Ordinanza
sull'istanza di sospensione proposta nel giudizio di legittimita'
costituzionale degli articoli 1 e 2 del decreto-legge 5 marzo 2010,
n. 29 (Interpretazione autentica di disposizioni del procedimento
elettorale e relativa alla disciplina di attuazione) promosso dalla
Regione Lazio con ricorso notificato e depositato in cancelleria l'11
marzo 2010 ed iscritto al n. 43 del registro ricorsi 2010.
Visti l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri nonche' gli atti di intervento rispettivamente di Caravale
Mario ed altri, del Movimento difesa del cittadino (MDC) ed altro e
di Perugia Maria Cristina ed altro;
Udito nella Camera di consiglio del 18 marzo 2010 il Giudice
relatore Ugo De Siervo;
Uditi gli avvocati Vincenzo Cerulli Irelli per Caravale Mario ed
altri, Gianluigi Pellegrino per il Movimento difesa del cittadino
(MDC) ed altro, Luca Di Raimondo per Perugia Maria Cristina ed altro,
Federico Sorrentino per la Regione Lazio e gli avvocati dello Stato
Michele Dipace e Fabrizio Urbani Neri per il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Ritenuto che, con ricorso depositato l'11 marzo 2010 (iscritto al
r.r. n. 43 del 2010), la Regione Lazio ha sollevato, in riferimento
agli artt. 3, 24, 25, 48, 72, quarto comma, 77, 102, 104, 111 e 122,
primo comma, della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale degli articoli 1 e 2 del decreto-legge 5 marzo 2010,
n. 29 (Interpretazione autentica di disposizioni del procedimento
elettorale e relativa disciplina di attuazione), pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 54 del 6 marzo 2010;
che la stessa Regione Lazio ha presentato, con il ricorso in
epigrafe, istanza cautelare di sospensione dell'efficacia delle
impugnate disposizioni, ai sensi dell'art. 35, primo comma, della
legge 11 marzo 1953, n. 87;
che, al riguardo, la difesa regionale considera «evidente il
grave ed irreparabile pregiudizio che deriverebbe all'interesse
pubblico al regolare svolgimento delle elezioni regionali nel caso in
cui le consultazioni del 28-29 marzo 2010 si svolgessero sulla base
di norme suscettibili di declaratoria d'incostituzionalita'»;
che la Regione Lazio ritiene di aver interesse a coltivare il
ricorso non solo in quanto asseritamente lesivo della propria
competenza a disciplinare, nel dettaglio, la materia delle elezioni
regionali ex art. 122, primo comma, Cost., ma anche in quanto
l'impugnato decreto-legge parrebbe concretamente volto ad interferire
con le gia' indette elezioni del Consiglio regionale e del Presidente
della Giunta regionale;
che con la sentenza n. 196 del 2003, invero, questa Corte
avrebbe statuito che «la potesta' legislativa in tema di elezione dei
Consigli regionali spetta ormai alle Regioni» e che, in ossequio al
principio di continuita', le disposizioni legislative dello Stato
continuano a trovare applicazione nelle materie di competenza
regionale sino a quando non saranno intervenute le disposizioni
dettate dai legislatori regionali;
che, pertanto, resterebbe ferma la preclusione al legislatore
statale di intervenire con disposizioni di dettaglio nelle materie di
competenza concorrente;
che le previsioni di dettaglio poste da queste leggi non
potrebbero essere modificate, a causa del sopravvenuto trasferimento
della competenza legislativa alle Regioni, e non potrebbero neppure
essere interpretate autenticamente, dal momento che tale tecnica e'
«un aspetto del potere di legiferare»;
che la Regione Lazio ha esercitato, con la legge 13 gennaio
2005, n. 2 (Disposizioni in materia di elezione del Presidente della
Regione e del Consiglio e di ineleggibilita' e di incompatibilita'
dei componenti della Giunta e del Consiglio regionale), la competenza
attribuitale dall'art. 122, primo comma, Cost., a seguito
dell'adozione della legge 2 luglio 2004, n. 165 (Disposizioni di
attuazione dell'articolo 122, primo comma, della Costituzione), che
ha dettato i principi fondamentali in materia;
che l'art. 1 della citata legge regionale, stabilendo che
