Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 2,
secondo periodo, del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546
(Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al
Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413)
- come modificato dall'art. 3-bis, comma 1, lettera b), del
decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203 (Misure di contrasto
all'evasione fiscale e disposizioni urgenti in materia tributaria e
finanziaria), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 2 dicembre 2005, n. 248, promossi con ordinanze del 17
luglio 2008 dal Giudice di pace di Catania e del 7 novembre 2008
dalla Commissione tributaria provinciale di Prato, rispettivamente
iscritte al n. 445 del registro ordinanze 2008 e al n. 21 del
registro ordinanze 2009 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 3 e n. 6, prima serie speciale, dell'anno 2009.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 10 giugno 2009 il Giudice
relatore Franco Gallo.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio di opposizione all'esecuzione
proposto ai sensi dell'art. 615 del codice di procedura civile, il
Giudice di pace di Catania, con ordinanza depositata il 17 luglio
2008 (r.o. n. 445 del 2008), ha sollevato, in riferimento agli artt.
25, primo comma, 102, secondo comma, e VI disposizione transitoria
della Costituzione, questioni di legittimita' dell'art. 2, comma 2,
secondo periodo, del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546
(Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al
Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413)
- come modificato dall'art. 3-bis, comma 1, lettera b), del
decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203 (Misure di contrasto
all'evasione fiscale e disposizioni urgenti in materia tributaria e
finanziaria), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 2 dicembre 2005, n. 248 - nella parte in cui stabilisce
che «Appartengono alla giurisdizione tributaria [...] le controversie
relative alla debenza del canone [...] per lo smaltimento di rifiuti
urbani».
1.1. - Il Giudice di pace rimettente premette, in punto di fatto,
che: a) il contribuente si e' opposto, ai sensi dell'art. 615
cod.proc.civ., al diritto del Comune di Catania di procedere, a
seguito della notificazione di una cartella di pagamento, alla
riscossione coattiva «della tassa di smaltimento rifiuti solidi
urbani, oggi tariffa di igiene ambientale (TIA), per gli anni 1997,
1998, 1999 e 2000»; b) la convenuta s.p.a. SERIT Sicilia, agente
della riscossione per la provincia di Catania, ha eccepito il difetto
di giurisdizione del giudice adito, essendo la controversia devoluta
alla giurisdizione delle commissioni tributarie, ai sensi dell'art. 2
del decreto legislativo n. 546 del 1992.
1.2. - Il medesimo giudice rimettente premette altresi', in punto
di diritto, che: a) «con l'emanazione del cosiddetto decreto Ronchi»
(art. 49 del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, recante
«Attuazione della direttiva 91/156/CEE sui rifiuti, della direttiva
91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e della direttiva 94/62/CE sugli
imballaggi e sui rifiuti di imballaggio») la tassa sui rifiuti solidi
urbani (TARSU), disciplinata dall'art. 58 del decreto legislativo 15
novembre 1993, n. 507, e' stata sostituita con un prelievo di natura
non piu' tributaria, ma privatistica, cioe' con la tariffa di igiene
ambientale (TIA), determinata in base al costo complessivo del
servizio, «al fine di far pagare agli utenti il costo del reale
servizio usufruito»; b) la natura non tributaria della TIA e'
desumibile sia dalla denominazione di «tariffa» sia dalla sua
determinazione quantitativa in ragione della copertura del costo del
servizio, a nulla rilevando - contrariamente a quanto affermato dalla
Corte di cassazione con le sentenze n. 13902 del 2007 e n. 4895 del
2006 - ne' il fatto che la sua disciplina presenterebbe elementi di
natura tributaria e non tributaria ne' il fatto che essa subentra
alla TARSU, cioe' ad una entrata avente indiscussa natura tributaria.
1.3. - Su tali premesse, il giudice a quo afferma che la norma
censurata - nell'attribuire alla giurisdizione tributaria le
controversie, di natura non tributaria, in materia di TIA - «comporta
lo snaturamento della giurisdizione tributaria e, quindi, la
violazione» degli evocati parametri costituzionali, perche', come
piu' volte affermato dalla Corte costituzionale, «la giurisdizione
del giudice tributario deve ritenersi imprescindibilmente collegata
alla natura tributaria del rapporto» (sentenza n. 64 del 2008;
ordinanze n. 395 del 2007; n. 427, n. 94, n. 35 e n. 34 del 2006).
1.4. - Quanto alla rilevanza, il Giudice di pace osserva che la
decisione sulla controversia «non potra' prescindere dall'eccezione
di difetto di giurisdizione sollevata dal convenuto, eccezione la cui
fondatezza dipende dall'applicabilita', nel giudizio principale,
della disposizione censurata».
2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, e' intervenuto nel
giudizio di legittimita' costituzionale promosso dal Giudice di pace
di Catania ed ha chiesto dichiararsi manifestamente inammissibili,
per difetto di motivazione, le questioni sollevate in riferimento al
primo comma dell'art. 25 ed alla VI disposizione transitoria Cost.,
nonche' manifestamente infondata quella sollevata in riferimento al
secondo comma dell'art. 102 Cost. In particolare, in relazione a
quest'ultima questione, la difesa erariale afferma che: a) l'art. 49
del decreto legislativo n. 22 del 1997 ha soppresso, in attuazione di
direttive comunitarie, la «tassa per lo smaltimento dei rifiuti
urbani» ed ha istituito una «tariffa» per la copertura dei costi del
servizio di smaltimento; b) l'art. 238 del decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), nel quale - sempre
per la difesa erariale - «e' stata trasfusa la disciplina della
tariffa», «non presenta [...] caratteri di sostanziale diversita'
rispetto alla previgente "tassa per lo smaltimento dei rifiuti",
considerata la sostanziale identita' del presupposto oggettivo e dei
soggetti passivi, nonche' la confermata obbligatorieta' del
prelievo»; c) l'obbligo del privato di pagare detta tariffa
scaturisce, pertanto, da un fatto individuato direttamente dalla
legge e non da un titolo contrattuale o da un fatto comunque fonte di
un rapporto negoziale; d) inoltre, la tariffa prevede la copertura di
costi (come ad esempio le spese di spazzamento delle strade) estranei
alla logica della corrispondenza tra costi e benefici e riferibili,
piuttosto, alla collettivita'; e) la tariffa, dunque, in
considerazione della doverosita' e del fondamento solidaristico della
prestazione, va qualificata come "tassa", cioe' come una forma di
finanziamento di un servizio pubblico attraverso l'imposizione dei
relativi costi sull'area sociale che da tale servizio riceve, nel suo
insieme, un beneficio.
3. - Nel corso di due giudizi riuniti aventi ad oggetto
l'impugnazione, da parte del medesimo contribuente, di avvisi di
pagamento della tariffa di igiene ambientale (TIA) prevista dall'art.
49 del decreto legislativo n. 22 del 1997 e relativa agli anni 2007 e
2008, la Commissione tributaria provinciale di Prato, con ordinanza
depositata il 7 novembre 2008 (r.o. n. 21 del 2009), ha sollevato, in
riferimento all'art. 102, secondo comma, Cost., questione di
legittimita' del citato art. 2, comma 2, secondo periodo, del d. lgs.
n. 546 del 1992, nella parte in cui attribuisce alla giurisdizione
delle commissioni tributarie le controversie in materia di TIA.
3.1. - La Commissione tributaria rimettente premette, in punto di
diritto, che: a) con le sentenze n. 130 e n. 64 del 2008 e con
l'ordinanza n. 34 del 2006, la Corte costituzionale ha sottolineato
che l'attribuzione della giurisdizione alle commissioni tributarie e'
imprescindibilmente collegata alla natura tributaria del rapporto; b)
la tariffa prevista dall'art. 238 del decreto legislativo n. 152 del
2006 («gia' art. 49 decreto legislativo n. 22/1997») non ha natura
tributaria, ma di «corrispettivo per il servizio di raccolta,
recupero e smaltimento dei rifiuti solidi urbani» (comma 1) ed e'
costituita da due quote, una commisurata alle componenti essenziali
del costo del servizio (investimenti, ammortamenti), l'altra
«rapportata alla quantita' dei rifiuti conferiti» (comma 4), cosi' da
assicurare «la copertura integrale dei costi di investimento e di
esercizio» (stesso comma 4); c) il mero dato formale costituito dal
fatto che il comma 15 del menzionato art. 49 del decreto legislativo
n. 22 del 1997 richiama, per la riscossione coattiva della tariffa,
le norme per la riscossione delle imposte sul reddito (decreto del
Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602) non e'
sufficiente ad escludere che la suddetta tariffa abbia la natura di
corrispettivo di un servizio, commisurato al costo di questo ed
all'entita' della sua fruizione da parte del privato; d) tuttavia, le
sezioni unite della Corte di cassazione, con la sentenza n. 4895 del
2006, hanno affermato che, in forza della disposizione denunciata, le
controversie relative alla debenza della TIA sono devolute alla
giurisdizione delle commissioni tributarie.
