ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'articolo 14,
comma 1, lettera i), della legge della Provincia autonoma di
Bolzano 10 agosto 1995, n. 16 (Riforma dell'ordinamento del personale
della provincia), introdotto dall'articolo 38 della legge provinciale
11 agosto 1998, n. 9 (Disposizioni finanziarie in connessione con
l'assestamento del bilancio di previsione della provincia per l'anno
finanziario 1998 e per il triennio 1998-2000 e norme legislative
collegate), promosso con ordinanza del 5 ottobre 2005 dal Tribunale
di Bolzano nel procedimento civile vertente tra Acuti Roberto ed
altri e la Provincia autonoma di Bolzano ed altri, iscritta al n. 577
del registro ordinanze 2005 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 50, 1ª serie speciale, dell'anno 2005.
Visti gli atti di costituzione della Provincia autonoma di
Bolzano, delle Aziende sanitarie di Bolzano, Brunico, Merano e
Bressanone e di Tagnin Mario ed altri;
Udito nell'udienza pubblica del 9 gennaio 2007 il giudice
relatore Ugo De Siervo;
Uditi gli avvocati Paolo Rosa e Federico Sorrentino per Tagnin
Mario ed altri, Roland Riz e Giuseppe Franco Ferrari per la Provincia
autonoma di Bolzano, Enrico Bertorelle per l'Azienda Sanitaria di
Bolzano e Giampaolo Parodi per le Aziende sanitarie di Bolzano,
Brunico, Merano e Bressanone.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza in data 5 ottobre 2005, il Giudice del lavoro
presso il Tribunale di Bolzano ha promosso giudizio di legittimita'
costituzionale in relazione all' art. 14, comma 1, lettera i), della
legge della Provincia autonoma di Bolzano 10 agosto 1995, n. 16
(Riforma dell'ordinamento del personale della provincia), introdotto
dall'art. 38 della legge provinciale 11 agosto 1998, n. 9
(Disposizioni finanziarie in connessione con l'assestamento del
bilancio di previsione della provincia per l'anno finanziario 1998 e
per il triennio 1998-2000 e norme legislative collegate), per
contrasto con gli artt. 9, numero 10), 5 e 4 dello statuto della
Regione Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, recante
«Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino Alto Adige»).
Il rimettente premette che, con ricorso depositato nel
giugno 2004, 450 dirigenti sanitari dipendenti delle aziende
sanitarie di Bolzano, Bressanone, Brunico, e Merano, hanno chiesto:
a) l'accertamento di una serie di loro diritti relativi al mancato
adeguamento della legislazione provinciale alla normativa nazionale
in tema di modalita' di esercizio della loro professione (diritto di
optare per l'esercizio della libera professione intra moenia o extra
moenia; corresponsione dell'indennita' di esclusivita', a far tempo
dal 1° gennaio 2000; accertamento del proprio diritto all'esercizio
della libera professione intra moenia nel rispetto della normativa
nazionale e disapplicazione di parte dell'art. 52 del Contratto
collettivo provinciale di lavoro); b) la condanna delle aziende
datrici di lavoro, in solido con la Provincia autonoma di Bolzano, al
risarcimento del danno cagionato dalla preclusione dell'esercizio di
attivita' libero professionale intra moenia dal 1° gennaio 2000.
Preliminarmente, il Tribunale, a fronte dell'eccezione sollevata
dai convenuti, afferma che «sembra sussistere» l'interesse ad agire
dei ricorrenti, «quanto meno per i trentuno» che hanno depositato, in
corso di causa, dichiarazione di esercizio del diritto di opzione per
il rapporto.
Nel merito, il rimettente ricorda che l'art. 2-septies del
decreto-legge 29 marzo 2004, n. 81 (Interventi urgenti per
fronteggiare situazioni di pericolo per la salute pubblica), ha
soppresso il principio della irreversibilita' del rapporto di lavoro
esclusivo previsto per i dirigenti sanitari dalla precedente
disciplina, riconoscendo loro la facolta' di optare, con richiesta da
presentare entro il 30 novembre di ogni anno, per il rapporto di
lavoro non esclusivo con decorrenza dal 1° gennaio dell'anno
successivo. Nell'ambito della Provincia autonoma di Bolzano,
l'applicazione di queste disposizioni di legge sarebbe impedita dalla
norma impugnata, secondo la quale «per il personale del ruolo
sanitario e' esclusa ogni forma di esercizio di attivita'
libero-professionale extramuraria». Tale disposizione negherebbe non
solo il diritto di opzione per l'attivita' libero-professionale
extramuraria, ma anche, implicitamente, il diritto al trattamento
economico aggiuntivo per i dirigenti con rapporto di lavoro
esclusivo, quale previsto dal decreto legislativo 19 giugno 1999,
n. 229 (Norme per la razionalizzazione del Servizio sanitario
nazionale, a norma dell'articolo 1 della legge 30 novembre 1998,
n. 419), nonche' il compenso per la mancata opzione per il rapporto
di lavoro non esclusivo nel regime introdotto dall'art. 2-septies del
decreto-legge n. 81 del 2004.
Secondo il Tribunale, la Provincia di Bolzano non avrebbe
adeguato la propria legislazione ai principi ed alle norme poste
dall'art. 13 del d.lgs. n. 229 del 1999 e dall'art. 2-septies del
decreto-legge n. 81 del 2004, secondo quanto previsto dall'art. 2 del
decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per il Trentino Alto Adige concernenti il rapporto
tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali nonche'
la potesta' statale di indirizzo e coordinamento), il quale fissa a
tale fine il termine di sei mesi dalla pubblicazione della
legislazione statale nella Gazzetta Ufficiale. Conseguentemente, la
legislazione provinciale non adeguata sarebbe «suscettibile di essere
caducata per sopravvenuta illegittimita' costituzionale anche a
seguito di incidente di costituzionalita», secondo quanto affermato
da questa Corte nella sentenza n. 63 del 2000.
Le sollevate questioni di legittimita' costituzionale sarebbero
rilevanti rispetto alle domande di accertamento proposte dai
ricorrenti, dal momento che la disposizione precluderebbe loro sia
l'accertamento del diritto di optare per l'esercizio della
professione extramuraria, sia l'accertamento del diritto, per coloro
che siano assoggettati al rapporto di lavoro esclusivo, alla
corresponsione, anche per il passato, del trattamento economico
aggiuntivo previsto dal d.lgs. n. 229 del 1999. Le questioni
sarebbero rilevanti anche in relazione alle domande di accertamento
del diritto all'esercizio della libera professione intra moenia e di
accertamento della nullita' delle disposizioni del contratto
collettivo provinciale in contrasto con la disciplina statale.
Il Tribunale ritiene le questioni non manifestamente infondate
«sotto il profilo della violazione dei principi desumibili dalle
norme fondamentali delle riforme economico-sociali» quali dovrebbero
considerarsi, ai sensi dell'art. 19 del d.lgs. 30 dicembre 1992,
n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma
dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), gli artt. 15 e
seguenti del medesimo decreto. Le questioni sarebbero non
manifestamente infondate anche sotto il profilo della violazione dei
principi stabiliti dalle leggi dello Stato, inerendo la disposizione
in questione alla materia «igiene e sanita', ivi compresa
l'assistenza sanitaria ed ospedaliera» di cui all'art. 9, numero 10,
dello statuto speciale (quest'ultima competenza sarebbe stata
condivisa anche da questa Corte nella sentenza n. 373 del 1995,
nonche' nella sentenza n. 63 del 2000).
Il Tribunale, inoltre, sostiene che, anche dopo l'art. 10 della
legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte
seconda della Costituzione), alla Provincia di Bolzano
continuerebbero ad applicarsi le norme statutarie, non prevedendo
l'art. 117 Cost. forme di autonomia piu' ampie.
In conclusione, ad avviso del giudice rimettente, l'art. 14 della
legge prov. n. 16 del 1995, escludendo espressamente ogni forma di
attivita' libero-professionale extramuraria e omettendo di prevedere
il diritto all'attribuzione di un compenso per l'esclusivita' del
rapporto di lavoro e di regolamentare specificamente l'attivita'
libero-professionale nell'ambito di tale rapporto, contrasterebbe con
il principio del diritto di opzione per il rapporto di lavoro non
esclusivo stabilito, in favore dei dirigenti sanitari,
dall'art. 2-septies del decreto-legge n. 81 del 2004; con il
principio del diritto al trattamento economico aggiuntivo per i
dirigenti sanitari con rapporto di lavoro esclusivo affermato
dall'art. 15-quater del d.lgs. n. 502 del 1992; con il principio del
diritto all'indennita' di esclusivita' ribadito dall'art. 2-septies
del decreto-legge n. 81 del 2004; infine, con «i principi relativi
alle tipologie dell'attivita' professionale e all'equilibrio tra
quest'ultima e l'attivita' istituzionale» desumibili
dall'art. 15-quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992.
