ha pronunciato la seguente:
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli articoli 150, 151,
154 e 299, nella parte in cui abroga l'art. 264 del codice di
procedura penale, del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 (Testo unico
delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di
giustizia), e dell'articolo 84 del decreto legislativo 28 luglio
1989, n. 271 (Norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del
codice di procedura penale), promossi con ordinanze del 18 marzo 2003
del giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Napoli,
dell'8 settembre e del 16 dicembre 2003 del giudice per le indagini
preliminari del Tribunale di Verona rispettivamente iscritte ai
nn. 356 e 1188 del registro ordinanze 2003 ed al n. 492 del registro
ordinanze 2004 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 25, 1ª serie speciale dell'anno 2003 e nn. 4 e 23, 1ª serie
speciale dell'anno 2001.
Visti gli atti d'intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 9 febbraio 2005 il giudice
relatore Alfio Finocchiaro.
Ritenuto in fatto
1. - Il giudice per le indagini preliminari del Tribunale di
Napoli, con ordinanza del 18 marzo 2003 (reg. ord. n. 356 del 2003),
ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 76 e 97 della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale degli
artt. 151 e 154 del decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio
2002, n. 115 (Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia di spese di giustizia), nella parte in cui
prevedono l'emanazione di un'ordinanza successiva rispetto a quella
prevista dal precedente art. 150, che dispone la restituzione delle
somme sequestrate, per violazione dei principi e criteri direttivi di
semplificazione della legge delega, nonche' dei canoni di buon
andamento della pubblica amministrazione e di ragionevolezza del
sistema.
Il remittente premette che l'avviso di restituzione all'avente
diritto della somma di denaro in sequestro, disposto nella vigenza
della precedente normativa, non era andato a buon fine, con la
conseguenza che, non potendosi ritenere decorso il termine di due
anni previsto dal previgente art. 264 cod. proc. pen., era stata
comunicata la restituzione (di Euro 1,84) ai sensi del testo unico
intervenuto nelle more. Aggiunge che, essendo decorsi trenta giorni
dalla rituale comunicazione senza che l'avente diritto abbia
provveduto al ritiro, egli deve fissare, con ordinanza da comunicare
a quest'ultimo, il termine iniziale di decorrenza ai fini
dell'assegnazione successiva della somma alla Cassa delle ammende, ai
sensi del citato art. 151, commi 1 e 2, dovendo poi disporre la
devoluzione della stessa somma nel caso in cui nei tre mesi
successivi nessuno provi di avervi diritto, secondo la previsione del
successivo art. 154.
Il remittente, precisato in punto di rilevanza che, in mancanza
di norme transitorie, deve applicare le disposizioni suddette anche
se il procedimento era gia' pendente al momento dell'entrata in
vigore del testo unico, solleva d'ufficio la questione di
legittimita' costituzionale in riferimento ai parametri indicati.
Quanto alla non manifesta infondatezza in relazione alla
violazione dell'art. 76 della Costituzione, il giudice a quo deduce
che il legislatore delegato ha ecceduto dai limiti della delega
prevedendo, nell'art. 151, l'emanazione di un'ordinanza successiva a
quella di cui al precedente art. 150, che dispone la restituzione
delle somme, e rispetto alla quale sarebbe assolutamente superflua e
ultronea rispondendo alle stesse finalita' di conoscenza. Richiamate
le norme della delega, il remittente si sofferma in particolare sui
criteri e principi direttivi posti dall'art. 7, comma 2, lettera a),
della legge 8 marzo 1999, n. 50 (Delegificazione e testi unici di
norme concernenti procedimenti amministrativi - legge di
semplificazione 1998), come modificato dall'art. 1 della legge
24 novembre 2000, n. 340 (Disposizioni per la delegificazione di
norme e per la semplificazione di procedimenti amministrativi - legge
di semplificazione 1999), che rinvia ai criteri individuati
dall'art. 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per
il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali,
per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la
semplificazione amministrativa). Sottolinea che, alla luce della
relazione governativa al d.P.R. n. 115 del 2002, il mandato assegnato
al legislatore delegato e' quello di semplificazione, di snellimento
dei procedimenti, di riduzione dei tempi, di eliminazione delle fasi
inutili e di soppressione di organi e fasi endoprocedimentali
superflue, mentre la disciplina dettata appare assolutamente
contraria a tali principi.
Il remittente prospetta, inoltre, la violazione degli art. 3 e 97
della Costituzione sotto il profilo del mancato rispetto dei canoni
di ragionevolezza e di buon andamento della pubblica amministrazione.
Consapevole del costante orientamento della Corte, secondo cui
l'esercizio della funzione giurisdizionale e' estraneo alla tematica
del buon andamento della pubblica amministrazione, essendo riferibile
agli organi dell'amministrazione della giustizia solo per le leggi
che definiscono l'ordinamento degli uffici giudiziari e il loro
funzionamento sotto l'aspetto amministrativo, il giudice a quo
sottolinea che i provvedimenti adottati nell'esercizio delle funzioni
giurisdizionali coinvolgono necessariamente gli uffici della pubblica
amministrazione. Nel caso di specie, aggiunge, l'adozione di tre
diversi successivi provvedimenti da parte del giudice ai sensi degli
artt. 151 e 154 del citato testo unico comporta la necessaria
attivazione della cancelleria e degli addetti alle notifiche. In
conclusione, ad avviso del remittente l'inutile duplicazione di atti
e' manifestamente irragionevole, anche con riferimento all'incoerenza
della disciplina rispetto all'interesse pubblico perseguito; ne',
infine, afferma il remittente, dato l'inequivocabile tenore delle
norme censurate, sarebbe possibile accedere ad un'interpretazione
diversa che consenta di adeguarle ai parametri invocati a sostegno
del dubbio di costituzionalita'.