3.2. - Su tali premesse, il giudice a quo afferma che tale ultima
disposizione - nell'attribuire alla giurisdizione tributaria le
controversie, di natura non tributaria, in materia di TIA - si
risolve nella creazione di un nuovo giudice speciale e, quindi, viola
l'evocato parametro costituzionale.
4. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, e' intervenuto anche in
questo giudizio ed ha chiesto dichiararsi la questione manifestamente
inammissibile o, comunque, manifestamente infondata. Per la difesa
erariale, l'inammissibilita' deriva dal difetto di motivazione sulla
rilevanza, in quanto nell'ordinanza di rimessione manca l'esposizione
dei fatti di causa e dei termini della controversia; l'infondatezza
deriva, invece - per le medesime considerazioni svolte nell'atto di
intervento nel giudizio di costituzionalita' promosso dal Giudice di
pace di Catania - dalla natura tributaria della tariffa prevista
dall'art. 238 del decreto legislativo n. 152 del 2006.
Considerato in diritto
1. - Il Giudice di pace di Catania (r.o. n. 445 del 2008) dubita
della legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 2, secondo
periodo, del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546
(Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al
Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413)
- come modificato dall'art. 3-bis, comma 1, lettera b), del
decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203 (Misure di contrasto
all'evasione fiscale e disposizioni urgenti in materia tributaria e
finanziaria), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 2 dicembre 2005, n. 248 -, nella parte in cui dispone che
«Appartengono alla giurisdizione tributaria [...] le controversie
relative alla debenza del canone [...] per lo smaltimento di rifiuti
urbani» e, quindi, della tariffa di igiene ambientale (TIA) prevista
dall'art. 49 del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22
(Attuazione della direttiva 91/156/CEE sui rifiuti, della direttiva
91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e della direttiva 94/62/CE sugli
imballaggi e sui rifiuti di imballaggio).
Il Giudice di pace rimettente afferma che la disposizione
denunciata viola: a) l'art. 25, primo comma, della Costituzione; b)
la VI disposizione transitoria della Costituzione; c) l'art. 102,
secondo comma, Cost. In particolare, tale ultimo parametro sarebbe
violato, perche' la disposizione censurata, attribuendo alla
cognizione delle commissioni tributarie le controversie concernenti
la TIA, la quale non e' qualificabile come «tributo», comporterebbe
«lo snaturamento della giurisdizione tributaria [...],
imprescindibilmente collegata alla natura tributaria del rapporto».
2. - La Commissione tributaria provinciale di Prato (r.o. n. 21
del 2009) dubita della legittimita' costituzionale della medesima
disposizione denunciata dal Giudice di pace di Catania.
Per il rimettente, la suddetta disposizione viola l'art. 102,
secondo comma, Cost., perche' attribuisce alla cognizione delle
commissioni tributarie controversie che non hanno ad oggetto tributi
e, pertanto, «si risolve nella creazione di un nuovo giudice
speciale», vietata da tale parametro.
3. - L'identita' della disposizione denunciata dai due giudici
rimettenti e la parziale coincidenza sia delle censure prospettate,
sia dei parametri costituzionali evocati, sia delle argomentazioni
svolte nelle ordinanze di rimessione, rendono opportuna la riunione
dei giudizi, al fine di esaminare e decidere congiuntamente le
questioni.
4. - Le questioni sollevate dal Giudice di pace di Catania (r.o.
n. 445 del 2008) sono manifestamente inammissibili.
4.1. - Con riferimento agli evocati art. 25, primo comma, Cost. e
VI disposizione transitoria della Costituzione, il rimettente non
indica le ragioni della denunciata illegittimita' costituzionale. Da
cio' consegue la manifesta inammissibilita' di tali questioni.
4.2. - Con riferimento al parimenti evocato secondo comma
dell'art. 102 Cost., il rimettente afferma che: a) il giudizio
principale e' stato instaurato ai sensi dell'art. 615 del codice di
procedura civile, come opposizione al diritto del Comune di Catania
di procedere alla riscossione coattiva del credito risultante da una
cartella di pagamento notificata al debitore; b) tale credito
riguarda «la tassa di smaltimento rifiuti solidi urbani, oggi tariffa
di igiene ambientale (TIA), per gli anni 1997, 1998, 1999 e 2000».
4.2.1. - In relazione all'affermazione sub a) - secondo cui il
giudizio principale e' stato instaurato ai sensi dell'art. 615 cod.
proc. civ. -, va rilevato che sia l'art. 72, comma 5, del decreto
legislativo 15 novembre 1993, n. 507, con riferimento alla TARSU, sia
l'art. 49, comma 15, del decreto legislativo n. 22 del 1997, con
riferimento alla TIA, fanno espresso rinvio, per la disciplina della
riscossione di tali prelievi, al decreto del Presidente della
Repubblica 29 settembre 1973, n. 602 (Disposizioni sulla riscossione
delle imposte su reddito). In particolare, l'art. 57, comma 1, alinea
e lettera a), di detto decreto presidenziale stabilisce che «Non sono
ammesse: [...] a) le opposizioni regolate dall'art. 615 del codice di
procedura civile, fatta eccezione per quelle concernenti la
pignorabilita' dei beni». Il rimettente, tuttavia, qualifica
espressamente l'azione proposta dal contribuente non come opposizione
agli atti esecutivi, ma come opposizione regolata dall'art. 615 cod.
proc. civ., ed inoltre non precisa se essa abbia ad oggetto la
pignorabilita' dei beni. L'ordinanza, pertanto, e' priva di
motivazione sulle ragioni per le quali il Giudice di pace -
nonostante il citato chiaro disposto dell'art. 57, comma 1, alinea e
lettera a), del decreto del Presidente della Repubblica n. 602 del
1973 - ha ritenuto ammissibile, nella specie, detta opposizione. In
difetto di tale motivazione, non appare evidente che il giudice a quo
debba fare applicazione della disposizione denunciata e pertanto, non
essendo stata dimostrata la rilevanza della sollevata questione,
questa deve dichiararsi manifestamente inammissibile.
4.2.2. - Sempre in relazione all'affermazione sub a), va
ulteriormente rilevato che l'art. 2, comma 1, secondo periodo, del
decreto legislativo n. 546 del 1992 stabilisce che «Restano escluse
dalla giurisdizione tributaria soltanto le controversie riguardanti
gli atti della esecuzione forzata tributaria successivi alla notifica
della cartella di pagamento e, ove previsto, dell'avviso di cui
all'art. 50 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre
1973, n. 602, per le quali continuano ad applicarsi le disposizioni
del medesimo decreto del Presidente della Repubblica». Nell'ordinanza
di rimessione viene riferito che il giudizio principale riguarda la
fase della esecuzione forzata tributaria successiva alla notifica
della cartella di pagamento, e cioe' proprio la fase per la quale la
citata disposizione prevede la giurisdizione del giudice ordinario.
Dopo tale premessa, tuttavia, il rimettente non fornisce alcuna
motivazione sulle ragioni per le quali, nella specie, egli ritiene
sussistere - in contrasto con il sopra citato art. 2, comma 1, del
decreto legislativo n. 546 del 1992 - la giurisdizione delle
commissioni tributarie, in luogo di quella del giudice ordinario.
Anche in questo caso, in difetto di siffatta motivazione, non appare
evidente che il giudice debba fare applicazione della disposizione
denunciata e pertanto, non essendo stata dimostrata - neppure sotto
tale diverso profilo - la rilevanza della sollevata questione, questa
deve dichiararsi manifestamente inammissibile.
4.2.3. - Infine, con l'affermazione sub b), il rimettente
dichiara, ad un tempo, che il credito per il quale si procede alla
riscossione coattiva riguarda solo la TARSU e che quest'ultimo
prelievo, della cui natura tributaria egli non dubita, e' stato
successivamente sostituito dalla TIA, della cui natura tributaria,
invece, dubita. La circostanza che le cartelle di pagamento poste a
base dell'esecuzione forzata attengono esclusivamente alla TARSU, e
non alla TIA, rende non rilevante la sollevata questione, la quale ha
ad oggetto la norma, non applicabile nel giudizio a quo, con cui sono
attribuite alla giurisdizione delle commissioni tributarie le
controversie in materia di TIA. Di qui la manifesta inammissibilita',
anche sotto tale profilo, della questione.
5. - La difesa erariale ha eccepito la manifesta inammissibilita'
della questione sollevata dalla Commissione tributaria provinciale di
Prato (r.o. n. 21 del 2009), affermando che l'ordinanza di
rimessione, non avendo esposto i fatti di causa ed indicato i termini
della controversia, e' priva di motivazione sulla rilevanza.
