ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli articoli 4, 7 e 9
della legge 16 gennaio 2003, n. 3 (Disposizioni ordinamentali in
materia di pubblica amministrazione), promossi con ricorsi delle
Regioni Abruzzo, Toscana, Veneto, Emilia-Romagna, Liguria e Campania,
notificati il 12, 19, 21, 20 e 21 marzo 2003, depositati in
cancelleria il 20, 25, 27 e 29 successivi, iscritti ai numeri 28, 29,
31, 32, 33 e 35 del registro ricorsi 2003.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 28 settembre 2004 il giudice
relatore Romano Vaccarella;
Uditi gli avvocati Sandro Pasquali per la Regione Abruzzo, Lucia
Bora e Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana, Mario Bertolissi e
Luigi Manzi per la Regione Veneto, Giandomenico Falcon e Luigi Manzi
per la Regione Emilia-Romagna, Barbara Baroli per la Regione Liguria,
Vincenzo Cocozza per la Regione Campania e l'avvocato dello Stato
Paolo Cosentino per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con sei distinti ricorsi (iscritti ai numeri 28, 29, 31, 32,
33 e 35 del registro ricorsi del 2003), le Regioni Abruzzo, Toscana,
Veneto, Emilia-Romagna, Liguria e Campania hanno promosso giudizio di
legittimita' costituzionale dell'articolo 7 della legge 16 gennaio
2003, n. 3 (Disposizioni ordinamentali in materia di pubblica
amministrazione) e le sole Regioni Veneto ed Emilia-Romagna anche
degli articoli 4 e 9 del medesimo testo legislativo. Le Regioni
Abruzzo, Toscana, Veneto ed Emilia-Romagna hanno impugnato altre
norme della legge n. 3 del 2003.
1.1. - In particolare, con ricorso notificato il 12 marzo 2003
(n. 28 del 2003), la Regione Abruzzo denuncia l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 7 della legge n. 3 del 2003, in riferimento
agli artt. 114 e 117 Cost.
La norma impugnata, nell'inserire l'art. 34-bis nel d.lgs. del
30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro
alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), dispone che: «le
amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, con esclusione
delle amministrazioni previste dall'art. 3, comma 1, ivi compreso il
Corpo nazionale dei vigili del fuoco, prima di avviare le procedure
di assunzione di personale, sono tenute a comunicare ai soggetti di
cui all'art. 34, commi 2 e 3, l'area, il livello e la sede di
destinazione per i quali si intende bandire il concorso nonche', se
necessario, le funzioni e le eventuali specifiche idoneita' richieste
(comma 1).
«La Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento della
funzione pubblica, di concerto con il Ministero dell'economia e delle
finanze e le strutture regionali e provinciali di cui all'art. 34,
comma 3, provvedono, entro quindici giorni dalla comunicazione, ad
assegnare il personale collocato in disponibilita' ai sensi degli
artt. 33 e 34, ovvero interessato ai processi di mobilita' previsti
dalle leggi e dai contratti collettivi. Le predette strutture
regionali e provinciali, accertata l'assenza negli appositi elenchi
di personale da assegnare alle amministrazioni che intendono bandire
il concorso, comunicano tempestivamente alla Presidenza del Consiglio
dei ministri - Dipartimento della funzione pubblica, le informazioni
inviate dalle stesse amministrazioni. Entro quindici giorni dal
ricevimento della predetta comunicazione, la Presidenza del Consiglio
dei ministri - Dipartimento della funzione pubblica, di concerto con
il Ministero dell'economia e delle finanze, provvede ad assegnare
alle amministrazioni che intendono bandire il concorso il personale
inserito nell'elenco previsto dall'art. 34, comma 2, nonche'
collocato in disponibilita' in forza di specifiche disposizioni
normative» (comma 2).
«Le amministrazioni, decorsi due mesi dalla comunicazione di cui
al comma 1, possono procedere all'avvio della procedura concorsuale
per le posizioni per le quali non sia intervenuta l'assegnazione di
personale ai sensi del comma 2» (comma 4).
«Le assunzioni effettuate in violazione del presente articolo
sono nulle di diritto. (...)» (comma 5).
