ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 3, comma 3, e
11, comma 6, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia
15 maggio 2002, n. 13 (Disposizioni collegate alla legge finanziaria
2002), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri, notificato il 12 luglio 2002, depositato in cancelleria il
22 successivo ed iscritto al n. 45 del registro ricorsi 2002.
Visto l'atto di costituzione della Regione Friuli-Venezia Giulia;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 marzo 2005 il giudice relatore
Alfonso Quaranta;
Uditi l'avvocato dello Stato Massimo Mari per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Giandomenico Falcon per la
Regione Friuli-Venezia Giulia.
Ritenuto in fatto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato
il 12 luglio 2002, depositato in cancelleria il successivo giorno 22
ed iscritto al n. 45 del registro ricorsi 2002, ha promosso, ai sensi
dell'art. 127, primo comma, della Costituzione, questioni di
legittimita' costituzionale, in riferimento agli artt. 114 e 117,
secondo comma, lettera l), della Costituzione, degli artt. 3, comma 2
[recte: comma 3], e 11, comma 6, della legge della Regione
Friuli-Venezia Giulia 15 maggio 2002, n. 13 (Disposizioni collegate
alla legge finanziaria 2002).
1.1. - La difesa dello Stato rileva come l'art. 3 «prevedendo la
permanenza di un controllo preventivo di legittimita' sugli atti
degli enti locali, anche se eventuale, sia su richiesta degli organi
collegiali deliberanti (comma 2), sia su richiesta di un quinto dei
consiglieri assegnati all'ente (comma 3), si ponga in contrasto con
l'art. 14» [recte: 114] «della Costituzione che sancisce il principio
di equiordinazione tra comuni e Regioni», anche in ragione della
intervenuta eliminazione di tale tipo di controllo a seguito
dell'abrogazione dell'art. 130 della Costituzione, disposta
dall'art. 9, comma 2, della legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).
Aggiunge, quindi, «per completezza di informazione (...) che la
Regione, in base al proprio particolare statuto di autonomia, ha
competenza legislativa esclusiva in materia di ordinamento degli enti
locali».
1.2. - Il ricorrente deduce, altresi', l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 11, comma 6, della stessa legge, in quanto
detta norma, aggiungendo l'art. 3-bis alla legge della Regione
Friuli-Venezia Giulia 7 febbraio 1992, n. 7 (Disciplina ed
incentivazione in materia di cooperazione sociale), «introduce una
nuova figura di soci (soci fruitori) delle cooperative sociali, con
anche la possibilita' di far parte degli organi sociali, non prevista
dalla disciplina giuridica delle cooperative contenuta nel codice
civile». Detta disposizione, ad avviso del ricorrente, si pone in
contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione, che riserva allo Stato la competenza esclusiva in
materia di ordinamento civile.
2. - Si e' costituita la Regione Friuli-Venezia Giulia chiedendo
che le questioni di legittimita' costituzionale siano dichiarate
inammissibili e infondate.
2.1. - Con successiva memoria la Regione, richiamando l'ordinanza
di questa Corte n. 358 del 2002, ha ribadito l'inammissibilita' delle
questioni in quanto il ricorrente invoca, quali parametri,
disposizioni contenute nel Titolo V della Costituzione, ma non deduce
le ragioni per cui dette norme dovrebbero applicarsi ad una Regione a
statuto speciale.
Ha precisato, quindi, che la prima norma sottoposta all'esame
della Corte e' l'art. 3, comma 3 (e non comma 2), della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 13 del 2002, la cui disposizione ha
sostituito l'art. 28 della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia
12 settembre 1991, n. 49, recante «Norme regionali in materia di
funzioni di controllo e di amministrazione attiva nei confronti degli
Enti locali e delle Unita' sanitarie locali, nonche' norme in materia
di ordinamento dell'Amministrazione regionale. Abrogazione della
legge regionale 3 agosto 1977, n. 48 e della legge regionale 5 aprile
1985, n. 17, nonche' modificazioni ed integrazioni della legge
regionale 1° marzo 1988, n. 7».