L'eccezione non e' fondata. Contrariamente a quanto dedotto
dall'Avvocatura generale dello Stato, infatti, il rimettente ha
chiaramente precisato che il giudizio principale ha ad oggetto
l'impugnazione di «avvisi di pagamento [...] relativi alla TIA
(tariffa igiene ambientale) per gli anni 2007 e 2008, concernente
l'immobile ove ha sede l'impresa individuale» del soggetto sottoposto
a prelievo. Cio' e' sufficiente ad evidenziare la rilevanza della
questione, perche', per affermare la propria giurisdizione, il
giudice a quo deve fare applicazione proprio della disposizione
denunciata.
6. - Nel merito, la questione prospettata dalla Commissione
tributaria provinciale di Prato non e' fondata, perche' il giudice
rimettente muove dall'erroneo presupposto interpretativo che la TIA
ha natura di corrispettivo privatistico di prestazioni contrattuali e
non di tributo. Dall'erroneita' di tale presupposto consegue la non
fondatezza del prospettato dubbio di legittimita' costituzionale.
6.1. - Al riguardo, per precisare il thema decidendum, appare
opportuno procedere ad una sintetica ricostruzione delle linee
essenziali del complesso quadro normativo in cui si inserisce la
disposizione denunciata.
L'evoluzione normativa in materia, per quanto qui interessa, e'
scandita da quattro diversi principali interventi legislativi.
6.1.1. - Il regio decreto 14 settembre 1931, n. 1175 (Testo unico
per la finanza locale), prevedeva, originariamente, la corresponsione
al Comune di un «corrispettivo per il servizio di ritiro e trasporto
delle immondizie domestiche» ed attribuiva natura privatistica al
rapporto tra utente e servizio comunale. Tale configurazione
sinallagmatica del rapporto e' stata, pero', radicalmente mutata -
con un primo significativo intervento del legislatore - dall'art. 10
della legge 20 marzo 1941, n. 366 (Raccolta, trasporto e smaltimento
dei rifiuti solidi urbani), il quale ha attribuito ai Comuni la
facolta' di istituire una «tassa» per la raccolta ed il trasporto
delle immondizie e dei rifiuti ordinari (interni ed esterni), ponendo
tale prelievo a carico dei soggetti occupanti i fabbricati posti
nelle zone in cui si svolge (in regime di privativa comunale) il
servizio di raccolta. L'art. 21 del decreto del Presidente della
Repubblica 10 settembre 1982, n. 915 (Attuazione delle direttive CEE
numero 75/442 relativa ai rifiuti, numero 76/403 relativa allo
smaltimento dei policlorodifenili e dei policlorotrifenili e numero
78/319 relativa ai rifiuti tossici e nocivi), ha poi sostituito (a
decorrere dal 1° gennaio 1984, come successivamente stabilito
dall'art. 25 del decreto-legge 28 febbraio 1983, n. 55, convertito,
con modificazioni, dalla legge 26 aprile 1983, n. 131) l'intera
sezione II (artt. da 268 a 278) del capo XVIII (Proventi di servizi
municipalizzati) del titolo III (Entrate comunali e provinciali) del
suddetto r.d. n. 1175 del 1931. Con tale normativa e, in particolare,
con la nuova formulazione dell'art. 268 del testo unico, il
legislatore ha esteso e reso obbligatorie sia l'effettuazione dei
vari servizi relativi allo smaltimento dei rifiuti solidi urbani
«interni», sia l'applicazione della «tassa» (che il comma 2 dell'art.
20 del decreto-legge 22 dicembre 1981, n. 786, convertito, con
modificazioni, dalla legge 26 febbraio 1982, n. 786, aveva gia' reso
obbligatoria, con effetto dal 1° gennaio 1982, per i Comuni che
avevano istituito il servizio) a carico di chiunque occupi o conduca
locali, a qualunque uso adibiti, esistenti nelle zone del territorio
comunale in cui sono istituiti i servizi, ovvero aree adibite a
campeggi, a distributori di carburante, a sala da ballo all'aperto,
nonche' a qualsiasi altra area scoperta ad uso privato e non
costituente accessorio o pertinenza dei suddetti locali tassabili. In
particolare, il legislatore, nel ridisciplinare il suddetto prelievo
comunale, ha individuato nel «costo di erogazione del servizio» il
limite massimo di gettito, «al netto delle entrate derivanti dal
recupero e dal riciclaggio dei rifiuti sotto forma di materiali o
energia»; e cio' in coerenza con la denominazione di «tassa» (art.
268, citato). Nella medesima prospettiva della natura pubblicistica
del prelievo, l'art. 9 del decreto-legge 2 marzo 1989, n. 66,
convertito, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 1989, n. 144, ha
previsto, con effetto dal 1° gennaio 1989, che mediante la «tassa»
venissero coperti (in tutto o in parte) anche i costi dei servizi di
smaltimento (cioe' di «conferimento, raccolta, spazzamento, cernita,
trasporto, trattamento, ammasso, deposito, discarica sul suolo e nel
suolo») non solo dei rifiuti «interni», ma anche di quelli «di
qualunque natura e provenienza giacenti sulle strade ed aree
pubbliche o soggette ad uso pubblico» (cosiddetti «esterni») e che
fossero tenuti al pagamento (sia pure in misura ridotta) anche gli
occupanti di case coloniche e «case sparse» non ubicate nella zona di
raccolta dei rifiuti. L'art. 8 dello stesso decreto-legge ha ribadito
la qualificazione di «tassa» del prelievo, inserendo tale
denominazione anche nella rubrica della citata sezione II del regio
decreto.
6.1.2. - Un secondo essenziale intervento legislativo e'
costituito dal decreto legislativo 15 novembre 1993, n. 507
(Revisione ed armonizzazione dell'imposta comunale sulla pubblicita'
e del diritto sulle pubbliche affissioni, della tassa per
l'occupazione di spazi ed aree pubbliche dei comuni e delle province
nonche' della tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani a
norma dell'art. 4 della legge 23 ottobre 1992, n. 421, concernente il
riordino della finanza territoriale), efficace a decorrere dal 1°
gennaio 1994, il quale - in attuazione del comma 4 dell'art. 4 della
legge di delegazione 23 ottobre 1992, n. 421 - ha stabilito, all'art.
58, che, in relazione all'istituzione ed all'attivazione del servizio
relativo allo «smaltimento dei rifiuti solidi urbani interni, svolto
in regime di privativa» nelle zone del territorio comunale, i Comuni
«debbono istituire una tassa annuale» (usualmente denominata
"TARSU"), da applicarsi «in base a tariffa», secondo appositi
regolamenti comunali, a copertura (dal cinquanta al cento per cento
ovvero, per gli enti locali per i quali sussistono i presupposti
dello stato di dissesto, dal settanta al cento per cento) del costo
del servizio stesso, nel rispetto delle prescrizioni e dei criteri
specificati negli artt. da 59 a 81 del medesimo decreto legislativo.
Diversamente dal precedente regime, il prelievo non riguarda lo
smaltimento dei rifiuti "esterni" ed il richiamo ai rifiuti solidi
urbani «equiparati» (ai sensi dell'art. 60 del decreto legislativo) a
quelli «interni» - richiamo originariamente contenuto nel comma 1 del
citato art. 58 del decreto legislativo n. 507 del 1993 - e' stato
soppresso dalla lettera a) del comma 3 dell'art. 39 della legge 22
febbraio 1994, n. 146 (articolo che ha abrogato anche l'art. 60 del
suddetto decreto legislativo). Solo con l'introduzione del comma
3-bis dell'art. 61 del decreto legislativo n. 507 del 1993, ad opera
dall'art. 3, comma 68, lettera b), della legge 28 dicembre 1995, n.
549, hanno acquistato rilevanza anche per la TARSU i rifiuti
"esterni", perche' tale disposizione stabilisce che dal costo
complessivo dei servizi di nettezza urbana gestiti in regime di
privativa comunale va dedotta una quota «a titolo di costo dello
spazzamento dei rifiuti solidi urbani di cui all'art. 2, terzo comma,
numero 3), del decreto del Presidente della Repubblica 10 settembre
1982, n. 915» (cioe' «i rifiuti di qualunque natura o provenienza
giacenti sulle strade ed aree pubbliche o sulle strade ed aree
private, comunque soggette ad uso pubblico o sulle spiagge marittime,
lacuali e sulle rive dei fiumi»). L'art. 31, comma 23, della legge 23
dicembre 1998, n. 448, ha ampliato, dal punto di vista quantitativo,
l'incidenza del suddetto costo di spazzamento dei rifiuti "esterni".