2. - E' intervenuta in giudizio la Provincia autonoma di Bolzano,
la quale ha innanzitutto eccepito l'inammissibilita' delle questioni
sollevate per l'irrilevanza delle medesime nel giudizio a quo,
difettando l'interesse ad agire dei ricorrenti; costoro, infatti, non
avendo mai presentato alcuna opzione per l'esercizio della libera
professione extra moenia, avrebbero agito in giudizio solo per
ottenere il riconoscimento astratto del diritto di opzione e dunque
la loro azione sarebbe volta solo a contestare, in via principale, la
disposizione legislativa provinciale.
Anche la questione concernente il riconoscimento dell'indennita'
sarebbe inammissibile, dal momento che la disposizione censurata
sarebbe del tutto estranea al trattamento economico del personale, la
cui disciplina sarebbe rimessa alla contrattazione collettiva
provinciale. Altrettanto dovrebbe ritenersi poi per i limiti
all'esercizio dell'attivita' professionale intramuraria.
Quanto al merito, la difesa provinciale osserva che, in base allo
Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, la Provincia autonoma di
Bolzano e' titolare di una competenza esclusiva in materia di
«ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi
addetto» (art. 8, numero 1), nonche' di una competenza concorrente in
materia di «igiene e sanita', ivi compresa l'assistenza sanitaria ed
ospedaliera» (art. 9, numero 10). L'art. 4, numero 7, del medesimo
statuto attribuisce poi alla Regione Trentino-Alto Adige la
competenza esclusiva in materia di «ordinamento degli enti sanitari
ed ospedalieri».
In base all'art. 2 del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 (Norme di
attuazione dello Statuto per la Regione Trentino-Alto Adige in
materia di igiene e di sanita), novellato dall'art. 2 del d.lgs.
16 marzo 1992, n. 267, la competenza primaria della Regione
Trentino-Alto Adige sarebbe stata suddivisa in sede regionale in modo
che alla Regione spetti la potesta' legislativa di disciplinare il
modello di organizzazione delle istituzioni ed enti sanitari, mentre
alle due Province autonome spetti la potesta' legislativa ed
amministrativa in ordine al funzionamento ed alla gestione delle
istituzioni ed enti sanitari, con l'unica limitazione secondo la
quale la Provincia deve garantire l'erogazione di prestazioni di
assistenza igienico-sanitaria ed ospedaliera non inferiori agli
standards minimi previsti dalle normative nazionale e comunitaria.
Pertanto, nella competenza legislativa della Provincia autonoma
di Bolzano rientrerebbe tutta la materia relativa al personale degli
enti sanitari ed ospedalieri. A tale riparto di competenze nessuna
modifica avrebbe apportato la riforma del titolo V della
Costituzione, non prevedendo essa forme di autonomia piu' ampie.
Dal momento che sarebbe certo che l'esercizio della libera
professione da parte dei dirigenti sanitari non riguarda la «tutela
della salute», ma «l'organizzazione degli enti ospedalieri», si
opererebbe all'interno delle «attribuzioni primarie della Regione
Trentino-Alto Adige e delle Province autonome di Trento e Bolzano».
Peraltro, la difesa provinciale afferma anche che, poiche' l'ASL
costituisce «ente strumentale» della Provincia autonoma di Bolzano,
la disciplina dell'ordinamento del personale sanitario di tali enti
spetterebbe in via esclusiva alla Provincia nell'ambito dei suoi
poteri in tema di «ordinamento degli uffici provinciali e del
personale ad essi addetto».
La difesa rileva inoltre che il decreto-legge n. 81 del 2004 non
avrebbe previsto un obbligo di adeguamento da parte della Regione e
delle Province autonome, ne' esso potrebbe derivare dal carattere di
norma fondamentale delle leggi di grande riforma economico-sociale,
dal momento che l'art. 2-septies non presenterebbe tale natura.
Anche laddove si volesse qualificare la competenza legislativa in
questione come concorrente, la difesa della Provincia autonoma
esclude che le disposizioni dall'art. 15-quater del d.lgs. n. 502 del
1992 possano qualificarsi come principi fondamentali idonei a
vincolare il legislatore provinciale, trattandosi di disposizioni
autoapplicative e di carattere temporaneo.
A seguito della modifiche introdotte dal decreto-legge n. 81 del
2004, l'art. 15-quater del d.lgs. n. 502 del 1992 - ad avviso della
Provincia autonoma - porrebbe ancora la regola della esclusivita' del
rapporto, mentre la facolta' di opzione costituirebbe un'eccezione ad
essa.
Per quanto concerne l'indennita' di esclusivita',
l'art. 15-quater rimetterebbe alla contrattazione collettiva la
previsione di un «trattamento economico aggiuntivo». Nell'ambito
della contrattazione della Provincia autonoma di Bolzano, le parti
avrebbero concordato il trattamento economico aggiuntivo spettante
alla dirigenza medica con rapporto di lavoro esclusivo, ancorche'
tale trattamento non sia qualificato espressamente come indennita' di
esclusivita'; di talche', il trattamento economico complessivo
spettante ai dirigenti medici operanti nella Provincia di Bolzano
sarebbe di gran lunga piu' elevato rispetto al trattamento riservato
alla dirigenza medica dalle altre Regioni e dalla Provincia di
Trento.
3. - Sono intervenuti in giudizio alcuni ricorrenti nel giudizio
a quo, sia in proprio che in qualita' di membri del direttivo ANAAO
Assomed/Vlk di Bolzano.
Essi sostengono, innanzitutto, la rilevanza delle questioni
sollevate dal rimettente, dal momento che le pretese azionate nel
giudizio a quo non potrebbero essere soddisfatte senza la
declaratoria di incostituzionalita' della disposizione censurata.
Nel merito, la difesa dei ricorrenti sostiene che la norma
censurata rientrerebbe nella potesta' legislativa concorrente della
Provincia in materia di «funzionamento e gestione delle istituzioni
sanitarie» (art. 9, numero 10, dello statuto), mentre erronea sarebbe
l'equiparazione tra personale degli uffici provinciali e dirigenti
sanitari sostenuta dalla Provincia di Bolzano al fine di ricondurre
la materia alla potesta' primaria della Provincia stessa ex art. 8,
numero 1, dello statuto, giacche' la posizione dei dirigenti sanitari
troverebbe una propria autonoma disciplina nella legge prov. 5 marzo
2001, n. 7 (Riordinamento del Servizio Sanitario provinciale). Da
tale carattere discenderebbe l'obbligo, per il legislatore
provinciale, di rispettare i principi fondamentali della legislazione
statale, ribadito anche dall'art. 2 della legge 30 novembre 1998,
n. 419 (Delega al Governo per la razionalizzazione del Servizio
sanitario nazionale. Modifiche al decreto legislativo 30 dicembre
1992, n. 502), il quale prevede che «le province autonome di Trento e
Bolzano adeguino la propria legislazione, nei limiti dei rispettivi
statuti e delle relative norme di attuazione, ai principi
fondamentali dei decreti legislativi attuativi della medesima legge».
Su tale quadro non avrebbe inciso la legge cost. n. 3 del 2001.
Dalla legislazione statale sarebbero desumibili taluni principi
fondamentali, fra i quali si collocherebbe il diritto di opzione tra
la libera professione all'interno o all'esterno della struttura
sanitaria. Tale interpretazione sarebbe confermata dalla riforma del
2004, che riconoscerebbe la possibilita' di esercitare il diritto di
opzione almeno una volta l'anno, eliminando il «favor per
l'esclusivita' che connotava la previgente disciplina».
L'art. 2-septies del decreto-legge n. 81 del 2004, inoltre,
riconoscerebbe alle Regioni la possibilita' di intervenire in materia
di opzione solo per dettarne una disciplina piu' favorevole e non per
escluderne la sussistenza.
Quanto al trattamento economico, dall'art. 15-quater, comma 4,
del d.lgs. n. 502 del 1992 si desumerebbe il principio che impone la
corresponsione di una indennita' di esclusivita' per coloro che
optano per il rapporto esclusivo.
La legislazione statale porrebbe inoltre principi fondamentali
concernenti la concreta disciplina dell'attivita'
libero-professionale intra moenia.
Le disposizioni statali richiamate sarebbero altresi'
qualificabili come norme fondamentali di riforma economico-sociale,
in quanto norme di riforma «corrispondenti a scelte di "incisiva
innovativita'" in un settore (quello sanitario) qualificante la vita
sociale del Paese».
4. - Sono intervenute in giudizio anche le Aziende sanitarie di
Bolzano, di Merano, di Bressanone e di Brunico, le quali hanno
depositato memorie di contenuto sostanzialmente identico.
Viene anzitutto eccepita l'inammissibilita' delle questioni
prospettate dal Tribunale di Bolzano, in primo luogo in ragione della
loro irrilevanza nell'ambito del giudizio a quo, stante l'«evidente
carenza di un interesse ad agire concreto ed attuale al momento del
ricorso» in capo ai ricorrenti. Nessuno di essi, infatti, avrebbe mai
presentato all'Azienda sanitaria di appartenenza un'opzione per
l'attivita' extramuraria, ne' avrebbe indicato atti concreti da cui
si possa ritenere che l'amministrazione abbia contestato il diritto
da essi vantato. Irrilevanti sarebbero le dichiarazioni di esercizio
del diritto di opzione depositate in corso di causa da taluni
ricorrenti, dovendo le condizioni dell'azione sussistere al momento
della proposizione dell'azione.
