ha pronunciato la seguente
Ordinanza
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 2621 e 2622
del codice civile, come modificati dal decreto legislativo 11 aprile
2002, n. 61 (Disciplina degli illeciti penali e amministrativi
riguardanti le societa' commerciali, a norma dell'articolo 11 della
legge 3 ottobre 2001, n. 366), promossi con ordinanze del 21 gennaio
2003, del 20 novembre 2002 e del 6 marzo 2003 dal Giudice
dell'udienza preliminare del Tribunale di Palermo e del 19 gennaio
2005 dalla Corte d'appello di Napoli, rispettivamente iscritte ai
numeri 162, 232, 335 del registro ordinanze 2003, e 331 del registro
ordinanze 2005, pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
numeri 14, 18, 24, 1ª serie speciale, dell'anno 2003, e 27, 1ª serie
speciale, dell'anno 2005.
Visti gli atti di intervento del Presidente del consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 25 gennaio 2006 il giudice
relatore Giovanni Maria Flick.
Ritenuto che con le tre ordinanze, di analogo tenore, indicate in
epigrafe, emesse nell'ambito di distinti processi penali nei
confronti di persone imputate del reato di false comunicazioni
sociali, il Giudice dell'udienza preliminare del Tribunale di Palermo
ha sollevato, in riferimento agli artt. 10, 11 e 117 della
Costituzione ed alla direttiva 68/151/CEE del 9 marzo 1968, questione
di legittimita' costituzionale degli artt. 2621 e 2622 del codice
civile, come sostituiti dall'art. 1 del decreto legislativo 11 aprile
2002, n. 61 (Disciplina degli illeciti penali e amministrativi
riguardanti le societa' commerciali, a norma dell'articolo 11 della
legge 3 ottobre 2001, n. 366), «nella parte in cui non consentono
l'effettivita', a mezzo di idoneo meccanismo processuale, della
adeguata sanzione penale prevista dalla direttiva medesima e nella
parte in cui non prevedono adeguato mezzo processuale in grado di
consentire la celebrazione del processo penale entro i termini di
prescrizione dei reati previsti dalle stesse norme»;
che, ad avviso del rimettente, la nuova disciplina del reato
di false comunicazioni sociali, introdotta dalla legge (recte: dal
decreto legislativo) n. 61 del 2002, si porrebbe in contrasto con la
direttiva 68/151/CEE del 9 marzo 1968 (intesa a coordinare,
rendendole equivalenti, le garanzie che sono richieste, negli Stati
membri, alle societa' a mente dell'art. 58, secondo comma, del
Trattato per proteggere gli interessi dei soci e dei terzi):
direttiva che, priva di efficacia normativa diretta, sarebbe tuttavia
fonte di obblighi inderogabili per il legislatore nazionale in virtu'
degli artt. 10, 11 e 117 Cost;
che le norme impugnate violerebbero, in particolare, l'art. 6
della direttiva, che impone agli Stati membri di prevedere «adeguate
sanzioni» per i casi di «mancata pubblicita' del bilancio e del conto
dei profitti e perdite, come prescritta dall'art. 2, paragrafo 1,
lettera f», e di «mancanza nei documenti commerciali delle
indicazioni obbligatorie di cui all'art. 4» della direttiva medesima;
che infatti, da un lato, a fronte della ratio della direttiva
- di tutela dei soci e dei terzi che hanno come unica garanzia il
patrimonio sociale - alla condotta di omessa pubblicazione dovrebbe
essere senz'altro equiparata quella di falsificazione dei documenti
considerati e, amplius, delle comunicazioni sociali, la quale implica
una lesione degli interessi protetti uguale e «forse piu' insidiosa»
della prima;
che, dall'altro lato, alla luce dei principi affermati dalla
Corte di giustizia delle Comunita' europee, l'adeguatezza delle
sanzioni postula l'effettivita', la proporzionalita' e la capacita'
dissuasiva della sanzione comminata;
che, in tale ottica, l'obbligo posto dalla direttiva dovrebbe
considerarsi «eluso in radice» dalla normativa nazionale, stante
l'estrema difficolta' di pervenire, in base ad essa, non solo e non
tanto all'applicazione di una sanzione penale adeguata, quanto
piuttosto, e prima ancora, di una sanzione qualsiasi;
che i termini di prescrizione dei reati di cui ai nuovi
artt. 2621 e 2622 cod. civ. (tre anni, prolungabili sino a quattro
anni e mezzo in caso di atti interruttivi, per il primo reato, di
natura contravvenzionale; cinque anni, prolungabili sino a sette e
mezzo, per il secondo, di natura delittuosa) sarebbero, infatti,
cosi' ristretti che - a meno di configurare un «meccanismo
processuale» che «in alcuni casi» li sospenda - le falsita' in
comunicazioni sociali sarebbero destinate a rimanere impunite; e cio'
non per una «patologia» del sistema processuale, ma per la oggettiva
complessita' - testimoniata anche dalle cadenze dei procedimenti a
quibus - degli accertamenti e delle valutazioni tecnico-contabili che
la fattispecie criminosa ordinariamente richiede: complessita' la
quale impedirebbe, nella generalita' dei casi, tenuto conto anche
delle garanzie previste dal sistema stesso (comprensive di tre gradi