1.1 - Nel giudizio introdotto con l'ordinanza n. 356 del 2003, e'
intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la
questione sia dichiarata inammissibile o infondata.
A sostegno dell'inammissibilita', la difesa erariale deduce che
le disposizioni che in precedenza disciplinavano la mancata
restituzione delle somme gia' in sequestro (artt. 264 e 265 cod.
proc. pen. e art. 84 disposizioni di attuazione del cod. proc. pen.)
sono state espressamente abrogate dall'art. 299 dello stesso testo
unico, che non ha formato oggetto di censura. Un'ipotetica
illegittimita', pertanto, determinerebbe un vuoto legislativo;
mentre, ipotizzando la loro reviviscenza, difetterebbe la rilevanza,
avendo il remittente omesso ogni comparazione tra vecchia e nuova
disciplina. Inoltre, aggiunge l'Avvocatura - anticipando le ragioni
dell'infondatezza - la vecchia normativa prevedeva un procedimento
piu' lungo e complesso, attraverso il coinvolgimento di diversi
organi, quali il deposito presso l'Ufficio del registro della somma
non restituita, e la stessa devoluzione alla Cassa delle ammende dopo
due anni.
Secondo la difesa erariale la questione e' infondata sotto tutti
i profili denunciati, atteso che il legislatore delegato ha operato
una semplificazione rispetto alla disciplina previgente e che non
puo' farsi questione di cio' che ulteriormente sarebbe stato
possibile fare sulla base della delega - nella prospettiva della
maggiore semplificazione invocata dal remittente - venendo in rilievo
profili di merito inerenti a scelte legislative non sindacabili.
Inoltre, al di la' della non pertinenza dell'art. 97 della
Costituzione, afferma l'Avvocatura, non appare irragionevole la
scelta di fissare, dopo il mancato ritiro della somma da parte
dell'interessato, un termine ai fini della devoluzione alla Cassa
delle ammende per dar modo all'interessato di fornire la prova del
proprio diritto.
2. - Il giudice per le indagini preliminari del Tribunale di
Verona, con ordinanza dell'8 settembre 2003 (reg. ord. n. 1188 del
2003), ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 76 e 97 della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale degli
artt. 150, 151, 154 e 299 - quest'ultimo nella parte in cui abroga
l'art. 264 del codice di procedura penale - del decreto legislativo
30 maggio 2002, n. 113 (Testo unico delle disposizioni legislative in
materia di spese di giustizia), come riprodotti nel d.P.R. n. 115 del
2002, e inoltre, in via subordinata, dell'art. 7 della legge 8 marzo
1999, n. 50 (Delegificazione e testi unici di norme concernenti
procedimenti amministrativi - legge di semplificazione 1998), come
modificato dall'art. 1 della legge n. 340 del 2000, con riferimento
all'art. 76 della Costituzione.
In particolare, le suddette norme del testo unico sono censurate
- in riferimento all'art. 76 della Costituzione - nella parte in cui
disciplinano anche il «caso prima regolato dall'art. 264 del codice
di procedura» per mancanza di una valida delega in tema di
restituzione dei beni in sequestro, e inoltre, subordinatamente,
nella parte in cui disciplinano in modo difforme anche il «caso prima
regolato dall'art. 264 del codice di procedura» per contrarieta' ai
principi e criteri direttivi della legge di delegazione posti dalla
lettera d), comma 2, dell'art. 7 citato, e, comunque - in riferimento
all'art. 97, primo comma, anche in relazione all'art. 3 della
Costituzione - nella parte in cui prevedono attivita' ripetitive e
inutili con effetti di inefficienza sull'amministrazione della
giustizia. La legge delega e' censurata - in via ulteriormente
subordinata - nella parte in cui non detta criteri e principi
direttivi idonei a definire i tratti fondamentali e le scelte
rilevanti con riferimento alle materie delegate.
In punto di rilevanza, il remittente espone di aver disposto il
5 maggio 2003 la restituzione all'avente diritto della somma di circa
Euro 185, residuata dopo il recupero delle spese di giustizia - gia'
in sequestro conservativo penale in riferimento ad un processo
conclusosi con sentenza passata in giudicato il 16 dicembre 1996 - e
che, essendo decorsi inutilmente trenta giorni dalla comunicazione
senza il ritiro da parte dell'avente diritto, deve emettere ordinanza
ai sensi dell'art. 151 del testo unico, comunicandola allo stesso, ai
fini dell'eventuale assegnazione della somma alla Cassa delle
ammende. Sottolinea che la nuova disciplina e' del tutto diversa
rispetto a quella contenuta nel previgente art. 264 del codice di
procedura penale; mentre il testo unico impone un provvedimento di
restituzione ed un ulteriore provvedimento di «minaccia di
incameramento», nelle forme dell'ordinanza da comunicare all'avente
diritto, prima - sempre secondo lo stesso giudice - in mancanza della
richiesta di restituzione in un determinato lasso di tempo, esisteva
un meccanismo semplificato di incameramento delle somme.
Tutto cio' premesso, il giudice solleva d'ufficio le questioni di
costituzionalita' nei termini suddetti.
In primo luogo richiama la sentenza n. 212 del 2003 di questa
Corte, che ha dichiarato l'illegittimita' di altre norme del testo
unico per eccesso di delega, e si sofferma sul sistema delle fonti.
