giurisprudenza costituzionale avrebbe elaborato un «principio
costituzionale di indisponibilita' dei valori costituzionalmente
tutelati»; conseguentemente, il valore costituzionale di un ordinato
assetto del territorio non potrebbe «essere scambiato con valori
puramente finanziari», come invece avverrebbe nel caso della
sanatoria edilizia.
La questione non e' fondata.
Non v'e' dubbio che gli interessi coinvolti nel condono edilizio,
in particolare quelli relativi alla tutela del paesaggio come «forma
del territorio e dell'ambiente», siano stati ripetutamente
qualificati da questa Corte come «valori costituzionali primari»
(cfr., tra le molte, le sentenze n. 151 del 1986, n. 359 e n. 94 del
1985); primarieta' che la stessa giurisprudenza costituzionale ha
esplicitamente definito come «insuscettibilita' di subordinazione ad
ogni altro valore costituzionalmente tutelato, ivi compresi quelli
economici» (in questi termini, v. sentenza n. 151 del 1986). Tale
affermazione rende evidente che questa «primarieta» non legittima un
primato assoluto in una ipotetica scala gerarchica dei valori
costituzionali, ma origina la necessita' che essi debbano sempre
essere presi in considerazione nei concreti bilanciamenti operati dal
legislatore ordinario e dalle pubbliche amministrazioni; in altri
termini, la «primarieta» degli interessi che assurgono alla qualifica
di «valori costituzionali» non puo' che implicare l'esigenza di una
compiuta ed esplicita rappresentazione di tali interessi nei processi
decisionali all'interno dei quali si esprime la discrezionalita'
delle scelte politiche o amministrative.
Il bilanciamento che nel caso di specie verrebbe in
considerazione, secondo le ricorrenti, e' quello tra i valori
tutelati in base all'art. 9 Cost. e le esigenze di finanza pubblica;
a questo proposito, pero', le Regioni ritengono che nella disciplina
impugnata si opererebbe una totale e definitiva compromissione
dell'interesse paesistico-ambientale: cio' in quanto uno dei due
interessi (quello relativo alla tutela dell'ambiente, del paesaggio e
del territorio) apparirebbe, a differenza dell'altro, sacrificato in
via del tutto definitiva (e cio' a differenza di altri condoni, come
quello fiscale, che pure comportano effetti di clemenza penale).
In realta', questa Corte, nella sua copiosa giurisprudenza in
tema di condono edilizio, ha piu' volte riconosciuto - in particolare
nella sentenza n. 85 del 1998 - come in un settore del genere vengano
in rilievo una pluralita' di interessi pubblici, che devono
necessariamente trovare un punto di equilibrio, poiche' il fine di
questa legislazione e' quello di realizzare un contemperamento dei
valori in gioco: quelli del paesaggio, della cultura, della salute,
della conformita' dell'iniziativa economica privata all'utilita'
sociale, della funzione sociale della proprieta' da una parte, e
quelli, pure di fondamentale rilevanza sul piano della dignita'
umana, dell'abitazione e del lavoro, dall'altra (sentenze n. 302 del
1996 e n. 427 del 1995).
Alla luce di tali considerazioni, la disciplina del condono
edilizio di cui all'art. 32 impugnato, come risultante dalle gia'
argomentate dichiarazioni di illegittimita' costituzionale parziale
(che ne determinano, tra l'altro, la sostanziale discontinuita'
rispetto ai precedenti condoni del 1985 e del 1994), non appare, allo
stato attuale, in contrasto con la primarieta' dei valori sanciti
nell'art. 9 Cost. E' infatti evidente che la tutela di un
fondamentale valore costituzionale sara' tanto piu' effettiva quanto
piu' risulti garantito che tutti i soggetti istituzionali cui la
Costituzione affida poteri legislativi ed amministrativi siano
chiamati a contribuire al bilanciamento dei diversi valori in gioco.
E il doveroso riconoscimento alla legislazione regionale di un ruolo
specificativo - all'interno delle scelte riservate al legislatore
nazionale - delle norme in tema di condono contribuisce senza dubbio
a rafforzare la piu' attenta e specifica considerazione di quegli
interessi pubblici, come la tutela dell'ambiente e del paesaggio, che
sono - per loro natura - i piu' esposti a rischio di compromissione
da parte delle legislazioni sui condoni edilizi.