di giurisdizione), di definire il processo con sentenza passata in
giudicato prima dell'estinzione del reato;
che la possibilita' di esaurire la verifica processuale prima
dello spirare dei termini prescrizionali rimarrebbe circoscritta, in
concreto, ai fatti di minore gravita' o di piu' agevole verifica
probatoria: determinandosi, cosi', anche una irragionevole disparita'
di trattamento rispetto alla sostanziale impunita' dei fatti piu'
gravi, per i quali sono di regola necessarie - come nella specie -
indagini particolarmente complesse;
che nei giudizi di costituzionalita' relativi alle ordinanze
n. 162 e n. 335 r.o. del 2003 e' intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, il quale ha chiesto che la questione sia
dichiarata infondata;
che, con successiva memoria, la difesa erariale ha peraltro
segnalato come alcune autorita' giudiziarie italiane avessero posto
alla Corte di giustizia delle Comunita' europee, ai sensi
dell'art. 234 del trattato CEE, quesiti analoghi a quello formulato
dal giudice rimettente, rappresentando la conseguente opportunita' di
attendere la pronuncia della Corte comunitaria;
che, in accoglimento della richiesta formulata
dall'Avvocatura generale dello Stato all'udienza pubblica del 9 marzo
2004, questa Corte, con ordinanza n. 165 del 2004, riuniti i giudizi
di costituzionalita', ne ha quindi disposto il rinvio a nuovo ruolo
in attesa della decisione della Corte di giustizia sulle cause
C-387/2002, C-391/2002 e C-403/2002, vertenti su quesito
sostanzialmente coincidente con quello oggetto dei giudizi stessi;
che la Corte di giustizia si e' pronunciata su dette cause
con sentenza del 3 maggio 2005;
che con l'ordinanza indicata in epigrafe, la Corte d'appello
di Napoli ha sollevato, in riferimento agli artt. 10, 11 e 117 della
Costituzione, ulteriore questione di legittimita' costituzionale
degli artt. 2621 e 2622 cod. civ., come sostituiti dal d.lgs. n. 61
del 2002;
che la Corte rimettente riferisce di essere investita, in
grado di appello, del processo penale nei confronti di persona
imputata di falso in bilancio continuato in relazione agli
anni 1993-1997;
che nel corso del giudizio di primo grado era sopravvenuto il
d.lgs. n. 61 del 2002, che ha scisso la fattispecie criminosa di cui
all'originario art. 2621 cod. civ. - gia' punita con la reclusione da
uno a cinque anni (oltre la multa) - nelle due distinte ipotesi
delineate dalle norme impugnate, prevedendo per quella di cui al
nuovo art. 2621 cod. civ. l'arresto fino ad un anno e sei mesi,
nonche' «soglie obiettive di sussistenza del fatto di reato»; e
stabilendo, altresi', per quella di cui al nuovo art. 2622 cod. civ.
- punita con la reclusione da sei mesi a tre anni - la
perseguibilita' a querela;
che, non avendo il pubblico ministero proceduto a
contestazione, neanche suppletiva, degli elementi di fatto che
permettessero di ritenere superate le neointrodotte soglie di
punibilita', il Tribunale di Napoli aveva quindi assolto l'imputato
«perche' il fatto non e' previsto dalla legge come reato»;
che nell'ambito del susseguente giudizio di appello, attivato
dal pubblico ministero, il Procuratore generale aveva peraltro
eccepito l'incostituzionalita' delle disposizioni del d.lgs. n. 61
del 2002, «nella parte in cui introducono una piu' mite disciplina
sanzionatoria del falso in bilancio»;
che, ad avviso del giudice a quo, la questione di
costituzionalita' sarebbe rilevante, in quanto, nel caso in cui
questa Corte la dichiarasse fondata, «annullando le norme
denunciate», il pubblico ministero verrebbe sollevato ex tunc
dall'«obbligo di contestazione» delle soglie di punibilita', con ogni
conseguente effetto sulla sorte del gravame da esso proposto, ed
inoltre verrebbero a modificarsi i termini di prescrizione del reato;
che quanto, poi, alla non manifesta infondatezza della
questione, il giudice a quo osserva come, per effetto del d.lgs.
n. 61 del 2002, la tutela dell'interesse alla «trasparenza delle
attivita' societarie» risulti «enormemente e sconvenientemente
assottigliata», a fronte sia della rilevante compressione della
risposta sanzionatoria e, conseguentemente, dei termini di
prescrizione; sia della descrizione dei fatti incriminati e della
sottrazione degli stessi alla «incondizionata perseguibilita»;
che il nuovo assetto risulterebbe pertanto lesivo degli
artt. 10, 11 e 117 Cost., in quanto contrastante con l'art. 6 della
direttiva n. 68/151/CEE, che impone agli Stati membri di prevedere
adeguate sanzioni per i casi di «mancata pubblicita' del bilancio e
del conto dei profitti e perdite», come prescritta dall'art. 2,
paragrafo 1, lettera f), della medesima direttiva;
che nel giudizio di costituzionalita' e' intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, il quale ha chiesto che la
questione sia dichiarata inammissibile o, in subordine, infondata.