Osserva il remittente che la fonte del potere legislativo esercitato
nella specie dal Governo si rinviene nell'art. 7 della legge n. 50
del 1999, come modificato dall'art. 1 della legge n. 340 del 2000,
che ha attribuito la delega al riordino delle norme legislative e
regolamentari nelle materie ivi elencate, mediante testi unici
comprendenti le disposizioni contenute in un decreto legislativo ed
in un regolamento emanati ai sensi degli artt. 14 e 17, comma 2,
della legge 23 agosto 1988, n. 400 sulla base di criteri e principi
direttivi dettati dallo stesso articolo. La previsione di un decreto
legislativo renderebbe evidente la natura non meramente compilativa
dell'intervento di riordino normativo rimesso all'Esecutivo, fermo
restando che la capacita' di innovazione del sistema andrebbe
riconosciuta solamente al suddetto decreto legislativo e non anche al
successivo testo unico, avente funzione di mera raccolta delle
disposizioni contenute nel decreto legislativo e nel regolamento.
Nella specie, dunque, dovrebbe riconoscersi rango legislativo al solo
decreto n. 113 del 2002, stante la natura meramente compilativa del
successivo d.P.R. n. 115 del 2002, con la conseguenza che la
conformita' alla delega dovrebbe essere valutata rispetto al primo.
Nel merito delle censure, il giudice sostiene, in via principale,
la mancanza della delega a disciplinare la materia della restituzione
dei beni in sequestro. Richiamate le fonti del potere delegato del
Governo, ed in particolare l'art. 7 della legge n. 50 del 1999, che
tra le materie individua le leggi annuali di semplificazione (comma
1, lettera b), con conseguente rinvio a quelle risultanti
dall'allegato 1, numeri 9, 10 e 11, della stessa legge, si sofferma
sul n. 9 relativo al «Procedimento di gestione e alienazione dei beni
sequestrati e confiscati», che richiama alcuni testi normativi.
Escluso che la materia oggetto di devoluzione possa essere
individuata sulla base del titolo e sottolineato, comunque, che lo
stretto tenore letterale dello stesso - secondo l'unico criterio
possibile - non comprende la materia della restituzione, il
remittente sostiene che i predetti testi normativi sono tassativi e
che, non casualmente, non richiamano le norme del codice di
procedura, che non sono di rango procedimentale ma hanno natura
sostanziale. Il legislatore delegato, eccedendo i limiti della
delega, avrebbe abrogato l'art. 264 del codice di rito il quale,
rispetto al procedimento di restituzione delle cose sequestrate
regolato dall'art. 263 dello stesso codice, disciplinava in modo
semplificato l'ipotesi particolare dell'omessa richiesta di
restituzione o del suo rigetto, ed imposto un provvedimento di
restituzione.
In via subordinata, il remittente sostiene il mancato rispetto
dei criteri e principi direttivi. Individuato come rilevante quello
di cui alla lettera d) del comma 2 dell'art. 7 citato, che
consentirebbe il coordinamento formale delle disposizioni vigenti,
con la possibilita' di modificarle solo per la necessita' di
garantire la coerenza logica e sistematica della normativa e di
semplificare il linguaggio normativo, sottolinea che certamente non
puo' rientrare in tale ambito ne' la soppressione di un meccanismo
risolutivo per il caso in cui nessuno abbia chiesto la restituzione
ne' l'introduzione generale di un «meccanismo farraginoso» attraverso
tre provvedimenti dell'ufficio.
Se, invece, aggiunge il remittente, si ritenesse la delega idonea
a consentire tali interventi innovativi, allora il dubbio di
costituzionalita' dovrebbe essere riferito allo stesso art. 7, nella
parte in cui non detta criteri e principi direttivi idonei a definire
i tratti fondamentali e le scelte rilevanti con riferimento alle
specifiche materie delegate.
Da ultimo il giudice a quo fa proprie le censure svolte in altra
ordinanza di rimessione (reg. ord. n. 356 del 2003) in riferimento
agli artt. 3 e 97 della Costituzione, richiamandole per relationem.
Si sofferma, poi, sul secondo parametro, invitando questa Corte ad un
ripensamento dell'orientamento consolidato, sul rilievo che la
procedura non e' separata dalla struttura amministrativa e che un
ufficio e' ben organizzato solo se opera secondo procedure che
garantiscano efficienza, elencando a tal fine i diversi passaggi
burocratici cui gli uffici sarebbero tenuti sulla base delle nuove
norme.
2.1. - Nel giudizio introdotto con l'ordinanza n. 1188 del 2003,
e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che le questioni siano dichiarate manifestamente infondate.
Con riferimento alla dedotta carenza di delega, la difesa
erariale sottolinea che la stessa e' stata conferita con l'art. 7
della legge n. 50 del 1999, come modificato dalla legge n. 340 del
2000, attraverso il rinvio all'art. 1, comma 1, della stessa legge e
ai numeri 9 e 10 del relativo allegato 1. Quanto al contrasto con la
stessa, sostiene che il remittente non considera il richiamo
all'art. 20 della legge n. 59 del 1997, contenuto nella lettera a)
del comma 2 del suddetto art. 7. Aggiunge, rispetto al mancato
espresso richiamo delle norme del codice di procedura, che lo stesso
giudice non considera le lettere c), d) e f) del comma 2 dello stesso
art. 7, ne' il comma 3 (recte: comma 5) dell'art. 20 della legge
n. 59 del 1997 e, inoltre, che non e' esatto l'assunto secondo cui la
materia del procedimento di gestione e alienazione dei beni
sequestrati e confiscati non comprende i tempi, i modi e le forme
della restituzione e mancata restituzione dei beni sequestrati.
Deduce, infine, l'improprieta' del richiamo all'art. 97 della
Costituzione, attenendo questo all'attivita' amministrativa e non a
quella giurisdizionale.
