ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 52, 53 e 54
del regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei
conti, approvato con il regio decreto 13 agosto 1933, n. 1038,
promossi con ordinanze del 26 aprile, del 13 e del 19 luglio 2004
dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione
Siciliana, rispettivamente iscritte ai nn. 753, 754 e 755 del
registro ordinanze 2004 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 40, 1ª serie speciale, dell'anno 2004.
Visti gli atti di costituzione della S.p.a Montepaschi Se.Ri.T.,
nonche' gli atti di intervento del presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 21 novembre 2006 il giudice
relatore Paolo Maddalena;
Uditi gli avvocati Giovanni Di Salvo e Augusto Ermetes per la
S.p.a. Montepaschi Se.Ri.T e l'avvocato dello Stato Gaetano Zotta per
il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con tre ordinanze di identico tenore, emesse il 26 aprile,
il 13 luglio ed il 19 luglio 2004, la Corte dei conti, sezione
giurisdizionale per la Regione Siciliana, ha sollevato, in
riferimento agli articoli 24 e 111, secondo comma, della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale degli
artt. 52, 53 e 54 del regolamento di procedura per i giudizi innanzi
alla Corte dei conti, approvato con il regio decreto 13 agosto 1933,
n. 1038, nella parte in cui, nel disciplinare il ricorso
dell'esattore per rifiutato rimborso di quote di imposta inesigibili,
non prevedono che l'atto introduttivo del giudizio sia notificato
all'amministrazione e che a questa siano comunicati il decreto di
fissazione d'udienza e il deposito di documenti da parte del
ricorrente.
La questione e' stata sollevata nel corso di altrettanti giudizi
promossi dalla S.p.a. Montepaschi Se.Ri.T., gia' commissario
governativo del servizio di riscossione tributi nella Regione
Siciliana, aventi ad oggetto l'impugnazione di decreti di rigetto di
ricorsi gerarchici emessi dall'Assessore regionale al bilancio e alle
finanze in esito all'impugnativa di provvedimenti di diniego di
rimborso o discarico della Direzione regionale dell'Agenzia delle
Entrate, decreti motivati sul rilievo della mancanza di
documentazione idonea a dimostrare l'effettiva inesigibilita' delle
quote di imposta date in carico all'agente della riscossione e non
riscosse.
Premesso che l'atto introduttivo dei giudizi non risulta essere
stato notificato ne' alla Regione Siciliana ne' all'Agenzia delle
Entrate (le quali, pertanto, non si sono costituite), e che il
pubblico ministero ha chiesto che venisse disposta l'integrazione del
contraddittorio nei confronti dell'amministrazione finanziaria, il
giudice rimettente osserva che gli articoli da 52 a 54 del citato
regolamento non prevedono la necessita' della notifica del ricorso
dell'atto introduttivo all'ente impositore, configurando il
contraddittorio esclusivamente nei confronti del pubblico ministero
contabile.
Il giudice a quo non ignora che la Corte costituzionale gia' in
passato, con la sentenza n. 65 del 1992, ha giudicato inammissibile
analoga questione di legittimita' costituzionale, sollevata in
riferimento all'art. 24 della Costituzione, tenuto conto della
discrezionalita' del legislatore nello stabilire le norme di
procedura da seguire in siffatto giudizio; ritiene, tuttavia, che la
modifica, ad opera della legge costituzionale 23 novembre 1999, n. 2,
dell'art. 111 della Costituzione, il quale prevede che ogni processo
si svolge nel contraddittorio tra le parti in condizioni di parita'
(secondo comma), abbia radicalmente modificato il parametro di
riferimento costituzionale, sottraendo alla discrezionalita' del
legislatore la scelta delle norme da seguire per la corretta
instaurazione del contenzioso, con riferimento alla necessaria
effettiva evocazione in giudizio di tutte le parti sostanziali del
rapporto sottoposto all'esame del giudice.
Ad avviso del rimettente, la pur necessaria partecipazione del
pubblico ministero, quale garante dell'imparziale buona gestione
contabile, non sembrerebbe soddisfare di per se' la richiesta
condizione di parita' processuale e di contraddittorio tra le parti
sostanziali del rapporto, l'una delle quali verrebbe ad essere del
tutto estromessa dalla dialettica processuale, sino al punto che, non
avendo partecipato al giudizio di primo grado, in caso di esito
negativo del giudizio ad essa sarebbe preclusa anche la possibilita'
di un eventuale appello, garantito invece sempre al ricorrente, con
una sostanziale ingiustificata differenziazione di percorribilita'
dei gradi di giudizio tra le parti del rapporto.