Osserva, quindi, come l'abrogazione dell'art. 130 della
Costituzione non incida sul proprio ordinamento, in quanto detta
norma costituzionale riguardava solo le Regioni a statuto ordinario,
mentre l'art. 60 del proprio statuto speciale (legge costituzionale
31 gennaio 1963, n. 1) prevede che «il controllo sugli atti degli
enti locali e' esercitato da organi della Regione nei modi e nei
limiti stabiliti con legge regionale in armonia con i principi delle
leggi dello Stato».
Da un lato tale previsione non ha subito modifiche, neanche ad
opera della legge costituzionale 31 gennaio 2001, n. 2 (Disposizioni
concernenti l'elezione diretta dei presidenti delle regioni a statuto
speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano), che ha
riformato gli statuti delle Regioni ad autonomia speciale, dall'altro
l'abrogazione dell'art. 130 della Costituzione non puo' riflettersi
sul richiamato art. 60 dello statuto, in quanto l'art. 10 della legge
cost. n. 3 del 2001 amplia e non riduce gli spazi di autonomia delle
Regioni a statuto speciale.
La Regione deduce, invece, come nell'esercizio delle proprie
competenze legislative (art. 4, comma 1, numero 1-bis, dello statuto
speciale), «ha ritenuto di armonizzare il proprio ordinamento» alla
riforma costituzionale; pertanto, ha soppresso i controlli preventivi
necessari ed ha trasformato il controllo di legittimita' del Comitato
regionale di controllo (Co.re.co.) «in un «esame di legittimita»
avente sostanziale natura di attivita' di consulenza giuridica
liberamente richiedibile dagli enti locali o da minoranze dei loro
organi, senza che dalla richiesta derivi la sospensione
dell'efficacia dell'atto o un vincolo per gli enti locali in caso di
ritenuta illegittimita' dell'atto da parte del Co.re.co»,
ridenominato «Comitato di garanzia» dall'art. 3, comma 18, della
legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 29 gennaio 2003, n. 1
(Disposizioni per la formazione del bilancio pluriennale ed annuale
della Regione - legge finanziaria 2003).
Non si tratta invero di un controllo, ma di un esame che non ha
carattere preventivo, e che non da' luogo ad annullamento,
sospensione dell'efficacia (che puo' essere eventualmente decisa solo
dallo stesso ente deliberante) o onere di riesame, ma solo alla
formulazione di osservazioni da parte dell'organo a cio' deputato.
2.2. - In ordine alla ritenuta illegittimita' costituzionale
dell'art. 11, comma 6, della suddetta legge reg. n. 13 del 2002, che
ha introdotto l'art. 3-bis nella legge reg. Friuli-Venezia Giulia
n. 7 del 1992, la Regione espone che la categoria dei «soci fruitori»
- quali soci che godono dei servizi erogati dalla cooperativa sociale
senza prestare alcuna attivita' lavorativa, in quanto portatori di
handicap o comunque in posizione svantaggiata (ad es. anziani), che
si affiancano ai soci «ordinari» e ai soci «volontari» - non
costituisce un novum.
Deduce, altresi', che la Regione Trentino-Alto Adige, con la
disposizione contenuta nell'art. 4 della legge regionale 22 ottobre
1988, n. 24, recante «Norme in materia di cooperazione di
solidarieta' sociale», ha gia' adottato una disposizione simile.
La ratio della disciplina introdotta e', poi, coerente con lo
scopo per cui sono state previste le cooperative sociali. Infatti
l'art. 3-bis, comma 1, stabilisce che gli statuti delle cooperative
sociali possono prevedere la presenza di soci fruitori «al fine di
rafforzare il perseguimento dell'interesse generale delle comunita'
di cui all'art. 2, comma 1»; in questo senso la norma si puo'
considerare come attuativa dell'art. 9 della legge 8 novembre 1991,
n. 381 (Disciplina delle cooperative sociali) che, oltre ad affidare
alle regioni il compito di emanare norme di attuazione della legge
stessa (comma 1), prevede che «le regioni emanano altresi' norme
volte alla promozione, al sostegno e allo sviluppo della cooperazione
sociale (...)» (comma 3).