3. - Il giudice per le indagini preliminari del Tribunale di
Verona, con ordinanza del 16 dicembre 2003 (reg. ord. n. 492 del
2004) ha sollevato, in riferimento all'art. 77, primo comma, della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale dell'art. 299
del d.P.R. n. 115 del 2002 nella parte in cui abroga l'art. 264 del
codice di procedura penale e l'art. 84 delle disposizioni di
attuazione dello stesso codice.
Il remittente premette di essere investito della richiesta di
liquidazione di compenso avanzata dal custode di un ciclomotore, gia'
in sequestro, di cui era stata disposta vanamente la restituzione
all'avente diritto e successivamente la distruzione per
diseconomicita' della vendita. Aggiunge che il custode ha chiesto il
compenso per l'intero periodo di custodia, compreso quello successivo
al trentesimo giorno decorrente dalla data in cui l'avente diritto ha
ricevuto la comunicazione del provvedimento di restituzione,
risultando abrogato l'art. 84 citato, che poneva tale periodo a
carico dell'avente diritto; con la conseguenza che il compenso
spettante al custode e' interamente a carico dello Stato.
Il medesimo giudice, ritenuto che il citato art. 299, che ha
abrogato il suddetto art. 84, sia stato emanato in violazione della
delega concessa al Governo, solleva d'ufficio la questione di
legittimita' costituzionale.
In primo luogo richiama la sentenza n. 212 del 2003 di questa
Corte, che ha dichiarato l'illegittimita' dello stesso articolo per
eccesso di delega, ritenendo che analoghe censure possano essere
mosse all'art. 299 citato, nonche' alle altre norme del testo unico
che hanno innovato il procedimento di restituzione delle cose in
sequestro, gia' oggetto di ordinanza di remissione sollevata da
diverso giudice dello stesso ufficio (reg. ord. n. 1188 del 2003), le
quali hanno rilevanza «in via indiretta ma necessaria», atteso che la
suddetta abrogazione si collega a quella dell'art. 264 del codice di
rito e alla nuova disciplina contenuta negli artt. 149, 150, 151 e
154 del d.P.R. n. 115 del 2002.
Osserva poi il remittente - riportando parti della precedente
ordinanza di remissione - che la fonte del potere legislativo
esercitato nella specie dal Governo si rinviene nell'art. 7 della
legge n. 50 del 1999, come modificato dall'art. 1 della legge n. 340
del 2000, che ha attribuito la delega al riordino delle norme
legislative e regolamentari nelle materie ivi elencate, mediante
testi unici comprendenti le disposizioni contenute in un decreto
legislativo ed in un regolamento emanati ai sensi degli artt. 14 e
17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, sulla base di
criteri e principi direttivi dettati dallo stesso articolo. La
previsione di un decreto legislativo renderebbe evidente la natura
non meramente compilativa dell'intervento di riordino normativo
rimesso all'esecutivo, fermo restando che la capacita' di innovazione
del sistema andrebbe riconosciuta solamente al suddetto decreto
legislativo e non anche al successivo testo unico, avente funzione di
mera raccolta delle disposizioni contenute nel decreto legislativo e
nel regolamento. Nella specie, dunque, dovrebbe riconoscersi rango
legislativo al solo decreto n. 113 del 2002, stante la natura
meramente compilativa del successivo d.P.R. n. 115 del 2002, con la
conseguenza che la conformita' alla delega dovrebbe essere valutata
rispetto al primo.
Sempre riportando la citata ordinanza di remissione, il giudice
rileva che l'indicazione delle materie oggetto della delega
attraverso il rinvio a fonti esterne alla stessa legge, come nel caso
dell'art. 7, comma 1, suddetto, desta dubbi in ordine al rispetto del
requisito previsto dall'art. 76 della Costituzione, che imporrebbe
una delega conferita per oggetti definiti. Aggiunge tuttavia che,
rispetto alla questione in esame, non rileva tanto il problema della
conformita' della delega ai criteri di specificita' imposti
dall'art. 76 della Costituzione, quanto il rispetto della delega da
parte dell'art. 299, e quindi «la conformita' della menzionata norma
ai principi di cui all'art. 77», primo comma, della Costituzione.
Ancora riprendendo brani dell'ordinanza di rimessione suddetta,
lo stesso giudice rileva che l'ambito entro cui puo' legittimamente
muoversi il legislatore delegato e' dato dalla lettera d) del comma 2
dell'art. 7 citato, secondo cui possono essere modificati, rispetto
alla regolamentazione previgente, solo gli aspetti che servono a
semplificare il linguaggio normativo o a garantire coerenza logica e
sistematica alla normativa, il che spiegherebbe anche l'assenza di
criteri e principi direttivi sull'oggetto delle materie delegate,
atteso che le «strutture portanti» che la disciplina della materia
gia' possiede non possono essere modificate. In tale direzione,
l'abrogazione dell'art. 84 citato - sostiene il remittente - non
risponde a necessita' di semplificazione ne' di armonizzazione (cosi'
come non appare semplificato il nuovo procedimento di restituzione
delineato dal testo unico, anche mediante l'abrogazione dell'art. 264
del codice di rito), ma e' il frutto di una non condivisibile,
perche' superficiale ed affrettata, valutazione di superfluita'.
Inoltre, il potere di semplificare e armonizzare non comprende quello
di innovare in ordine al componimento degli interessi potenzialmente
in contrasto, come ha fatto la norma impugnata che, attraverso
l'abrogazione dell'art. 84, risulta inadeguata a tutelare le ragioni
economiche dello Stato in tutti i casi in cui non si provvede alla
vendita immediatamente dopo il decorso di trenta giorni dalla rituale
comunicazione della restituzione all'avente diritto. Una norma che
interviene a disciplinare l'esistente, aggiunge il giudice a quo, non
puo' ignorare che, per effetto dei carichi di lavoro, dell'esistenza
di termini ordinatori e, in genere, di possibili disfunzioni nel
passaggio del fascicolo da un ufficio all'altro, sia «assolutamente
normale che passi qualche mese» prima che il giudice provveda alla
vendita.