Ulteriore ragione di inammissibilita' sarebbe determinata dal
difetto di motivazione dell'ordinanza di rimessione in ordine alla
rilevanza delle questioni, non spiegando il giudice la ragione per
cui ritiene che il vizio del difetto di interesse sia sanato da un
comportamento successivo al ricorso. Inoltre, insufficiente sarebbe
in ogni caso la descrizione della fattispecie concreta, posto che
l'ordinanza di rimessione considera indistintamente la posizione dei
450 ricorrenti del giudizio a quo, senza specificare quando essi
siano stati assunti in servizio, ne' se abbiano rivolto istanze
all'amministrazione di appartenenza.
Le questioni sarebbero, ancora, inammissibili per fictio litis,
stante il carattere ipotetico e teorico della domanda di accertamento
proposta.
Inammissibile sarebbe poi, piu' specificamente, la questione
relativa alla mancata previsione dell'indennita' di esclusivita', dal
momento che la disposizione denunciata non atterrebbe al trattamento
economico della dirigenza sanitaria.
La questione sarebbe inammissibile sotto il profilo dell'asserito
contrasto con i principi della legislazione statale in tema di
attivita' libero professionale intramuraria, dal momento che la
relativa disciplina e' contenuta nel CCPL che non puo' essere
censurato avanti alla Corte ed in quanto non sarebbe indicato il
contenuto precettivo dei principi asseritamente violati.
Infine, una ulteriore causa di inammissibilita' viene ravvisata
nella omessa motivazione sulla rilevanza della suddetta questione,
non potendosi ritenere sufficienti le affermazioni al riguardo
contenute nell'ordinanza di rimessione.
Nel merito, tutte le questioni sarebbero infondate.
Ad avviso delle Aziende sanitarie, la materia cui attiene la
disposizione censurata andrebbe individuata in quella concernente lo
«stato giuridico ed economico del personale sanitario» che l'art. 2
del d.P.R. n. 474 del 1975 attribuirebbe alla competenza primaria
delle Province autonome prevedendo, al comma 3, che essa e'
esercitata nei limiti posti dallo statuto. In tal modo, la norma
rinvierebbe implicitamente all'art. 8, numero 1, dello statuto, che
attribuisce alle Province autonome la potesta' legislativa primaria
in materia di «ordinamento degli uffici provinciali e del personale
ad essi addetto», «essendo le Aziende sanitarie "enti strumentali
della Provincia autonoma di Bolzano per il conseguimento di fini
istituzionali" (art. 5, comma 1, legge provinciale 5 marzo 2001,
n. 7)».
Sarebbe pertanto preclusa alla legislazione statale la
determinazione dei principi fondamentali, ma anche a voler ritenere
che la disciplina in questione acceda alla competenza concorrente
delle Province, la disciplina statale evocata non vincolerebbe il
legislatore provinciale, non contenendo principi fondamentali ne'
norme fondamentali. Tale non sarebbe la previsione di cui
all'art. 15-quater del d.lgs. n. 502 del 1992, trattandosi di
disposizione autoapplicativa o di dettaglio, non idonea, secondo la
giurisprudenza costituzionale, a costituire principio fondamentale.
In ogni caso, se mai un tale principio volesse individuarsi, questo,
prima delle modifiche introdotte dal decreto-legge n. 81 del 2004,
sarebbe stato costituito dalla esclusivita' del rapporto dei
dirigenti medici.
Per quanto concerne l'indennita' di esclusivita', l'art. 14 della
legge prov. n. 16 del 1995 non contrasterebbe con l'art. 15-quater,
comma 5, del d.lgs. n. 502 del 1992, il quale rinvia ai contratti
collettivi la definizione di un «trattamento economico aggiuntivo».
La disposizione censurata, infatti, non atterrebbe alla materia del
trattamento economico della dirigenza sanitaria ne' inciderebbe
sull'indennita' di esclusivita'. In ogni caso, secondo la difesa
delle Aziende sanitarie intervenute, la contrattazione provinciale
prevederebbe un trattamento economico aggiuntivo «piu' che adeguato
sul piano quantitativo».
Del pari non assurgerebbero a norme fondamentali le disposizioni
in tema di attivita' libero-professionale intramuraria, la necessaria
previsione di tempi e spazi per l'esercizio dell'attivita'
libero-professionale intramuraria nell'ambito delle strutture
sanitarie, ne' l'articolazione dei tempi e delle modalita'
organizzative.
5. - In prossimita' dell'udienza pubblica, la Provincia autonoma
di Bolzano ha depositato una memoria nella quale ribadisce le
eccezioni di inammissibilita' delle questioni sollevate dal Tribunale
di Bolzano, gia' prospettate nel precedente atto di intervento.
Quanto al merito, oltre a ribadire le difese gia' svolte, la
difesa provinciale aggiunge il richiamo alla sentenza n. 181 del
2006, con la quale questa Corte ha affermato che la materia cui
ricondurre il decreto-legge n. 81 del 2004 sarebbe quella della
tutela della salute. Tale pronuncia non riguarderebbe le Province
autonome, dal momento che esse, in base allo statuto ed alle relative
norme di attuazione, avrebbero competenza primaria in materia di
«organizzazione degli enti ospedalieri».
In ogni caso, la Provincia di Bolzano sarebbe dotata, ai sensi
dell'art. 8, numero 1, dello statuto, di competenza primaria in
materia di «ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad
essi addetto», in forza della quale i dipendenti del servizio
sanitario provinciale sarebbero «disciplinati e regolati, ma anche
interamente pagati» dalla Provincia.
La difesa provinciale, inoltre, ribadisce che le disposizioni
contenute nel decreto-legge n. 81 del 2004 non potrebbero costituire
principio fondamentale della legislazione statale ovvero norma
fondamentale delle riforme economico-sociali, dal momento che esse
sarebbero contenute in un decreto-legge varato in un momento di
straordinaria necessita' ed urgenza. Tale carattere, inoltre, sarebbe
stato escluso dalla stessa sentenza n. 181 del 2006, ove questa Corte
avrebbe affermato che il risultato delle modifiche apportate dal
citato decreto al d.lgs. n. 502 del 1992 non consiste nella
enunciazione di un «nuovo» principio fondamentale.
6. - Anche le Aziende sanitarie di Bolzano, Bressanone, Brunico e
Merano hanno depositato una memoria nella quale ribadiscono le difese
gia' svolte nei propri atti di intervento.
In punto di inammissibilita' delle questioni prospettate, esse
osservano come la presentazione, nelle more del giudizio, delle
dichiarazioni di opzione da parte di taluni dei dirigenti medici
ricorrenti, integrerebbe un comportamento extraprocessuale del tutto
ininfluente ai fini della valutazione della rilevanza della questione
di legittimita' costituzionale.
La difesa delle ASL aggiunge, inoltre, che la questione
prospettata dal Tribunale rimettente dovrebbe essere circoscritta al
parametro costituito dal decreto-legge n. 81 del 2004 - «dal momento
che l'ordinanza non solleva espressamente alcuna questione in
riferimento all'art. 15-quater, d.lgs. n. 502 del 1992 nel testo
introdotto dal d.lgs. n. 229 del 1999»; in ogni caso, la questione
dovrebbe essere limitata, ratione temporis, al periodo successivo
alla scadenza del semestre entro il quale, ai sensi del d.lgs. n. 266
del 1992, le Province autonome devono adeguare la propria
legislazione alla nuova normativa statale.
Quanto alla censura concernente la mancata previsione
dell'indennita' di esclusivita', viene eccepito, quale ulteriore
motivo di inammissibilita', l'omissione del doveroso tentativo di
fornire della norma censurata un'interpretazione conforme a
Costituzione, tentativo che avrebbe portato a ritenere la
disposizione non attinente al trattamento economico e dunque di per
se' non ostativa al riconoscimento di un'indennita' aggiuntiva in
favore dei sanitari che optino per il rapporto esclusivo.
In realta', ad avviso delle ASL, la questione sollevata si
risolverebbe in una «forma surrettizia e inammissibile di
impugnazione» avanti alla Corte del contratto collettivo provinciale
di lavoro, al quale l'art. 5 della legge provinciale n. 16 del 1995
rimette la disciplina del trattamento economico.
Nel merito, la difesa delle aziende sanitarie ribadisce la
manifesta infondatezza della questione concernente il mancato
riconoscimento del diritto di opzione da parte dell'art. 14, comma 1,
lettera i), della legge provinciale n. 16 del 1995, dal momento che,
almeno fino al decreto-legge n. 81 del 2004, il principio
fondamentale desumibile dalla legislazione statale era quello della
esclusivita' del rapporto di lavoro dei dirigenti sanitari, mentre,
successivamente a tale periodo, dovrebbe riconoscersi la competenza
del legislatore regionale e provinciale a derogare alla nuova
disciplina statale di dettaglio sulla facolta' di opzione, come
riconosciuto anche da questa Corte con la sentenza n. 328 del 2006.