Ad avviso della ricorrente, le disposizioni impugnate,
nell'individuare un percorso propedeutico all'indizione delle prove
concorsuali per l'assunzione ex novo di personale a tempo
indeterminato, fissano una vera e propria condizione di
procedibilita', indefettibile ai fini dell'emanazione del bando del
pubblico concorso alla mancanza della quale consegue l'illegittimita'
del procedimento. Poiche' tali disposizioni vertono nella materia
dell'ordinamento e organizzazione amministrativa delle regioni,
rimessa alla competenza legislativa residuale regionale ai sensi
dell'art. 117 Cost., esse sono illegittime; ne', ove anche potessero
esser ascritte alla materia della tutela e sicurezza del lavoro,
appartenente all'ambito della legislazione concorrente, esse
sarebbero legittime in quanto non sarebbero norme di principio,
bensi' tali da costituire una disciplina dettagliata ed esaustiva
della materia.
1.1.2. - Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, il quale chiede che il ricorso sia respinto.
In particolare, osserva la difesa erariale che la norma censurata
fissa i principi fondamentali in materia di ordinamento del lavoro
alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche e, integrando un
precedente testo legislativo, intende assicurare, sul piano unitario
nazionale, che anche gli organi regionali possano avere
tempestivamente le informazioni necessarie per il corretto esercizio
delle proprie competenze.
Inoltre, le norme in questione, muovendosi in materia di politica
generale dell'occupazione, formulano principi che non incidono ne'
sulla organizzazione amministrativa - intesa come il complesso degli
uffici che compongono l'apparato regionale - ne' sull'ordinamento del
personale - inteso come il complesso di norme che disciplinano lo
stato giuridico, compresi gli sviluppi di carriera ed il trattamento
economico. Rimane, ancora, nella discrezionalita' delle Regioni la
scelta di bandire o meno i concorsi, mentre nell'assegnazione del
personale e' data la precedenza alle strutture regionali e
provinciali e, solo in caso di accertata assenza negli appositi
elenchi di personale idoneo, subentra il Dipartimento della funzione
pubblica.
1.2. - Con ricorso notificato il 19 marzo 2003 (n. 29 del 2003),
la Regione Toscana denuncia l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 7 della legge n. 3 del 2003, limitatamente al comma 1, in
riferimento agli artt. 117 e 119 Cost.
In particolare, la norma impugnata detterebbe la propria
disciplina con riguardo alla materia dell'organizzazione
amministrativa e dell'ordinamento del personale delle Regioni rimessa
alla competenza legislativa residuale regionale ai sensi
dell'art. 117 Cost. Ne' varrebbe invocare il rispetto degli obiettivi
della finanza pubblica per il raggiungimento dei quali lo Stato si
sarebbe dovuto limitare a dettare i principi del coordinamento della
finanza pubblica come prevede l'art. 119 Cost. senza fissare puntuali
norme procedurali che di fatto escludono la possibilita' delle
Regioni di valutare l'adeguatezza professionale del personale
imposto.
1.2.1. - Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, il quale, articolando difese analoghe a quelle spiegate
avverso il ricorso n. 28 del 2003, chiede che la questione sia
dichiarata infondata.
1.3. - Con ricorso notificato il 21 marzo 2003 (n. 31 del 2003),
la Regione Veneto denuncia l'illegittimita' costituzionale degli
artt. 4, 7 e 9 della legge n. 3 del 2003 in riferimento agli
artt. 114, 117 e 118 Cost.