Conclusivamente, sostiene lo stesso, il legislatore delegato ha
ecceduto i limiti della delega modificando la normativa preesistente
oltre le necessita' proprie della semplificazione e senza che possa
ritenersi sussistente il naturale rapporto di riempimento tra norma
delegata e delegante alla luce della ratio di quest'ultima, idoneo a
far ritenere che il silenzio della delega non osta all'emanazione di
norme che rappresentino lo sviluppo e il completamento della scelta
espressa dal legislatore delegante e delle ragioni ad essa sottese.
Considerato in diritto
1. - Il giudice per le indagini preliminari del Tribunale di
Napoli (reg. ord. n. 356 del 2003) dubita della legittimita'
costituzionale degli artt. 151 e 154 del decreto del Presidente della
Repubblica 30 maggio 2002, n. 115 (Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia), nella
parte in cui prevedono l'emanazione di un'ordinanza successiva
rispetto a quella prevista dal precedente art. 150, che dispone la
restituzione delle somme sequestrate, in riferimento all'art. 76
della Costituzione, ritenendo che il legislatore delegato abbia
ecceduto dalla delega conferita con l'art. 7, comma 2, lettera a),
della legge 8 marzo 1999, n. 50 (Delegificazione e testi unici di
norme concernenti procedimenti amministrativi - legge di
semplificazione 1998), come modificato dall'art. 1 della legge
24 novembre 2000, n. 340 (Disposizioni per la delegificazione di
norme e per la semplificazione di procedimenti amministrativi - legge
di semplificazione 1999), che rinvia ai criteri - individuati
dall'art. 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59 - di semplificazione,
di snellimento dei procedimenti, di riduzione dei tempi, di
eliminazione delle fasi inutili e di soppressione di organi e fasi
endoprocedimentali superflue, mentre la disciplina dettata sarebbe
contraria a tali principi; e inoltre, in riferimento agli artt. 3 e
97 della Costituzione, sotto il profilo del mancato rispetto dei
canoni di ragionevolezza e di buon andamento della pubblica
amministrazione, atteso che i provvedimenti adottati nell'esercizio
delle funzioni giurisdizionali coinvolgono necessariamente gli uffici
amministrativi e che l'inutile duplicazione di atti e' manifestamente
irragionevole rispetto all'interesse pubblico perseguito.
Il giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Verona
(reg. ord. n. 1188 del 2003) dubita della legittimita' costituzionale
degli artt. 150, 151, 154 e 299 - quest'ultimo in quanto abrogativo
dell'art. 264 del codice di procedura penale - del decreto
legislativo 30 maggio 2002, n. 113 (Testo unico delle disposizioni
legislative in materia di spese di giustizia), come riprodotti nel
d.P.R. n. 115 del 2002, nella parte in cui disciplinano anche il
«caso prima regolato dall'art. 264 del codice di procedura», in
riferimento all'art. 76 della Costituzione, per mancanza di una
valida delega in tema di restituzione dei beni in sequestro;
subordinatamente, nella parte in cui gli stessi articoli disciplinano
in modo difforme rispetto alla disciplina previgente anche il «caso
prima regolato dall'art. 264 del codice di procedura», sempre in
riferimento all'art. 76 della Costituzione, per contrarieta' ai
principi e criteri direttivi posti dalla lettera d), comma 2,
dell'art. 7 della legge n. 50 del 1999, come modificato dall'art. 1
della legge n. 340 del 2000; e inoltre nella parte in cui prevedono
attivita' ripetitive e inutili con effetti di inefficienza
sull'amministrazione della giustizia, in riferimento all'art. 97,
primo comma, anche in relazione all'art. 3 della Costituzione, sotto
il profilo del buon andamento. Lo stesso giudice dubita, in via
ulteriormente subordinata e in riferimento all'art. 76 della
Costituzione, della legittimita' costituzionale dell'art. 7 della
legge n. 50 del 1999, come modificato dall'art. 1 della legge n. 340
del 2000, nella parte in cui non detta criteri e principi direttivi
idonei a definire i tratti fondamentali e le scelte rilevanti con
riferimento alle materie delegate.
Altro giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Verona
(reg. ord. n. 492 del 2004) dubita della legittimita' costituzionale
dell'art. 299 - nella parte in cui abroga l'art. 264 del codice di
procedura penale e l'art. 84 delle disposizioni di attuazione dello
stesso codice - del d.P.R. n. 115 del 2002, in riferimento
all'art. 77, primo comma, della Costituzione. Non sarebbero
rispettati i limiti della delega individuati nella lettera d),
comma 2, dell'art. 7 della legge n. 50 del 1999 - che consentirebbe
la modifica della normativa previgente solo per gli aspetti che
servono a semplificare il linguaggio normativo o a garantire la
coerenza logica e sistematica della normativa - atteso che la norma
impugnata innoverebbe in ordine al componimento degli interessi
potenzialmente in contrasto, ponendo a carico dello Stato il compenso
del custode anche per il periodo successivo al trentesimo giorno,
decorrente dalla data in cui l'avente diritto ha ricevuto la
comunicazione del provvedimento di restituzione.
2. - In considerazione dell'identita' della materia, nonche' dei
profili di illegittimita' costituzionali fatti valere, i giudizi
possono essere riuniti per essere decisi con unica pronuncia.
3. - Ai fini di una migliore comprensione delle singole censure
mosse dai giudici remittenti e' utile soffermarsi in generale sulla
nuova normativa, confrontandola con quella previgente.