24. - Non pochi rilievi di costituzionalita' sollevati dalle
Regioni concernono la violazione dell'art. 3 Cost., sotto il profilo
della pretesa irragionevolezza del nuovo condono edilizio, in
relazione ad una serie di elementi convergenti, essenzialmente
caratterizzati dalla mancata considerazione, da parte del legislatore
statale, dei mutamenti che si sono prodotti nel periodo piu' recente
nella legislazione e nella gestione urbanistica. In sostanza, la
attuale disciplina in tema di condono edilizio si porrebbe in
contrasto con il principio di ragionevolezza, poiche' mancherebbero
del tutto quelle circostanze eccezionali che, nelle precedenti
situazioni, avevano portato la Corte costituzionale a ritenere
giustificata la sanatoria; inoltre, l'irragionevolezza scaturirebbe
dalla inidoneita' intrinseca dello strumento rispetto agli scopi
perseguiti in modo esplicito o implicito.
Le predette argomentazioni sono basate sulla circostanza secondo
la quale, nelle precedenti occasioni, il condono era stato ritenuto
strumento costituzionalmente accettabile in quanto inteso come
«chiusura di una epoca di illegalita' e punto di partenza di una
nuova legalita»; e cio' in considerazione sia delle caratteristiche
della normativa urbanistica allora in vigore, che appariva arcaica e
farraginosa, sia della evidente incapacita' dei comuni di assicurare
il rispetto della medesima normativa.
Secondo le ricorrenti, invece, occorrerebbe prendere atto che -
al momento attuale - da una parte la ripetizione nel tempo del
condono vanificherebbe i suoi effetti positivi, rinviando di continuo
il punto di «ripartenza» della nuova legalita', mentre, dall'altra,
sarebbe venuta meno quella situazione di farraginosita' normativa che
aveva giustificato la sanatoria del 1985 e che gia' nel 1994
(sentenza n. 427 del 1995) non era piu' considerata elemento
rilevante. Inoltre, nel periodo piu' recente si sarebbe potuto
registrare non solo il consolidamento della nuova legislazione
urbanistica, specie tramite l'adozione del testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia di cui
al d.P.R. n. 380 del 2001, ma anche un significativo incremento delle
attivita' di repressione degli illeciti edilizi e dunque un aumento
del tasso complessivo di legalita' nel settore.
Conseguentemente, la disciplina di sanatoria in esame, per le
ricorrenti, da un lato sarebbe priva degli antichi presupposti che ne
potevano sorreggere l'intrinseca adeguatezza rispetto agli obiettivi
di riassetto del territorio, dall'altro assumerebbe inevitabilmente
una potenzialita' dannosa rispetto ai medesimi obiettivi, poiche' si
vanificherebbe quanto fino ad oggi e' stato realizzato con il
decisivo apporto delle autonomie territoriali.
In relazione agli obiettivi impliciti (l'entrata finanziaria), le
Regioni ricorrenti affermano che la quantificazione delle risorse
acquisibili alle casse dello Stato risulterebbe fondata su elementi
assolutamente incerti e aleatori; in secondo luogo, si afferma che
alle entrate programmate dovrebbero corrispondere certamente ingenti
oneri di spesa aggiuntiva a carico degli enti territoriali per la
realizzazione delle opere di urbanizzazione e per la riqualificazione
del territorio, oneri che non sarebbero stati stimati esattamente dal
legislatore statale, cosi' impedendo ogni corretto bilanciamento dei
valori costituzionali in gioco.
Le questioni, nei termini appena precisati, non sono fondate.
Questa Corte, nella gia' richiamata giurisprudenza in tema di
condono edilizio, ha piu' volte messo in evidenza che fondamento
giustificativo di questa legislazione e' stata la necessita' di
«chiudere un passato illegale» in attesa di poter infine giungere ad
una repressione efficace dell'abusivismo edilizio, pur se non sono
state estranee a simili legislazioni anche «ragioni contingenti e
straordinarie di natura finanziaria» (tra le altre, cfr. sentenze
n. 256 del 1996, n. 427 del 1995 e n. 369 del 1988, nonche' ordinanza
n. 174 del 2002).
Cio' a giustificazione di un provvedimento normativo senza dubbio
eccezionale e straordinario, che deve trovare la propria ratio sia
nella «persistenza del fenomeno dell'abusivismo, con conseguente
esigenza di recupero della legalita», sia nella imputabilita' di tale
fenomeno di abusivismo «almeno in parte, proprio alla scarsa
incisivita' e tempestivita' dell'azione di controllo del territorio
da parte degli enti locali e delle Regioni» (cfr. sentenza n. 256 del
1996 e, analogamente, sentenze n. 302 del 1996 e n. 270 del 1996).