Segnatamente, l'art. 4 cit., nell'aggiungere il comma 7-bis al
d.lgs. n. 165 del 2001, dispone che «le amministrazioni di cui
all'art. 1, comma 2, con esclusione delle Universita' e degli enti di
ricerca, nell'ambito delle attivita' di gestione delle risorse umane
e finanziarie, predispongono annualmente un piano di formazione del
personale, compreso quello in posizione di comando o fuori ruolo,
tenendo conto dei fabbisogni rilevati, delle competenze necessarie in
relazione agli obiettivi, nonche' della programmazione delle
assunzioni e delle innovazioni normative e tecnologiche. Il piano di
formazione indica gli obiettivi e le risorse finanziarie necessarie,
nei limiti di quelle, a tale scopo, disponibili, prevedendo l'impiego
delle risorse interne, di quelle statali e comunitarie, nonche' le
metodologie formative da adottare in riferimento ai diversi
destinatari». Il secondo comma dispone inoltre che «le
amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, nonche'
gli enti pubblici non economici, predispongono entro il 30 gennaio di
ogni anno il piano di formazione del personale e lo trasmettono, a
fini informativi, alla Presidenza del Consiglio dei ministri -
Dipartimento della funzione pubblica e al Ministero dell'economia e
delle finanze. Decorso tale termine e, comunque, non oltre il 30
settembre, ulteriori interventi in materia di formazione del
personale, dettati da esigenze sopravvenute o straordinarie, devono
essere specificatamente comunicati alla Presidenza del Consiglio dei
ministri - Dipartimento della funzione pubblica e al Ministero
dell'economia e delle finanze. Il Dipartimento della funzione
pubblica assicura il raccordo con il Dipartimento per l'innovazione e
le tecnologie relativamente agli interventi di formazione connessi
all'uso delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione».
Ritiene la ricorrente che la disposizione di cui al comma 2 cit.
non si applichi alle Regioni, ma che, «qualora della dizione enti
pubblici non economici si volesse dare un'interpretazione
estremamente lata ne deriverebbe una grave violazione dell'autonomia
regionale».
Analogamente la Regione Veneto ritiene che l'art. 9, comma 1,
detti alcune regole in tema di utilizzazione degli idonei di concorsi
pubblici, di per se' non applicabili alle Regioni, ma che se
diversamente si dovesse opinare determinerebbero un'evidente
violazione del dettato costituzionale.
Le disposizioni menzionate, in uno all'art. 7 cit., dettano
infatti la propria disciplina con riguardo alla materia
dell'organizzazione amministrativa e dell'ordinamento del personale
delle Regioni rimessa alla competenza legislativa residuale regionale
ai sensi dell'art. 117 Cost. e, in ogni caso, non affermano principi
regolatori della materia, ma articolano una disciplina positiva
dettagliata e rigida.
1.3.1. - Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, il quale sostiene la legittimita' delle disposizioni impugnate
le quali, rette da esigenze di contenimento della spesa pubblica,
rientrano nella competenza statale sia sotto il profilo del
coordinamento della finanza pubblica che della perequazione delle
risorse finanziarie. In particolare, l'Avvocatura dello Stato
evidenzia la legittimita' della sanzione di nullita' di diritto delle
assunzioni effettuate in violazione del dettato normativo censurato,
sia che si voglia richiamare in proposito la disciplina
dell'ordinamento civile che, ai sensi dell'art. 117, comma 2,
lettera l), Cost. rientra nella competenza legislativa esclusiva
dello Stato, sia che la si voglia ascrivere alla materia concorrente
della tutela del lavoro, trattandosi comunque di disposizione di
principio.
1.4. - Con ricorso notificato il 21 marzo 2003 (n. 32 del 2003),
la Regione Emilia-Romagna denuncia l'illegittimita' costituzionale
degli artt. 4, 7 e 9, comma 1, della legge n. 3 del 2003 in
riferimento all'art. 117, comma terzo, quarto e sesto Cost.
In particolare, osserva la ricorrente che l'art. 4, comma 1, nel
disporre che le amministrazioni predispongono annualmente un piano di
formazione del personale secondo modalita' dettagliate, incide
sull'organizzazione delle regioni e degli enti locali e della
formazione, materia rimessa alla competenza legislativa esclusiva
regionale ai sensi dell'art. 117 Cost.
Del pari, l'art. 4, comma 2, nel prevedere che i suddetti piani
formativi siano trasmessi da tutti gli enti pubblici entro un certo
termine alla Presidenza del Consiglio dei ministri e che alla stessa
siano comunicati ulteriori interventi in materia di formazione del
personale dettati da esigenze sopravvenute o straordinarie, cui si
puo' dar corso solo ove entro un mese non intervenga il diniego della
Presidenza del Consiglio dei ministri, risulta lesivo delle
competenze regionali esclusive; ne' la lesione potrebbe essere
giustificata invocando la competenza statale in materia di
coordinamento della finanza pubblica, posto che il potere di diniego,
per un verso, non e' limitato a ragioni di equilibrio finanziario e,
sotto altro profilo, non legittimerebbe comunque lo Stato ad incidere
sulle singole politiche regionali.