Gli artt. da 149 a 156 del testo unico in materia di spese di
giustizia - d.P.R. n. 115 del 2002, nel quale confluiscono le norme
di legge, emanate con il d.lgs. n. 113, e le norme secondarie,
emanate con il d.P.R. n. 112, entrambi con la stessa data - hanno
disciplinato la procedura di restituzione di somme e valori e la
procedura di vendita, con l'eventuale restituzione del ricavato
residuo, dei beni gia' in sequestro nel processo penale; lo stesso
testo unico ha contestualmente abrogato (artt. 299 e 301) le norme di
legge e secondarie previgenti.
I giudici remittenti impugnano, oltre all'art. 7 della legge di
delega, quasi tutte le nuove norme di rango legislativo (con
l'eccezione del solo art. 155) e l'art. 299, nella parte in cui
abroga l'art. 264 del codice di procedura penale e l'art. 84 delle
disposizioni di attuazione dello stesso codice.
Il testo unico - abbassando il livello della fonte da primaria a
secondaria tutte le volte in cui non venivano in rilievo competenze
del magistrato - ha previsto scansioni temporali delle procedure a
partire dal momento in cui la restituzione e' disposta dal
magistrato, e, in particolare, ha regolato l'ipotesi in cui la
restituzione non vada a buon fine e occorra provvedere
all'incameramento delle somme da parte della Cassa delle ammende, o
direttamente se si tratta di somme o dopo la vendita nel caso di
beni.
La vecchia disciplina disponeva che con ordinanza del giudice -
decorso un anno dalla inoppugnabilita' della sentenza - somme e
valori venivano depositati presso l'Ufficio del registro, mentre dei
beni veniva disposta la vendita, il cui ricavato era depositato
presso l'Ufficio postale con deposito giudiziale. Dopo ulteriori due
anni da tali depositi, detratte le spese, le somme erano devolute,
sempre con provvedimento del giudice, alla Cassa delle ammende. Il
pagamento delle spese di custodia era - salvo specifiche eccezioni -
condizione necessaria per la restituzione del bene all'avente
diritto; queste spese erano a carico dell'avente diritto per il
periodo successivo ai trenta giorni dalla comunicazione del
provvedimento di restituzione.
La relazione governativa al d.P.R. n. 115 del 2002 ha
giustificato la necessita' di interventi innovativi, ponendo il luce
i problemi originati dalle vecchie norme: i tempi di custodia erano
molto lunghi, facendo aumentare le relative spese anticipate
dall'erario; la vendita avveniva a notevole distanza di tempo dal
sequestro del bene; per non pagare le spese di custodia non veniva
chiesta la restituzione del bene, il cui valore era scemato nel
tempo, con la conseguenza di dover ricorrere alla vendita a notevole
distanza di tempo dal sequestro, il cui ricavato non copriva le
stesse spese, o alla distruzione, con conseguente carico all'erario
delle spese di custodia, salvo eventuale recupero dal condannato;
l'incameramento residuale alla Cassa delle ammende avveniva con molto
ritardo. Inoltre, si prevedeva il deposito delle somme presso
l'Ufficio del registro, le cui funzioni di cassa erano state
soppresse; si prevedeva ancora la vendita alle pubbliche borse o
all'asta pubblica; le somme erano depositate presso l'Ufficio postale
nella forma arcaica del deposito giudiziario.
La nuova disciplina, partendo dal provvedimento di restituzione
disposto dal magistrato - d'ufficio o su richiesta dell'interessato e
gia' previsto dall'art. 84 delle disposizioni di attuazione del
codice di procedura penale - ha chiaramente specificato che tale
provvedimento va emesso quando la sentenza e' divenuta inoppugnabile.
Decorsi trenta giorni dalla rituale comunicazione della restituzione
(gia' prevista dall'art 84 citato, comma 2), il giudice, nel caso di
somme, emette altro provvedimento per avvisare l'interessato che,
decorsi ulteriori tre mesi dalla comunicazione, esse verranno
devolute alla Cassa; nel caso di beni dispone la vendita, che e'
comunicata all'interessato ai fini dell'utile decorso dei tre mesi
per la devoluzione alla Cassa del ricavato, detratte le spese
(artt. 150, 151, 154 del testo unico). Inoltre, la vendita e'
eseguita a cura dell'ufficio di cancelleria, anche a mezzo degli
istituti di vendite giudiziarie (art. 152 del testo unico); somme e
valori sono depositati presso i concessionari, che fungono gia' da
uffici cassa ed effettuano la riscossione coattiva (art. 153 del
testo unico). Infine, e' stato eliminato il pagamento delle spese di
custodia, quale condizione necessaria per la restituzione del bene
all'avente diritto; e' pure caduta la previsione che poneva a carico
dell'avente diritto le spese di custodia per il periodo successivo ai
trenta giorni dalla comunicazione del provvedimento di restituzione.
4. - Precedenza logica, nonostante sia stata posta in via
subordinata, ha la questione sollevata dal giudice per le indagini
preliminari di Verona (reg. ord. n. 1188 del 2003), secondo il quale
l'art. 7 della legge di delega violerebbe l'art. 76 della
Costituzione, nella parte in cui non detta criteri e principi
direttivi idonei a definire i tratti fondamentali e le scelte
rilevanti con riferimento alle materie delegate.
La questione e' infondata.
