ha pronunciato la seguente
Ordinanza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 69, comma 7, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), promossi con ordinanze del 26 marzo 2004 dal Tribunale
amministrativo regionale del Friuli-Venezia Giulia, del 27 gennaio
(tre ordinanze) e del 26 marzo 2004 dal Tribunale amministrativo
regionale della Calabria - sezione staccata di Reggio Calabria,
rispettivamente iscritte ai numeri 522, 542, 622, 625 e 710 del
registro ordinanze del 2004 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica numeri 23, 24, 28 e 37, 1ª serie speciale,
dell'anno 2004.
Visti gli atti di costituzione di Anna Di Bartolomeo,
dell'Azienda ospedaliera «S. Maria della Misericordia» di Udine e
della Regione Calabria, nonche' gli atti di intervento del Presidente
del Consiglio dei ministri;
Udito nella camera di consiglio del 20 aprile 2005 il giudice
relatore Romano Vaccarella.
Ritenuto che, nel corso di un giudizio amministrativo, promosso
da Anna Di Bartolomeo nei confronti dell'Azienda ospedaliera «S.
Maria della Misericordia» di Udine, per ottenere l'accertamento di
crediti retributivi derivanti da un rapporto di pubblico impiego
cessato il 3 dicembre 1997, il Tribunale amministrativo regionale del
Friuli-Venezia Giulia, con ordinanza del 26 marzo 2004 (n. 522 r.o.
del 2004), ha sollevato questione di legittimita' costituzionale, in
riferimento agli articoli 3, 24, 76 e 77 della Costituzione,
dell'art. 69, comma 7, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165
(Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche), nella parte in cui stabilisce il termine
di decadenza del 15 settembre 2000 per la proposizione, davanti al
giudice amministrativo, delle controversie riguardanti rapporti di
lavoro alle dipendenzedelle pubbliche amministrazioni (con esclusione
dei rapporti non «privatizzati»), purche' relative a questioni
attinenti al periodo del rapporto di lavoro anteriore alla data del
30 giugno 1998, in quanto tale norma: a) viola la norma delegante,
che non consentiva l'introduzione di un termine decadenziale; b)
rende piu' gravoso, per meri motivi organizzativi, al pubblico
dipendente far valere i propri diritti patrimoniali, se sorti prima
del 30 giugno 1998; c) detta una disciplina irragionevolmente
differenziata e vessatoria per i dipendenti i cui diritti sono sorti
prima di quella data rispetto agli altri dipendenti;
che il giudice a quo riferisce in punto di fatto che la
ricorrente ha introdotto il giudizio con ricorso notificato il
13 settembre 2000, ma depositato nella segreteria dell'adito
tribunale il 10 ottobre 2000 e che lo stesso giudice, nel medesimo
giudizio, con ordinanza del 31 agosto 2001, ha gia' sollevato analoga
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 45, comma 17, del
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80 (Nuove disposizioni in
materia di organizzazione e di rapporti di lavoro nelle
amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle controversie di
lavoro e di giurisdizione amministrativa, emanate in attuazione
dell'articolo 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59),
questione che e' stata dichiarata manifestamente inammissibile dalla
Corte costituzionale, con ordinanza n. 184 del 2002, essendo stata la
norma denunciata abrogata dal d.lgs. n. 165 del 2001 (entrato in
vigore prima della pronuncia dell'ordinanza di rimessione) e
riformulata nell'art. 69, comma 7, del medesimo decreto legislativo,
senza che il giudice rimettente avesse «svolto alcuna argomentazione
circa la perdurante applicabilita' della disposizione abrogata ai
fini della definizione del giudizio dinanzi a lui pendente»;
che, in ordine alla rilevanza della questione, il giudice
rimettente osserva che la controversia al suo esame riguarda crediti
maturati prima del 30 giugno 1998, essendo il rapporto di lavoro
della ricorrente cessato il 3 dicembre 1997, ma che la controversia
medesima deve ritenersi proposta dopo la scadenza del termine del
15 settembre 2000, in quanto, secondo consolidata giurisprudenza
amministrativa, il giudizio amministrativo si instaura non gia' con
la notificazione del ricorso, bensi' solo con il deposito (nella
specie, avvenuto il 10 ottobre 2000) nella segreteria del tribunale
del ricorso notificato, giacche' solo con tale deposito il giudice e'
investito del giudizio e si costituisce, quindi, il rapporto
processuale;
che, quanto alla non manifesta infondatezza della questione,
il giudice rimettente rileva che l'art. 45, comma 17, del d.lgs.