Con riferimento all'art. 7, la ricorrente osserva che esso
concerne sia la materia dell'organizzazione delle regioni, degli enti
locali e degli enti da essi dipendenti (riservata alla potesta'
legislativa esclusiva regionale ex art. 117, quarto comma, Cost.) sia
quella della tutela del lavoro (materia concorrente), per cui la
norma statale avrebbe dovuto quantomeno limitare il proprio ambito
alla previsione di principi fondamentali, senza porre invece norme
procedurali dettagliate escludenti ogni potere di selezione delle
Regioni.
Non emergono inoltre ragioni giustificative inerenti il
coordinamento della finanza pubblica che ben potevano essere
soddisfatte mediante il richiamo al principio della necessaria
verifica del personale in disponibilita'.
Viene inoltre rilevato dalla Regione Emilia-Romagna un profilo di
illegittimita' della previsione censurata laddove essa, con
violazione dell'affidamento dei concorrenti, sancisce la nullita'
dell'assunzione effettuata in difformita' dalle norme in esame,
involgendo procedimenti selettivi ai quali si estende la potesta'
legislativa regionale.
Infine, l'art. 9, nel chiarire che con regolamento statale
emanato ai sensi dell'art. 17, comma 2 della legge n. 400 del 1988
sono stabiliti i criteri con cui gli enti pubblici possono ricoprire
i posti disponibili utilizzando gli idonei delle graduatorie di
pubblici concorsi approvate da altre amministrazioni del medesimo
comparto, risulterebbe palesemente illegittimo in quanto lesivo della
competenza legislativa regionale esclusiva in tema di organizzazione
regionale ovvero in materia (concorrente) di tutela del lavoro. Cio'
a meno che non si voglia ritenere che il comma 2 dell'art. 9 (il
quale dispone che «le regioni e le province autonome di Trento e di
Bolzano provvedono alle finalita' del presente capo secondo le
rispettive competenze previste dai relativi statuti e dalle norme di
attuazione») porti ad applicare la norma censurata ai soli enti
pubblici nazionali.
1.4.1. - Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha articolato difese analoghe a quelle spiegate avverso il
ricorso n. 31 del 2003.
1.5. - Con ricorso notificato il 20 marzo 2003 (n. 33 del 2003),
la Regione Liguria denuncia l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 7 della legge n. 3 del 2003, limitatamente al comma 1, in
riferimento agli articoli 117 e 123 Cost.
In particolare, la norma impugnata detterebbe la propria
disciplina con riguardo alla materia dell'organizzazione
amministrativa e dell'ordinamento del personale delle Regioni rimessa
invece alla competenza legislativa esclusiva regionale ai sensi
dell'art. 117 Cost.; cio' che e' suffragato anche dell'art. 123
Cost., secondo cui e' lo statuto della Regione che determina i
principi fondamentali di organizzazione e funzionamento dell'ente,
ponendo quale limite solo quello dell'armonizzazione con la
Costituzione e non piu' anche con le leggi della Repubblica.
1.5.1. - Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, il quale, articolando difese analoghe a quelle spiegate
avverso il ricorso n. 28 del 2003, chiede che la questione sia
dichiarata infondata.
1.6. - Con ricorso notificato il 21 marzo 2003 (n. 35 del 2003),
la Regione Campania denuncia l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 7 della legge n. 3 del 2003, limitatamente al comma 1, in
riferimento agli articoli 114, 117 e 118 Cost.
In particolare, la norma impugnata, sia che si ritenga detti la
propria disciplina con riguardo alla materia dell'organizzazione
amministrativa e dell'ordinamento del personale delle Regioni, sia
che involga l'organizzazione del mercato del lavoro, determina
comunque una invasione della competenza legislativa esclusiva o
concorrente delle Regioni, mediante l'introduzione di norme
procedurali autoesecutive e non di principio.