Manifestamente infondata sarebbe altresi' la questione
prospettata in relazione alla mancata previsione del trattamento
economico aggiuntivo, dal momento che l'art. 15-quater del d.lgs.
n. 502 del 1992 che lo prevede, si rivolgerebbe non gia' al
legislatore provinciale, bensi' alla contrattazione collettiva. In
ogni caso, la disposizione provinciale censurata, non disciplinando
l'indennita' di esclusivita', non contrasterebbe con alcuna
previsione statale. Analoghe considerazioni sono svolte in relazione
all'asserito contrasto della disposizione provinciale censurata con i
principi relativi alle tipologie di attivita' professionale ed
all'equilibrio tra questa e le attivita' istituzionali.
7. - Nella memoria depositata in prossimita' dell'udienza, i
ricorrenti nel giudizio a quo costituitisi nel presente giudizio
replicano alle argomentazioni svolte dalla Provincia di Bolzano e
dalle ASL intervenute nel giudizio.
I ricorrenti osservano innanzitutto come l'eccezione concernente
la carenza di interesse a ricorrere sarebbe inammissibile nel
giudizio di costituzionalita', essendo sufficiente che il giudice a
quo motivi in ordine ad essa. In ogni caso, essa sarebbe infondata,
dal momento che dal verbale di mancata conciliazione del giudizio a
quo risulterebbe evidente come i dirigenti medici abbiano richiesto
di essere autorizzati ad esercitare il diritto di opzione allo
svolgimento di attivita' libero-professionale intra o extra moenia,
ma le amministrazioni di appartenenza abbiano rifiutato tale
richiesta sostenendo che essa non fosse consentita dalla legislazione
provinciale.
Nessuna contraddizione vi sarebbe, poi, tra la richiesta del
riconoscimento del diritto di opzione e quella dell'indennita' di
esclusivita', dal momento che questa riguarderebbe il periodo in cui
tutti dirigenti non hanno potuto esercitare l'opzione a far data dal
1° gennaio 2000, ed inoltre coloro che, in futuro, volessero optare
per il rapporto esclusivo.
Quanto all'eccepito difetto di descrizione della fattispecie
concreta, le parti private rilevano che la questione e' prospettata
in relazione alla nuova disciplina del diritto di opzione introdotta
dall'art. 2-septies del decreto-legge n. 81 del 2004, il quale non
distinguerebbe il regime dei dirigenti sanitari in relazione alla
data di assunzione (prima o dopo il 31 dicembre 1998, secondo quanto
previsto dal d.lgs. n. 229 del 1999), ma riconoscerebbe a tutti,
indistintamente, la facolta' di scelta. Pertanto, irrilevante sarebbe
la specificazione della data di assunzione di ciascuno dei
ricorrenti.
Infondato sarebbe, altresi', l'eccepito difetto di
pregiudizialita' della questione, dal momento che la legge
provinciale impedirebbe alle ASL di riconoscere il diritto di opzione
e non consentirebbe - non prevedendolo - di corrispondere
l'indennita' aggiuntiva per il rapporto di lavoro esclusivo, cosi'
impedendo l'accoglimento delle domande avanzate nel giudizio a quo.
Per quanto attiene alla mancata previsione dell'indennita' di
esclusivita', la difesa delle parti private rileva come, benche' la
disposizione provinciale nulla preveda al riguardo, essa sia stata
invocata dalle ASL nel giudizio a quo per negarne il riconoscimento
ai ricorrenti. Inoltre osserva come sia la stessa legge statale
(l'art. 15-quater, commi 4 e 5, del d.lgs. n. 502 del 1992, come
sostituiti dall'art. 2-septies del decreto-legge n. 81 del 2004) a
prevedere espressamente l'attribuzione dell'indennita' in
contestazione, riservandone al contratto collettivo solo la
quantificazione. D'altra parte tale indennita' sarebbe
inscindibilmente connessa con l'esclusivita' del rapporto che la
norma censurata impone.
Quanto poi alle eccezioni relative alla censura concernente il
contrasto con i principi della legislazione statale in tema di
attivita' libero-professionale intramuraria, i ricorrenti sostengono
che essa non avrebbe ad oggetto la disciplina del contratto
collettivo provinciale, bensi' l'art. 14 della legge provinciale
n. 16 del 1995, il quale non si preoccuperebbe di porre i dirigenti
sanitari nella concreta possibilita' di esercitare attivita'
libero-professionale intra moenia, come invece previsto
dall'art. 15-quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992.
In relazione al merito delle censure, si ribadisce che le
disposizioni statali evocate a parametro interposto costituirebbero
norme fondamentali delle riforme economico-sociali e come tali si
imporrebbero al rispetto del legislatore provinciale, a prescindere
dal carattere primario o secondario della sua competenza.
In ogni caso, la disciplina del diritto di opzione dovrebbe
ricondursi alla materia della tutela della salute, secondo quanto
affermato nella sentenza n. 181 del 2006 da questa Corte, la quale
avrebbe altresi' riconosciuto che, per effetto della nuova disciplina
statale, il sistema si fonda sulla reversibilita' della scelta tanto
se effettuata in favore del rapporto esclusivo, quanto di quello non
esclusivo. Il riconoscimento di tale diritto, contenuto
nell'art. 2-septies del decreto-legge n. 81 del 2004, costituirebbe
principio fondamentale con il quale contrasterebbe la disposizione
provinciale censurata.
Con riguardo al trattamento economico dei dirigenti sanitari
della Provincia di Bolzano, la difesa delle parti private, in punto
di fatto, sostiene che esso, per effetto del mancato riconoscimento
dell'indennita' di esclusivita' e per il divieto dell'esercizio della
professione extramuraria, sarebbe sensibilmente inferiore a quello
dei colleghi di Trento. Inoltre, osserva che la disposizione
provinciale censurata contrasterebbe con la legislazione statale, la
quale prevede tale indennita' collegandola all'opzione per il
rapporto esclusivo sia al fine di incentivare tale scelta, sia per
compensare la rinuncia all'esercizio di attivita' professionale
esterna.
Infine, la mancata previsione, da parte dell'art. 14 della legge
prov. n. 16 del 1995, di tempi e spazi adeguati per l'esercizio della
libera professione intramuraria contrasterebbe con il principio
sancito dall'art. 15-quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992 e
impedirebbe al giudice a quo di accertare la nullita' delle clausole
del CCPL al quale spetta di disciplinare le modalita' di esercizio
della suddetta attivita'.
Considerato in diritto
1. - Il giudice del lavoro presso il Tribunale di Bolzano ha
promosso giudizio di legittimita' costituzionale in relazione
all'art. 14, comma 1, lettera i), della legge della Provincia
autonoma di Bolzano 10 agosto 1995, n. 16 (Riforma dell'ordinamento
del personale della provincia), introdotto dall'art. 38 della legge
provinciale 11 agosto 1998, n. 9 (Disposizioni finanziarie in
connessione con l'assestamento del bilancio di previsione della
provincia per l'anno finanziario 1998 e per il triennio 1998-2000 e
norme legislative collegate), per contrasto con gli artt. 9, numero
10), 5 e 4 dello statuto della Regione Trentino-Alto Adige (d.P.R.
31 agosto 1972, n. 670, recante «Approvazione del testo unico delle
leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino
Alto Adige»).
Il rimettente ritiene che la disposizione censurata, nella parte
in cui esplicitamente esclude per il personale del ruolo sanitario
ogni forma di attivita' libero-professionale extramuraria e,
implicitamente, nega il diritto al trattamento economico aggiuntivo
per i dirigenti con rapporto di lavoro esclusivo, nonche' omette ogni
regolamentazione dell'attivita' libero-professionale nell'ambito di
tale rapporto, violerebbe i «principi desumibili dalle norme
fondamentali delle riforme economico-sociali» - qualificabili
peraltro anche come principi fondamentali della legislazione statale
nella materia «igiene e sanita» attribuita alla competenza
concorrente della Provincia autonoma - principi desumibili
specificamente dagli artt. 15 e seguenti del d.lgs. 30 dicembre 1992,
n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma
dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421).
In particolare, l'art. 14, comma 1, lettera i), della legge
provinciale n. 16 del 1995 contrasterebbe con il principio del
diritto di opzione per il rapporto di lavoro non esclusivo, stabilito
in favore dei dirigenti sanitari dall'art. 2-septies del
decreto-legge 29 marzo 2004, n. 81, come convertito nella legge
26 maggio 2004, n. 138; con il principio del diritto al trattamento
economico aggiuntivo per i dirigenti sanitari con rapporto di lavoro
esclusivo affermato dall'art. 15-quater del d.lgs. n. 502 del 1992,
introdotto dal d.lgs. 19 giugno 1999, n. 229 (Norme per la
razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale, a norma
dell'articolo 1 della legge 30 novembre 1998, n. 419). Violerebbe,
inoltre, il principio del diritto all'indennita' di esclusivita'
ribadito dall'art. 2-septies del decreto-legge n. 81 del 2004,
nonche' «i principi relativi alle tipologie dell'attivita'
professionale e all'equilibrio tra quest'ultima e l'attivita'
istituzionale» desumibili dall'art. 15-quinquies del d.lgs. n. 502
del 1992.