«per quanto non espressamente previsto, sono recepite la legge 17
febbraio 1968, n. 108 (Norme per la elezione dei Consigli regionali
delle Regioni a statuto normale) e la legge 23 febbraio 1995, n. 43
(Nuove norme per la elezione dei consigli delle regioni a statuto
ordinario), e successive modificazioni e integrazioni», avrebbe posto
in essere un rinvio recettizio, tale da rendere la disciplina in
oggetto immune da successivi mutamenti normativi in ambito statale;
che, inoltre, secondo la difesa regionale, l'impugnato
decreto-legge sarebbe privo della dichiarata portata interpretativa,
essendo al contrario idoneo ad innovare le disposizioni di cui alla
legge n. 108 del 1968, con conseguente e ancor piu' marcata lesione
delle attribuzioni regionali vantate in materia;
che, secondo la Regione ricorrente, l'impugnato decreto-legge
violerebbe, altresi', gli artt. 3, 24, 25, 48, 102, 104 e 111 Cost.,
avendo il legislatore statale posto in essere un esercizio abnorme
della potesta' di interpretazione autentica, al solo fine di
interferire con giudizi pendenti in vista della riammissione di liste
escluse dalla competizione elettorale, contravvenendo al principio di
ragionevolezza, vulnerando la funzione giurisdizionale e le garanzie
del giusto processo, e ledendo l'eguaglianza del voto;
che, infine, per la ricorrente il denunciato decreto-legge
avrebbe violato gli artt. 72, quarto comma, e 77, secondo comma,
Cost., dal momento che, per un verso, in materia elettorale
sussisterebbe una riserva di assemblea tale da legittimare solo
l'intervento di leggi formali e che, d'altro canto, a fronte della
vigenza protratta da piu' di quarant'anni della legge asseritamente
interpretata, difetterebbero i presupposti di straordinaria
necessita' e urgenza che soli legittimano il ricorso allo strumento
del decreto-legge;
che si e' costituito il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che, «previo rigetto della domanda di sospensiva»,
il ricorso sia dichiarato «inammissibile o comunque infondato»;
che l'Avvocatura eccepisce, anzitutto, la carenza di
legittimazione della Giunta regionale a proporre il ricorso, atteso
che, ai sensi dell'art. 45 della legge della Regione Lazio 11
novembre 2004, n. 1 (Nuovo statuto della Regione Lazio), la «Giunta
dimissionaria ai sensi dell'art. 19, comma 4, dell'articolo 43, comma
2, dell'art. 44, comma 1, resta in carica, presieduta dal Presidente
della Regione ovvero dal Vicepresidente nei casi di rimozione,
decadenza, impedimento permanente e morte del Presidente,
limitatamente all'ordinaria amministrazione, fino alla proclamazione
del Presidente della Regione neoeletto»;
che, prosegue l'Avvocatura, «a seguito delle dimissioni del
Presidente della Regione, gli organi regionali sono entrati in
prorogatio»;
che, per tale motivo, la Giunta dovrebbe limitarsi
all'adozione di atti dovuti, ovvero imposti da circostanze
straordinarie e urgenti, ma non potrebbe decidere di impugnare
innanzi a questa Corte una legge ritenuta invasiva della propria
competenza ai sensi dell'art. 127 Cost.;
che, nel merito, l'Avvocatura osserva che l'art. 122 Cost.
attribuisce alle Regioni a statuto ordinario potesta' legislativa
concorrente «in materia elettorale», ma non «per tutta la materia
elettorale»;
che, in particolare, ferma la potesta' legislativa regionale
sul «sistema di elezione», non avrebbe attinenza a tale competenza
della Regione la disciplina del «procedimento elettorale»; che
quest'ultima riguarderebbe, invece, «l'esercizio di funzioni
amministrative statali chiaramente riconducibili all'ordinamento
civile (modalita' di sottoscrizione delle candidature, autenticazione
delle firme) ed altre che riguardano i rimedi amministrativi e
giurisdizionali delle decisioni di esclusione ed ammissioni di
candidati e liste», con riferimento anche alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato prevista dall'art. 117, secondo comma, lettera
l), su giurisdizione e norme processuali;
che le funzioni previste dagli artt. 8, 9 e 10 della legge n.