Su questo piano, non puo' negarsi che la legislazione statale
negli ultimi anni sia profondamente mutata, prevedendo ormai
strumenti preventivi e repressivi adeguati, e che abbia trovato anche
una sua relativa stabilizzazione nel recente testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia adottato
con d.P.R. n. 380 del 2001 (non a caso, il comma 2 dello stesso
art. 32 impugnato si riferisce appunto - seppur con norma contestata
dalle ricorrenti ed alla quale si fara' riferimento oltre - a questo
testo unico come ad una fonte idonea a creare discontinuita' nella
stessa legittimazione ad adottare un condono edilizio).
Al tempo stesso, non poche realta' comunali e regionali sembrano
aver assunto linee di politica amministrativa e legislativa coerenti
con un'azione di contrasto dell'abusivismo edilizio, anche se certo
non in modo omogeneo in tutto il territorio nazionale.
In realta', la giurisprudenza di questa Corte ha sempre
considerato ogni condono edilizio, che incide - come si e'
ripetutamente sottolineato - sulla sanzionabilita' penale e sulla
stessa certezza del diritto, nonche' sulla tutela di valori
essenziali come il paesaggio e l'equilibrato sviluppo del territorio,
solo come un istituto «a carattere contingente e del tutto
eccezionale» (in tale senso, ad esempio, sentenze n. 427 del 1995 e
n. 416 del 1995), ammissibile solo «negli stretti limiti consentiti
dal sistema costituzionale» (sentenza n. 369 del 1988), dovendo in
altre parole «trovare giustificazione in un principio di
ragionevolezza» (sentenza n. 427 del 1995).
Pertanto questa Corte, specie dinanzi alla sostanziale
reiterazione - tramite l'art. 39 della legge n. 724 del 1994 - del
condono edilizio degli anni ottanta, piu' volte ha ammonito che non
avrebbe superato il vaglio di costituzionalita' una ulteriore
reiterazione sostanziale della preesistente legislazione del condono
(fra le molte, cfr. sentenze n. 427 del 1995 e n. 416 del 1995,
nonche' ordinanze n. 174 del 2002, n. 45 del 2001 e n. 395 del 1996).
Tali affermazioni, tuttavia, non implicano l'illegittimita'
costituzionale di ogni tipo di condono edilizio straordinario, mai
affermata da questa Corte.
Piuttosto, occorre uno stretto esame di costituzionalita' del
testo legislativo che preveda un nuovo condono edilizio, al fine di
individuare un ragionevole fondamento, nonche' elementi di
discontinuita' rispetto ai precedenti condoni edilizi, in modo da
evitare l'obiezione secondo cui si sarebbe in realta' prodotto un
vero e proprio ordinamento legislativo stabile, diverso e
contrapposto a quello ordinario, della cui gestione per di piu' sono
in larga parte titolari soggetti istituzionali diversi dallo Stato.
Sottoponendo l'art. 32 oggetto del presente giudizio all'esame se
sussista una giustificazione del condono, rileva il comma 2 di questo
articolo, il quale esprime - seppure con linguaggio in parte
improprio - l'opportunita' che si preveda ancora una volta un
intervento straordinario di condono edilizio nelle contingenze
particolari della recente entrata in vigore del testo unico delle
disposizioni in materia edilizia (che - tra l'altro - disciplina
analiticamente la vigilanza sull'attivita' urbanistico-edilizia e le
relative responsabilita' e sanzioni), nonche' dell'entrata in vigore
del nuovo Titolo V della seconda Parte della Costituzione, che
consolida ulteriormente nelle regioni e negli enti locali la politica
di gestione del territorio. In tale particolare contesto, pur
trattandosi ovviamente di scelta nel merito opinabile, non sembrano
rilevare elementi di irragionevolezza tali da condurre ad una
dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 32.
In realta', il comma 2 dell'art. 32 e' stato interpretato da
alcune ricorrenti come finalizzato a sospendere l'esercizio dei
poteri legislativi delle stesse Regioni «nelle more dell'adeguamento
della disciplina regionale ai principi contenuti nel testo unico» e
quindi a legittimare l'intervento legislativo statale, che
supplirebbe al mancato intervento delle Regioni. Peraltro,
un'interpretazione del genere urterebbe in modo palese sia con la
nuova disciplina costituzionale, che non subordina l'esercizio dei
poteri regionali al previo recepimento dei principi fondamentali, sia
con l'indirizzo giurisprudenziale di questa Corte sul principio di
continuita' legislativa (cfr. fra le altre, sentenze n. 383 e n. 376
del 2002, nonche' ordinanza n. 270 del 2003).