Quanto ai soggetti passivi, la tassa e' dovuta (in solido tra i
componenti del nucleo familiare o tra gli utilizzatori in comune
degli immobili) da coloro che occupano o detengono locali od aree
scoperte a qualsiasi uso adibiti - ad esclusione delle aree scoperte
pertinenziali o accessorie di civili abitazioni diverse dalle aree a
verde - esistenti nelle zone del territorio comunale in cui il
servizio e' istituito ed attivato o comunque reso in maniera
continuativa, ivi comprese le abitazioni coloniche e gli altri
fabbricati con area scoperta di pertinenza anche se nella zona in cui
e' attivata la raccolta dei rifiuti e' situata solo la strada di
accesso (artt. 62 e 63). I soggetti passivi hanno «l'obbligo di
denuncia» dell'occupazione o detenzione dei locali ed aree tassabili
siti nel territorio del Comune (art. 70, specie commi 1 e 6). In
connessione con l'obbligo di presentare tale dichiarazione di
scienza, e' attribuito al Comune il potere di «emettere» (nel senso
di "notificare", come chiarito dal comma 1 dell'art. 72) motivati
avvisi di accertamento d'ufficio (in caso di omessa denuncia) o in
rettifica (in caso di denuncia infedele o incompleta), entro
specifici termini di decadenza (artt. 71, 73). E' prevista
l'esclusione o l'esonero dal tributo in determinati casi in cui gli
immobili si trovino in condizione di non potere produrre rifiuti,
mentre e', di regola, irrilevante la circostanza che il soggetto
passivo abbia, in concreto, autonomamente provveduto allo smaltimento
(art. 62, commi 2, 3 e 5). Il prelievo, dunque, e' posto in
relazione, da un lato, alla attitudine media ordinaria alla
produzione quantitativa e qualitativa dei rifiuti per unita' di
superficie e per tipo di uso degli immobili e, dall'altro, alla
potenziale fruibilita' del servizio di smaltimento dei rifiuti da
parte dei soggetti passivi. In particolare, la tassa, mediante
determinazione tariffaria da parte del Comune, «puo' essere
commisurata [...] in base alla quantita' e qualita' medie ordinarie
per unita' di superficie imponibile di rifiuti solidi [...]
producibili nei locali ed aree per il tipo di uso, cui i medesimi
sono destinati e al costo dello smaltimento» (art. 65, comma 1, come
sostituito dall'art. 3, comma 68, della legge 28 dicembre 1995, n.
549). Solo in via eccezionale ed alternativa e' prevista la
possibilita' di commisurare la medesima tassa, «per i comuni aventi
popolazione inferiore a 35.000 abitanti, in base alla qualita', alla
quantita' effettivamente prodotta, dei rifiuti solidi urbani e al
costo dello smaltimento» (ibidem). E' coerente con tale impostazione
pubblicistica l'obbligo, imposto agli occupanti o detentori «degli
insediamenti comunque situati fuori dall'area di raccolta», di
utilizzare il servizio pubblico di nettezza urbana, conferendo i
rifiuti urbani, «interni ed equiparati», nei «contenitori viciniori»
(art. 59, comma 3). E' compatibile con la medesima impostazione,
anche la previsione di riduzioni della tassa per le zone in cui la
raccolta non viene effettuata e per i casi di non svolgimento,
svolgimento per periodi stagionali, nonche' per i casi in cui
l'utente dimostri di aver provveduto autonomamente allo smaltimento
in periodi di protratto mancato svolgimento del servizio, ove
l'autorita' sanitaria competente abbia riconosciuto una situazione di
danno o di pericolo di danno alle persone o all'ambiente secondo le
norme e prescrizioni sanitarie nazionali (art. 59, commi 2, 4, 5, 6,
secondo periodo). La natura pubblicistica e non privatistica del
prelievo e' ulteriormente evidenziata sia dalla regola secondo cui
«L'interruzione temporanea del servizio di raccolta per motivi
sindacali o per imprevedibili impedimenti organizzativi non comporta
esonero o riduzione del tributo» (art. 59, comma 6, primo periodo);
sia dal sopra citato comma 3-bis dell'art. 61 e successive
modificazioni, che ha reso rilevante anche il costo dello spazzamento
dei rifiuti esterni. Il decreto legislativo n. 507 del 1993 prevede
anche una «tassa giornaliera di smaltimento» dei rifiuti producibili
mediante l'uso (autorizzato o no), per periodi inferiori a 183 giorni
per anno solare, di locali od aree pubbliche, di uso pubblico, o aree
gravate da servitu' di pubblico passaggio (art. 77). Per la
riscossione, si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni del
decreto del Presidente della Repubblica n. 602 del 1973, e del
decreto del Presidente della Repubblica 28 gennaio 1988, n. 43 (art.
72). Ai sensi dell'art. 52, comma 5, del decreto legislativo 15
dicembre 1997, n. 446, il Comune ha facolta' di disciplinare con
proprio regolamento l'affidamento a terzi delle fasi di liquidazione,
accertamento e riscossione della tassa. Sanzioni specifiche sono
previste dall'art. 76 (e successive modificazioni) per l'omessa o
infedele denuncia e per la mancata presentazione o trasmissione di
atti, documenti o dati richiesti dal Comune; sono comunque
applicabili le disposizioni generali sulle sanzioni amministrative in
materia tributaria stabilite dal decreto legislativo 18 dicembre
1997, n. 472.
6.1.3. - Un terzo intervento legislativo si e' realizzato con
l'entrata in vigore (dal 1° gennaio 1999) dell'art. 49 del cosiddetto
«decreto Ronchi», cioe' del decreto legislativo n. 22 del 1997
(successivamente modificato dall'art. 1, comma 28, della legge 9
dicembre 1998, n. 426, e dall'art. 33 della legge 23 dicembre 1999,
n. 488), il quale - in dichiarata attuazione delle direttive
91/156/CEE, 91/689/CEE e 94/62/CE - ha stabilito l'obbligo dei Comuni
di effettuare, in regime di privativa, la gestione dei rifiuti urbani
ed assimilati e, in particolare, ha previsto l'istituzione, da parte
dei Comuni medesimi, di una «tariffa» per la copertura integrale dei
costi per i servizi relativi alla gestione dei rifiuti urbani e dei
rifiuti di qualunque natura o provenienza giacenti sulle strade ed
aree pubbliche e soggette ad uso pubblico, nelle zone del territorio
comunale. Tale tariffa - usualmente denominata tariffa di igiene
ambientale (TIA) - «e' composta da una quota determinata in relazione
alle componenti essenziali del costo del servizio, riferite in
particolare agli investimenti per le opere e dai relativi
ammortamenti, e da una quota rapportata alle quantita' di rifiuti
conferiti, al servizio fornito, e all'entita' dei costi di gestione,
in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di
investimento e di esercizio» (comma 4). Con regolamento del Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio, viene elaborato il
metodo normalizzato per definire le componenti dei costi e
determinare la tariffa di riferimento (comma 5). Il metodo
normalizzato e' stato approvato con il regolamento di cui al decreto
del Presidente della Repubblica 27 aprile 1999, n. 158. E' tenuto al
pagamento della tariffa «chiunque occupi oppure conduca locali, o
aree scoperte ad uso privato non costituenti accessorio o pertinenza
dei medesimi, a qualsiasi uso adibiti, esistenti nelle zone del
territorio comunale» (comma 3). La tariffa e' ridotta nei casi in cui
il produttore di rifiuti assimilati dimostri (mediante attestazione
rilasciata da chi effettui il recupero) di aver avviato detti rifiuti
al recupero (comma 14). La tariffa e' applicata e riscossa dal
soggetto che gestisce il servizio (commi 9 e 13). Diversamente dalla
normativa sulla TARSU, l'art. 49 del "decreto Ronchi", pertanto: a)
evita di qualificare espressamente il prelievo come "tributo" o
"tassa", pur mantenendo il riferimento testuale alla «tariffa»; b)
stabilisce che la TIA deve sempre coprire l'intero costo del servizio
di gestione dei rifiuti; c) dispone che detta tariffa e' dovuta anche
per la gestione dei rifiuti "esterni" (come gia' statuiva l'abrogato
art. 268 del r.d. n. 1175 del 1931, quale sostituito dall'art. 21 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 915 del 1982, in relazione
all'art. 9 del decreto-legge n. 66 del 1989, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 144 del 1989); d) non reca, con
riguardo alla TIA, specifiche disposizioni in tema di accertamento,
liquidazione e sanzioni. Analogamente alla TARSU, anche per la TIA la
riscossione volontaria e coattiva della tariffa puo' essere
effettuata tramite ruolo, secondo le disposizioni del decreto del
Presidente della Repubblica n. 602 del 1973 e del decreto del
Presidente della Repubblica n. 43 del 1988 (comma 15 del medesimo
art. 49). Lo stesso art. 49 ha soppresso la TARSU «a decorrere dai
termini previsti dal regime transitorio», da disciplinarsi con il
suddetto regolamento ministeriale (comma 1) al fine di garantire la
graduale applicazione del metodo normalizzato e della tariffa ed il
graduale raggiungimento dell'integrale copertura dei costi del
servizio di gestione dei rifiuti urbani da parte dei Comuni (commi 1
e 5). Resta comunque ferma la possibilita', per i Comuni, di
deliberare l'applicazione della tariffa, «in via sperimentale», in
sostituzione della TARSU, anche prima di tali termini (commi 1-bis e
16). La completa soppressione della TARSU e la sua sostituzione con
la TIA, inizialmente fissata a decorrere dal 1° gennaio 1999, e'
stata via via differita dal legislatore, il quale, preso atto della
difficolta' di rendere operativa, per i vari Comuni, l'abolizione del
prelievo soppresso, ha previsto, con numerose disposizioni contenute
soprattutto nelle varie leggi finanziarie, un articolato regime
transitorio, che concede termine ai Comuni - da ultimo, fino a tutto
il 2008 - per sostituire la TARSU con la TIA, secondo uno scadenzario
differenziato, in ragione sia del grado di copertura dei costi dei
servizi raggiunto dai diversi Comuni sia della popolazione dei Comuni
stessi (comma 184 dell'art. 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296,
quale modificato dall'art. 5, commi da 1 a 2-quinquies del
decreto-legge 30 dicembre 2008, n. 208, recante «Misure straordinarie
in materia di risorse idriche e di protezione dell'ambiente»,
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 27
febbraio 2009, n. 13).