n. 80 del 1998 - il quale stabiliva che «le controversie relative a
questioni attinenti al periodo del rapporto di lavoro anteriore» alla
data del 30 giugno 1998 «restano attribuite alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo e debbono essere proposte, a
pena di decadenza, entro il 15 settembre 2000» - e' stato abrogato
dall'art. 72, comma 1, lettera bb), del d.lgs. n. 165 del 2001 ed e'
stato sostituito dall'art. 69, comma 7, del medesimo decreto
legislativo, a norma del quale «sono attribuite al giudice ordinario,
in funzione di giudice del lavoro, le controversie di cui
all'articolo 63 del presente decreto, relative a questioni attinenti
al periodo del rapporto di lavoro successivo al 30 giugno 1998. Le
controversie relative a questioni attinenti al periodo del rapporto
di lavoro anteriore a tale data restano attribuite alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo solo qualora siano state
proposte, a pena di decadenza, entro il 15 settembre 2000»;
che tale norma non ha sostanzialmente innovato quella
previgente, ma ne ha riprodotto il contenuto precettivo - sia pure
con una diversa formulazione giustificata dalla circostanza che al
momento dell'emanazione del d.lgs. n. 165 del 2001 era gia' stata
superata la data del 15 settembre 2000 - confermando per le
controversie relative a diritti maturati prima del 30 giugno 1998, il
termine del 15 settembre 2000 non quale limite alla persistenza della
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ma quale termine
di decadenza per la proponibilita' della domanda giudiziale, com'e'
ormai «diritto vivente» nella giurisprudenza sia delle sezioni unite
della Corte di cassazione sia del Consiglio di Stato;
che la prospettata interpretazione e' avallata dalla
considerazione che il d.lgs. n. 165 del 2001 e' stato emanato in
attuazione della delega contenuta nell'art. 1, comma 8, della legge
24 novembre 2000, n. 340 (Disposizioni per la delegificazione di
norme e per la semplificazione di procedimenti amministrativi - Legge
di semplificazione 1999), con la quale al Governo e' stato conferito
il potere di «emanare un testo unico per il riordino delle norme,
diverse da quelle del codice civile e delle leggi sui rapporti di
lavoro subordinato nell'impresa, che regolano i rapporti di lavoro
dei dipendenti di cui all'articolo 2, comma 2, del decreto
legislativo 3 febbraio 1993, n. 29», ossia dei rapporti di lavoro dei
dipendenti delle pubbliche amministrazioni «contrattualizzati»,
«apportando le modifiche necessarie per il migliore coordinamento
delle diverse disposizioni»;
che, con tale delega, e' stata demandata all'esecutivo
un'attivita' meramente compilativa, con facolta' di apportare
modifiche alle disposizioni in vigore solo a fini di coordinamento,
vale a dire modifiche non sostanziali, tra le quali vi e', appunto,
quella meramente lessicale recata dall'art. 69, comma 7, del d.lgs.
n. 165 del 2001;
che, pertanto, nei riguardi dell'art. 69 del d.lgs. n. 165
del 2001 si pongono gli stessi dubbi di legittimita' costituzionale
gia' sollevati per l'analoga disposizione dell'art. 45 del d.lgs.
n. 80 del 1998;
che il decreto legislativo n. 165 del 2001 - emanato, come si
legge nel preambolo, «vista la legge 15 marzo 1997, n. 59» (Delega al
Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed
enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la
semplificazione amministrativa) - deve, quanto al suo contenuto,
ritenersi adottato «in esecuzione della citata legge delega», ed in
particolare dell'art. 11, comma 4, lettera g), della legge n. 59 del
1997, che abilitava l'esecutivo a «devolvere, entro il 30
giugno 1998, al giudice ordinario [...] tutte le controversie
relative ai rapporti di lavoro dei dipendenti delle pubbliche
amministrazioni [...] prevedendo: misure organizzative e processuali
anche di carattere generale atte a prevenire disfunzioni dovute al
sovraccarico del contenzioso»;
che, ad avviso del giudice rimettente, il legislatore
delegato, con l'art. 69, comma 7, del d.lgs. n. 165 del 2001,
nell'attuazione della legge delega, ha violato gli artt. 76 e 77,
primo comma, Cost., in quanto le previste «misure organizzative e
processuali anche di carattere generale atte a prevenire disfunzioni
dovute al sovraccarico del contenzioso» sarebbero dovute servire a
fronteggiare il notevole aumento di carico di lavoro del giudice
ordinario (non di quello amministrativo), in conseguenza della