Infine, rileva la Regione Friuli-Venezia Giulia come non vi sia
alcuna interferenza con la disciplina statale in materia di
ordinamento civile, in quanto il limite del diritto privato non va
inteso in senso assoluto - come gia' riconosciuto dalla Corte, prima
della legge cost. n. 3 del 2001, con la sentenza n. 352 del 2001, e
come risulta dopo la riforma del Titolo V - permanendo per le Regioni
la possibilita' di dettare discipline specifiche di istituti
particolari, connessi alle attivita' pubbliche, e restando, quindi,
preclusa solo l'interferenza con la disciplina civilistica generale.
3. - In prossimita' dell'udienza pubblica la difesa dello Stato
ha depositato memoria con la quale, preliminarmente, ha chiesto
dichiararsi la cessazione della materia del contendere in ordine alla
questione di costituzionalita' relativa all'art. 3, comma 3, della
legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 13 del 2002, ed ha ribadito la
richiesta di declaratoria di illegittimita' costituzionale
dell'art. 11, comma 6, della medesima legge.
In particolare, l'Avvocatura generale dello Stato ha premesso che
l'art. 28 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 49 del 1991, come
sostituito dall'art. 3, comma 3, della legge reg. n. 13 del 2002, e'
stato abrogato, a decorrere dal 1° luglio 2004, dalla legge della
Regione Friuli-Venezia Giulia 11 dicembre 2003, n. 21 (Norme urgenti
in materia di enti locali, nonche' di uffici di segreteria degli
Assessori regionali).
Ha quindi osservato come la categoria dei soci fruitori non ha
riconoscimento nell'ordinamento nazionale, quanto in prassi
statutarie contra legem. Deduce, pertanto, che alla luce della
riforma introdotta dal decreto legislativo 17 gennaio 2003, n. 6
(Riforma organica della disciplina delle societa' di capitali e
societa' cooperative, in attuazione della legge 3 ottobre 2001,
n. 366), le cooperative sociali risultano soggette al regime
giuridico della societa' per azioni (s.p.a.) o della societa' a
responsabilita' limitata (s.r.l.), che non appare compatibile con la
categoria di soci in esame.
Infine osserva come la norma impugnata non possa essere
considerata legittima integrazione della disciplina civilistica
statale, in quanto dare incondizionatamente ingresso a soci meri
utenti di servizi o fruitori di beni, in tutti gli organi sociali,
secondo la nuova disciplina della s.p.a o della s.r.l., non appare
coerente con la complessa architettura normativa che governa le
cooperative.
4. - Anche la Regione Friuli-Venezia Giulia ha depositato memoria
con la quale ha ribadito le difese svolte. In particolare ha dedotto
come, benche' l'art. 28 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 49
del 1991 sia stato abrogato dalla legge reg. n. 21 del 2003, a
decorrere dal 1° luglio 2004, e il Comitato di garanzia sia stato
soppresso dalla medesima legge reg., non si sia verificata la
cessazione della materia del contendere, in quanto il Comitato, nel
periodo precedente alla data del 1° luglio 2004, ha svolto le proprie
funzioni.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questioni di legittimita' costituzionale, in riferimento agli
artt. 114 e 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, degli
artt. 3, comma 2 [recte: comma 3], e 11, comma 6, della legge della
Regione Friuli-Venezia Giulia 15 maggio 2002, n. 13 (Disposizioni
collegate alla legge finanziaria 2002).
1.1. - La difesa dello Stato rileva come il suddetto art. 3,
prevedendo la permanenza di un controllo preventivo di legittimita'
sugli atti degli enti locali, anche se eventuale, sia su richiesta
degli organi collegiali deliberanti (comma 2), sia su richiesta di un
quinto dei consiglieri assegnati all'ente (comma 3), si pone in
contrasto con l'art. 14 [recte: 114] della Costituzione, che sancisce
il principio di equiordinazione tra Comuni e Regioni, anche in
ragione della abrogazione dell'art. 130 della Costituzione, disposta
dall'art. 9, comma 2, della legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).