Considerato che, avendo ad oggetto un quesito di
costituzionalita' in larga misura analogo, il giudizio relativo
all'ordinanza di rimessione della Corte d'appello di Napoli va
riunito, in vista della definizione con unica decisione, a quelli
relativi alle ordinanze di rimessione del Giudice dell'udienza
preliminare del Tribunale di Palermo, gia' riuniti a loro volta con
la citata ordinanza n. 165 del 2004;
che, successivamente alle ordinanze di rimessione, e'
intervenuta la legge 28 dicembre 2005, n. 262 (Disposizioni per la
tutela del risparmio e la disciplina dei mercati finanziari),
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 301 del 28 dicembre 2005, il
cui art. 30 ha sostituito le norme impugnate, modificando l'assetto
delle figure criminose in esame in rapporto a plurimi profili
investiti dalle censure di costituzionalita' (risposta sanzionatoria,
impunita' dei fatti che restino al di sotto delle «soglie» di
rilevanza penale e, indirettamente, prescrizione);
che il nuovo testo degli artt. 2621 e 2622 cod. civ., quale
risultante a seguito della citata legge - oltre ad includere fra i
soggetti attivi del reato anche i «dirigenti preposti alla redazione
dei documenti contabili societari» (nuova figura soggettiva
introdotta dall'art. 14, comma 1, lettera n, della stessa legge
n. 262 del 2005) - prevede, infatti, rispetto al testo immediatamente
precedente, oggetto dell'impugnativa, una pena piu' elevata nel
massimo per la fattispecie contravvenzionale di cui all'art. 2621
cod. civ. (arresto fino a due anni); una pena specifica e piu' severa
(reclusione da due a sei anni) per i fatti delittuosi commessi
nell'ambito di societa' quotate che abbiano cagionato «un grave
nocumento ai risparmiatori» (art. 2622, quarto e quinto comma, cod.
civ.); nonche' l'irrogazione di una sanzione amministrativa
pecuniaria, unitamente a misure di tipo interdittivo, nei confronti
degli amministratori e degli altri soggetti qualificati autori di
falsita' non punibili come reato, perche' non produttive di una
alterazione «sensibile» della rappresentazione della situazione
economica, patrimoniale e finanziaria della societa' o del gruppo al
quale essa appartiene, ovvero perche' rimaste comunque al di sotto
delle «soglie» di rilevanza penale del fatto a carattere percentuale
(artt. 2621, ultimo comma, e 2622, ultimo comma, cod. civ.);
che tale ultima previsione - nella misura in cui valesse a
rendere applicabile alle falsita' ora indicate la disciplina generale
della prescrizione stabilita in rapporto alle violazioni
amministrative dall'art. 28 della legge 24 novembre 1981, n. 689
(Modifiche al sistema penale), la quale, oltre a contemplare un
termine quinquennale, rinvia alle norme del codice civile in tema di
interruzione, in forza delle quali la prescrizione non corre nel
corso del giudizio (art. 2945, secondo comma, cod. civ.) - verrebbe
altresi' ad incidere sullo specifico tema sul quale si incentrano le
ordinanze di rimessione del Giudice dell'udienza preliminare del
Tribunale di Palermo: ordinanze nelle quali, peraltro, non si precisa
se, nel caso concreto, le soglie di rilevanza penale del fatto
risultino o meno superate, limitandosi il giudice rimettente a
rilevare, in una di esse (ordinanza n. 232 del 2003), l'esigenza di
un accertamento sul punto;
che, avuto riguardo anche al particolare parametro evocato,
che postula una valutazione di «adeguatezza» di risposte
sanzionatorie non predefinite, compete quindi ai giudici rimettenti
verificare se - anche alla luce dei principi in tema di successione
delle leggi penali (discutendosi, nei giudizi principali, di fatti
commessi sotto il vigore dell'originaria disciplina di cui
all'art. 2621, numero 1, cod. civ. e, dunque, in epoca anteriore ad
entrambi gli interventi novativi succedutisi nel tempo) - le
questioni sollevate restino o meno rilevanti alla luce del ius
superveniens;
che, a tal fine, si impone pertanto la restituzione degli
atti ai giudici a quibus.