estensione della sua giurisdizione alle controversie relative ai
rapporti di lavoro dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni;
che non trova, percio', supporto nella legge delega la
disposizione dell'art. 69, comma 7, del d.lgs. n. 165 del 2001, la
quale, comminando la decadenza dall'azione per le pretese creditorie
dei pubblici dipendenti attinenti al periodo del rapporto di lavoro
anteriore al 30 giugno 1998, mira a sgravare non gia' il giudice
ordinario, bensi' il giudice amministrativo, alla cui giurisdizione
esclusiva le relative controversie rimangono attribuite;
che, sotto altro profilo, la previsione di un termine
decadenziale importa, in violazione dell'art. 24, Cost., compressione
del diritto di difesa dei pubblici dipendenti, i cui diritti
patrimoniali siano maturati anteriormente al 30 giugno 1998, poiche'
costoro, che normalmente sarebbero esposti al solo termine di
prescrizione quinquennale, debbono far valere i loro diritti in
giudizio entro il 15 settembre 2000, pena la perdita dei diritti
medesimi, senza che simile comminatoria sia giustificata dalla
riorganizzazione del riparto di giurisdizione fra giudice ordinario e
giudice amministrativo;
che, sotto altro profilo ancora, l'art. 69, comma 7, del
d.lgs. n. 165 del 2001 «introduce [...] anche un'irragionevole
discriminazione fra soggetti che agiscono per la tutela delle stesse
posizioni soggettive», rendendo piu' gravosa la tutela
giurisdizionale per i dipendenti titolari di diritti maturati entro
il 30 giugno 1998 rispetto a tutti gli altri dipendenti delle
pubbliche amministrazioni;
che, ritualmente costituitasi, la ricorrente Anna Di
Bartolomeo contesta preliminarmente la rilevanza della questione di
legittimita' costituzionale, osservando che il termine di decadenza,
stabilito dall'art. 69, comma 7, del d.lgs. n. 165 del 2001, deve
ritenersi rispettato - contrariamente a quanto sostenuto dal giudice
rimettente - se il ricorso introduttivo viene notificato, come e'
accaduto nella specie, entro la data fissata, senza che occorra che
esso venga anche depositato nella segreteria del tribunale
amministrativo regionale non oltre la data medesima;
che, secondo la deducente, l'art. 69, comma 7, del d.lgs.
n. 165 del 2001, va correttamente inteso nel senso che, per le
questioni attinenti al periodo del rapporto di lavoro anteriore alla
data del 30 giugno 1998, rimane ferma l'attribuzione al giudice
amministrativo delle controversie promosse entro il 15 settembre
2000, mentre quelle non promosse entro tale data sono devolute al
giudice ordinario;
che, nel merito, la deducente osserva che, ove la norma
denunciata sia interpretata nel senso propugnato dal giudice
rimettente, la questione medesima sarebbe fondata, in quanto la
disposizione dell'art. 45, comma 17, del d.lgs. n. 80 del 1998 - poi
sostituita dall'art. 69, comma 7, del d.lgs. n. 165 del 2001 -
sarebbe viziata da eccesso di delega, perche' con la legge n. 59 del
1997 al Governo non era stato conferito il potere di limitare nel
tempo l'esercizio dei diritti dei soli dipendenti pubblici, nei cui
confronti la giurisdizione e' stata trasferita al giudice ordinario,
«trasformando la prescrizione dei loro diritti in decadenza», e
perche' l'imposizione di un termine di decadenza «non puo' ritenersi
misura organizzativa processuale, ma criptica modifica sostanziale
del diritto e della possibilita' di esercitarlo»;
che, quanto alle censure relative agli artt. 3 e 24, Cost.,
la deducente osserva che la norma denunciata comporta una
ingiustificabile e irrazionale disparita' di trattamento fra i
dipendenti i cui rapporti di impiego sono stati trasferiti alla
giurisdizione del giudice ordinario e quelli i cui rapporti sono,
invece, rimasti attribuiti alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo, prevedendosi solo per i primi il termine di decadenza
del 15 settembre 2000 e cosi' conculcandosi il loro diritto di
difesa;
che, ritualmente costituitasi, la resistente Azienda
ospedaliera «S. Maria della Misericordia», ha eccepito la
inammissibilita' della questione, sull'assunto che l'art. 69,
comma 7, del d.lgs. n. 165 del 2001, va inteso nel senso che, dopo la
scadenza del termine del 15 settembre 2000, e' fatta salva la
facolta' per il pubblico dipendente di far valere le proprie pretese
patrimoniali davanti al giudice ordinario;
che, intervenuto nel giudizio a mezzo dell'Avvocatura
generale dello Stato, il Presidente del Consiglio dei ministri, ha
chiesto che la questione sia dichiarata inammissibile, in quanto