Circa la rilevanza della questione, il giudice a quo ne motiva la
sussistenza, osservando che dall'accoglimento del dubbio di
costituzionalita' deriverebbe la necessita', per il ricorrente, di
procedere ai necessari adempimenti processuali per la corretta
instaurazione del contraddittorio o, in difetto, la declaratoria di
inammissibilita' del ricorso.
2. - In tutti e tre i giudizi e' intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, il quale ha concluso per l'inammissibilita' o
per la non fondatezza della questione.
Ad avviso dell'Avvocatura, lo scrutinio favorevole alla
legittimita' costituzionalita' delle norme denunciate, gia' compiuto
dalla Corte con la sentenza n. 65 del 1992, non si fonda sul
presupposto del mancato (all'epoca) rilievo costituzionale del
principio del contraddittorio, quanto piuttosto su un'attenta analisi
della configurazione dei contesti processuali specifici nell'ambito
della giurisdizione contabile.
Nei confronti del procuratore regionale - sostiene l'Avvocatura -
i principi costituzionali del rispetto del contraddittorio e delle
condizioni di parita' processuale sarebbero ampiamente rispettati
dalle norme censurate; laddove l'eventuale coinvolgimento
dell'amministrazione finanziaria interessata nell'ambito dei giudizi
per rimborso di quote di imposta inesigibili non passerebbe
attraverso il rispetto dei parametri costituzionali evocati, ma
presupporrebbe una diversa strutturazione del sistema processuale
esistente, rimessa unicamente alle scelte discrezionali del
legislatore.
3. - In tutti e tre i giudizi si e' costituita la S.p.a.
Montepaschi Se.Ri.T., parte ricorrente nei procedimenti dinanzi al
giudice rimettente, chiedendo che la questione sia dichiarata
inammissibile o non fondata.
Ad avviso della parte privata, nel giudizio contabile per
denegato rimborso o discarico di quote di imposta inesigibili il
principio del contraddittorio e' rispettato, svolgendosi il
procedimento tra agente contabile e procuratore presso la Corte dei
conti, in condizioni di assoluta parita', e la scelta discrezionale
operata a suo tempo dal legislatore sull'assetto di questo
particolare giudizio sarebbe ancor oggi assolutamente conforme ai
principi costituzionali del rispetto dei diritti di difesa e del
giusto processo; mentre una sentenza di illegittimita' costituzionale
riguardante la legittimazione passiva del procuratore in tali giudizi
potrebbe aprire la strada ad analoga sentenza con riguardo alla
legittimazione attiva dello stesso nei giudizi di responsabilita',
come pure nei giudizi di conto e nei giudizi per responsabilita'
amministrativa concorrenti con quelli di conto.
D'altra parte, aggiunge la stessa parte privata, le ordinanze di
rimessione non terrebbero conto che il procuratore regionale, nei
giudizi per denegato rimborso di quote d'imposta inesigibili, e'
tenuto a coinvolgere nell'istruttoria l'amministrazione finanziaria,
giacche' l'art. 54, primo comma, del regolamento di procedura prevede
che il procuratore regionale, prima di formulare le proprie
conclusioni, compie «le istruttorie che ravvisi necessarie». E
rientrerebbe nel potere-dovere del pubblico ministero - attesa la
funzione, che gli e' devoluta, di tutela degli interessi generali
dell'Erario - l'acquisizione del fascicolo amministrativo e, con
esso, del punto di vista dell'amministrazione finanziaria, la quale,
resa cosi' edotta della pendenza del giudizio, avrebbe la
possibilita', ove lo ritenga opportuno, di intervenire nel giudizio
promosso dall'esattore.
4. - In prossimita' dell'udienza, la parte privata ha depositato
una memoria illustrativa per ribadire le proprie conclusioni.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimita' costituzionale - sollevata
dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione
Siciliana, con tre ordinanze di identico tenore, i cui giudizi,
pertanto, possono essere riuniti per essere decisi con unica
pronuncia - investe gli artt. 52, 53 e 54 del regolamento di
procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei conti, approvato con
il regio decreto 13 agosto 1933, n. 1038, i quali recano la
disciplina del giudizio, che si svolge dinanzi alla Corte dei conti,
per rifiutato rimborso di quote di imposta inesigibili.