Secondo il giudice rimettente, la disposizione censurata sarebbe
divenuta costituzionalmente illegittima poiche' la Provincia autonoma
di Bolzano, entro il termine di sei mesi dalla pubblicazione nella
Gazzetta Ufficiale di una disposizione legislativa statale
costituente limite dei poteri legislativi regionali - termine
prescritto dall'art. 2 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per il Trentino Alto Adige
concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali nonche' la potesta' statale di indirizzo e
coordinamento) - non avrebbe adeguato la propria legislazione alla
sopravvenuta disciplina legislativa dello Stato.
Tale obbligo di adeguamento, secondo il Tribunale di Bolzano, si
sarebbe reso necessario in quanto si opererebbe nella materia «igiene
e sanita', ivi compresa l'assistenza sanitaria ed ospedaliera» di cui
all'art. 9, numero 10, dello statuto speciale, e l'art. 2-septies del
decreto-legge n. 81 del 2004 esprimerebbe una norma fondamentale di
riforma economico-sociale o comunque un principio fondamentale nella
suddetta materia.
2. - In via preliminare, vanno esaminate le eccezioni di
inammissibilita' sollevate dalla Provincia autonoma di Bolzano e
dalle Aziende sanitarie di Bolzano, di Merano, di Bressanone e di
Brunico.
2.1. - Innanzitutto, viene eccepito il difetto di rilevanza delle
questione, ovvero, il difetto di motivazione sulla rilevanza
conseguente alla asserita carenza di interesse al ricorso delle parti
attrici nell'ambito del giudizio a quo, il quale sarebbe, pertanto,
radicalmente inammissibile. Tale carenza di interesse deriverebbe dal
fatto che nessuno dei ricorrenti nel giudizio a quo avrebbe mai
formulato all'ASL di appartenenza istanza per lo svolgimento della
libera professione extra moenia e pertanto non vi sarebbe mai stato
alcun provvedimento negativo del diritto di cui si chiede
l'accertamento in giudizio.
Connesso a tale profilo, sarebbe l'eccepito difetto di
incidentalita' della questione sollevata dal rimettente, in quanto la
richiesta di dichiarazione di incostituzionalita' dell'art. 2-septies
del decreto-legge n. 81 del 2004 costituirebbe in realta' l'unico
petitum del giudizio pendente avanti al Tribunale.
Tali eccezioni devono essere respinte, anzitutto perche' i
plurimi oggetti costituenti il petitum nel giudizio a quo
(accertamento del diritto all'opzione quanto all'esercizio
dell'attivita' libero professionale extramuraria ovvero intramuraria;
accertamento del diritto alla corresponsione dell'indennita' di
esclusiva per il lasso di tempo successivo al 1° gennaio 2000;
accertamento del diritto ad esercitare l'attivita' libero
professionale intramuraria secondo la disciplina nazionale;
disapplicazione del CCPL dell'8 aprile 2003 che contempla
l'autorizzazione del direttore generale dell'ASL per la parte in cui
consente l'attivita' intramuraria in alternativa alle tre ore di plus
orario; condanna delle parti convenute al risarcimento del danno
cagionato dalla preclusione dell'esercizio di attivita' libero
professionale intramuraria dal 1° gennaio 2000) non coincidono con la
(e non si esauriscono nella) richiesta di dichiarazione di
illegittimita' costituzionale dell'art. 14, comma 1, lettera i),
della legge della Provincia autonoma di Bolzano n. 16 del 1995,
quanto meno sul versante dei diversi profili economici connessi
all'esclusivita' del rapporto di lavoro dei dirigenti sanitari o
inerenti al loro stato giuridico.
Pertanto, deve ritenersi senz'altro sussistente il carattere
«incidentale» della questione sollevata, dal momento che l'eventuale
pronuncia di accoglimento di questa Corte costituirebbe condizione
necessaria per realizzare la tutela delle situazioni giuridiche fatte
valere dai ricorrenti nel giudizio a quo in ordine al riconoscimento
del diritto di opzione ed al relativo trattamento economico.
Inoltre, quanto al profilo della rilevanza della questione,
questa Corte ha in piu' occasioni affermato che «sia il riscontro
dell'interesse ad agire che la verifica della legittimazione delle
parti sono rimessi alla valutazione del giudice rimettente, attenendo
entrambi alla rilevanza dell'incidente di costituzionalita' e non
sono suscettibili di riesame ove sorretti da una motivazione non
implausibile» (cosi' sentenza n. 173 del 1994, analogamente si veda
la sentenza n. 62 del 1992). Nel caso in esame il Tribunale di
Bolzano ha adeguatamente motivato in ordine alla rilevanza
dell'eccezione d'incostituzionalita' ed ha rigettato le eccezioni di
carenza di interesse sollevate dalle parti convenute - dando anche
atto che alcuni ricorrenti avevano presentato l'istanza di opzione,
manifestando cosi', in modo concreto ed attuale, il loro interesse al
soddisfacimento della pretesa fatta valere in giudizio - con una
motivazione non implausibile.
2.2. - Anche l'eccezione di inammissibilita' della questione
fondata sulla carente descrizione della fattispecie, sotto il profilo
della mancata indicazione della data di assunzione in servizio dei
numerosi ricorrenti nel giudizio a quo, deve essere rigettata.
L'indicazione di tale data, infatti, assumeva valore determinante
nella disciplina dettata dall'art. 13 del d.lgs. n. 229 del 1999, che
introdusse nel testo del d.lgs. n. 502 del 1992 gli artt. 15-bis e
seguenti, in tema di esclusivita' del rapporto di lavoro dei
dirigenti del ruolo sanitario. Tra questi, in particolare,
l'art. 15-quater, disponeva che «i dirigenti sanitari, con rapporto
di lavoro a tempo indeterminato o a tempo determinato, con i quali
sia stato stipulato il contratto di lavoro o un nuovo contratto di
lavoro in data successiva al 31 dicembre, nonche' quelli che, alla
data di entrata in vigore del presente decreto [...] abbiano optato
per l'esercizio dell'attivita' libero professionale intramuraria,
sono assoggettati al rapporto di lavoro esclusivo». Il successivo
comma 2 disponeva che, «salvo quanto previsto al comma 1, i dirigenti
in servizio alla data del 31 dicembre 1998, che hanno optato per
l'esercizio dell'attivita' libero professionale extramuraria,
passano, a domanda, al rapporto di lavoro esclusivo».
Peraltro, il giudice rimettente formula le proprie censure con
specifico riguardo alla disciplina del diritto di opzione introdotta
dal decreto-legge n. 81 del 2004, che ha riconosciuto tale diritto a
tutti i dirigenti sanitari e non piu' limitatamente (come era nella
disciplina di cui al d.lgs. n. 229 del 1999) ai soli medici assunti
prima del 31 dicembre 1998.
Conseguentemente, l'indicazione della data di assunzione dei
ricorrenti nel giudizio a quo appare irrilevante ai fini delle
questioni prospettate.
2.3. - Le difese della Provincia autonoma di Bolzano e delle ASL
intervenute in giudizio hanno eccepito anche l'inammissibilita' degli
specifici profili di censura prospettati dal giudice rimettente in
relazione sia alla asserita implicita «negazione» - che sarebbe
contenuta nella disposizione legislativa sottoposta al sindacato di
questa Corte - del diritto al trattamento economico aggiuntivo per i
dirigenti con rapporto di lavoro esclusivo, sia alla asserita
illegittima «omissione» - nella medesima disposizione - di ogni
regolamentazione dell'attivita' libero-professionale svolta
nell'ambito di tale rapporto. Per questi profili, secondo il
rimettente, l'illegittimita' costituzionale discenderebbe
dall'asserito mancato recepimento da parte della legislazione
provinciale delle disposizioni di cui all'art. 15-quater, comma 5, e
all'art. 15-quinquies, comma 3, del d.lgs. n. 502 del 1992, quale
modificato dal d.lgs. n. 229 del 1999, aventi ad oggetto il
trattamento economico aggiuntivo e i principi relativi alle tipologie
dell'attivita' professionale dei dirigenti sanitari con rapporto di
lavoro esclusivo, nonche' all'equilibrio tra quest'ultima e
l'attivita' istituzionale, principi desumibili dall'art. 15-quinquies
del d.lgs. 502 del 1992.
Tali questioni sono inammissibili.