Inoltre, ad opinione della ricorrente, sarebbe violato anche
l'art. 118 Cost. laddove sono attribuite funzioni e competenze
amministrative ad organi dello Stato che, per effetto della
sottrazione della potesta' legislativa (sia essa esclusiva o
concorrente), non sono loro conservate.
1.6.1. - Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, il quale, articolando difese analoghe a quelle spiegate
avverso il ricorso n. 28 del 2003, chiede che la questione sia
dichiarata infondata.
2. - Nell'imminenza dell'udienza le Regioni Toscana, Veneto,
Emilia-Romagna e Campania hanno depositato memoria con la quale
ribadiscono le censure articolate nei ricorsi, rispettivamente,
numeri 29, 31, 32 e 35 del 2003.
2.1. - L'Avvocatura generale dello Stato ha quindi depositato
ulteriori memorie a confutazione dei ricorsi.
In particolare, con riguardo ai ricorsi delle Regioni Abruzzo
(n. 28 del 2003), Toscana (n. 29 del 2003), Liguria (n. 33 del 2003)
e Campania (n. 35 del 2003) l'Avvocatura generale dello Stato
sostiene che la norma censurata (art. 7 cit.) vale a dare attuazione
a quella preesistente, costituita dall'art. 34 del d.lgs. n. 165 del
2001, con finalita' di ricollocazione del personale, dettando
principi nell'ambito della materia concorrente della tutela del
lavoro e secondo un meccanismo che consente il ricorso agli elenchi
del personale in disponibilita', formati presso il Dipartimento della
funzione pubblica, solo nel caso in cui non vi sia personale idoneo a
soddisfare le esigenze delle amministrazioni interessate negli
elenchi tenuti dalle strutture regionali e provinciali.
Con riguardo al ricorso delle Regioni Veneto (n. 31 del 2003) ed
Emilia-Romagna (n. 32 del 2003) l'Avvocatura deduce che:
a) il primo comma dell'art. 7-bis del d.lgs. n. 165 del 2001
(introdotto dall'art. 4 della legge n. 3 del 2003), nel prevedere che
le amministrazioni pubbliche, comprese le Regioni e gli enti locali,
predispongono un piano di formazione del personale, persegue lo scopo
«di coordinare le diverse risorse finanziarie, interne, statali e
comunitarie da destinare alla formazione», strumentale al
coordinamento delle risorse finanziarie;
b) il secondo comma dell'art. 7-bis non e' applicabile alle
Regioni, estranee alla dizione «enti pubblici non economici»;
c) l'art. 34-bis del d.lgs. n. 165 del 2001 (introdotto
dall'art. 7 della legge n. 3 del 2003) concerne la mobilita' del
personale - che non e' ne' materia riservata in via esclusiva allo
Stato o ripartita tra Stato e Regioni, ne' materia «innominata»
spettante residualmente alle Regioni - e mira al riassorbimento del
personale in eccedenza, intervenendo nella determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti il diritto sociale al
lavoro, riconosciuto dalla Costituzione e garantito su tutto il
territorio nazionale (art. 117, comma secondo, lettera m), Cost.). La
norma in esame concerne, inoltre, la materia di legislazione
concorrente della tutela del lavoro (art. 117, comma terzo, Cost.),
nell'ambito della quale detta principi fondamentali, funzionali anche
al buon andamento dell'amministrazione (art. 97 Cost.);
d) il primo comma dell'art. 9 della legge n. 3 del 2003, al
pari del secondo comma dell'art. 7-bis citato, non concerne le
Regioni, laddove contiene analogo riferimento agli «enti pubblici non
economici», in particolare nel raffronto col secondo comma, ove sono
espressamente menzionate le Regioni.
Considerato in diritto
1. - I ricorsi numeri 28, 29, 31, 32, 33 e 35 del 2003, nella
parte in cui investono tutti la medesima norma (art. 7 della legge
n. 3 del 2003) ovvero norme attinenti a materie contigue (articoli 4
e 9) con argomentazioni largamente coincidenti, devono essere riuniti
e congiuntamente decisi, mentre saranno decise con separate pronunce
le questioni sollevate, nei ricorsi numeri 28, 29, 31 e 32,
relativamente ad altre norme della legge n. 3 del 2003.