6.1.4. - La quarta rilevante modifica legislativa del prelievo e'
costituita dall'art. 238 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n.
152 (Norme in materia ambientale), in vigore dal 23 aprile 2006, il
quale ha soppresso la tariffa di cui all'art. 49 del decreto
legislativo n. 22 del 1997, sostituendola con la diversa «tariffa per
la gestione dei rifiuti urbani» (come testualmente indicato nella
rubrica dell'articolo), che una disposizione successiva (l'art. 5,
comma 2-quater, del citato decreto-legge n. 208 del 2008) denomina
«tariffa integrata ambientale (TIA)». Tale tariffa integrata deve
essere determinata ad opera dell'autorita' d'ambito territoriale
ottimale (AATO), prevista dall'art. 201 dello stesso decreto
legislativo, entro tre mesi dalla data di entrata in vigore del
regolamento ministeriale (da emanarsi, a sua volta, entro sei mesi
dalla sopra indicata data di entrata in vigore della parte quarta del
decreto legislativo e, quindi, dell'art. 238 in essa compreso) con il
quale sono fissati i criteri generali per la definizione delle
componenti dei costi e la determinazione della tariffa (commi 3 e 6).
La tariffa integrata e' dovuta da chiunque possegga o detenga a
qualsiasi titolo locali, o aree scoperte ad uso privato o pubblico
non costituenti accessorio o pertinenza dei locali medesimi, a
qualsiasi uso adibiti, esistenti nelle zone del territorio comunale,
che producano rifiuti urbani (comma 1, primo periodo). Detta tariffa,
in particolare, e' «commisurata alle quantita' e qualita' medie
ordinarie di rifiuti prodotti per unita' di superficie, in relazione
agli usi e alla tipologia di attivita' svolte, sulla base di
parametri [...] che tengano anche conto di indici reddituali
articolati per fasce di utenza e territoriali» (comma 2), e
costituisce «il corrispettivo per lo svolgimento del servizio di
raccolta, recupero e smaltimento dei rifiuti solidi urbani e
ricomprende anche i costi indicati dall'art. 15 del decreto
legislativo 13 gennaio 2003, n. 36» (comma 1, secondo periodo) -
cioe' «i costi di realizzazione e di esercizio dell'impianto per lo
smaltimento in discarica, i costi sostenuti per la prestazione della
garanzia finanziaria ed i costi stimati di chiusura, nonche' i costi
di gestione successiva alla chiusura per il periodo fissato dalla
legge - oltre ai «costi accessori relativi alla gestione dei rifiuti
urbani quali, ad esempio, le spese di spazzamento delle strade»
(comma 3, secondo periodo). La medesima tariffa «e' composta da una
quota determinata in relazione alle componenti essenziali del costo
del servizio, riferite in particolare agli investimenti per le opere
ed ai relativi ammortamenti, nonche' da una quota rapportata alle
quantita' di rifiuti conferiti, al servizio fornito e all'entita' dei
costi di gestione, in modo che sia assicurata la copertura integrale
dei costi di investimento e di esercizio» (comma 4). E' espressamente
previsto che la tariffa «e' applicata e riscossa dai soggetti
affidatari del servizio di gestione integrata» (comma 3) e che la sua
riscossione, volontaria o coattiva, «puo» essere effettuata secondo
le disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica n. 602
del 1973, «mediante convenzione con l'Agenzia delle entrate» (comma
12). La soppressione della precedente tariffa di igiene ambientale ha
effetto dalla data di entrata in vigore dello stesso art. 238, ma,
fino alla completa attuazione della nuova tariffa integrata (cioe'
con l'emanazione del sopra menzionato regolamento ministeriale ed il
compimento degli adempimenti per l'applicazione della tariffa),
«continuano ad applicarsi le discipline regolamentari vigenti» (comma
10). Nel caso in cui il regolamento ministeriale non sia stato
adottato entro il 30 giugno 2009, i Comuni possono ugualmente
«adottare la tariffa integrata ambientale TIA [...] ai sensi delle
disposizioni legislative e regolamentari vigenti» (art. 5, comma
2-quater, del decreto-legge n. 208 del 2008, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 13 del 2009).
6.2. - Da tale ricostruzione normativa emerge che, per il periodo
dal 1999 a tutto il 2008, in alcuni Comuni e' applicabile la TARSU ed
in altri la tariffa di igiene ambientale (TIA). Fino al 2009, poi,
non risulta, allo stato, ancora applicabile dai Comuni la tariffa
integrata ambientale di cui all'art. 238 del decreto legislativo n.
152 del 2006. La rilevata formale diversita' delle fonti istitutive
delle due suddette tariffe (ancorche' entrambe usualmente denominate,
in breve, TIA), la successione temporale delle fonti, la parziale
diversita' della disciplina sostanziale di tali prelievi, il fatto
che la tariffa integrata espressamente sostituisce la tariffa di
igiene ambientale, nonche' la circostanza che i giudizi riuniti a
quibus, pendenti presso la Commissione tributaria provinciale di
Prato, hanno ad oggetto solo avvisi di accertamento della tariffa di
igiene ambientale per gli anni d'imposta 2007 e 2008 sono tutti
elementi che impediscono di ritenere che la questione sollevata dalla
suddetta Commissione tributaria riguardi, oltre alla tariffa di
igiene ambientale, anche la tariffa integrata ambientale. Ne deriva
che lo scrutinio di legittimita' costituzionale va limitato alla
norma che attribuisce alla giurisdizione tributaria la cognizione
delle controversie relative alla debenza della tariffa di igiene
ambientale (TIA) prevista dall'art. 49 del decreto legislativo n. 22
del 1997 e non anche di quelle relative alla debenza della tariffa
integrata ambientale (TIA) prevista dall'art. 238 del decreto
legislativo n. 152 del 2006.
7. - Cosi' delimitato il thema decidendum, va rilevato che, nel
porre la questione di legittimita' costituzionale, il rimettente
muove da due diversi assunti: a) che la giurisdizione tributaria, ai
sensi dell'evocato parametro, deve avere ad oggetto solo controversie
tributarie; b) che la TIA prevista dall'art. 49 del decreto
legislativo n. 22 del 1997 ha natura non tributaria, ma di
corrispettivo contrattuale.
7.1. - Il primo dei due assunti del rimettente e' esatto. Per
costante giurisprudenza di questa Corte, infatti, la giurisdizione
del giudice tributario «deve ritenersi imprescindibilmente collegata»
alla «natura tributaria del rapporto» (ordinanze n. 395 del 2007; n.
427, n. 94, n. 35 e n. 34 del 2006), con la conseguenza che
l'attribuzione alla giurisdizione tributaria di controversie non
aventi tale natura comporta la violazione del divieto costituzionale
di istituire giudici speciali posto dall'art. 102, secondo comma,
Cost. (sentenze n. 141 del 2009; n. 130 e n. 64 del 2008).
