Ricorso della Regione Liguria, in persona del Presidente in
carica Claudio Burlando, autorizzato con delibera della giunta
regionale n. 402 del 17 aprile 2007, rappresentato e difeso per
mandato a margine dagli avv. Barbara Baroli, Gigliola Benghi ed
Orlando Sivieri, ed elettivamente domiciliato presso lo studio
dell'avv. Orlando Sivieri, in Roma, piazza della Liberta' n. 13;
Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
presidente pro-tempore in relazione, al decreto del Ministero dello
sviluppo economico - Direzione generale per il commercio, le
assicurazione ed i servizi - datato 27 febbraio 2007, a firma del
direttore generale Mario Spigarelli, portato a conoscenza della
Regione Liguria il 5 marzo 2007, con il quale e' stato deciso il
ricorso amministrativo ex art. 6 del d.m. 24 luglio 1996, n. 501
proposto da Confcommercio della Provincia di Imperia e Confesercenti
della Provincia di Imperia avverso il decreto del Presidente della
Regione Liguria n. 64 in data 27 ottobre 2006 recante:
«Determinazione del numero dei rappresentanti nel Consiglio Camerale
di Imperia spettante a ciascuna organizzazione imprenditoriale,
sindacale e associazione dei consumatori e utenti o loro
raggruppamenti».
Premesse
Il d.m. 24 luglio 1996, n. 501 costituisce il «Regolamento di
attuazione dell'art. 12, comma 3, della legge 29 dicembre 1993,
n. 580 recante riordino delle camere di commercio, industria,
artigianato ed agricoltura».
Esso attribuisce al presidente della giunta regionale diverse
funzioni attinenti la procedura di rinnovo dei Consigli delle Camere
di Commercio, tra cui, in particolare:
la rilevazione del grado di rappresentativita' delle
organizzazioni imprenditoriali dei diversi settori economici;
l'individuazione delle organizzazioni imprenditoriali ammesse
a designare i componenti del Consiglio Camerale, nonche' il numero
dei componenti che ciascuna di esse designa;
la determinazione delle organizzazioni sindacali o
associazioni di consumatori a cui spetta designare il rappresentante
in Consiglio. (art. 5 d.m. n. 501).
Il successivo art. 6 del d.m. n. 501 prevede che avverso le
determinazioni del presidente della giunta regionale le
organizzazioni imprenditoriali e sindacali e le associazioni dei
consumatori che, intendendo partecipare alla ripartizione dei seggi
all'interno del Consiglio Camerale, abbiano fatto pervenire le
comunicazioni prescritte dagli artt. 2 e 3 del d.m. 501 cit., possano
presentare ricorso al Ministero dell'industria, (ora: Ministero dello
sviluppo economico), che decide nei trenta giorni successivi alla
ricezione delle controdeduzioni delle parti.
Recentemente, in Liguria, si e' proceduto al rinnovo del
Consiglio Camerale di Imperia.
Nell'ambito di tale procedura, il presidente della giunta
regionale ha emanato in data 27 ottobre 2006 il decreto n. 64
recante: «Determinazione del numero dei rappresentanti nel Consiglio
Camerale di Imperia spettante a ciascuna organizzazione
imprenditoriale, sindacale e associazione dei consumatori e utenti o
loro raggruppamenti». (doc. 1).
In data 11 dicembre 2006 Confcommercio della Provincia di Imperia
e Confesercenti della Provincia di Imperia hanno notificato a Regione
Liguria il ricorso previsto dall'art. 6 del d.m. n. 501/1996, onde
ottenere l'annullamento e la riforma del citato decreto n. 64,
limitatamente ai settori Commercio/Servizi alle imprese/Nautica da
diporto e portualita' turistica (doc. 2).