In effetti lo stesso giudice rimettente riconosce che la
disposizione censurata non nega espressamente quanto disposto nel
d.lgs. n. 229 del 1999, ma sostiene che questa disposizione
negherebbe «implicitamente, omettendone ogni regolamentazione o
accenno», lo speciale diritto al trattamento economico per i
dirigenti sanitari con rapporto di lavoro esclusivo e l'equilibrio
fra le tipologie delle loro attivita' professionali che sono previsti
dalla legislazione statale. Peraltro, non solo l'oggetto della
disposizione legislativa provinciale oggetto di censura appare
testualmente limitato alla sola prescrizione obbligatoria
dell'esclusivita' del rapporto di lavoro dei dirigenti sanitari, ma
la disciplina degli specifici oggetti di cui si lamenta la mancata
garanzia e' affidata dallo stesso legislatore statale (quanto meno
prevalentemente) alla contrattazione collettiva. Cio' avrebbe reso
necessario, quantomeno, che il Tribunale rimettente si facesse carico
- come questa Corte ha piu' volte sottolineato nella sua
giurisprudenza - della praticabilita' di una interpretazione
costituzionalmente orientata del quadro normativo preso in
considerazione, in particolare dando adeguato conto nell'ordinanza di
rimessione di aver operato, con esito negativo, il tentativo di
interpretazione conforme a Costituzione della disposizione censurata.
3. - Il tema del giudizio su cui questa Corte e' chiamata a
pronunciarsi risulta pertanto limitato alla questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 14, comma 1, lettera i), della legge della
Provincia autonoma di Bolzano n. 16 del 1995 (quale introdotto
dall'art. 38 della legge provinciale 11 agosto 1998, n. 9), nella
parte in cui, escludendo esplicitamente per il personale del ruolo
sanitario ogni forma di attivita' libero-professionale extramuraria,
si porrebbe in contrasto con il principio del diritto di opzione per
il rapporto di lavoro non esclusivo, stabilito dall'art. 2-septies
del decreto-legge 29 marzo 2004, n. 81, come convertito nella legge
26 maggio 2004, n. 138, in favore dei dirigenti sanitari.
Tale questione, occorre chiarire, e' motivata dal giudice
rimettente sull'asserito mancato adeguamento della legislazione
provinciale - entro il termine massimo di sei mesi prescritto dal
primo comma dell'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992 - ai «principi e
norme costituenti limiti indicati dagli articoli 4 e 5 dello statuto
speciale e recati da atto legislativo dello Stato», quali sarebbero
espressi dal citato art. 2-septies del decreto-legge n. 81 del 2004,
che ha sostituito il comma 4 dell'art. 15-quater del d.lgs. n. 502
del 1992, il quale ha riconosciuto ai dirigenti sanitari la
possibilita' di optare per il rapporto di lavoro non esclusivo.
Al tempo stesso non vi e' dubbio, sulla base della giurisprudenza
di questa Corte (si vedano le sentenze n. 63 del 2000, n. 147 del
1999 e n. 80 del 1996), che la eventuale incostituzionalita'
sopravvenuta possa essere sollevata in via incidentale, malgrado la
mancata impugnativa da parte del Governo dopo il passaggio dei sei
mesi dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale delle norme
legislative statali, secondo quanto previsto dall'art. 2 del d.lgs.
n. 266 del 1992.
4. - Per affrontare il merito della questione, e' necessario
anzitutto individuare l'ambito materiale entro il quale si colloca la
disposizione censurata.
La recente sentenza di questa Corte n. 181 del 2006, relativa ad
una questione di costituzionalita' insorta in riferimento al nuovo
Titolo V della Costituzione fra Regioni ad autonomia ordinaria e
Stato, ha preso in esame proprio l'istituto della esclusivita' del
rapporto di lavoro del dirigente sanitario previsto
dall'art. 2-septies del decreto-legge n. 81 del 2004, giungendo alla
conclusione che tale disciplina si colloca nella materia della
«tutela della salute», di cui al terzo comma dell'art. 117 Cost.
La Corte, infatti, pur riconoscendo che questo istituto incide
contestualmente su una pluralita' di materie (e segnatamente, tra le
altre, su quella della organizzazione di enti non «statali e non
nazionali»), e' giunta a questa conclusione utilizzando il criterio -
cui ha piu' volte fatto ricorso in riferimento ad altre ipotesi nelle
quali si era ravvisata una «concorrenza di competenze» - che tende a
valorizzare «l'appartenenza del nucleo essenziale di un complesso
normativo ad una materia piuttosto che ad altre»: deve, infatti,
ritenersi che l'ambito materiale prevalente sia quello della «tutela
della salute», dal momento che «rileva in tale prospettiva la stretta
inerenza che tutte le norme de quibus presentano con l'organizzazione
del servizio sanitario regionale e, in definitiva, con le condizioni
per la fruizione delle prestazioni rese all'utenza, essendo queste
ultime condizionate, sotto molteplici aspetti, dalla capacita', dalla
professionalita' e dall'impegno di tutti i sanitari addetti ai
servizi, e segnatamente di coloro che rivestono una posizione
apicale».
D'altra parte, anche prima della modificazione dell'art. 117
Cost. ad opera della legge cost. n. 3 del 2001, questa Corte aveva
ricondotto «la disciplina dell'attivita' libero-professionale cosi'
detta intramuraria» alla disciplina dello «stato giuridico dei
dirigenti sanitari del servizio sanitario nazionale» e alla
«disciplina della organizzazione delle strutture sanitarie pubbliche»
(sentenza n. 63 del 2000).
5. - Le medesime considerazioni, ove rapportate alle materie di
competenza della Regione Trentino-Alto Adige e delle Province
autonome di Trento e di Bolzano, quali previste dallo statuto della
Regione di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, portano ad
individuare nella materia «igiene e sanita', ivi compresa
l'assistenza sanitaria ed ospedaliera», di cui all'art. 9, numero 10,
dello statuto regionale, l'ambito della disciplina concernente il
regime del rapporto di lavoro dei dirigenti sanitari escludendo,
invece, la materia, di competenza della Regione, «ordinamento degli
enti sanitari ed ospedalieri» di cui all'art. 4, n. 7. Cio' tanto
piu' dopo che l'art. 2 del d.lgs. 28 marzo 1975, n. 474, quale
modificato dal d.lgs. 16 marzo 1992, n. 267 (Norme di attuazione
dello Statuto per la Regione Trentino-Alto Adige in materia di igiene
e sanita), ha specificato la competenza provinciale come relativa al
funzionamento ed alla gestione «delle istituzioni ed enti sanitari»,
nonche' allo «stato giuridico ed economico del personale addetto»,
mentre quella regionale e' specificata come potere di disciplinare
soltanto «il modello di organizzazione delle istituzioni ed enti
sanitari».
Non puo', invece, essere accolta la prospettazione formulata
dalle difese della Provincia autonoma e delle ASL, secondo la quale
proprio l'art. 2 del d.lgs. n. 474 del 1975, non solo avrebbe
integrato la competenza legislativa delle due Province autonome in
materia sanitaria, ma avrebbe inteso «assimilare, quanto alla natura
primaria della potesta' legislativa, le competenze provinciali ivi
contemplate alla competenza della Regione Trentino-Alto Adige»,
intendendosi con cio' sostenere che le Province sarebbero titolari,
sulla base di questa disposizione di attuazione, di una potesta'
legislativa di tipo esclusivo e non gia' concorrente, analogamente a
quanto previsto dall'art. 4, numero 7 dello statuto per la Regione in
tema di «ordinamento degli enti sanitari ed ospedalieri». Questa
pretesa innovativa configurazione dei poteri legislativi della
Provincia potrebbe spiegare il motivo dell'affermazione (di per se'
meramente assertiva), secondo la quale sarebbe «certo» che le
modalita' di esercizio della professione sanitaria attengono
all'«organizzazione degli enti ospedalieri» e non alla «tutela della
salute», volendosi con cio' far intendere che in questo particolare
settore la Provincia utilizza appunto una potesta' legislativa di
tipo esclusivo.
Tale argomentazione urta anzitutto con la lettera dello stesso
art. 2 del d.lgs. n. 474 del 1975, nel quale si parla espressamente
di esercizio nei «limiti previsti dallo statuto» delle competenze
provinciali in tema di «stato giuridico ed economico del personale»
(mentre evidentemente ben altre espressioni avrebbero dovuto essere
utilizzate ove si fosse inteso affermare quanto sostenuto dalle
difese). Ma poi, soprattutto, nessuna norma di attuazione, pur
notoriamente dotata di un potere interpretativo ed integrativo del
dettato statutario (si vedano, fra le altre, le sentenze di questa
Corte n. 51 del 2006, n. 249 del 2005 e n. 341 del 2001), potrebbe
trasformare una competenza di tipo concorrente in una competenza di
tipo esclusivo, cosi' violando lo statuto regionale.
Inoltre, la perentoria affermazione della difesa della Provincia,
secondo la quale «una potesta' legislativa provinciale di tipo
concorrente, o secondario, in tema di stato giuridico ed economico
del personale sanitario della Provincia di Bolzano non appare
configurabile», avrebbe quanto meno dovuto farsi carico del fatto che
questa Corte ha piu' volte espressamente qualificato l'unica
competenza legislativa della Provincia in materia sanitaria (quella
appunto di cui all'art. 9, numero 10, dello Statuto regionale) come
una competenza di tipo concorrente (cfr. sentenze n. 134 e n. 59 del
2006, n. 182 del 1997 e n. 373 del 1995).