1.2. - Il ricorrente deduce, altresi', l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 11, comma 6, della medesima legge regionale,
in quanto detta norma, aggiungendo l'art. 3-bis alla legge della
Regione Friuli-Venezia Giulia 7 febbraio 1992, n. 7 (Disciplina ed
incentivazione in materia di cooperazione sociale), prevede, per le
cooperative sociali, una nuova figura di soci - denominati soci
fruitori - non prevista dalla disciplina codicistica delle
cooperative.
Detta disposizione, ad avviso del ricorrente, viola l'art. 117,
secondo comma, lettera l), della Costituzione, che riserva allo Stato
la competenza esclusiva nella materia «ordinamento civile».
2. - Prima di esaminare le censure proposte, occorre effettuare
alcune precisazioni in ordine al thema decidendum.
Per dare un coerente significato alla impugnazione in questione
e' necessario chiarire che l'art. 3, comma 2, della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 13 del 2002 aggiunge l'art. 3-ter alla legge
della Regione Friuli-Venezia Giulia 9 marzo 1995, n. 14 (Norme per le
elezioni comunali nel territorio della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, nonche' modificazioni alla legge regionale
12 settembre 1991, n. 49), che tratta altra materia (la rubrica reca
Ammissione di una sola lista o di un solo gruppo di liste), ed e'
quindi estraneo al tema del controllo sugli atti degli enti locali.
Presumibilmente il ricorso e' diretto a censurare il comma 3 del
citato art. 3, il quale sostituisce l'art. 28 della legge della
Regione Friuli-Venezia Giulia 12 settembre 1991, n. 49 (Norme
regionali in materia di funzioni di controllo e di amministrazione
attiva nei confronti degli Enti locali e delle Unita' sanitarie
locali, nonche' norme in materia di ordinamento dell'Amministrazione
regionale. Abrogazione della legge regionale 3 agosto 1977, n. 48 e
della legge regionale 5 aprile 1985, n. 17, nonche' modificazioni ed
integrazioni della legge regionale 1° marzo 1988, n. 7), gia'
precedentemente modificato dall'articolo 69, comma 1, della legge
della Regione Friuli-Venezia Giulia 20 aprile 1999, n. 9
(Disposizioni varie in materia di competenza regionale).
L'art. 28 richiamato, nel testo cosi' sostituito, ha previsto
(comma 2) che «le deliberazioni degli Enti locali sono soggette ad
esame di legittimita', se lo richiedono gli organi collegiali
deliberanti».
A sua volta il successivo comma 3 ha disposto che «sono,
altresi', soggette ad esame le deliberazioni di cui al comma 2,
qualora un quinto dei consiglieri assegnati a ciascun ente ne faccia
richiesta scritta e motivata, entro dieci giorni dall'affissione
all'albo pretorio, ritenendole assunte in violazione di legge. Tale
richiesta e' presentata all'ente stesso, che provvede all'inoltro al
Comitato regionale di controllo al termine della pubblicazione, senza
sospensione dell'esecutivita' degli atti».
Alla luce del contenuto delle disposizioni sopra citate, si deve
ritenere che l'impugnazione proposta dallo Stato concerna l'art. 28,
commi 2 e 3, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 49 del 1991,
nel testo sostituito dall'art. 3, comma 3, della legge reg. n. 13 del
2002.
3. - Cosi' chiarito il thema decidendum in ordine alla suddetta
questione di legittimita' costituzionale, va rilevato che l'art. 1,
comma 14, della successiva legge della Regione Friuli-Venezia Giulia
11 dicembre 2003, n. 21 (Norme urgenti in materia di enti locali,
nonche' di uffici di segreteria degli Assessori regionali) ha
espressamente abrogato la legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 49 del
1991, come modificata (ad eccezione dell'art. 80, peraltro estraneo
alla materia oggetto del contendere), e dunque anche l'art. 28 sopra
richiamato. Va, altresi', osservato come l'art. 1, comma 6, della
legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 21 del 2003 ha soppresso il
Comitato di garanzia previsto dalla legge reg. Friuli-Venezia Giulia
n. 49 del 1991, cosi' ridenominato il Co.re.co dall'art. 3, comma 18,
della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 1 del 2003.