2. - Le censure mosse dalle Regioni Veneto ed Emilia-Romagna
avverso l'art. 4 della legge n. 3 del 2003 - il quale introduce
l'art. 7-bis nel decreto legislativo del 30 marzo 2001 n. 165 (Norme
generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche) - sono infondate. La circostanza che la
parte piu' propriamente precettiva della norma (secondo comma) si
riferisca, oltre che alle amministrazioni dello Stato, agli «enti
pubblici non economici» - locuzione nella quale e' escluso si possano
comprendere le Regioni - rende manifesta l'estraneita' delle Regioni
stesse a quanto da detta norma disposto.
Identica conclusione si impone riguardo all'art. 9 che, nel
disciplinare la «utilizzazione degli idonei di concorsi pubblici»,
dispone esplicitamente che «le Regioni e le province autonome di
Trento e Bolzano provvedono alle finalita' del presente capo secondo
le rispettive competenze previste dai relativi statuti e dalle norme
di attuazione»: sicche' non v'e' ragione alcuna per lamentare una
indebita ingerenza della legislazione statale in una materia che le
sarebbe inibita.
3. - Le censure mosse da tutte le ricorrenti - in riferimento
agli articoli 117, 118 e 119 Cost. - avverso l'art. 7, introduttivo
dell'art. 34-bis nel d.lgs. n. 165 del 2001, non sono fondate.
3.1. - La norma denunciata costituisce, infatti, il completamento
di quanto, in tema di mobilita', dispongono gli articoli 33 e 34 del
d.lgs. n. 165 del 2001 a tenore dei quali:
a) la riduzione del personale eccedente puo' avvenire secondo
una procedura, che coinvolge le organizzazioni sindacali, rigidamente
disciplinata sia attraverso il richiamo della legge 23 luglio 1991,
n. 223, sia in modo autonomo dall'art. 33 (commi 1-5) e che si
conclude - ove il personale in esubero non possa essere impiegato
diversamente nell'ambito della medesima amministrazione ovvero
ricollocato presso altre amministrazioni - con il collocamento in
disponibilita' (comma 7) per la durata massima di ventiquattro mesi
durante i quali esso percepisce un'indennita' pari all'80 per cento
dello stipendio e dell'indennita' integrativa speciale (comma 8);
b) il personale in disponibilita' e' iscritto in appositi
elenchi (art. 34, comma 1) tenuti dal Dipartimento della funzione
pubblica per i dipendenti lato sensu statali (comma 2) e dalle
strutture regionali e provinciali di cui al d.lgs. n. 469 del 1997
per gli altri dipendenti pubblici (comma 3); entrambe le strutture
previste dai commi 2 e 3 hanno il compito di provvedere alla
riqualificazione professionale ed alla ricollocazione presso altre
amministrazioni, collaborando e coordinandosi tra loro;
c) decorsi infruttuosamente i ventiquattro mesi di cui
all'art. 33, comma 8, «il rapporto di lavoro si intende
definitivamente risolto» (comma 4);
d) nell'ambito della programmazione triennale del personale
prevista dall'art. 39 della legge n. 449 del 1997, «le nuove
assunzioni sono subordinate alla verificata impossibilita' di
ricollocare il personale in disponibilita' iscritto nell'apposito
elenco» (comma 6).
3.2. - L'art. 34 del d.lgs. n. 165 del 2001 enuncia
esplicitamente il principio per cui il personale in esubero presso
pubbliche amministrazioni, sia statali che locali, deve poter essere
ricollocato durante il periodo di mobilita' presso altre
amministrazioni sia per evitare la cessazione definitiva del rapporto
di lavoro sia anche per realizzare, in termini globali, un
contenimento della spesa per il personale; cosi' come enuncia
esplicitamente il principio per cui «le nuove assunzioni sono
subordinate alla verificata impossibilita' di ricollocare il
personale in disponibilita' iscritto nell'apposito elenco» (art. 34,
comma 6).