Del pari priva di fondamento e' l'altra argomentazione (oltre
tutto contraddittoria rispetto quella appena ricordata) espressa
dalle difese della Provincia e delle ASL, secondo la quale il
personale sanitario in parola rientrerebbe in realta' nella piu'
generale categoria del personale dei cosiddetti enti strumentali
della Provincia, di modo che la sua disciplina sarebbe riconducibile
alla materia di competenza esclusiva provinciale in tema di
«ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad esso addetto
« (art. 8, numero 1, dello statuto speciale). Una tesi del genere
urta, infatti, in modo del tutto evidente, con le caratteristiche
fondamentali delle articolazioni locali del Servizio sanitario
nazionale quale disciplinata dalla legislazione nazionale e che per
questa parte vincola espressamente le stesse Regioni a statuto
speciale e le Province autonome (si veda l'art. 19 del d.lgs. n. 502
del 1992 anche dopo la sentenza di questa Corte n. 354 del 1994) .
Inoltre, una tesi del genere entrerebbe perfino in contrasto con
l'esplicita previsione del citato art. 2 del d.lgs. 28 marzo 1975,
n. 474, la quale si rivelerebbe del tutto inutile ove la competenza
in tema di stato giuridico ed economico del personale sanitario fosse
davvero riconducibile a quella in tema di ordinamento dei dipendenti
provinciali.
6. - La accertata riconducibilita' della disciplina legislativa
oggetto di censura sia all'ambito materiale della «tutela della
salute» di cui all'art. 117, terzo comma, Cost., che a quello
dell'«igiene e sanita', ivi compresa l'assistenza sanitaria ed
ospedaliera» di cui allo statuto speciale di autonomia della Regione
Trentino-Alto Adige (e non anche alla competenza regionale primaria
in tema di «ordinamento degli enti sanitari e ospedalieri»), ambiti
nei quali l'ente di autonomia e' parimenti legittimato ad esercitare
la potesta' legislativa di tipo concorrente nel rispetto dei principi
fondamentali della legislazione statale, rende privo di concreto
rilievo che questa Corte si soffermi sulla correttezza della
ricostruzione interpretativa operata dal giudice rimettente, secondo
il quale, nel caso di specie, dovrebbe ritenersi applicabile il
parametro statutario in luogo dell'art. 117 Cost., in quanto tale
ultima disposizione non prevederebbe «forme di autonomia piu' ampie»
come richiesto dall'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001. Il
giudice a quo, infatti, prospetta correttamente una questione di
asserita violazione dei limiti imposti alla potesta' legislativa
concorrente della Provincia autonoma, individuando con puntualita' le
disposizioni legislative statali dalle quali si ricaverebbero i
principi fondamentali che fungerebbero da parametro interposto. In
questi termini, la questione puo' essere decisa anche
indipendentemente da un giudizio definitivo circa la maggiore o
minore estensione della «tutela della salute» rispetto alle
corrispondenti competenze statutarie in materia sanitaria.
7. - Per comprendere la natura delle disposizioni legislative
statali relative allo stato giuridico ed economico dei dirigenti
sanitari che si assumono come vincolanti rispetto alla potesta'
legislativa concorrente della Provincia autonoma di Bolzano, e'
necessario ripercorrere, seppur rapidamente, le fasi piu' recenti
dell'evoluzione legislativa in tema di sistema sanitario pubblico.
Fino all'inizio degli anni '90 esisteva una precisa distinzione
in due tipi del rapporto di servizio dei medici («tempo pieno» e
«tempo definito»), sulla base di diversita' di impegni, modalita' ed
orario di lavoro, nonche' in relazione alla peculiare disciplina
delle attivita' libero-professionali.
In questo quadro normativo ha innovato l'art. 4, comma 7, della
legge 30 dicembre 1991, n. 412 (Disposizioni in materia di finanza
pubblica), sancendo «con rigore il principio di unicita' del rapporto
di lavoro con il Servizio sanitario nazionale, avendolo ritenuto
particolarmente valido al fine di soddisfare l'esigenza,
costituzionalmente protetta, di restituire massima efficienza ed
operativita' alla rete sanitaria pubblica» (come si e' espressa la
sentenza n. 457 del 1993). Con questa disciplina il legislatore
vietava ai medici a «tempo definito» prestazioni di lavoro in regime
convenzionale o presso strutture convenzionate, ma in compenso
liberalizzava del tutto l'esercizio dell'attivita' professionale sia
extra che intramuraria e incentivava «la scelta per il rapporto di
lavoro dipendente, assicurando in tal caso, a semplice domanda, il
passaggio dal «tempo definito» al «tempo pieno», anche in
soprannumero» (ancora sentenza n. 457 del 1993), con conseguente
incremento di retribuzione.
La logica della aziendalizzazione del Servizio sanitario e della
«privatizzazione» del rapporto di lavoro del personale dipendente,
insita nella legge di delega 23 ottobre 1992, n. 421 (Delega al
Governo per la razionalizzazione e la revisione delle discipline in
materia di sanita', di pubblico impiego, di previdenza e di finanza
territoriale), trova riscontro nei successivi decreti legislativi
n. 502 del 1992 (come modificato dal d.lgs. n. 517 del 1993) e n. 29
del 1993, i quali fissavano il principio dell'unicita' del ruolo
dirigenziale del personale sanitario.
In questo nuovo assetto del Servizio sanitario nazionale, il
legislatore, da un lato, ha adottato misure per estendere il divieto
di svolgere attivita' extramuraria anche riguardo ad istituzioni e
strutture private delle quali l'unita' sanitaria locale si avvaleva
per prestazioni specialistiche, di diagnostica strumentale e di
laboratorio ed ospedaliere (art. 8, commi 5 e 9, del d.lgs. 502 del
1992). Dall'altro lato, ha adottato misure per incentivare
l'attivita' professionale intramuraria, che la Corte aveva gia'
considerato elemento qualificante della riforma sanitaria, in quanto,
tra l'altro, permette che «le aziende ospedaliere, dotate di piena
autonomia finanziaria, possano effettivamente beneficiare di nuove
entrate» (sentenza n. 355 del 1993).
I successivi interventi legislativi risultano caratterizzati
dalla volonta' di incentivare la scelta per l'attivita' intramuraria,
pur senza alterare il modello complessivo della dirigenza sanitaria.
In particolare, la legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica), all'art. 1, commi 5-17,
ribadisce la distinzione tra libera professione interna ed esterna,
ripristina l'opzione per l'esercizio dell'attivita' libero
professionale intramuraria che diviene incompatibile con quella
esterna, fissa un termine triennale di operativita' della opzione per
l'attivita' extramuraria e dispone una riduzione dell'indennita' per
i medici a «tempo pieno» che svolgono attivita' professionale
extramuraria (su quest'ultima previsione e' intervenuta la sentenza
n. 330 del 1999 di questa Corte).
E' soprattutto con il d.lgs. n. 229 del 1999, modificativo di una
serie di norme del d.lgs. n. 502 del 1992, che si e' consolidato un
quadro normativo specifico per il rapporto di lavoro dei dirigenti
sanitari (cfr. sentenza n. 336 del 2001).
In particolare, l'art. 13 del d.lgs. n. 229 del 1999 introduce,
nel testo del d.lgs. n. 502 del 1992, gli artt. 15-bis e seguenti.
Tra questi, particolare rilievo assume l'art. 15-quater, in tema di
esclusivita' del rapporto di lavoro dei dirigenti del ruolo
sanitario.
Il comma 4 del succitato articolo dispone che «il dirigente
sanitario con rapporto di lavoro esclusivo non puo' chiedere il
passaggio al rapporto di lavoro non esclusivo».
Lo stesso decreto del 1999 definisce, poi, le caratteristiche del
rapporto esclusivo: esso «comporta la totale disponibilita' nello
svolgimento delle funzioni dirigenziali attribuite dall'azienda,
nell'ambito della posizione ricoperta e della competenza
professionale posseduta e della disciplina di appartenenza, con
impegno orario contrattualmente definito» (art. 15-quinquies del
d.lgs. n. 502 del 1992). Esso, inoltre, rinvia alla contrattazione
collettiva nazionale la definizione dell'equilibrio fra attivita'
istituzionale e attivita' libero-professionale intra moenia
individuando i principi cui deve attenersi.
Nel quadro di questa riforma, la scelta dell'esclusivita' era
corredata dalla previsione di alcune misure, economiche e
strutturali, di vantaggio rispetto alla diversa opzione: la
previsione di una gratifica economica, la cui quantificazione e'
rimessa alla contrattazione collettiva; la possibilita' di svolgere
la libera professione intramuraria; la qualificazione del rapporto
esclusivo come presupposto per l'accesso alla direzione di strutture
sanitarie.