Il giudice rimettente dubita che l'omessa previsione sia della
notifica del ricorso dell'esattore all'amministrazione finanziaria
interessata, sia della comunicazione a quest'ultima delle successive
attivita' processuali, violi gli artt. 24 e 111, secondo comma, della
Costituzione, giacche' la pur necessaria partecipazione a tale
giudizio del pubblico ministero, quale garante dell'imparziale buona
gestione contabile, non soddisferebbe la condizione di parita'
processuale e di contraddittorio tra le parti sostanziali del
rapporto, una delle quali rimarrebbe al di fuori della dialettica
processuale.
2. - Le censurate norme del regolamento di procedura per i
giudizi innanzi alla Corte dei conti dispongono che il ricorso per
rifiutato rimborso di quote d'imposta inesigibili sia depositato
nella segreteria della Corte (art. 52); dettano disposizioni sulla
fissazione della relativa udienza di discussione e sulla
comunicazione degli atti al pubblico ministero (art. 53); prevedono
l'istruttoria e le relative conclusioni da parte del predetto organo,
con conseguente deposito degli atti in segreteria ed avviso al
ricorrente (art. 54).
3. - La questione e' fondata.
3.1. - Questa Corte ha gia' scrutinato un'analoga questione,
sollevata in riferimento all'art. 24 della Costituzione,
dichiarandola inammissibile (con la sentenza n. 65 del 1992) e
manifestamente inammissibile (con l'ordinanza n. 217 del 1992): pur
precisandosi che «non e' a priori da escludersi che i procedimenti
sulla materia contabile potrebbero ricevere, nel loro complesso,
altra pur adeguata regolamentazione», e' stato ritenuto che spetta al
legislatore «stabilire [...] nella discrezionalita' delle scelte se
le configurazioni procedimentali attuali vadano rimosse e sostituite
e con quali conseguenze sull'intero sistema».
3.2. - Queste conclusioni meritano ora di essere rimeditate.
Il giudizio avverso il rifiutato rimborso di quote di imposta
inesigibili non e' limitato all'esame della mera legittimita' del
provvedimento impugnato, il quale, definendo in sede amministrativa
le posizioni soggettive che vengono poi fatte valere davanti alla
Corte dei conti, costituisce pur sempre presupposto necessario del
giudizio stesso. Esso investe, piuttosto, tutto il rapporto contabile
tra l'amministrazione finanziaria e l'esattore, e con esso
l'accertamento della posta attiva reclamata da quest'ultimo.
All'esame della Corte dei conti viene sottoposto, pertanto, non gia'
semplicemente l'atto finale del procedimento amministrativo, nel suo
aspetto formale, perche' se ne pronunci l'annullamento, bensi'
l'intero rapporto che ha formato oggetto della vertenza nella fase
amministrativa; ed in caso di riscontrata illegittimita' di detto
atto, il giudice contabile accerta il diritto alla posta attiva
rivendicata dall'esattore nell'ambito del rapporto contabile,
eventualmente ordinando all'amministrazione finanziaria la
restituzione della quota inesigibile. Inoltre, sebbene il giudizio
nasca normalmente su istanza dell'esattore, il suo oggetto non muta
quando sia l'ente impositore ad instaurare il rapporto contenzioso
contro l'esattore che abbia ottenuto in sede amministrativa un
provvedimento a se' favorevole sull'istanza di rimborso delle quote
inesigibili: anche in tal caso, infatti, il giudizio e' volto a
definire la contestazione sorta su una partita di conto tra
l'esattore e l'amministrazione finanziaria.
Deve considerarsi che il giudizio de quo per rifiutato rimborso
di quote di imposta inesigibili fuoriesce dallo schema generale dei
giudizi contabili, nei quali il pubblico ministero, intervenendo a
tutela dell'ordinamento e degli interessi generali ed indifferenziati
della collettivita' (sentenza n. 104 del 1989), agisce, per questa
via, anche a tutela degli interessi concreti e particolari dei
singoli e delle amministrazioni pubbliche.
Infatti tale giudizio e' ad istanza di parte e l'azione e'
esercitata nel suo esclusivo interesse dall'esattore, il quale e'
solo uno dei soggetti del rapporto contabile in discussione, mentre
l'amministrazione finanziaria, che e' l'altro soggetto del medesimo
rapporto, resta fuori dal processo.
Questa diversita' di trattamento delle parti del rapporto,
determinata dalle norme censurate, contrasta con il diritto di
difesa, con il principio del contraddittorio e con il principio della
parita' delle parti, sanciti dagli artt. 24 e 111, secondo comma,
Cost. Pertanto, le norme denunciate, nella parte in cui non prevedono
che il ricorso dell'esattore (parte istante) sia notificato
all'amministrazione (parte resistente) e che anche ad essa siano dati
gli ulteriori avvisi, violano i predetti articoli della Costituzione.