l'art. 69, comma 7, del d.lgs. n. 165 del 2001 (come pure l'art. 45,
comma 17, del d.lgs. n. 80 del 1998) sarebbe suscettibile di
un'interpretazione costituzionalmente orientata, nel senso che il
termine del 15 settembre 2000 non costituisce un termine di decadenza
sostanziale, ma il limite temporale della giurisdizione del giudice
amministrativo, oltre il quale le controversie relative a questioni
attinenti al periodo del rapporto di lavoro anteriore al 30
giugno 1998 sono devolute al giudice ordinario;
che, quanto al denunciato vizio di eccesso di delega,
l'Avvocatura sostiene che - poiche' la ratio della norma denunciata
sta nel contemperamento di due contrapposte esigenze: da un lato, di
subordinare il «passaggio» delle controversie di pubblico impiego dal
giudice amministrativo al giudice ordinario alla decorrenza di un
periodo transitorio, al fine di evitare un immediato e generalizzato
sovraccarico del contenzioso davanti al giudice ordinario e,
dall'altro, di delimitare il periodo transitorio, al fine di evitare
che le controversie rimaste attribuite al giudice amministrativo
«potessero rimanere devolute ad infinitum (in forza, ad esempio, di
una pluralita' indefinita di atti interruttivi della prescrizione) al
giudice ormai non piu' munito, in linea generale, di competenza
giurisdizionale» in materia - il previsto termine di decadenza per la
proposizione delle controversie davanti al giudice amministrativo
costituisce soluzione ottimale e perfettamente ragionevole per
contemperare le opposte esigenze in armonia con il dettato della
legge delega;
che, quanto alla sospettata violazione degli artt. 3 e 24
Cost., la difesa erariale osserva che un termine decadenziale di
oltre due anni non confligge con la giurisprudenza della Corte
costituzionale, secondo la quale l'art. 24 Cost. non esige che la
tutela dei diritti ed interessi sia regolata dal legislatore
ordinario con uniformita' di requisiti ed effetti, ne' vieta che
l'esercizio di tale tutela sia sottoposto a termini di decadenza o di
prescrizione, nei limiti in cui tale regolamentazione non risulti
manifestamente irragionevole o non imponga oneri tali da
compromettere irreparabilmente la tutela stessa (sentenze n. 87 del
1962, n. 113 del 1963, n. 47 del 1964, n. 100 del 1964, n. 85 del
1968, n. 77 del 1974, n. 406 del 1993, n. 461 del 1997, n. 210 del
1998);
che, quanto alla censura di irragionevolezza, la difesa
erariale ne eccepisce l'inammissibilita', perche' prospettata in via
meramente ipotetica, senza alcuna attinenza con la controversia
all'esame del giudice a quo, e, comunque, la manifesta infondatezza,
in quanto, rientrando nella discrezionalita' del legislatore
modificare i criteri di riparto di giurisdizione fra giudice
ordinario e giudice amministrativo, non puo' considerarsi
irragionevole una disciplina transitoria, con la quale sia fissato un
termine oltre il quale una certa controversia non possa piu' essere
portata davanti a un giudice, ma debba essere conosciuta dall'altro;
che, nel corso di quattro giudizi amministrativi, promossi da
altrettanti pubblici dipendenti nei confronti delle rispettive
pubbliche amministrazioni datrici di lavoro, per ottenere
l'accertamento di crediti retributivi maturati in periodi anteriori
al 30 giugno 1998, il Tribunale amministrativo regionale della
Calabria - sezione staccata di Reggio Calabria, con distinte
ordinanze del 27 gennaio 2004 (numeri 542, 622 e 625 r.o. del 2004) e
del 26 marzo 2004 (n. 710 r.o. del 2004), di pressoche' identica
motivazione, ha sollevato questione di legittimita' costituzionale,
in riferimento agli artt. 3, 24, 113 e 76 Cost., dell'art. 69,
comma 7, del d.lgs. n. 165 del 2001, limitatamente all'inciso «solo
qualora siano state proposte, a pena di decadenza, entro il
15 settembre 2000»;
che il giudice a quo premette, in punto di fatto, che le
controversie sono state proposte dopo la scadenza del termine di
decadenza del 15 settembre 2000, in quanto i ricorsi introduttivi
sono stati depositati nella segreteria dell'adito tribunale dopo tale
data, precisando che solo in una delle quattro controversie (e
precisamente quella promossa da Nicola Rogolino nei confronti
dell'Azienda ospedaliera «Bianchi - Melacrino - Morelli» di Reggio
Calabria, di cui all'ordinanza di rimessione n. 625 r.o. del 2004) il
ricorso introduttivo e' stato non solo depositato, ma anche
notificato in data successiva al 15 settembre 2000;