Il testo unico in oggetto rientra tra quelli diretti al riordino
e all'armonizzazione delle norme legislative e regolamentari nelle
materie elencate dalle leggi annuali di semplificazione, secondo
quanto previsto dall'art. 7, comma 1, lettera b), della delega. Ai
fini che qui interessano, la materia delle spese di giustizia e'
prevista dalla stessa legge n. 50 del 1999, precisamente
nell'allegato 1, numeri 9, 10 e 11. Per tutti i testi unici della
specie suddetta, i criteri e i principi direttivi sono individuati
nell'elenco del comma 2 dello stesso art. 7, anche mediante il rinvio
ai criteri fissati dall'art. 20 della legge n. 59 del 1997. Il
legislatore delegante ha fissato i limiti di intervento del Governo
nell'effettuazione dell'opera di riordino e armonizzazione della
disciplina esistente attraverso criteri direttivi finalizzati a tale
obiettivo, non occorrendo criteri direttivi di merito specifici per
ciascuna materia delegata.
Questa Corte ha, del resto, recentemente affermato, in relazione
ad altre norme dello stesso testo unico e con riferimento alla
pretesa violazione dell'art. 76 della Costituzione, che «se
l'obiettivo e' quello di ricondurre a sistema una disciplina
stratificata negli anni, con la conseguenza che i principi sono
quelli gia' posti dal legislatore, non e' necessario che ..... sia
espressamente enunciato nella delega il principio gia' presente
nell'ordinamento, essendo sufficiente il criterio del riordino di una
materia delimitata» (sentenza n. 52 del 2005).
5. - Passando ad esaminare le questioni di costituzionalita'
relative alle norme delegate e iniziando dai profili di censura di
portata piu' ampia, viene in rilievo quella degli artt. 150, 151, 154
e 299 - quest'ultimo in quanto abrogativo dell'art. 264 del codice di
procedura penale - del decreto legislativo n. 113 del 2002, come
riprodotti nel contestuale d.P.R. n. 115, nella parte in cui
disciplinano anche il «caso prima regolato dall'art. 264 del codice
di procedura». Secondo il giudice per le indagini preliminari di
Verona (reg. ord. n. 1188 del 2003), questi articoli violerebbero
l'art. 76 della Costituzione per mancanza di una valida delega in
tema di restituzione dei beni in sequestro. La procedura di
restituzione non sarebbe compresa nelle materie della delega alla
luce del numero 9) dell'allegato 1 della legge n. 50 del 1999, non
risultando dal titolo, dove letteralmente si individua il
«procedimento di gestione e alienazione....» e non essendo indicato
l'art. 264 del codice di procedura penale tra le norme tassativamente
richiamate.
Anche tale censura e' infondata, per la ragione assorbente che
nel contesto in esame la vendita presuppone in via normale la mancata
restituzione. Inoltre, basta considerare le norme menzionate nel
numero 9) dell'allegato 1, per comprendere che il criterio della
tassativita' risulterebbe in contrasto con lo stesso titolo
attribuito alla procedura suddetta. Infatti, sono richiamate tutte le
norme di attuazione del codice di procedura penale, tutte le norme
del regolamento di esecuzione dello stesso codice, nonche' un
regolamento del 1896 che, tra le tante materie, disciplina - in un
modo superato anche prima del testo unico - altresi' la restituzione.
Criterio di interpretazione utile, allora, e' quello
logico-sistematico, che consente di leggere il richiamo dei
provvedimenti normativi alla luce del titolo individuato dal
legislatore delegato. Come detto, restituzione e vendita sono
strettamente intrecciate posto che il mancato buon esito della prima
e' il presupposto normale affinche' si possa procedere alla seconda.
Inoltre, entrambe sono collegate con la materia delle spese di
giustizia, il cui ampio raggio e' delimitato dai cosiddetti campione
civile e penale di cui al numero 10) dell'allegato 1, se si considera
che le spese di custodia sono originate dal bene in sequestro sino a
che non e' restituito o venduto, e che le somme residuali sono
destinate alla Cassa delle ammende.
Da non trascurare, poi, che l'art. 264 del codice di procedura
penale e' stato abrogato in attuazione di un preciso criterio
direttivo (art. 7, comma 2, lett. f), che impone l'abrogazione «di
tutte le rimanenti disposizioni, non richiamate, che regolano la
materia», rientrando tale norma tra quelle che il testo unico ha
riscritto nell'ambito dell'opera di coordinamento e armonizzazione
della disciplina.
Del resto, questa Corte - nel ritenere infondata la violazione
dell'art. 76 della Costituzione da parte della stessa norma della
legge delega - ha avuto modo di precisare che i provvedimenti
richiamati nell'allegato 1 servono solo a delimitare la materia
oggetto di riordino, senza ritenere tassativo il richiamo dei singoli
articoli (sentenza n. 53 del 2005).
Il medesimo giudice (reg. ord. n. 1188 del 2003) pone, sempre in
via subordinata, questione di legittimita' costituzionale degli
stessi articoli, ancora in riferimento all'art. 76 della
Costituzione, nella parte in cui disciplinano in modo difforme anche
il «caso prima regolato dall'art. 264 del codice di procedura»,
sostenendo il contrasto con i principi e i criteri direttivi posti
dalla lettera d), comma 2, dell'art. 7 della legge di delegazione.
Secondo il remittente, sarebbe consentito solo il coordinamento
formale delle disposizioni vigenti, con possibilita' di modifiche
limitate alla necessita' di garantire la coerenza logica e
sistematica della normativa e di semplificarne il linguaggio mentre
il legislatore delegato avrebbe introdotto un «meccanismo
farraginoso» attraverso tre provvedimenti dell'ufficio.
La censura e' del pari infondata.
A prescindere dalla considerazione che questa Corte ha gia'
affermato che il coordinamento puo' essere non solo formale se
l'obiettivo e' quello della coerenza logica e sistematica della
normativa riordinata (sentenze n. 52 e n. 53 del 2005), il criterio
direttivo invocato non e' pertinente. Nel riordinare la materia di
interesse, il legislatore delegato si e' mosso nell'ambito della
semplificazione procedurale ed organizzativa di cui alla lettera a)
comma 2, dell'art. 7, che rinvia ai criteri individuati nell'art. 20
della legge n. 59 del 1997, cadenzando temporalmente il procedimento
e pervenendo ad una riduzione generale dei tempi, come emerge dalla
comparazione tra la vecchia e la nuova disciplina esposta in
premessa.