Cio' posto, non e' dubbio che a tali principi la norma
(art. 34-bis) introdotta dalla legge n. 3 del 2003 non soltanto si
ispira, ma da' concreta attuazione descrivendo puntualmente il
procedimento attraverso il quale deve realizzarsi la ricollocazione
del personale in mobilita': descrizione puntuale che, in quanto tale,
costituisce non gia' normativa di dettaglio di spettanza della legge
regionale, bensi' disciplina necessariamente di competenza dello
Stato, in quanto solo lo Stato puo' emanarne una con efficacia
vincolante per tutte le amministrazioni pubbliche, centrali ovvero
locali, e far si' in tal modo che gli elenchi del personale in
mobilita' (delle amministrazioni centrali e locali) non restino tra
loro incomunicabili.
Va rilevato, infatti, che la legge statale non soltanto non si
ingerisce affatto nelle scelte delle amministrazioni regionali e
degli enti locali circa le loro esigenze di munirsi di nuovo
personale (ne' quanto al numero, ne' quanto alla qualita' di tale
personale), ma si limita a prevedere - come gia' faceva, ma in modo
del tutto generico, l'art. 34, comma 6 - che le nuove assunzioni
possano avvenire con procedure concorsuali solo dopo che sia stata
verificata concretamente l'impossibilita' di valersi di personale
proveniente da altre amministrazioni e destinato, ove non sia
possibile il suo ricollocamento, al licenziamento: libere essendo le
amministrazioni pubbliche locali di specificare in modo dettagliato
il tipo di personale del quale intendono valersi (non solo l'area e
il livello, ma anche le funzioni e le specifiche idoneita' richieste)
nonche' la sede di destinazione.
Peraltro, la disciplina procedimentale non puo', proprio perche'
mira a tradurre in realta' principi in precedenza solo genericamente
enunciati, che essere puntuale: e cosi' si prevede che, in primo
luogo, si attinga agli elenchi tenuti dalle strutture regionali e
provinciali e solo successivamente a quelli tenuti dal Dipartimento
della funzione pubblica, e cioe' si prevede come prioritario il
ricollocamento di personale locale presso le amministrazioni
pubbliche locali.
La circostanza che la norma fissi rigidi termini per la
comunicazione, alle strutture detentrici degli elenchi, delle
esigenze di nuovo personale e fissi, poi, altrettanto rigidi termini
perche' quelle strutture provvedano all'assegnazione del personale in
mobilita' corrispondente alle esigenze delle amministrazioni che
intendono bandire il concorso, non depone certamente per
l'illegittimita' costituzionale della norma ma, tutto al contrario,
vale a segnare un rigoroso confine temporale alla compressione
dell'autonomia delle Regioni e degli enti locali: tale compressione,
infatti, e' contenuta, proprio attraverso quei rigidi termini, per il
tempo strettamente necessario alla soddisfazione dell'esigenza di
privilegiare l'assunzione del personale in mobilita' rispetto alla
procedura concorsuale, e quindi e' destinata a venire meno ove, entro
un tempo assai breve, quella esigenza non possa essere soddisfatta.
3.3. - Le considerazioni fin qui svolte escludono che la norma
censurata possa considerarsi invasiva della competenza regionale:
essa, lungi dal costituire ingerenza nella competenza legislativa
residuale delle Regioni ovvero norma di dettaglio in materia di
«tutela del lavoro», promuove, nel settore del pubblico impiego,
condizioni che rendono effettivo il diritto al lavoro di cui
all'art. 4 Cost. e rimuove ostacoli all'esercizio di tale diritto in
qualunque parte del territorio nazionale (art. 120 Cost.).
3.4. - Non meritano accoglimento neanche le censure - svolte in
modo puntuale, in realta', dalla sola Regione Emilia-Romagna - aventi
ad oggetto la previsione della nullita' di diritto quale sanzione per
le assunzioni effettuate in violazione di quanto previsto
dall'art. 34-bis: non soltanto il profilo dedotto (violazione
dell'affidamento) non attiene ad una lamentata incisione della
competenza regionale e si risolve, piuttosto, nel denunciare
(pretesi) irragionevoli effetti prodotti dalla sanzione de qua, ma
deve anche osservarsi che tutta la disciplina dell'art. 34-bis e'
volta alla tutela di interessi generali a presidio dei quali ben puo'
il legislatore - come peraltro normalmente fa in materia di lavoro -
prevedere la nullita' degli atti posti in essere in spregio di norme
imperative.