Da cio' la necessita' che, invece, al comma 2 dell'art. 32 si dia
l'interpretazione prima esposta, compatibile con l'attuale
ordinamento costituzionale, tra l'altro cosi' valorizzando il dato
testuale dell'inciso in esso contenuto «in conformita' al titolo V
della Costituzione».
25. - Quanto agli altri rilievi di costituzionalita' formulati
dalle Regioni ricorrenti in relazione alla complessiva normativa di
cui all'art. 32, va anzitutto fatto riferimento a quello fondato
sulla pretesa violazione del giudicato costituzionale e cioe' di
quanto previsto dal terzo comma dell'art. 137 Cost.: a tal fine
vengono citate, in particolare, le sentenze n. 427 e n. 416 e del
1995, n. 231 del 1993, n. 369 e n. 302 del 1988, con cui sarebbe
stato «attribuito al regime di sanatoria [...] carattere episodico e
delimitato temporalmente», pena la sua illegittimita' costituzionale.
La questione non e' fondata.
Anche volendosi prescindere dal fatto che, come affermato in
precedenza, la giurisprudenza di questa Corte non puo' essere
interpretata come assolutamente preclusiva rispetto alla
ammissibilita' di condoni edilizi straordinari, la censura e' priva
di fondamento, in quanto l'ultimo comma dell'art. 137 Cost. non puo'
essere riferito ad un nuovo atto legislativo ritenuto contrastante
con precedenti affermazioni di questa Corte relative ad altri atti
legislativi.
26. - Le ricorrenti sostengono, inoltre, che l'art. 32
contrasterebbe con l'art. 119 Cost., in quanto il condono edilizio
previsto dalla normativa impugnata sarebbe stato disposto in vista di
esigenze finanziarie del bilancio statale, ma comporterebbe spese
particolarmente ingenti, di vario genere, a carico delle finanze
comunali, a fronte di una compartecipazione al gettito delle
operazioni di condono che sarebbe decisamente esigua.
La questione non e' fondata.
All'evidente interesse dello Stato agli introiti straordinari
derivanti dall'oblazione (solo parzialmente ridotti dalla previsione,
di cui al comma 41, secondo cui spetta ai comuni la meta' delle somme
riscosse a conguaglio dell'oblazione), corrispondono, nell'art. 32
impugnato, quattro diverse forme di possibile incremento delle
finanze locali, previste dai commi 33, 34, 40 e 41; tali entrate non
solo sono di ardua quantificazione, ma sono difficilmente
raffrontabili con gli impegni finanziari delle amministrazioni
comunali conseguenti all'applicazione del condono edilizio (a loro
volta di incerta entita). Inoltre, l'attribuzione al legislatore
regionale del potere di specificare la disciplina del condono sul
piano amministrativo, secondo quanto esposto al precedente punto 21,
potra' far considerare in questa legislazione regionale i profili
attinenti alle conseguenze del condono sulle finanze comunali.
27. - In relazione alla censura concernente la pretesa
illegittimita' costituzionale dell'art. 32, per violazione del
principio di leale collaborazione nei procedimenti legislativi - che
sarebbe affermato o deducibile dall'art. 2 del d.lgs. n. 281 del 1997
- e del principio costituzionale che prescriverebbe «la
partecipazione regionale al procedimento legislativo delle leggi
statali ordinarie, quando queste intervengono in materia di
competenza concorrente», che sarebbe desumibile dall'art. 11 della
legge costituzionale n. 3 del 2001, secondo le ricorrenti tale
violazione sarebbe resa palese dal fatto che le Regioni non sono
state consultate attraverso la conferenza Stato-Regioni ne' in sede
di adozione del decreto-legge, ne' in sede di adozione del disegno di
legge di conversione.
La questione non e' fondata.
Cio' anzitutto perche' non e' individuabile un fondamento
costituzionale dell'obbligo di procedure legislative ispirate alla
leale collaborazione tra Stato e Regioni (ne' risulta sufficiente il
sommario riferimento all'art. 11 della legge costituzionale n. 3 del
2001).
Quanto alla disciplina contenuta nell'art. 2 del d.lgs. n. 281
del 1997 (atto normativo primario), essa prevede solo un parere non
vincolante della Conferenza Stato-Regioni sugli «schemi di disegni di
legge e di decreto legislativo o di regolamento», mentre non prevede
ovviamente nulla di analogo per i decreti-legge, la cui adozione e'
consentita, ai sensi dell'art. 77, secondo comma, Cost., solo «in
casi straordinari di necessita' e di urgenza»; ne' e' pensabile che
il parere della Conferenza Stato-Regioni possa essere chiesto sul
disegno di legge di conversione, che deve essere presentato
immediatamente alle Camere e non puo' che avere il contenuto tipico
di un testo di conversione. In relazione alla previsione, nel comma 5
dell'art. 2 del d.lgs. n. 281 del 1997, che il Governo debba sentire
la conferenza Stato-Regioni successivamente, nella fase della
conversione dei decreti-legge, la procedura ivi prevista appare
configurata come una mera eventualita'.