108 del 1968 sono assegnate ad «uffici composti da magistrati»,
considerati «organi straordinari del Ministero dell'interno al quale
viene imputata la responsabilita' per l'attivita' svolta, anche con
funzione di indipendenza»;
che da cio' si dovrebbe dedurre il difetto di competenza di
norme delle Regioni in materia;
che la disciplina del procedimento elettorale posta in essere
dalla legislazione nazionale sarebbe «correlata» anche alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato prevista dall'art. 117,
secondo comma, lettera m), Cost., ed avrebbe inoltre valore di
principio fondamentale ai sensi dell'art. 122 Cost.;
che, sempre a parere dell'Avvocatura, non vi sarebbero dubbi
sul carattere interpretativo delle disposizioni impugnate, e sulla
conseguente «efficacia retroattiva» delle stesse;
che, in particolare, il decreto-legge oggetto di ricorso
avrebbe inteso superare dubbi maturati anche in giurisprudenza sulle
modalita' di presentazione delle liste elettorali, con disposizioni
destinate a valere non solo con riguardo alle attuali elezioni
regionali, ma anche per le successive competizioni elettorali;
che, inoltre, l'Avvocatura rileva l'inammissibilita' delle
censure fondate sugli artt. 3, 24, 25, 48, 72, 77, 102, 104 e 111
Cost., in quanto estranee al riparto delle competenze normative tra
Stato e Regioni;
che, con specifico riguardo all'istanza di sospensione,
l'Avvocatura ne deduce l'inammissibilita', poiche' le ragioni che, ai
sensi dell'art. 35 della legge 11 marzo 1953, n. 87, consentono di
sospendere l'efficacia dell'atto avente forza di legge non concernono
le competenze regionali, sicche', «in via di principio, una legge
dello Stato potrebbe essere anche tacciata di incostituzionalita'
perche' invasiva di competenze legislative regionali, ma non puo'
arrecare un pregiudizio irreparabile a tale interesse pubblico
generale o all'ordinamento giuridico della Repubblica o un
pregiudizio grave per i diritti del cittadino»;
che, nel caso di specie, la Regione ricorrente non avrebbe
neppure motivato in ordine alla sussistenza di un pericolo di danno
irreparabile;
che, inoltre, la Regione non avrebbe alcun «interesse
qualificato» ad intromettersi nel procedimento di presentazione delle
liste elettorali;
che, infine, l'eventuale misura sospensiva avrebbe carattere
«sproporzionato», poiche' sortirebbe l'effetto di incidere
sull'«ordinato svolgimento» non solo delle elezioni nella Regione
Lazio, ma «in tutto il Paese»;
che, pertanto, l'Avvocatura conclude chiedendo che tale
istanza sia dichiarata inammissibile, o infondata;
che hanno spiegato intervento nel presente giudizio il sig.
Mario Caravale e altri cittadini i quali hanno chiesto l'accoglimento
del ricorso proposto dalla Regione Lazio, previa adozione della
misura cautelare sospensiva;
che, in ordine alla ammissibilita' del proprio intervento,
gli intervenienti rilevano come, a differenza delle altre ipotesi
esaminate in passato dalla Corte, nel caso in esame si tratti di
cittadini elettori che chiedono di prendere parte ad un giudizio di
legittimita' costituzionale di una legge elettorale;
che la peculiarita' della posizione del cittadino elettore
nell'ordinamento sarebbe dimostrata dal riconoscimento dell'azione
popolare estesa a tutti gli elettori dell'ente della cui elezione si
tratta e dalla deroga alle regole generali in tema di accesso al
giudizio giustificata dal fatto che viene in considerazione «il piu'
rilevante diritto politico»;
che sono altresi' intervenuti, con separati atti, i signori
Perugia Maria Cristina e Mastrorillo Riccardo, nonche' il Movimento
difesa del cittadino (MDC) e il sig. Antonio Longo, a propria volta
aderendo alle censure della Regione ricorrente;
che con ordinanza allegata, di cui si e' data lettura in
occasione della camera di consiglio del 18 marzo 2010, fissata per
discutere l'istanza di sospensione, tutti tali interventi sono stati
dichiarati inammissibili;
che le parti hanno discusso l'istanza di sospensiva nella
camera di consiglio sopra indicata.
Considerato che viene in esame l'istanza di sospensione proposta
dalla Regione ricorrente ai sensi dell'art. 35 della legge 11 marzo
1987, n. 53, e dell'art. 21 delle norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale;
che, in via preliminare, va rilevata l'infondatezza
dell'eccezione di inammissibilita' proposta dall'Avvocatura generale
dello Stato, secondo cui la Giunta della Regione Lazio, in quanto
dimissionaria, ai sensi dell'art. 45, comma 6, dello statuto
approvato con la legge regionale 11 novembre 2004, n. 1 (Nuovo
Statuto della Regione Lazio), non avrebbe il potere di promuovere il
presente giudizio, in quanto tale atto eccede dall'ordinaria
amministrazione cui essa dovrebbe limitarsi in virtu' di detta
previsione statutaria;
che, infatti, il potere di sollevare questione di
legittimita' costituzionale in via principale e' assegnato alla
Regione direttamente dall'art. 127, secondo comma, della
Costituzione, entro un termine perentorio, la cui osservanza implica
che la Regione stessa sia nelle condizioni di poterlo rispettare
senza soluzione di continuita';
che, in un caso analogo, concernente i poteri del Governo
della Repubblica dimissionario, questa Corte ha gia' affermato che
«l'urgenza determinata dalla perentorieta' del termine» rende
incontrovertibile che la deliberazione di promuovere questione di
legittimita' costituzionale ai sensi dell'art. 127 Cost., adottata a
tutela di un obiettivo interesse generale, rientra tra gli atti
assumibili dal Governo stesso (sentenza n. 119 del 1966);
che, pertanto, il ricorso risulta, sotto tale profilo,
ammissibile;
che, contrariamente a quanto eccepito dall'Avvocatura dello
Stato, il testo stesso dell'art. 35 della legge n. 87 del 1953, nella
parte in cui rinvia all'art. 32 della medesima legge, rende palese
che la Regione puo' proporre istanza cautelare, ove ritenga che ne
sussistano i presupposti;
che, in conformita' ai principi generali che disciplinano la
tutela in via d'urgenza, il provvedimento previsto dall'art. 40 di
tale ultima legge puo' essere adottato se vi sia concomitanza di due
requisiti, ovvero il fumus boni iuris ed il periculum in mora;
che il difetto di uno soltanto di essi comporta il rigetto
dell'istanza;
che nella specie non ricorre il presupposto del periculum in
mora nei termini di cui all'art. 35 della legge n. 87 del 1953;
che, infatti, anche in ragione del carattere sommario che
connota di regola il procedimento cautelare, l'eventuale sospensione
dell'efficacia del decreto-legge impugnato non potrebbe rimuovere in
via definitiva la condizione di precarieta' che caratterizza
l'imminente competizione elettorale, in ragione della vigenza di un
decreto-legge non ancora convertito ed al momento gia' oggetto di
ulteriore ricorso in via principale dinanzi a questa Corte;
che, in particolare, tale condizione - in se' suscettibile di
generare gravi incertezze che si potrebbero ripercuotere
sull'esercizio di diritti politici fondamentali e sull'esito stesso
delle elezioni - permarrebbe con identica gravita', ove fosse accolta
la domanda cautelare;
che, infatti, ben potrebbe verificarsi che il giudizio
costituzionale si concluda definitivamente con una pronuncia di non
fondatezza, ovvero di inammissibilita';
che, in tal caso, la sospensione dell'efficacia del
decreto-legge impugnato potrebbe produrre un danno analogo, per
qualita' ed intensita', ai diritti e agli interessi implicati dallo
svolgimento delle elezioni, che deriverebbe, in senso uguale e
contrario, dall'applicazione delle disposizioni censurate;
che nella fattispecie non e' possibile affermare che sia
prevalente il danno derivante dal perdurare dell'efficacia del
decreto-legge censurato;
che la carenza di periculum in mora, per le ragioni e nei
sensi appena indicati, comporta il rigetto della domanda di
sospensione.