che il tribunale rimettente afferma, per tutte e quattro le
controversie in discorso, la propria giurisdizione, aderendo
all'orientamento delle sezioni unite della Corte di cassazione,
secondo cui la data 15 settembre 2000 e' fissata dall'art. 69,
comma 7, del d.lgs. n. 165 del 2001 non quale mero limite alla
persistenza della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo,
ma quale termine di decadenza per la proponibilita' della domanda
giudiziale;
che, quanto alla rilevanza della questione, il Tribunale
osserva che, in applicazione della norma denunciata, dovrebbe
dichiararsi l'estinzione per decadenza delle pretese azionate,
essendo stati i ricorsi proposti dopo il 15 settembre 2000;
che, quanto alla non manifesta infondatezza della questione,
il giudice a quo sospetta di incostituzionalita' la norma denunciata
per violazione, in primo luogo, dell'art. 3 Cost., poiche' introduce
una ingiustificata disparita' di trattamento fra i dipendenti
pubblici, cui e' imposto il termine di decadenza del 15 settembre
2000 per la proposizione delle domande relative a diritti maturati
entro il 30 giugno 1998, e i dipendenti privati, per i quali valgono
gli ordinari termini di prescrizione;
che la norma denunciata - ad avviso del giudice rimettente -
si pone inoltre in contrasto con gli artt. 24 e 113 Cost., in quanto,
da un lato, rende oltremodo difficoltosa la tutela giurisdizionale
del pubblico dipendente, specie con riferimento a situazioni in cui i
presupposti necessari per una tutela giurisdizionale si completino e
si consolidino in epoca successiva al 30 giugno 1998, e in quanto,
dall'altro lato e in generale, l'imposizione di un termine di
decadenza cosi' ristretto non trova giustificazione in alcun generale
interesse dell'ordinamento;
che, ancora, la norma denunciata contrasterebbe con l'art. 76
Cost., in quanto la legge di delega n. 59 del 1997, «ai cui contenuti
deve riportarsi anche il d.lgs. n. 165 del 2001», demandava al
Governo di adottare «misure organizzative e processuali anche di
carattere generale atte a prevenire disfunzioni dovute al
sovraccarico del contenzioso» - art. 11, comma 4, lettera g) -, e
l'imposizione di un termine di decadenza per agire dinanzi al giudice
amministrativo non costituisce misura processuale (e, comunque,
avrebbe potuto riferirsi solo alle controversie trasferite al giudice
ordinario, non anche a quelle rimaste al giudice amministrativo);
che, intervenuto nei quattro giudizi a mezzo dell'Avvocatura
generale dello Stato, il Presidente del Consiglio dei ministri ha
chiesto, con atti di identico contenuto, che la questione sia
dichiarata inammissibile o, comunque, infondata, sulla base di
argomentazioni del tutto analoghe a quelle svolte nell'atto di
intervento nel giudizio promosso dal Tribunale amministrativo
regionale del Friuli-Venezia Giulia (n. 522 r.o. del 2004);
che si e' ritualmente costituita nel giudizio, di cui
all'ordinanza di rimessione n. 710 r.o. del 2004, la resistente
Regione Calabria, la quale ha concluso per l'infondatezza della
questione, in quanto tra le «misure organizzative e processuali», che
il Governo era stato abilitato ad adottare, ben potevano rientrare
sia la conservazione della giurisdizione amministrativa per le
controversie attinenti al periodo anteriore al 30 giugno 1998, sia la
fissazione di un termine di decadenza per la proposizione di tali
controversie, volto ad evitare il «sovraccarico del contenzioso» non
solo per le controversie trasferite al giudice ordinario, ma anche
per quelle rimaste al giudice amministrativo;
che, richiamata una recente sentenza del Consiglio di Stato
che ha ritenuto manifestamente infondata la questione dell'eccesso di
delega, la Regione Calabria osserva che la questione sollevata in
riferimento agli artt. 3, 24 e 113 Cost., e' inammissibile, in
quanto, una volta acclarato che la norma censurata costituisce
corretta attuazione della legge di delega, la questione avrebbe
dovuto coinvolgere anche il criterio direttivo stabilito dalla stessa
legge di delega, non essendo censurato il modo in cui il legislatore
delegato ha esercitato la delega, ma la stessa previsione della
decadenza sostanziale;
che, successivamente, la Di Bartolomeo e l'Azienda
ospedaliera «S. Maria della Misericordia» nel giudizio n. 522 del
2004, e la Regione Calabria nel giudizio n. 710 del 2004, hanno
depositato memorie nelle quali illustrano ulteriormente le
conclusioni di cui ai rispettivi atti di costituzione in giudizio.