L'intervenuta abrogazione, tuttavia, non da' luogo alla
cessazione della materia del contendere, atteso che, pur essendo
stato rimosso il precetto normativo, la Regione Friuli-Venezia Giulia
ha dedotto che lo stesso ha avuto, medio tempore, attuazione.
4. - Quanto all'art. 11, comma 6, della medesima legge regionale,
pure esso oggetto di impugnazione, si deve osservare che il suddetto
comma 6 ha inserito l'art. 3-bis nella legge reg. Friuli-Venezia
Giulia n. 7 del 1992, la cui rubrica reca Soci fruitori.
Il richiamato art. 3-bis ha cosi' disposto:
«1. - Al fine di rafforzare il perseguimento dell'interesse
generale delle comunita' di cui all'articolo 2, comma 1, gli statuti
delle cooperative sociali possono prevedere la presenza di soci
fruitori, soggetti che beneficiano e godono, anche indirettamente,
dei servizi realizzati dalla cooperativa stessa in attuazione dei
propri compiti statutari.
2. - Possono essere soci fruitori le persone fisiche ovvero le
associazioni formalmente costituite di tutela e rappresentanza di
tali persone.
3. - I soci fruitori sono iscritti in una apposita sezione del
libro soci. Il loro numero non concorre a determinare le aliquote
fissate dagli articoli 4 e 5 della presente legge.
4. - I soci fruitori possono far parte degli organi sociali della
cooperativa».
5. - Le questioni sono inammissibili.
Al riguardo va precisato che con le questioni di legittimita'
costituzionale in esame, il Presidente del Consiglio dei ministri ha
denunciato la violazione degli artt. 114 e 117, secondo comma,
lettera l), della Costituzione, anche in ragione dell'intervenuta
abrogazione dell'art. 130 della Costituzione.
Il ricorrente, pero', pur trattandosi dell'impugnativa di una
legge della Regione Friuli-Venezia Giulia, omette del tutto di
specificare le ragioni per le quali debbano prendersi in
considerazione tali parametri in luogo di quelli ricavabili dal
relativo statuto speciale (legge costituzionale 31 gennaio 1963,
n. 1). Va, infatti, rilevato che lo statuto speciale della Regione,
all'art. 5, comma 1, numeri 4) e 17), prevede che «con l'osservanza
dei limiti generali indicati nell'art. 4 ed in armonia con i principi
fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato nelle singole materie,
la Regione ha potesta' esclusiva nelle seguenti materie: [...] 4)
disciplina dei controlli previsti nell'articolo 60; [...] 17)
cooperazione, compresa la vigilanza sulle cooperative».
Il richiamato art. 60, a sua volta, stabilisce che « il controllo
sugli atti degli enti locali e' esercitato da organi della Regione
nei modi e nei limiti stabiliti con legge regionale in armonia con i
principi delle leggi dello Stato».
Infine, si puo' osservare come l'art. 6, comma 1, dello statuto
speciale prevede che la Regione ha facolta' di adeguare alle sue
particolari esigenze le disposizioni delle leggi della Repubblica,
emanando norme di integrazione e di attuazione, tra l'altro, nella
materia della previdenza e dell'assistenza sociale.
Orbene, come si e' ribadito con la sentenza in pari data n. 202
del 2005 in conformita' ad un consolidato indirizzo di questa Corte
(cfr. sentenze n. 65 del 2005, n. 8 del 2004 e n. 213 del 2003), la
mancanza di una tale valutazione comporta l'inammissibilita' delle
questioni di legittimita' costituzionale nei termini in cui sono
state formulate.
Il ricorrente avrebbe dovuto quanto meno spiegare in quale
rapporto si trovano, ai fini dello scrutinio di legittimita'
costituzionale delle disposizioni impugnate, le invocate norme della
Costituzione e quelle, anch'esse di rango costituzionale, contenute
nello statuto speciale.
Siffatta omissione vizia le impugnazioni formulate e determina
l'inammissibilita' delle questioni di costituzionalita' proposte.