Come ha osservato questa Corte (sentenza n. 63 del 2000), le
norme recate dall'art. 13 del d.lgs. n. 229 del 1999, attraverso la
sostituzione dell'art. 15 e l'inserimento degli articoli da 15-bis a
15-undecies nel d.lgs. 502 del 1992, «realizzano una nuova organica
disciplina dell'intera materia». Nella stessa pronuncia, la Corte
sottolinea come «la stessa summa divisio fra regime dei sanitari che
svolgono attivita' c.d. extramuraria e regime dei sanitari che
svolgono attivita' intramuraria e' superata dalla disciplina della
«esclusivita' del rapporto di lavoro dei dirigenti del ruolo
sanitario», contenuta nel nuovo art. 15-quater del d.lgs. n. 502 del
1992. In base ad essa, tutti i dirigenti sanitari con i quali sia
stato stipulato il contratto di lavoro o un nuovo contratto di lavoro
successivamente al 31 dicembre 1998, nonche' i dirigenti titolari di
contratti precedenti, che avessero optato per l'attivita'
intramuraria in base alle precedenti norme, sono assoggettati,
irreversibilmente, al rapporto di lavoro esclusivo, il cui regime e'
definito dal nuovo art. 15-quinquies, e nel cui ambito e' previsto
fra l'altro il diritto all'esercizio di attivita'
libero-professionale in forme e tipologie definite
(art. 15-quinquies, comma 2); allo stesso regime vengono
assoggettati, ancora una volta irreversibilmente, gli altri dirigenti
in servizio alla data accennata, gia' optanti per l'attivita'
extramuraria, che chiedano di passare al rapporto di lavoro
esclusivo; mentre il diverso regime del rapporto non esclusivo, con
possibilita' di attivita' libero-professionale al di fuori delle
tipologie previste, ma anche senza i diritti e i vantaggi del
rapporto esclusivo, rimane, ad esaurimento, per i soli sanitari in
servizio che avessero optato in precedenza per l'attivita'
extramuraria e non chiedano il passaggio al rapporto esclusivo». In
definitiva, la «sopravvenuta disciplina legislativa [...] ha altresi'
soppresso, per il futuro, la «opzione tra attivita'
libero-professionale intramuraria ed extramuraria»».
Una significativa inversione di tendenza si verifica con il d.l.
n. 81 del 2004, dal momento che, in sede di conversione in legge,
viene inserito l'art. 2-septies, che modifica il comma 4
dell'art. 15-quater del d.lgs. n. 502 del 1992, prevedendo per tutti
i dirigenti sanitari pubblici, «la possibilita' di scegliere entro il
30 novembre di ogni anno se optare per il rapporto di lavoro
esclusivo o meno con il Servizio sanitario, con effetto dal
1° gennaio dell'anno successivo». Tale facolta' di scelta e' stata
accordata «sia agli assunti dopo il 31 dicembre 1998» (vale a dire a
coloro che risultavano assoggettati ratione temporis al principio
dell'esclusivita', e cio' per il solo fatto che la costituzione del
loro rapporto di lavoro fosse avvenuta a seguito dell'innovazione
introdotta dal d.lgs. n. 229 del 1999), «sia a coloro che, gia' in
servizio al 31 dicembre 1998, avevano a suo tempo effettuato
l'opzione per il rapporto di lavoro esclusivo» (secondo le
prescrizioni del comma 3 del medesimo art. 15-quater).
Come corollario di quanto cosi' disposto, il legislatore statale
ha stabilito che nel caso in cui la scelta dei dirigenti sanitari
cada sul regime della non esclusivita', essa tuttavia «non preclude
la direzione di strutture semplici e complesse».
L'art. 2-septies del decreto-legge n. 81 del 2004 dispone
altresi' che «coloro che mantengono l'esclusivita' del rapporto, non
perdono i benefici economici di cui al comma 5, trattandosi di
indennita' di esclusivita' e non di indennita' di irreversibilita».
In sostanza la disposizione tiene ferma l'indennita' gia' prevista
dall'art. 15-quater per coloro che optino per il rapporto esclusivo e
la estende a quanti mantengono tale scelta anche per gli anni
successivi.
8. - Non poche delle innovazioni succedutesi in questa specifica
legislazione statale sono state accompagnate da una loro
autoqualificazione come norme o principi vincolanti per i vari tipi
di Regioni, pur con l'attribuzione di alcune specifiche funzioni
legislative alle Regioni nella loro ulteriore articolazione: in
particolare, appaiono rilevanti per il presente giudizio le
disposizioni contenute nell'art. 19 del d.lgs. n. 502 del 1992, da
considerare riferibili anche alle innovazioni successive, introdotte
(per quanto rileva nel presente giudizio) con la tecnica della
novellazione dall'art. 13 del d.lgs. n. 229 del 1999 e
dall'art. 2-septies del decreto-legge n. 81 del 2004, quale
modificato dalla legge di conversione n. 125 del 2004.
Pur nella consapevolezza che di per se' la autoqualificazione di
alcune disposizioni che sia contenuta in una legge non ha rilievo
decisivo ma che essa deve essere confermata da un esame dei concreti
contenuti normativi (fra le molte, con riferimento alle norme
fondamentali di riforma economico-sociale, si vedano le sentenze
n. 170 del 2001, n. 355 e n. 482 del 1995, n. 464 del 1994, n. 349
del 1991), deve notarsi che, nel caso di specie, riferito ad una
materia legislativa di tipo concorrente della Provincia autonoma,
rileva quanto contenuto nei commi 1 e 2-bis dell'art. 19 del d.lgs.
n. 502 del 1992, in base ai quali l'intera disciplina relativa della
dirigenza medica costituirebbe principio fondamentale della materia.
Se si sposta l'attenzione alla valutazione sul piano sostanziale
della natura di principio o meno delle disposizioni relative alla
disciplina delle caratteristiche del lavoro dei dirigenti sanitari ed
in particolare del loro rapporto di esclusivita' con
l'amministrazione sanitaria da cui dipendono, non puo' negarsi che
queste disposizioni (pur nel tempo varie volte mutate dal
legislatore: la fondamentalita' dei principi peraltro deriva dalla
volonta' in tal senso del legislatore e non dalla eventuale mutazione
nel tempo della volonta' dei diversi legislatori) rappresentano un
elemento fra i piu' caratterizzanti nella disciplina del rapporto fra
personale sanitario ed utenti del servizio sanitario, nonche' della
stessa organizzazione sanitaria. D'altra parte questa Corte ha avuto
gia' occasione di affermare che le innovazioni introdotte
dall'art. 13 del d.lgs. n. 229 del 1999 «realizzano una nuova
organica disciplina dell'intera materia» (sentenza n. 63 del 2000) e
che le ulteriori modificazioni introdotte dal decreto-legge n. 81 del
2004, quale convertito dalla legge n. 138 del 2004, costituiscono
rinnovato esercizio del potere legislativo statale di determinazione
dei principi fondamentali della materia (sentenza n. 181 del 2006).
Quindi, attualmente, «il sistema complessivo si fonda, da un
lato, sulla reversibilita' della scelta in favore del rapporto
esclusivo (opzione che, comunque necessaria per il conferimento
dell'incarico, e' destinata ad esplicare efficacia per almeno un
anno, sempre che le regioni non si avvalgano della facolta' «di
stabilire una cadenza temporale piu' breve»), nonche', dall'altro,
sulla previsione che il passaggio al rapporto non esclusivo «non
preclude la direzione di strutture semplici o complesse»,
consentendo, cosi', il mantenimento dell'incarico dirigenziale.
Infine, il sistema si caratterizza anche per il fatto che neppure la
decisione in favore della «non esclusivita» presenta carattere
irreversibile, essendo il rapporto esclusivo pur sempre
ripristinabile a domanda dell'interessato, secondo le modalita' di
cui al comma 2 del predetto art. 15-quater» (si veda, ancora, la
sentenza n. 181 del 2006).
La facolta' di scelta tra i due regimi di lavoro dei dirigenti
sanitari (esclusivo e non esclusivo) appare, dunque, espressione di
un principio fondamentale, volto a garantire una tendenziale
uniformita' tra le diverse legislazioni ed i sistemi sanitari delle
Regioni e delle Province autonome in ordine ad un profilo
qualificante del rapporto tra sanita' ed utenti.
9. - Dal momento che la formulazione della norma censurata («per
il personale del ruolo sanitario e' esclusa ogni forma di esercizio
di attivita' libero-professionale extramuraria») non consente alcuna
possibilita' di adeguamento in via interpretativa al principio
fondamentale espresso dal nuovo comma 4 dell'art. 15-quater del
d.lgs. n. 502 del 1992, quale sostituito ad opera dell'art. 2-septies
del decreto-legge n. 81 del 2004, convertito con modificazioni in
legge n. 138 del 2004, la Provincia autonoma di Bolzano non avrebbe
potuto mantenere in vigore una norma incompatibile con il
sopravvenuto riconoscimento, da parte del legislatore statale, del
diritto di opzione in favore di tutti i dirigenti sanitari.
La questione e', in conclusione, fondata e deve pertanto essere
dichiarata l'illegittimita' costituzionale dell'art. 14, comma 1,
lettera i), della legge della Provincia autonoma di Bolzano n. 16 del
1995 nella parte in cui, escludendo per i dirigenti sanitari il
suddetto diritto di opzione, si pone in contrasto con il principio
fondamentale di cui all' art. 2-septies del decreto-legge n. 81 del
2004.