Considerato che sia il Tribunale amministrativo regionale del
Friuli-Venezia Giulia (ordinanza n. 522 r.o. del 2004) sia il
Tribunale amministrativo regionale della Calabria - sezione staccata
di Reggio Calabria (ordinanze numeri 542, 622, 625, 710 r.o. del
2004) dubitano della legittimita' costituzionale dell'art. 69,
comma 7, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme
generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche), nella parte in cui - riproducendo
sostanzialmente l'art. 45, comma 17, del decreto legislativo 31 marzo
1998, n. 80 (Nuove disposizioni in materia di organizzazione e di
rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di giurisdizione
nelle controversie di lavoro e di giurisdizione amministrativa,
emanate in attuazione dell'articolo 11, comma 4, della legge 15 marzo
1997, n. 59) - stabilisce il termine di decadenza del 15 settembre
2000 per la proposizione, davanti al giudice amministrativo, delle
controversie riguardanti rapporti di lavoro alle dipendenze delle
pubbliche amministrazioni (con esclusione dei rapporti non
«privatizzati»), purche' relative a questioni attinenti al periodo
del rapporto di lavoro anteriore alla data del 30 giugno 1998, in
riferimento: a) all'art. 76 Cost., per avere travalicato i limiti
della delega, conferita con la legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al
Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed
enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la
semplificazione amministrativa), la quale non consentiva
l'introduzione di un termine decadenziale; b) all'art. 24 Cost., in
quanto rende piu' gravoso, per meri motivi organizzativi, al pubblico
dipendente far valere i propri diritti patrimoniali, se sorti prima
del 30 giugno 1998; c) all'art. 3 Cost., in quanto detta una
disciplina irragionevolmente differenziata e vessatoria per i
pubblici dipendenti i cui diritti sono sorti prima del 30 giugno 1998
rispetto agli altri pubblici dipendenti (Tribunale amministrativo
regionale del Friuli-Venezia Giulia) ovvero rispetto ai dipendenti
privati (Tribunale amministrativo regionale della Calabria);
che le questioni sollevate dai due Tribunali - pur se
divergenti nell'individuazione del tertium comparationis, quanto al
punto c), e pur se la prima ordinanza indica quale parametro
costituzionale ulteriore l'art. 77, primo comma, Cost., quanto al
punto a), e le altre ordinanze indicano anche l'art. 113 Cost.,
quanto al punto b) - sono sostanzialmente identiche, e, pertanto,
devono essere riuniti i relativi giudizi;
che correttamente entrambi i Tribunali rimettenti individuano
nell'art. 69, comma 7, del d.lgs. n. 165 del 2001 la norma da
sottoporre al sindacato di legittimita' costituzionale (come da
ordinanza n. 184 del 2002 di questa Corte), e cio' anche
relativamente al parametro dell'art. 76 Cost., in quanto la norma
censurata e' stata emanata in attuazione di una delega - art. 1,
comma 8, della legge 24 novembre 2000, n. 340 (Disposizioni per la
delegificazione di norme e per la semplificazione di procedimenti
amministrativi - Legge di semplificazione 1999) - che conferiva al
Governo il potere di «emanare un testo unico per il riordino» delle
norme sul rapporto di lavoro «contrattualizzato» dei pubblici
dipendenti, con facolta' di apportare «le modifiche necessarie per il
migliore coordinamento delle diverse disposizioni», e, pertanto,
apportando modifiche puramente lessicali - dettate dall'esigenza di
far riferimento ad un termine (15 settembre 2000), «futuro» nella
norma sostituenda, e «passato» in quella sostitutiva (cfr. ordinanza
n. 214 del 2004) - a quanto previsto dall'art. 45, comma 17, del
d.lgs. n. 80 del 1998;
che, conseguentemente, anche l'art. 69, comma 7, del d.lgs.