Nel merito, le doglianze delle due organizzazioni imprenditoriali
erano finalizzate, essenzialmente, a contestare il rifiuto regionale
di conteggiare - ai fini della pesatura della loro rappresentativita'
rispetto a quella delle altre organizzazioni di categoria - anche le
«unita' locali» di cui parla l'art. 1 del d.m. n. 501/1996.
A prescindere, tuttavia, dalla questione di merito,
l'Amministrazione regionale ha ritenuto che -a seguito dell'entrata
in vigore delle modifiche al Titolo V della Costituzione, come
introdotte dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3- il
rimedio del ricorso amministrativo previsto dall'art. 6 del d.m.
n. 501/1996 fosse venuto meno, e che conseguentemente, il Ministero
fosse privo di qualunque potere nel decidere il relativo gravame.
Le ragioni di tale posizione sono state rappresentate al
Ministero dello sviluppo economico con la nota n. 4090/1985 in data
9 gennaio 2007 (doc. 3).
In tale documento la Regione Liguria richiamando il testo degli
artt. 117 e 125 Cost. come modificati dalla legge cost. n. 3/2001, ha
affermato la propria esclusiva competenza a decidere nella materia de
qua, avvertendo il Ministero che il trattenimento dell'affare e la
decisione del ricorso nel merito avrebbe costituito invasione della
sfera di competenza assegnata dalla Costituzione alla regione, tale
da richiedere il riparatorio intervento di questa Corte.
Il Ministero dello sviluppo economico andava, tuttavia in
contrario avviso, giacche', con decreto del direttore generale per il
Commercio, le Assicurazioni ed i Servizi in data 27 febbraio 2007,
pervenuto alla Regione Liguria il 5 marzo 2007, (doc. 4) ha deciso
nel merito il ricorso amministrativo ex art. 6 del d.m. 24 luglio
1996, n. 501 proposto da Confcommercio della Provincia di Imperia e
Confesercenti della Provincia di Imperia, stabilendo: «Il ricorso e'
dichiarato fondato in ogni sua parte. L'Autorita' regionale e'
invitata ad emendare il proprio decreto n. 64 del 27 ottobre 2006,
adeguandolo sulla base delle seguenti considerazioni:
a) le unita' locali e le sedi secondarie fanno parte
legittimamente, del numero delle imprese dichiarato per la
rappresentativita' da parte di Confcommercio;
b) Confcooperative di Sanremo puo' far parte
dell'apparentamento ammesso per i seggi del commercio, solo se
conferisce all'apparentamento imprese associate del settore del
commercio, non aventi ragione di societa' cooperative».
Cio' premesso, non resta alla Regione Liguria che chiedere il
riparatorio intervento della Corte costituzionale, volto alla
dichiarazione che non spetta allo Stato e per esso al Ministero dello
sviluppo economico decidere i ricorsi gerarchici ex art. 6 d.m.
n. 501/1996 da considerarsi rimedi ormai abrogati e, per l'effetto,
annullare il decreto ministeriale 27 febbraio 2007 in base ai
seguenti motivi in
D i r i t t o
Violazione dell'art. 9, comma 2, della legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3, che ha abrogato l'art. 125, primo comma della
Costituzione:
Il ricorso ex art. 6 d.m. n. 501/1996 era ascritto alla categoria
dei ricorsi amministrativi cd. «gerarchici impropri», vista la natura
di riesame che la relativa decisione ministeriale rivestiva nei
confronti dei provvedimenti adottati in sede regionale (ovvero
all'interno di un apparato non organizzato verticalmente), quale
espressione di quell'ampia posizione di supremazia o di controllo
attribuita allo Stato nei confronti del sistema Regioni/Camere di
Commercio ad opera della legge 29 dicembre 1993, n. 580 (art. 4),
potere - lo si anticipa qui - gia' fortemente ridimensionato nel
1998, con il d.lgs. n. 112.