La decisione della sollevata questione esige, dunque, che si
proceda alla qualificazione della natura della tariffa di igiene
ambientale (TIA) prevista dall'art. 49 del decreto legislativo n. 22
del 1997, in quanto solo il riconoscimento della natura tributaria di
tale prelievo puo' escludere la dedotta illegittimita' costituzionale
della disposizione denunciata.
7.2. - Il secondo assunto del rimettente, circa la natura di
corrispettivo privatistico, propria della suddetta tariffa di igiene
ambientale, e' erroneo, come sopra osservato, ove si proceda al
raffronto tra la sua disciplina positiva e la nozione di tributo,
quale elaborata dalla giurisprudenza costituzionale.
7.2.1. - Questa Corte, mediante numerose pronunce, ha indicato i
criteri cui far riferimento per qualificare come tributari alcuni
prelievi. Tali criteri, indipendentemente dal nomen iuris utilizzato
dalla normativa che disciplina i prelievi stessi, consistono nella
doverosita' della prestazione, nella mancanza di un rapporto
sinallagmatico tra parti e nel collegamento di detta prestazione alla
pubblica spesa in relazione ad un presupposto economicamente
rilevante (ex plurimis: sentenze n. 141 del 2009; n. 335 e n. 64 del
2008; n. 334 del 2006 e n. 73 del 2005).
7.2.2. - Con specifico riferimento alla disciplina della tariffa
di igiene ambientale, va preliminarmente preso atto che non e'
individuabile, allo stato, un'univoca giurisprudenza di legittimita'
sulla natura di tale tariffa, anche se pare maggiormente attestato
l'orientamento che le riconosce natura tributaria. Infatti, ad una
pronuncia della Corte di cassazione civile che ha qualificato come
non tributaria tale prestazione pecuniaria (sezioni unite, ordinanza
n. 3274 del 2006), hanno fatto seguito altre decisioni della stessa
Corte che, con varie motivazioni e differenze linguistiche, hanno
invece ricondotto detta prestazione nel novero dei tributi (sezioni
unite: ordinanza n. 3171 del 2008, sentenze n. 13902 del 2007 e n.
4895 del 2006; sezioni semplici: sentenze n. 5298 e n. 5297 del 2009,
n. 17526 del 2007). Al fine di determinare la natura (tributaria o
extratributaria) della TIA, oggetto di contrastanti opinioni anche
nella dottrina, e' percio' necessario procedere ad un autonomo ed
analitico esame delle caratteristiche di tale prelievo. Al riguardo,
non rilevano ne' la formale denominazione di «tariffa», ne' la sua
alternativita' rispetto alla TARSU, ne' la possibilita' di
riscuoterla mediante ruolo.
Quanto all'irrilevanza della denominazione, lo stesso art. 2 del
decreto legislativo n. 546 del 1992 stabilisce espressamente che i
tributi vanno individuati indipendentemente dal nomen iuris
(«comunque denominati»). Inoltre, il termine «tariffa» - nella
tradizione propria della legislazione tributaria - ha un valore
semantico neutro, nel senso che non si contrappone necessariamente a
termini quali «tassa» e «tributo», tanto che anche l'art. 58 del
decreto legislativo n. 507 del 1993 testualmente prevede che la TARSU
(cioe' una «tassa» e, quindi, un «tributo») si applica «in base a
tariffa». Va comunque rilevato che, contrariamente a quanto sembrano
ritenere il rimettente e la difesa erariale, il termine
«corrispettivo» non compare, con riguardo alla TIA, nel cosiddetto
"decreto Ronchi", ma solo nell'art. 238, comma 1, secondo periodo,
del decreto legislativo n. 152 del 2006 ed e' riferito esclusivamente
alla tariffa integrata ambientale, estranea alla questione di
legittimita' in esame.
Quanto alla regola stabilita dall'art. 49 del decreto legislativo
n. 22 del 1997, secondo cui la TIA si applica in luogo della TARSU,
va osservato che un tributo (come, nella specie, la TARSU) puo' ben
essere surrogato da un altro tributo o sostituito da una entrata non
tributaria, non incontrando il legislatore, al riguardo, alcun
vincolo logico o giuridico (nel limite della non manifesta
irragionevolezza).
Quanto, infine, alla possibilita' per il Comune, prevista dal
medesimo art. 49 del decreto legislativo n. 22 del 1997, di procedere
alla riscossione della TIA mediante ruolo, deve sottolinearsi che il
ricorso a tale modalita' di riscossione e' solo facoltativo, e,
comunque, ancorche' tipico delle entrate tributarie, e' consentito
dalla legge anche per le entrate extratributarie.
Per una corretta valutazione della natura della tariffa di igiene
ambientale (TIA), e' invece opportuno muovere dalla constatazione che
tale prelievo, pur essendo diretto a sostituire la TARSU, e'
disciplinato in modo analogo a detta tassa, la cui natura tributaria
non e' mai stata posta in dubbio ne' dalla dottrina ne' dalla
giurisprudenza. Conseguentemente, deve procedersi ad una approfondita
comparazione tra il prelievo tributario sostituito e quello che lo
sostituisce, sotto i profili della struttura, della funzione e della
disciplina complessiva della fattispecie dei prelievi.
7.2.3. - Dalla comparazione tra la TARSU e la TIA emergono le
forti analogie dei due prelievi. Entrambi mostrano un'identica
impronta autoritativa e somiglianze di contenuto con riguardo alla
determinazione normativa, e non contrattuale, della fonte del
prelievo.
7.2.3.1. - In primo luogo, quanto al fatto generatore
dell'obbligo del pagamento e ai soggetti obbligati - come si e' gia'
rilevato al punto 6.1.2. - la TARSU e' dovuta, per il servizio di
smaltimento dei rifiuti solidi urbani interni, da coloro che occupano
o detengono locali od aree scoperte a qualsiasi uso adibiti, ad
esclusione delle aree scoperte pertinenziali o accessorie di civili
abitazioni diverse dalle aree a verde, esistenti nelle zone del
territorio comunale in cui il servizio e' istituito ed attivato o
comunque reso in maniera continuativa, e comprese le abitazioni
coloniche e gli altri fabbricati con area scoperta di pertinenza
anche se nella zona in cui e' attivata la raccolta dei rifiuti e'
situata solo la strada di accesso (artt. 62 e 63). Analogamente, la
TIA - come sottolineato al punto 6.1.3. - e' dovuta, per i servizi
relativi alla gestione dei rifiuti urbani e dei rifiuti di qualunque
natura o provenienza giacenti sulle strade ed aree pubbliche e
soggette ad uso pubblico, nelle zone del territorio comunale, da
«chiunque occupi oppure conduca locali, o aree scoperte ad uso
privato non costituenti accessorio o pertinenza dei medesimi, a
qualsiasi uso adibiti, esistenti nelle zone del territorio comunale»
(art. 49, comma 3, del decreto legislativo n. 22 del 1997). Le
differenze tra le due fattispecie sono, percio', minime: la
"occupazione o detenzione" di superfici ed il riferimento ai soli
rifiuti "interni", per la TARSU; la "occupazione o conduzione" di
superfici ed il riferimento anche ai rifiuti "esterni", per la TIA.
Esse non sono, comunque, tali da far venir meno la comune circostanza
che il fatto generatore dell'obbligo di pagamento e' legato non
all'effettiva produzione di rifiuti da parte del soggetto obbligato e
alla effettiva fruizione del servizio di smaltimento, ma
esclusivamente all'utilizzazione di superfici potenzialmente idonee a
produrre rifiuti ed alla potenziale fruibilita' del servizio di
smaltimento.
7.2.3.2. - In secondo luogo, in relazione ad entrambi i
pagamenti, sussiste una medesima struttura autoritativa e non
sinallagmatica, che emerge sotto svariati e concorrenti profili. In
particolare, con riguardo ai due suddetti prelievi: a) i servizi
concernenti lo smaltimento dei rifiuti devono essere
obbligatoriamente istituiti dai Comuni, che li gestiscono, in regime,
appunto, di privativa, sulla base di una disciplina regolamentare da
essi stessi unilateralmente fissata; b) i soggetti tenuti al
pagamento dei relativi prelievi (salve tassative ipotesi di
esclusione o di agevolazione) non possono sottrarsi a tale obbligo
adducendo di non volersi avvalere dei suddetti servizi; c) la legge
non da' alcun sostanziale rilievo, genetico o funzionale, alla
volonta' delle parti nel rapporto tra gestore ed utente del servizio.
La rilevata comune struttura autoritativa dei prelievi non viene
meno per il fatto che, riguardo alla TARSU, il decreto legislativo n.
507 del 1993 individua quale soggetto attivo del tributo il Comune e
disciplina specificamente la fase di accertamento e di liquidazione
della tassa, prevedendo sanzioni e interessi (artt. 71, 73 e 76);
mentre, riguardo alla TIA, l'art. 49 del decreto legislativo n. 22
del 1997, da un lato identifica nel gestore del servizio il soggetto
che la applica e riscuote (commi 9 e 13) e, dall'altro, non reca
alcuna disciplina specifica in tema di accertamento, di liquidazione
della prestazione dovuta, di contenzioso e di sanzioni e interessi
per omesso o ritardato pagamento. Non puo' negarsi, infatti, che, sia
per la TARSU che per la TIA, il soggetto attivo del prelievo e' il
Comune; e cio' anche nel caso in cui il regolamento comunale affidi a
terzi l'accertamento e la riscossione dei due prelievi e la relativa
legittimazione a stare in giudizio. In particolare - come visto al
punto 6.1.2. - gia' per la TARSU il Comune aveva la possibilita', con
proprio regolamento, di affidare a terzi l'accertamento e la
riscossione dei tributi, ai sensi dell'art. 52 del decreto
legislativo 15 dicembre 1997, n. 446, e di delegare ad essi il potere
di essere «parti del processo tributario», ai sensi dell'art. 10 del
decreto legislativo n. 546 del 1992, senza che con cio' venisse meno
l'originaria posizione di soggetto attivo del Comune stesso. La
normativa riguardante la TIA si differenzia sul punto solo per il
fatto che essa pone un collegamento ex lege tra la gestione del
servizio e i poteri di accertamento, con la conseguenza che il solo
fatto dell'affidamento a terzi della gestione del servizio comporta
la delega a questi dei poteri di accertamento e del potere di stare
in giudizio in luogo del Comune, analogamente a quanto avviene per la
TARSU.
Con riguardo, poi, alla disciplina dell'accertamento e della
liquidazione della TIA, la lacunosita' delle statuizioni contenute
nel comma 9 dell'art. 49 del decreto legislativo n. 22 del 1997 (il
quale si limita a prevedere che «la tariffa e' applicata dai soggetti
gestori nel rispetto della convenzione e del relativo disciplinare»)
puo' essere colmata con l'esercizio del potere regolamentare comunale
previsto per le entrate «anche tributarie» dal citato art. 52 del
decreto legislativo n. 446 del 1997 o in via di interpretazione
sistematica. Analogamente, nulla osta a che, per le sanzioni ed
interessi relativi all'omesso o ritardato pagamento della TIA,
possano applicarsi le norme generali in tema di sanzioni
amministrative tributarie. Cosi' come, con riguardo al contenzioso,
e' evidente che ad entrambi i prelievi si applica il comma 2
dell'art. 2 del decreto legislativo n. 546 del 1992, che attribuisce,
appunto, alla giurisdizione tributaria la cognizione delle
controversie relative, in generale, alla debenza dei tributi e,
specificamente del «canone [...] per lo smaltimento dei rifiuti
urbani».
Non contraddice tale conclusione il fatto che fonti secondarie
prevedano, per il pagamento della TIA, l'emissione di semplici
«bollette che tengono luogo delle fatture [...] sempreche' contengano
tutti gli elementi di cui all'art. 21» del decreto del Presidente
della Repubblica n. 633 del 1972 (art. 1, comma 1, del citato decreto
ministeriale n. 370 del 2000), e cioe' l'emissione di atti
formalmente diversi da quelli espressamente indicati dall'art. 19 del
decreto legislativo n. 546 del 1992 come impugnabili davanti alle
Commissioni tributarie. In tale caso, infatti, e' possibile, in via
interpretativa - come, del resto, ha gia' affermato la Corte di
cassazione con la sentenza n. 17526 del 2007, con specifico
riferimento alla TIA -, un'applicazione estensiva dell'elenco di cui
al citato art. 19, al fine di considerare impugnabili anche atti che,
pur con un diverso nomen iuris, abbiano la stessa funzione di
accertamento e di liquidazione di tributi svolta dagli atti compresi
in detto elenco; con l'ovvio corollario che le suddette «bollette»,
avendo natura tributaria, debbono possedere i requisiti richiesti
dalla legge per gli atti impositivi.
7.2.3.3. - In terzo luogo, sono analoghi i criteri di
commisurazione dei due prelievi. La TARSU - quantomeno per i Comuni
con popolazione non inferiore a 35.000 abitanti - e' commisurata «in
base alla quantita' e qualita' medie ordinarie per unita' di
superficie imponibile dei rifiuti solidi urbani [...] producibili nei
locali ed aree per il tipo di uso, cui i medesimi sono destinati, e
al costo dello smaltimento» (art. 65, comma 1, del decreto
legislativo n. 507 del 1993). La TIA, in forza dell'art. 49, comma 4,
del decreto legislativo n. 22 del 1997, e' suddivisa in una parte
fissa (concernente le componenti essenziali del costo del servizio -
ivi compreso quello dello spazzamento delle strade -, riferite in
particolare agli investimenti per le opere ed ai relativi
ammortamenti) ed una parte variabile (rapportata alle quantita' di
rifiuti conferiti, al servizio fornito, e all'entita' dei costi di
gestione). I criteri di determinazione di tali due parti della TIA
sono contenuti nel citato decreto del Presidente della Repubblica n.
158 del 1999, che prevede indici costruiti, tra l'altro, sulla
quantita' totale dei rifiuti prodotti nel Comune, sulla superficie
delle utenze, sul numero dei componenti il nucleo familiare delle
utenze domestiche, su coefficienti di potenziale produzione di
rifiuti secondo le varie attivita' esercitate nell'ambito delle
utenze non domestiche. Risulta evidente, pertanto, che il suddetto
«metodo normalizzato» per la determinazione della TIA e' pienamente
coerente con i criteri fissati dalla legge per la commisurazione
della TARSU, la quale, certamente, non puo' definirsi
"corrispettivo", neppure in relazione ai criteri stabiliti dall'art.
117, comma 1, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, per le
tariffe dei servizi pubblici resi dagli enti locali. Per entrambi i
prelievi, infatti, rileva la potenziale produzione dei rifiuti,
valutata per tipo di uso delle superfici tassabili. In particolare,
per quanto riguarda la TIA, va sottolineato che, ai sensi dell'art.
49, comma 14, del decreto legislativo n. 22 del 1997, perfino
l'autonomo avviamento a recupero dei rifiuti, da parte del produttore
di essi, non comporta l'esclusione dal pagamento, ma determina una
riduzione proporzionale della sola parte variabile di tale tariffa.
Questa disposizione e', per alcuni aspetti, analoga al comma 2
dell'art. 67 del decreto legislativo n. 507 del 1993, secondo cui il
regolamento comunale «puo» prevedere riduzioni della TARSU nel caso
in cui gli «utenti dimostrino di avere sostenuto spese per interventi
tecnico-organizzativi comportanti un'accertata minore produzione di
rifiuti od un pretrattamento volumetrico, selettivo o qualitativo che
agevoli lo smaltimento o il recupero da parte del gestore del
servizio». I due prelievi, pertanto, sono dovuti, sia pure in misura
ridotta, anche nel caso in cui il produttore di rifiuti dimostri di
aver adeguatamente provveduto allo smaltimento. Il che esclude per
entrambi la sussistenza di un rapporto di sinallagmaticita' tra
pagamento e servizio di smaltimento dei rifiuti.
7.2.3.4. - In quarto luogo, come sopra accennato, la TIA -
analogamente alla TARSU nella disciplina risultante dal disposto del
comma 3-bis dell'art. 61 del decreto legislativo n. 507 del 1993
(riportato al punto 6.1.2.) e dell'art. 31, comma 23, della legge 23
dicembre 1998, n. 448 - ha la funzione di coprire il costo dei
servizi di smaltimento concernenti i rifiuti non solo "interni"
(cioe' prodotti o producibili dal singolo soggetto passivo che puo'
avvalersi del servizio), ma anche "esterni" (cioe' «rifiuti di
qualunque natura o provenienza giacenti sulle strade ed aree
pubbliche e soggette ad uso pubblico», come ricordato al punto
6.1.3., in relazione agli artt. 7, comma 2, lettere c, d, e 49, comma
2, del decreto legislativo n. 22 del 1997, per la componente fissa
della TIA). Ha la funzione, cioe', di coprire anche le pubbliche
spese afferenti a un servizio indivisibile, reso a favore della
collettivita' e, quindi, non riconducibili a un rapporto
sinallagmatico con il singolo utente. L'unica sostanziale differenza
sul punto tra i due prelievi si riduce al fatto che, mentre per la
TARSU il gettito deve corrispondere ad un ammontare compreso tra
l'intero costo del servizio ed un minimo costituito da una
percentuale di tale costo determinata in funzione della situazione
finanziaria del Comune (art. 61, comma 1, del decreto legislativo n.
507 del 1993); per la TIA il gettito deve, invece, assicurare sempre
l'integrale copertura del costo dei servizi (art. 49 del decreto
legislativo n. 22 del 1997). Tuttavia, tale differenza non e'
sufficiente a caratterizzare in senso privatistico la TIA, perche'
nulla esclude che una pubblica spesa (come il costo di un servizio
utile alla collettivita') possa essere integralmente finanziata da un
tributo. Come si e' gia' osservato al punto 6.1.2., anche la TARSU
puo' coprire il cento per cento del costo del servizio di smaltimento
dei rifiuti ed in tal caso essa non muta, per cio' solo, la sua
natura da pubblicistica a privatistica. In altri termini, la mera
circostanza che la legge assegni a un pagamento la funzione di
coprire integralmente i costi di un servizio non e' sufficiente ad
attribuire al medesimo pagamento la natura di prezzo privatistico.
7.2.3.5. - In quinto luogo, con riferimento alla disciplina
complessiva della TIA, va rilevato che l'art. 49, comma 17, del
decreto legislativo n. 22 del 1997 ha espressamente tenuto ferma
l'applicabilita' del tributo provinciale «per l'esercizio delle
funzioni di tutela, protezione ed igiene dell'ambiente» previsto
dall'art. 19 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504
(cosiddetto TEFU), anche dopo la soppressione della TARSU e la sua
sostituzione con la TIA. Poiche' il TEFU e' stato configurato dal
legislatore come un'addizionale della TARSU, ne consegue che, una
volta soppressa quest'ultima, esso deve necessariamente determinarsi
con riferimento ai criteri di quantificazione della TIA e deve,
percio', essere qualificato come un tributo addizionale della TIA
stessa. Cio' evidenzia un ulteriore elemento di omogeneita' e
continuita' tra la TARSU e la TIA.
7.2.3.6. - In sesto luogo, infine, un altro significativo
elemento di analogia tra la TIA e la TARSU e' costituito dal fatto
che ambedue i prelievi sono estranei all'ambito di applicazione
dell'IVA. Infatti, la rilevata inesistenza di un nesso diretto tra il
servizio e l'entita' del prelievo - quest'ultima commisurata, come si
e' visto, a mere presunzioni forfetarie di producibilita' dei rifiuti
interni e al costo complessivo dello smaltimento anche dei rifiuti
esterni - porta ad escludere la sussistenza del rapporto
sinallagmatico posto alla base dell'assoggettamento ad IVA ai sensi
degli artt. 3 e 4 del decreto del Presidente della Repubblica n. 633
del 1972 e caratterizzato dal pagamento di un «corrispettivo» per la
prestazione di servizi. Non esiste, del resto, una norma legislativa
che espressamente assoggetti ad IVA le prestazioni del servizio di
smaltimento dei rifiuti, quale, ad esempio, e' quella prevista
dall'alinea e dalla lettera b) del quinto comma dell'art. 4 del
decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 633,
secondo cui, ai fini dell'IVA, «sono considerate in ogni caso
commerciali, ancorche' esercitate da enti pubblici», le attivita' di
«erogazione di acqua e servizi di fognatura e depurazione, gas,
energia elettrica e vapore». Se, poi, si considerano gli elementi
autoritativi sopra evidenziati, propri sia della TARSU che della TIA,
entrambe le entrate debbono essere ricondotte nel novero di quei
«diritti, canoni, contributi» che la normativa comunitaria (da
ultimo, art. 13, paragrafo 1, primo periodo, della Direttiva n.
2006/112/CE del Consiglio del 28 novembre 2006; come ribadito dalla
sentenza della Corte di giustizia CE del 16 settembre 2008, in causa
C-288/07) esclude in via generale dall'assoggettamento ad IVA,
perche' percepiti da enti pubblici «per le attivita' od operazioni
che esercitano in quanto pubbliche autorita» (come si desume a
contrario dalla sentenza della Corte costituzionale n. 335 del 2008),
sempre che il mancato assoggettamento all'imposta non comporti una
distorsione della concorrenza (distorsione, nella specie, non
sussistente, in quanto il servizio di smaltimento dei rifiuti e'
svolto dal Comune in regime di privativa). Non osta a tali
conclusioni il secondo periodo del comma 13 dell'art. 6 della legge
n. 133 del 1999, il quale stabilisce, con una formula meramente
negativa, che «Non costituiscono, altresi', corrispettivi agli
effetti dell'IVA le somme dovute ai comuni per il servizio di
smaltimento dei rifiuti solidi urbani reso entro» la data del 31
dicembre 1998 «e riscosse successivamente alla stessa, anche qualora
detti enti abbiano adottato in via sperimentale il pagamento del
servizio con la tariffa, ai sensi dell'articolo 31, comma 7, secondo
periodo, della legge 23 dicembre 1998, n. 448». Questa disposizione
non puo' interpretarsi nel senso che, a partire dal 1999, sia la
TARSU sia la tariffa sperimentale (cioe' la TIA adottata prima della
definitiva soppressione della TARSU) entrino nell'ambito di
applicazione dell'IVA. Si deve escludere, infatti, che tali prelievi,
pur restando invariata la loro disciplina sostanziale, mutino natura,
divenendo entrambi corrispettivi, solo in forza di una norma dagli
effetti meramente temporali. Tale norma, ragionevolmente
interpretata, ha il solo effetto di ribadire la non assoggettabilita'
ad IVA dei due prelievi fino a tutto il 1998 e non quello di
provvedere anche per il periodo successivo, per il quale non puo' che
trovare applicazione la disciplina generale in tema di IVA. Non
rileva, al riguardo, la diversa prassi amministrativa, perche' la
natura tributaria della TIA va desunta dalla sua complessiva
disciplina legislativa.
7.2.4. - E' appena il caso di rilevare che la riscontrata
omogeneita' tra i due prelievi in esame e' compatibile sia con le
direttive comunitarie di cui il decreto legislativo n. 22 del 1997
istitutivo della TIA costituisce attuazione (91/156/CEE, 91/689/CEE e
94/62/CE), sia con il principio comunitario "chi inquina paga"
(ribadito dall'art. 15 della direttiva comunitaria 2006/12/CE), sia
con le leggi di delegazione in forza delle quali il suddetto decreto
legislativo e' stato emanato (artt. 1 e 38 della legge 22 febbraio
1994, n. 146; artt. 1, 6 e 43 della legge 6 febbraio 1996, n. 52).
Nessuna di tali disposizioni, infatti, impone al legislatore di
configurare in termini privatistici il rapporto tra utente e gestore
del servizio di smaltimento dei rifiuti. Quanto al diritto
comunitario, esso, con tutta chiarezza, si limita a richiedere che la
legislazione nazionale garantisca un ragionevole collegamento tra la
produzione di rifiuti e la copertura del costo per il loro
smaltimento, secondo un principio di proporzionalita', in modo che
tale costo sia posto a carico, per una parte significativa, del
produttore dei rifiuti. Ed ove questa attribuzione di costi sia
rispettata, resta indifferente per il diritto comunitario se essa sia
realizzata dal legislatore mediante l'istituzione di un tributo o la
previsione di un corrispettivo privatistico. Quanto alle leggi di
delegazione, esse si limitano ad autorizzare il legislatore delegato
ad apportare «modifiche» al decreto legislativo n. 507 del 1993, al
fine di attuare le direttive comunitarie, e non impongono affatto di
trasformare la natura del prelievo da tributaria ad extratributaria.
8. - Le sopra indicate caratteristiche strutturali e funzionali
della TIA disciplinata dall'art. 49 del decreto legislativo n. 22 del
1997 rendono evidente che tale prelievo presenta tutte le
caratteristiche del tributo menzionate al punto 7.2.1. e che,
pertanto, non e' inquadrabile tra le entrate non tributarie, ma
costituisce una mera variante della TARSU disciplinata dal decreto
del Presidente della Repubblica n. 507 del 1993 (e successive
modificazioni), conservando la qualifica di tributo propria di
quest'ultima. A tale conclusione, del resto, si giunge anche
considerando che, tra le possibili interpretazioni della censurata
disposizione e dell'art. 49 del decreto legislativo n. 22 del 1997,
deve essere preferita quella che, negando la violazione del secondo
comma dell'art. 102 Cost., appare conforme a Costituzione (sulla
necessita', in generale, di privilegiare un'interpretazione
costituzionalmente orientata, ex plurimis: sentenza n. 308 del 2008,
ordinanze n. 146 e n. 117 del 2009).
Le controversie aventi ad oggetto la debenza della TIA, dunque,
hanno natura tributaria e la loro attribuzione alla cognizione delle
commissioni tributarie, ad opera della disposizione denunciata,
rispetta l'evocato parametro costituzionale.