28. - Debbono a questo punto essere esaminati gli specifici
profili di censura di singole disposizioni avanzati dalle ricorrenti
nell'ipotesi in cui questa Corte non avesse dichiarato la complessiva
illegittimita' costituzionale dell'art. 32.
Al riguardo sono da considerare assorbiti non soltanto i rilievi
relativi alle disposizioni in precedenza dichiarate in parte
costituzionalmente illegittime - commi 25, 26 e 37 - ma anche la
specifica impugnazione del comma 35 (relativo alla documentazione da
allegare alla domanda di condono), in quanto il particolare ruolo che
viene ad essere riconosciuto ai legislatori regionali consente di
ritenere soddisfatte le pretese delle ricorrenti. Analogamente e' da
dirsi in riferimento alla censura relativa ai commi da 14 a 20
dell'art. 32, dal momento che la dichiarazione di parziale
illegittimita' costituzionale del comma 14 risponde pienamente alle
ragioni di doglianza fatte valere nei ricorsi introduttivi del
giudizio.
Va invece dichiarata non fondata la particolare questione
concernente il comma 5 in relazione agli articoli 117 e 118 Cost.,
la' dove e' affidato al Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti, d'intesa con le Regioni interessate, un compito di
supporto alle amministrazioni comunali ai fini dell'applicazione
della disciplina oggetto del presente giudizio e per il coordinamento
con la legge n. 47 del 1985 e con l'art. 39 della legge n. 724 del
1994. La previsione dell'intesa con ciascuna delle Regioni
interessate, quale condizione affinche' il Ministero possa esercitare
questa attivita' di semplice «supporto» agli enti locali, rende
evidente l'assenza di qualunque profilo di lesione delle competenze
costituzionalmente riconosciute alle ricorrenti.
29. - Da ultimo, viene in considerazione la questione concernente
il comma 49-ter, introdotto dalla legge di conversione, che viene
impugnato in quanto, concentrando nell'autorita' prefettizia la
competenza a far effettuare le demolizioni conseguenti ad abusi
edilizi, violerebbe il terzo comma dell'art. 117 Cost., in quanto
norma di dettaglio e non principio fondamentale, e l'art. 118 Cost.,
in quanto sottrarrebbe ai comuni una funzione amministrativa,
concentrandola in un organo statale senza che cio' sia giustificabile
in base ad esigenze unitarie.
La questione e' fondata.
La norma in oggetto sostituisce l'art. 41 del d.P.R. n. 380 del
2001, che, nella sua formulazione originaria, prevedeva le diverse
procedure che il comune poteva seguire in tutti i casi in cui la
demolizione dovesse avvenire a cura dello stesso comune (anche con
l'intervento a sostegno di organi statali), con la possibilita',
qualora si rivelasse impossibile l'affidamento dei lavori di
demolizione, di darne notizia all'ufficio territoriale del Governo,
il quale provvedeva alla demolizione. Il comma 49-ter prevede invece
che il comune, cosi' come le amministrazioni statali e regionali,
debbano trasmettere ogni anno al prefetto l'elenco delle opere da
demolire e che il prefetto provveda all'esecuzione delle demolizioni.
La disposizione in oggetto contrasta con il primo ed il secondo
comma dell'art. 118 Cost., dal momento che non si limita ad agevolare
ulteriormente l'esecuzione della demolizione delle opere abusive da
parte del comune o anche, in ipotesi, a sottoporre l'attivita'
comunale a forme di controllo sostitutivo in caso di mancata
attivita', ma sottrae al comune la stessa possibilita' di procedere
direttamente all'esecuzione della demolizione delle opere abusive,
senza che vi siano ragioni che impongano l'allocazione di tali
funzioni amministrative in capo ad un organo statale.
30. - Resta assorbito l'esame di ogni altra doglianza relativa ad
ulteriori singoli commi dell'art. 32.
31. - Non vi e' luogo a provvedere sulle istanze di sospensione
dell'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003 e dell'art. 32 dello stesso
d.l. come risultante dalla conversione in legge ad opera della legge
n. 326 del 2003, presentate dalle Regioni Campania, Marche, Toscana
ed Emilia-Romagna.