Con riferimento ad entrambe le censure, puo' inoltre richiamarsi
il principio, affermato in piu' occasioni da questa Corte, secondo
cui l'art. 76 della Costituzione «non osta all'emanazione di norme
che rappresentino un coerente sviluppo e, se del caso, anche un
completamento delle scelte espresse dal legislatore delegante; va
escluso, infatti, che le funzioni del legislatore delegato siano
limitate ad una mera "scansione linguistica" delle previsioni dettate
dal delegante, essendo consentito al primo di valutare le situazioni
giuridiche da regolamentare e di effettuare le conseguenti scelte,
nella fisiologica attivita' di "riempimento" che lega i due livelli
normativi, rispettivamente, della legge di delegazione e di quella
delegata» (cosi', ex plurimis, sentenze n. 199 del 2003 e n. 308 del
2002).
5.1. - Il giudice per le indagini preliminari di Napoli (reg.
ord. n. 356 del 2003), censura i soli artt. 151 e 154 del d.P.R.
n. 115 del 2002), sempre in riferimento all'art. 76 della
Costituzione, nella parte in cui prevedono l'emanazione di
un'ordinanza successiva rispetto a quella prevista dal precedente
art. 150, che dispone la restituzione delle somme. Secondo il
remittente, il legislatore delegato avrebbe ecceduto dalla delega
conferita con l'art. 7, comma 2, lettera a), della legge n. 50 del
1999, che rinvia ai criteri di semplificazione, di snellimento dei
procedimenti, di riduzione dei tempi, di eliminazione delle fasi
inutili e di soppressione di organi e fasi endoprocedimentali
superflue (tutti individuati dall'art. 20 della legge n. 59 del
1997), prevedendo, in violazione dei suddetti principi, un'ordinanza
non necessitata.
Anche questa censura e' infondata.
Secondo la relazione governativa, tale tipologia di ordinanza e'
stata introdotta per individuare un termine iniziale di decorrenza ai
fini dell'assegnazione di somme alla Cassa delle ammende,
informandone l'avente diritto, in considerazione della circostanza
che i tempi del procedimento erano stati di molto ridotti e che
dall'inutile decorso di un breve periodo di tempo sarebbe derivata la
perdita del diritto.
Comunque, anche a voler ammettere la superfluita' dell'ordinanza
prevista dall'art. 151 citato ai fini della devoluzione di cui al
successivo art. 154, non si puo' ravvisare la violazione della delega
per aver il legislatore delegato semplificato poco rispetto a quello
che avrebbe potuto, trattandosi di scelte di merito rimesse alla
discrezionalita' del legislatore.
6. - Due giudici remittenti (reg. ord. n. 356 e n. 1188 del 2003)
lamentano, inoltre, la violazione dell'art. 97, in collegamento con
l'art. 3, della Costituzione, sotto il profilo del mancato rispetto
dei canoni di ragionevolezza e buon andamento della pubblica
amministrazione, atteso che i provvedimenti ripetitivi ed inutili,
adottati nell'esercizio delle funzioni giurisdizionali,
coinvolgerebbero necessariamente gli uffici amministrativi e che
l'inutile duplicazione di atti sarebbe manifestamente irragionevole
rispetto all'interesse pubblico perseguito.
La questione e' manifestamente infondata, dal momento che la
giurisprudenza di questa Corte e' costante nell'affermare che il
principio di buon andamento della pubblica amministrazione, pur
essendo riferibile anche agli organi dell'amministrazione della
giustizia, attiene esclusivamente alle leggi concernenti
l'ordinamento degli uffici giudiziari ed il loro funzionamento sotto
l'aspetto amministrativo; mentre tale principio e' estraneo
all'esercizio della funzione giurisdizionale, che nella specie viene
viceversa in rilievo (ex plurimis, ordinanze n. 138 e n. 94 del 2004;
n. 479 del 2002; n. 408 del 2001).
7. - Resta da esaminare la questione di costituzionalita'
sollevata con altra ordinanza dal Tribunale di Verona (reg. ord.
n. 492 del 2004), secondo il quale l'art. 299 del d.P.R. n. 115 del
2002 - nella parte in cui abroga l'art. 264 del codice di procedura
penale e l'art. 84 delle relative disposizioni di attuazione, ma
sostanzialmente nella parte in cui abroga il secondo, sulla base di
quanto emerge dall'ordinanza di remissione - contrasterebbe con la
delega, ponendo a carico dello Stato il compenso del custode anche
per il periodo successivo al trentesimo giorno decorrente dalla data
in cui l'avente diritto ha ricevuto la comunicazione del
provvedimento di restituzione.
In proposito va rilevato che - successivamente all'emanazione
dell'ordinanza di remissione - e' intervenuta la speciale disciplina
per l'alienazione di beni sequestrati, introdotta con l'art. 1, commi
da 312 a 321, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2005), la quale, per le procedure non concluse anche
relative alle istanze di liquidazione dei compensi dei custodi (comma
321) prevede, tra l'altro, l'applicazione della tariffa forfettizzata
(commi 318-320) per i veicoli in possesso di determinati requisiti
(comma 312).
Stante tale innovazione legislativa, va disposta in via
preliminare la restituzione degli atti al giudice per le indagini
preliminari del Tribunale di Verona, affinche' lo stesso valuti se,
sulla base dello ius superveniens, la questione di legittimita'
costituzionale sia tuttora rilevante.