n. 165 del 2001 - cosi' come, in precedenza, l'art. 45, comma 17, del
d.lgs. n. 80 del 1998 - e' suscettibile di sindacato, quale norma
delegata ed in riferimento all'art. 76 Cost., avendo riguardo al
principio direttivo di cui all'art. 11, comma 4, lettera g), della
legge delega n. 59 del 1997;
che deve ribadirsi (cfr. ordinanza n. 214 del 2004), in via
preliminare, l'inaccettabilita' della tesi secondo la quale il
termine del 15 settembre 2000 si configurerebbe come di confine tra
la giurisdizione del giudice amministrativo e quella del giudice
ordinario, essendo viceversa evidente per la formulazione della norma
ed assolutamente dominante nella giurisprudenza sia delle Sezioni
unite della Corte di cassazione sia del Consiglio di Stato
l'interpretazione secondo la quale tale termine - come previsto sia
dall'abrogato art. 45, comma 17, del d.lgs. n. 80 del 1998, sia
dall'art. 69, comma 7, del d.lgs. n. 165 del 2001 - deve ritenersi di
decadenza per l'esercizio del diritto di azione;
che le questioni sollevate dall'ordinanza (n. 522 r.o. del
2004) del Tribunale amministrativo regionale del Friuli-Venezia
Giulia e da tre ordinanze (numeri 542, 622 e 710 r.o. del 2004) del
Tribunale amministrativo regionale della Calabria sono manifestamente
inammissibili, essendo palesemente irrilevante nei giudizi a quibus
la previsione di un termine di decadenza, fissato nel 15 settembre
2000, per la proposizione di controversie introdotte con ricorsi -
riferiscono i Tribunali rimettenti - notificati anteriormente a detto
termine, pur se depositati in data ad esso successiva;
che, per principio generale del processo, ribadito dalla
legge disciplinatrice del processo amministrativo - art. 36 del regio
decreto 26 giugno 1924, n. 1054 (Approvazione del testo unico delle
leggi sul Consiglio di Stato), richiamato dall'art. 19 della legge
6 dicembre 1971, n. 1034 (Istituzione dei tribunali amministrativi
regionali); artt. 21 e 23-bis, comma 7, della legge n. 1034 del 1971
-, la controversia deve ritenersi «proposta» e, conseguentemente,
impedita ogni decadenza, con la notifica del ricorso, assumendo il
deposito del ricorso rilevanza esclusivamente al fine della sua
procedibilita' (ovvero, in via transitoria ed eccezionale, per
radicare l'originaria - ed eccezionale, dopo l'introduzione del
doppio grado nel giudizio amministrativo - competenza del Consiglio
di Stato rispetto a quella, sopravvenuta ed ordinaria, dei tribunali
amministrativi regionali, come previsto dall'art. 38 della legge
n. 1034 del 1971: cfr. Consiglio di Stato - adunanza plenaria
28 luglio 1980, n. 35);
che la questione sollevata dal Tribunale amministrativo della
Calabria con ordinanza n. 625 del 2004 - rilevante per essere stato
il ricorso notificato in data successiva al 15 settembre 2000 - e'
manifestamente infondata sotto tutti i profili dedotti;
che non sussiste alcuna violazione dell'art. 3 Cost., in
quanto la disparita' di trattamento tra i dipendenti privati e quelli
pubblici, soggetti - relativamente ai diritti sorti anteriormente
alla data del 30 giugno 1998 - ad un termine di decadenza, e'
ragionevolmente giustificata dall'esigenza di contenere gli effetti,
temuti dal legislatore come pregiudizievoli per il regolare
svolgimento dell'attivita' giurisdizionale, prodotti dal
trasferimento della competenza giurisdizionale al giudice ordinario e
dal temporaneo mantenimento di tale competenza in capo ai tribunali
amministrativi, ed in quanto e' ampia la discrezionalita' del
legislatore nell'operare le scelte piu' opportune - purche' non
manifestamente irragionevoli e arbitrarie - per disciplinare la
successione di leggi processuali nel tempo (sentenza n. 400 del 1996;
ordinanze n. 294 del 1998 e n. 490 del 2000);
che non sussiste nemmeno violazione degli artt. 24 e 113
Cost., dal momento che, da un lato, non e' certamente ingiustificata
- per quanto si e' appena detto - la previsione di un termine di
decadenza e, dall'altro lato, tale termine (di oltre ventisei mesi)
non e' certamente tale da rendere «oltremodo difficoltosa» la tutela
giurisdizionale;
che non sussiste, infine, alcuna violazione dell'art. 76
Cost., dal momento che l'art. 11, comma 4, lettera g), della legge
delega 15 marzo 1997, n. 59, conferiva al Governo il potere di
«adottare misure organizzative e processuali anche di carattere
generale atte a prevenire disfunzioni dovute al sovraccarico del
contenzioso», in occasione del trasferimento della competenza
giurisdizionale dai tribunali amministrativi regionali all'autorita'
giudiziaria ordinaria in materia di pubblico impiego e del
contestuale trasferimento da quest'ultima ai primi della competenza
giurisdizionale in materie attinenti ai servizi pubblici ed al
governo del territorio;
che, in tema di rapporti tra legge di delega e decreto
legislativo, questa Corte ha costantemente affermato che «il giudizio
di conformita' della norma delegata alla norma delegante si esplica
attraverso il confronto tra gli esiti di due processi ermeneutici
paralleli, tenendo conto delle finalita' che, attraverso i principi
ed i criteri enunciati, la legge delega si prefigge con il