L'Adunanza Generale del Consiglio di Stato ha confermato
l'ascrivibilita' dei ricorsi gerarchici impropri al sistema dei
controlli affermando: «Il ricorso gerarchica improprio si colloca
nell'ambito delle norme di riesame di un apparato non organizzato
verticalmente e caratterizzato dalla diversita' funzionale dei poteri
attribuiti alle diverse autorita', sicche' l'abolizione del rimedio
si colloca in una prospettiva non gia' di semplificazione
amministrativa, ma di una diversa articolazione del sistema dei
controlli» (C.d.S., A.g., 10 giugno 1999, nn. 8 e 9).
Una volta definito il rimedio in questione come attivita'
amministrativa di controllo, si impone la considerazione per la quale
l'art. 9, secondo comma, della legge costituzionale n. 3 del
18 ottobre 2001 ha abrogato il primo comma dell'art. 125 Cost.
laddove prevedeva l'esistenza del controllo degli atti amministrativi
della regione da parte dello Stato.
Tale abrogazione deve far considerare attualmente inammissibili
tutte le ipotesi di controllo statale su atti regionali che non
trovino la loro giustificazione in altre e diverse norme
costituzionali.
A cio' va aggiunto che la disposizione di cui all'art. 9, secondo
comma, legge cost. n. 3/2001 appare possedere un contenuto
immediatamente precettivo, determinando l'abrogazione di precedenti
disposizioni costituzionali aventi a loro volta contenuti precettivi,
con effetti che non appaiono differibili a momenti successivi.
In considerazione di quanto sopra, appare da escludersi la
perdurante vigenza del potere di controllo che lo
Stato/amministrazione esercitava ex art. 6 d.m. n. 501 nei confronti
delle determinazioni del presidente della giunta regionale, seppur si
trattasse di controllo esercitato ad istanza di parte e sotto forma
del ricorso gerarchico improprio.
Violazione degli artt. 117 e 118 Cost.
L'esercizio del potere esercitato dallo Stato tramite il decreto
direttoriale impugnato in questa sede confligge, altresi', con
l'attuale assetto di competenze delineato agli articoli 117 e 118
Cost., posto che la corretta composizione degli organi
rappresentativi della singola «Camera di Commercio» appare ricadere
all'interno di materia ascritta dal nuovo art. 117 Cost. alla
competenza residuale delle regioni.
Prima di indagare il relativo tema, appare importante ricordare
come, gia' anteriormente alla modifica del Titolo V della
Costituzione, le riforme del cd. «federalismo amministrativo» abbiano
spostato nella dimensione regionale un'ampia quota di compiti
relativi allo «sviluppo economico», al cui interno il Titolo II del
d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 colloca espressamente l'ordinamento
delle Camere di Commercio (v. art. 11, comma 2, d.lgs. n. 112).
In particolare, gia' gli artt. 37 e 38 del d.lgs. n. 112/1998
avevano eliminato quel generale potere di «supremazia e di controllo»
sulla vita delle Camere di Commercio da parte statale, tramite
l'abolizione della vigilanza sull'attivita' delle singole Camere di
Commercio e del controllo sugli statuti, sui bilanci e sulle piante
organiche, che l'art. 4 della legge 29 dicembre 1993, n. 580
riservava all'allora Ministero dell'industria.
Quanto al controllo sugli organi lo stesso d.lgs. n. 112 cit. ha
attribuito alle regioni «l'esercizio del controllo sugli organi
camerali, in particolare per i casi di mancato funzionamento o
costituzione», con la sola esclusione dello scioglimento dei consigli
camerali per gravi motivi di ordine pubblico (mantenuto ancora allo
Stato dall'art. 38 del d.lgs. n. 112).
Il radicale mutamento di rotta in favore delle regioni e' stato
valorizzato di recente dal parere n. 1451/2006 reso in data 16 maggio
2006 dalla Terza Sezione del Consiglio di Stato (doc. 5) che - nel
fornire risposta ad un quesito posto proprio dal Ministero dello
sviluppo economico in ordine alla portata delle proprie funzioni nei
confronti delle Camere di Commercio - ha parlato di «poteri
residuali» del Ministero, riferendoli esclusivamente alle funzioni
elencate dall'art. 38 d.lgs. n. 112 (tra le quali, si osserva, gia'
non figurava in alcun modo la decisione dei ricorsi gerarchici
impropri ex art. 6 d.m. 501/1996), riaffermando che «le norme
attribuiscono alla regioni il controllo sugli organi camerali», e
concludendo nel senso che tutto il sistema dei controlli in materia
di Camere di Commercio e' ormai incentrato sulle regioni».
Ad avviso della odierna ricorrente, successivamente alle riforme
del cd. «federalismo amministrativo» nella materia «Camere di
Commercio», il nuovo Titolo V della Costituzione introdotto nel 2001
ha consolidato ed ampliato la scelta a favore della competenza
regionale andando oltre il quadro preesistente. ossia compiendo il
passo ulteriore di attribuire la materia «Camere di Commercio» alla
competenza esclusiva delle regioni, sulla base della clausola di
residualita' di cui all'art. 117, quarto comma, Cost.
Si e' consapevoli che l'avviso di questa Corte e' nel senso che
la mancata menzione di una materia nell'elencazione fatta
dall'art. 117 non implichi automaticamente che essa vada considerata
oggetto di potesta' legislativa residuale delle regioni, (cfr. Corte
cost. n. 303 del 2003, riferita ai «lavori pubblici»); parimenti, si
e' consapevoli che la cd. «clausola di residualita» a favore delle
regioni e' stata ridimensionata dalla giurisprudenza di questa Corte,
la quale richiede, prima di riconoscere una competenza regionale, la
previa verifica che un oggetto non previsto negli elenchi
dell'art. 117 non possa essere ricondotto -in ragione degli interessi
e delle finalita' prevalenti- entro l'ambito di una delle materie
contenute nell'elenco delle competenze esclusive dello Stato o di
quelle delle materie concorrenti.
Si ritiene tuttavia - per cio' che concerne le funzioni
riguardanti lo «sviluppo economico», al cui interno e' indubbio
vadano collocate quelle afferenti alla corretta composizione dei
Consigli Camerali delle singole Camere di Commercio da un lato che il
nuovo art. 117 Cost. abbia rafforzato la riserva alla competenza
regionale in virtu' del fatto che tutte le materie riferibili allo
sviluppo economico ed alle attivita' produttive (tra cui
l'agricoltura, l'industria, l'artigianato, il turismo, il commercio)
siano pacificamente assorbite nell'ambito della competenza
legislativa residuale delle regioni ex art. 117, quarto comma, Cost.
D'altro lato, l'indagine relativa alla natura degli interessi
pubblici sottesi all'attivita' amministrativa regionale tramite le
determinazioni del presidente della giunta regionale previste
dall'art. 5 del d.m. n. 501/1996, (finalizzate ad assicurare il
miglior collegamento dell'organo consiliare camerale con il
territorio di riferimento e a garantire che le categorie economiche e
le organizzazioni imprenditoriali localizzate all'interno della
circoscrizione della Camera di Commercio siano rappresentate in
proporzione alla loro effettiva consistenza) porta ad escludere che
le funzioni riguardanti la corretta composizione degli organi
rappresentativi delle Camere di Commercio involgano l'esistenza di
quegli interessi unitari ed infrazionabili, tali da giustificare
un'intromissione statale addirittura integralmente sostitutiva della
volonta' espressa dalla regione.
Ma se cosi' e', ossia se le competenze esercitate dal presidente
della giunta regionale ex art. 5 del d.m. n. 501/1995 si collocano in
oggi all'interno di materia astrattamente spettante alla competenza
legislativa residuale delle regioni, il passaggio successivo
riguardante la questione della perdurante esistenza di un potere
amministrativo statale di riesame, tale da sovrapporsi completamente
all'azione amministrativa regionale, appare da risolversi in senso
negativo.
Nell'ambito della competenza cd. «residuale» -a differenza di
quanto accade per le materie di legislazione concorrente- e' la
Costituzione stessa a privare lo Stato di quel fondamentale strumento
di influenza sulla regione che e' la legislazione di principio, sul
presupposto della inesistenza di interessi di carattere unitario.
E se lo Stato e' privato addirittura dell'enunciazione dei
principi per la sede legislativa, non si vede quale sia il titolo
attuale per il mantenimento di funzioni di supervisione
amministrativa (di controllo) in quelle materie. Tali funzioni
appaiono immediatamente caducate, non richiedendo disposizioni di
matrice regionale sostitutive delle precedenti.
Se appare configurabile l'allocazione a livello nazionale di
funzioni amministrative relative a materie assoggettate alla
legislazione concorrente, non appare ammissibile l'esercizio di
funzioni amministrative da parte statale in materie rientranti nella
competenza residuale delle regioni.
La decisione del ricorso gerarchico improprio da parte del
Ministero dello sviluppo economico costituisce l'esercizio quel
particolare tipo di attivita' amministrativa avente natura di
controllo riferito ad un ambito di rapporti Stato/Regioni del tutto
superato.
Il mantenimento in vita di detto potere statale confliggerebbe
direttamente altresi' con i principi di sussidiarieta',
differenziazione ed adeguatezza posti dall'art. 118 Cost., non
essendo il livello di governo statale quello maggiormente idoneo ad
effettuare le valutazioni (o meglio: la rivisitazione delle
valutazioni) attribuite alle regioni ex art. 5 d.m. 501/1996.
Ne' il mantenimento a livello statale di tale funzione
amministrativa risponde ad alcuna istanza di esercizio unitario
ispirata dalla dimensione e dalla natura degli interessi da curare,
come postula lo stesso art. 118.
Istanza di sospensione.
Si chiede la sospensione dell'esecuzione del decreto ministeriale
oggetto della presente impugnativa.
Si confida di aver sorretto sufficientemente, nelle pagine che
precedono, l'esistenza del necessario fumus.
Quanto alla sussistenza delle «gravi ragioni» richieste dalla
legge per la sospensione degli atti che hanno dato luogo al conflitto
di attribuzione, si porta a conoscenza della Corte che -a seguito
dell'emanazione da parte del presidente della giunta regionale del
decreto n. 64 in data 27 ottobre 2006, considerato da parte regionale
atto definitivo- si e' proceduto a nominare i componenti del
Consiglio della Camera di Commercio di Imperia (decreto P.G.R.
n. 3/2007 doc. 6) ed a convocarne la seduta di insediamento.
Attualmente, pertanto, il Consiglio sta esercitando le proprie
funzioni.
Il decreto ministeriale a cui la regione dovrebbe adeguarsi
obbliga la regione stessa a ricominciare la procedura di rinnovo del
Consiglio Camerale di Imperia interrompendo arbitrariamente la piena
funzionalita' di tutti gli organi camerali nel frattempo insediatisi.
Al contempo, lo svilimento dell'attivita' regionale in materia di
composizione del Consiglio Camerale a mera esecuzione di precetti
autoritativi fissati in sede centrale, porta a rompere
l'indispensabile uniformita' che ha finora caratterizzato l'azione
amministrativa regionale nel pesare le organizzazioni imprenditoriali
chiamate a designare i propri componenti nel Consiglio Camerale,
imponendo conteggi del tutto diversi da quelli fin qui seguiti nelle
recenti procedure di rinnovo degli organi delle restanti Camere di
Commercio liguri.
Il tutto, in applicazione di un anacronistico assetto di
competenze, superato dai richiamati parametri costituzionali
innovativi del Titolo V della Costituzione.