complessivo contesto delle norme da essa poste e tenendo altresi'
conto che le norme delegate vanno interpretate nel significato
compatibile con quei principi e criteri» (sentenze n. 425 del 2000,
n. 15 del 1999), in quanto «la delega legislativa non fa venir meno
ogni discrezionalita' del legislatore delegato, che risulta piu' o
meno ampia a seconda del grado di specificita' dei principi e criteri
direttivi fissati nella legge delega» (ordinanza n. 490 del 2000);
sicche', «per valutare di volta in volta se il legislatore delegato
abbia ecceduto tali - piu' o meno ampi - margini di discrezionalita',
occorre individuare la ratio della delega, per verificare se la norma
delegata sia ad essa rispondente» (sentenze n. 163 del 2000, n. 199
del 2003); e che la disposizione di cui all'art. 76 Cost. «non osta
all'emanazione di norme che rappresentino un coerente sviluppo e, se
del caso, anche un completamento delle scelte espresse dal
legislatore», essendo escluso «che le funzioni del legislatore
delegato siano limitate ad una mera «scansione linguistica» delle
previsioni dettate dal delegante», ed «essendo consentito al primo di
valutare le situazioni giuridiche da regolamentare e di effettuare le
conseguenti scelte, nella fisiologica attivita' di «riempimento» che
lega i due livelli normativi, rispettivamente della legge di
delegazione e di quella delegata» (sentenze n. 199 del 2003 e n. 308
del 2002);
che, alla luce di tali principi, deve affermarsi che il
legislatore delegato ha fatto corretto uso del potere conferitogli
dal Parlamento, allorche' ha individuato nella decadenza dal diritto
di azione una «misura processuale» idonea a conseguire l'obiettivo di
evitare il «sovraccarico di lavoro» che, per i tribunali
amministrativi regionali, si sarebbe determinato conservando
temporaneamente la giurisdizione sul pubblico impiego ed acquisendo
quella in materie correlate ai servizi pubblici ed al governo del
territorio;
che la circostanza che il termine di decadenza produca, ove
questa si verifichi, effetti sul diritto sostanziale non vale ad
escluderne la natura di «misura processuale», essendo tale locuzione
manifestamente volta a designare - come e' reso palese dalla
genericita' del termine «misura» - i piu' opportuni accorgimenti
aventi quale effetto il contenimento del contenzioso;
che l'art. 11, comma 4, lettera g), della legge delega n. 59
del 1997, infatti, vincolava il legislatore delegato esclusivamente
«a devolvere, entro il 30 giugno 1998, al giudice ordinario» le
controversie del pubblico impiego «contrattualizzato», rimettendogli
integralmente la scelta concreta del regime transitorio attraverso il
quale «prevenire disfunzioni dovute al sovraccarico del contenzioso»;
che il legislatore delegato ha fatto ragionevole uso della
discrezionalita' insita nel potere legittimamente conferitogli dal
Parlamento, preoccupandosi del «sovraccarico del contenzioso» presso
il giudice ordinario, sia prevedendo strumenti processuali originali
(ad esempio, art. 64 del d.lgs. n. 165 del 2001: cfr. sentenza n. 199
del 2003) sia evitando di gravarlo del contenzioso relativo a diritti
sorti anteriormente alla data fissata dalla legge per la
«devoluzione», e preoccupandosi, altresi', del sovraccarico del
contenzioso per i tribunali amministrativi - ai quali erano state
contestualmente devolute materie (anche in termini eccedenti la
delega: cfr. sentenze n. 292 del 2000 e n. 281 del 2004) relative ai
pubblici servizi ed al governo del territorio - con il porre un
termine finale, non vessatorio per i lavoratori interessati, per la
proposizione di domande relative a diritti anteriormente sorti;
che, se e' vero che ben avrebbe potuto il legislatore
delegato attribuire al termine del 15 settembre 2000 la natura di
semplice confine tra la (eccezionalmente prorogata) giurisdizione del
giudice amministrativo e quella (divenuta «ordinaria») del giudice
civile, e' anche vero che esso avrebbe in tal modo soltanto
procrastinato (ma non evitato) per quest'ultimo il «sovraccarico del
contenzioso», investendolo anche, per la parte non fatta valere entro
il 15 settembre 2000 davanti ai Tribunale amministrativo regionale,
di controversie relative a diritti sorti anteriormente al 30
giugno 1998 (al quale proposito puo' rilevarsi come sia
contraddittorio sostenere che la delega mirava a prevenire il
sovraccarico del contenzioso presso il solo giudice ordinario ed
auspicare che la decadenza dal diritto di azione venga meno per
trasformarsi in mero confine tra le due giurisdizioni);
che, conseguentemente, la scelta della decadenza dal diritto
di agire non solo e' conforme al principio direttivo della delega, ma
e' anche la piu' rispettosa delle finalita' indicate dal Parlamento,
in quanto misura idonea a prevenire il temuto sovraccarico di
entrambi i giudici investiti del contenzioso del pubblico impiego ed
idonea, altresi', a realizzare tra di essi un ordinato riparto di
tale contenzioso, con l'evitare che per la medesima concreta
controversia fosse previsto il succedersi, nel tempo, della
giurisdizione di un giudice a quella di un altro giudice.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale.