Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri in carica,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato (C.F.
80224030587, n. fax 06/96514000 e P.E.C. per il ricevimento degli
atti ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it) nei cui uffici e'
domiciliato in Roma alla Via dei Portoghesi n. 12;
Contro la Provincia Autonoma di Bolzano - Alto Adige, in persona
del Presidente della Giunta Provinciale in carica;
Per l'impugnazione della legge della Provincia autonoma di
Bolzano 12 dicembre 2011, n. 14, pubblicata nel Bollettino Ufficiale
della Regione Autonoma Trentino-Alto Adige n. 51 del 20 dicembre
2011, supplemento n. 1, recante «norme in materia di caccia, pesca,
foreste, ambiente, usi civici, agricoltura, patrimonio ed
urbanistica», in relazione ai suoi articoli 2, commi 1, 2, 3, 5, 11,
15 nonche' 7, comma 5, in virtu' della deliberazione adottata dal
Consiglio dei ministri nella seduta del 3 febbraio 2012.
La legge provinciale della Provincia Autonoma di Bolzano n. 14
del 12 dicembre 2011 reca disposizioni varie, tra le quali, per
quanto rileva ai fini del presente ricorso, norme di modifica della
legge provinciale 17 luglio 1987, n. 14, recante «Norme per la
protezione della fauna selvatica e per l'esercizio della caccia», e
norme di modifica della legge provinciale 12 maggio 2010, n. 6 «Legge
di tutela della natura e altre disposizioni».
In particolare, l'art. 2 della citata legge provinciale n.
14/2011 introduce modificazioni alla legge provinciale n. 14/87 del
seguente tenore:
1. Il comma n. 1 modifica il comma 1 dell' art. 2 della legge
provinciale n. 14/1987, escludendo dal campo di applicazione della
norma, che definisce la fauna selvatica, i piccioni domestici
inselvatichiti. («1. Per fauna selvatica ai sensi della presente
legge si intendono i mammiferi e gli uccelli viventi in stato di
naturale liberta', stabilmente o temporaneamente presenti nel
territorio provinciale, esclusi le talpe, i ratti, i topi
propriamente detti, le arvicole e i piccioni domestici
inselvatichiti.»);
2. Il comma n. 2 modifica le lettere b) ed e) del comma 1 dell'
art. 4 della legge provinciale n. 14/1987, prevedendo particolari
periodi di caccia per le specie volpe, cinghiale, lepre bianca, e
pernice bianca, differenziati rispetto alla normativa statale (« b)
specie cacciabili dal 1° luglio al 31 gennaio: 1) volpe; 2)
cinghiale; e) specie cacciabili dal 1° ottobre al 15 dicembre: 1)
lepre bianca; 2) pernice bianca; 3) fagiano; 4) colombaccio; 5)
germano reale; 6) folaga; 7) beccaccia; 8) merlo; 9) cesena; 10)
cornacchia; 11) ghiandaia; 12) gazza; 13) muflone; 14) daino; 15)
coniglio selvatico; 16) quaglia; 17) marzaiola; 18) alzavola; 19)
tordo bottaccio;»);
3. Il comma n. 3 inserisce il comma 1-bis all'art. 4 della legge
provinciale n. 14/1987, prevedendo che, in zone frutti-viticole
determinate, l'esercizio della caccia alla lepre comune, al merlo,
alla cesena ed al tordo bottaccio sia consentito fino al 10 gennaio.
La medesima norma, inoltre, consente, nel periodo a partire dal 16
dicembre, la caccia a queste tre specie di turdidi tutti i giorni
della settimana. («1-bis. Nelle zone frutti-viticole determinate
annualmente dall'ufficio provinciale competente in materia di caccia,
sentita la Ripartizione provinciale Agricoltura, l'esercizio della
caccia alla lepre comune, al merlo, alla cesena ed al tordo bottaccio
e' consentito fino al 10 gennaio. Nel periodo a partire dal 16
dicembre la caccia a queste tre specie di turdidi puo' essere
praticata tutti i giorni della settimana in deroga a quanto previsto
al comma 3-bis.»);
4. Il comma n. 5 sostituisce l'art. 13 della legge provinciale n.
14/1987, prevedendo che l'esercizio dell'attivita' venatoria sia
consentita sia in forma vagante sia mediante appostamento fisso
(«Art. 13 (Tesserino di caccia). - 1. Nella provincia di Bolzano il
tesserino di caccia previsto dalla normativa statale e' sostituito
dai permessi di caccia di cui all'articolo 25, che consentono
l'esercizio della caccia sia in forma vagante che mediante
appostamento fisso»);
5. Il comma n. 11 aggiunge il comma 3 all'art. 29 della legge
provinciale n. 14/1987, prevedendo che l'assessore competente in
materia di caccia predisponga un piano di controllo della nutria da
attuarsi dal Corpo forestale e dagli agenti venatori. («3. Al fine di
controllare la propagazione della specie nutria (Myocastor coypus)
l'assessore provinciale competente in materia di caccia predispone un
piano di controllo. Gli appartenenti al Corpo forestale provinciale
con licenza di porto di fucile ad uso caccia valido e gli agenti
venatori provvedono all'attuazione di detto piano.»);
6. Il comma n. 15 inserisce l'art. 36-bis nella legge provinciale
17 luglio 1987, n. 14, prevedendo che l'associazione dei cacciatori
istituisca un fondo di garanzia da utilizzare per indennizzare ogni
danno arrecato alle colture agricole e forestali dalla fauna
selvatica cacciabile. In particolare, in detta norma e' previsto che
il fondo venga alimentato da un «contributo finanziario annuale
dovuto da ogni titolare di un permesso annuale o d'ospite nella
misura compresa fra il cinque e il dieci per cento della tassa di
concessione annuale per la licenza di porto di fucile per uso di
caccia». («Art. 36-bis (Fondo di garanzia). - 1. Al fine di garantire
che ogni danno arrecato alle colture agricole e forestali dalla fauna
selvatica cacciabile, in special modo dagli ungulati, venga
indennizzato nella misura ed entro il termine di cui all'articolo 36,
l'Associazione istituisce un fondo di garanzia. Detto fondo non puo'
essere utilizzato per fini diversi da quelli diretti al risarcimento
ed alla prevenzione dei danni arrecati dalla fauna selvatica
cacciabile, per il miglioramento dello spazio vitale della fauna
selvatica e per quelli destinati ad accertare l'entita' dei danni da
fauna selvatica, comprese eventuali spese giudiziali e il pagamento
degli onorari dovuti agli esperti. 2. Il fondo di cui al comma 1
viene alimentato da un contributo finanziario annuale dovuto da ogni
titolare di un permesso annuale o d'ospite nella misura compresa fra
il cinque e il dieci per cento della tassa di concessione annuale per
la licenza di porto di fucile per uso di caccia. L'ammontare del
contributo annuale dovuto viene determinato con le direttive per
l'esercizio della caccia di cui all'articolo 24).
Inoltre l'art. 7 della citata legge provinciale n. 14/2011
(intitolato «Modifica della legge provinciale 12 maggio 2010, n. 6
"Legge di tutela della natura e altre disposizioni") al comma 5
sostituisce il comma 6 dell'art. 22 della citata legge provinciale n.
6 del 2010, stabilendo che i provvedimenti di approvazione relativi a
opere o progetti che abbiano avuto una valutazione di incidenza
negativa dispongono le misure compensative necessarie per garantire
la coerenza globale della rete ecologica europea Natura 2000. («6. I
provvedimenti di approvazione, per i casi di cui ai commi 4 e 5,
dispongono, eventualmente anche a carico del o della proponente, le
misure compensative necessarie per garantire la coerenza globale
della rete ecologica europea Natura 2000.»).
Tali norme sono illegittime per i seguenti
M o t i v i
1) Violazione dei vincoli statutari posti al legislatore
provinciale dall' art. 8 comma 1, che richiama l'art. 4, dello
Statuto speciale per il Trentino Alto-Adige (d.P.R. n. 670/1972),
violazione della competenza esclusiva statale di cui all'art. 117,
comma 2, lettera s) della Costituzione, violazione dell'art. 117,
comma 1 e delle norme comunitarie, di cui alla Direttiva 92/43/CEE
(art. 6 comma 4), in relazione alla legge statale 11 febbraio 1992,
n. 157 («Norme per la protezione della fauna omeoterma e per il
prelievo venatorio») e ai suoi articoli 2 comma 1; art. 18, commi 1 e
2; art. 12, comma 5; art. 19, comma 2; nonche' in relazione all'art.
5 commi 9 e 10 del d.P.R. n. 357/1997 (Regolamento recante attuazione
della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat
naturali e seminaturali, nonche' della flora e della fauna
selvatiche).
Si premette, in via generale, che, nonostante la Provincia di
Bolzano, ai sensi dell' art. 8 comma 1, punti nn. 15 e 16, del d.P.R.
n. 670/1972 recante lo Statuto speciale per il Trentino Alto Adige,
abbia una potesta' legislativa primaria in materia di caccia e di
parchi per la protezione della flora e della fauna, secondo una
consolidata giurisprudenza costituzionale, (cfr. Corte cost. sent. n.
378/2007) la potesta' di disciplinare l'ambiente nella sua interezza
e' stata affidata in via esclusiva allo Stato, dall'art. 117, comma
secondo, lettera s) della Costituzione, il quale, come e' noto, parla
di «ambiente» (ponendovi accanto la parola «ecosistema») in termini
generali e onnicomprensivi.
Da cio' discende che spetta allo Stato disciplinare l'ambiente
come una entita' organica, dettare cioe' delle norme di tutela che
hanno ad oggetto il tutto e le singole componenti considerate come
parti del tutto. Ed e' da notare che la disciplina unitaria e
complessiva del bene «ambiente», inerisce ad un interesse pubblico di
valore costituzionale primario (Corte cost. sent. n. 151/1986) ed
assoluto (Corte Cost. sent. n. 210/ 1987) e deve garantire, come
prescrive il diritto comunitario, un elevato livello di tutela, come
tale inderogabile da altre discipline di settore.
Inoltre, la disciplina unitaria del bene complessivo ambiente,
rimessa in via esclusiva allo Stato, viene a prevalere su quella
dettata dalle Regioni o dalle Province autonome, in materie di
competenza propria, ed in riferimento ad altri interessi. Cio'
comporta che la disciplina ambientale, che scaturisce dall'esercizio
di una competenza esclusiva dello Stato, investendo l'ambiente nel
suo complesso, e quindi anche in ciascuna sua parte, viene a
funzionare come un limite alla disciplina che le Regioni e le
Province autonome dettano in altre materie di loro competenza (cfr.
Corte cost. sent. n. 380/2007).
E' indubbio, in particolare, che l'esercizio dell'attivita'
venatoria sia da ricomprendersi nella nozione di ambiente ed
ecosistema, cosi' come codesta Ecc.ma Corte ha ricostruito nelle
sentenze citate, dal momento che tale attivita' incide sulla tutela
della fauna e di conseguenza sull'equilibrio dell'ecosistema.
Pertanto, nelle materie oggetto di disciplina della legge in
esame il legislatore provinciale, nell'esercizio della propria
competenza legislativa piena, e' sottoposto al rispetto degli
standards minimi ed uniformi di tutela posti in essere dalla
legislazione nazionale, ex art. 117, comma 2, lettera s) Cost., oltre
che al rispetto della normativa comunitaria di riferimento (direttive
79/409/CEE, 92/43/CEE, 88/22/CEE) secondo quanto disposto
dall'articolo 4, comma 1 dello Statuto speciale di autonomia e
dall'articolo 117, primo comma, della Costituzione.
Sulla base di queste premesse sono censurabili, come sopra detto,
le norme provinciali gia' indicate, poiche' si pongono in contrasto
con le disposizioni statali specificate della legge n. 157/1992,
norma che costituisce un limite alla potesta' legislativa regionale e
provinciale, contenendo disposizioni non derogabili perche' diretta
espressione dell'esigenza di tutela ambientale per la protezione
della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio che
stabiliscono standard minimi e uniformi di tutela della fauna in
tutto il territorio nazionale.
La giurisprudenza costituzionale ha gia' ampiamente riconosciuto
il carattere di norma fondamentale di riforma economico sociale alla
legge quadro 11 febbraio 1992, n. 157, le cui disposizioni le norme
provinciali impugnate appaiono contrastare.
In particolare, l'art. 2 della citata legge provinciale n.
14/2011:
al comma 1 si pone in contrasto con quanto disposto dal comma
1 dell'art. 2 della legge 11 febbraio 1992, n. 157, secondo cui
«Fanno parte della fauna selvatica oggetto della tutela della
presente legge le specie di mammiferi e di uccelli dei quali esistono
popolazioni viventi stabilmente o temporaneamente in stato di
naturale liberta' nel territorio nazionale», poiche' esclude dal
campo di applicazione della norma, che definisce la fauna selvatica,
i piccioni domestici inselvatichiti;
al comma n. 2 si pone in contrasto con quanto disposto dalla
normativa statale, prevedendo per le specie volpe, cinghiale, lepre
bianca, e pernice bianca, periodi di caccia diversi, nonche' maggiori
rispetto all'arco temporale massimo consentito, da quelli stabiliti
dall'art. 18 commi 1 e 2 della citata legge n. 157/1992. In
particolare, per il cinghiale e la volpe, l'impugnata norma
provinciale consente la caccia dal 1° luglio al 31 gennaio, quindi
per sette mesi, mentre la norma statale la consente dalla terza
domenica di settembre al 31 gennaio per la volpe e dal 1° ottobre al
31 dicembre o dal 1° novembre al 31 gennaio per il cinghiale, quindi
per un periodo di tempo minore. Per quanto riguarda la lepre bianca e
la pernice bianca, la norma provinciale ne legittima la caccia dal 1°
ottobre al 15 dicembre, mentre la norma statale indica, per tali
specie, il periodo compreso tra il primo ottobre al 30 novembre,
anche in questo caso dunque per un arco temporale minore;
al comma n. 3 si pone in contrasto con il citato art. 18,
comma 1 della legge n. 157/1992, per quanto riguarda i periodi di
caccia, e con i commi 5 e 6 del medesimo articolo 18, che affermano
il principio del silenzio venatorio nei giorni di martedi' e
venerdi', non potendo essere superiori a tre le giornate di caccia
settimanale, poiche' in zone frutti-viticole determinate estende
l'esercizio della caccia alla lepre comune, al merlo, alla cesena ed
al tordo bottaccio fino al 10 gennaio e consente, nel periodo a
partire dal 16 dicembre, la caccia a queste tre specie di turdidi
tutti i giorni della settimana;
il comma n. 5, prevedendo che l'esercizio dell'attivita'
venatoria sia consentita sia in forma vagante sia mediante
appostamento fisso, si pone in contrasto con l'art. 12, comma n. 5
della legge n. 157/1992, secondo il quale l'esercizio venatorio puo'
essere praticato in via esclusiva in una delle seguenti forme: a)
vagante in zona Alpi; b) da appostamento fisso; c) nell'insieme delle
altre forme di attivita' venatoria consentite dalla presente legge e
praticate nel rimanente territorio destinato all'attivita' venatoria
programmata;
il comma n. 11, prevedendo che l'assessore competente in
materia di caccia predisponga un piano di controllo della nutria
(Myocastor coypus) «al fine di controllare la propagazione della
specie», da attuarsi dal Corpo forestale e dagli agenti venatori,
viola il disposto di cui all'art. 2 comma 1 della legge n. 157/1992
in quanto la specie «Myocastor coypus» e' considerata fauna selvatica
italiana e come tale speciale oggetto di tutela: le azioni volte al
controllo delle specie di fauna selvatica sono disciplinate dall'art.
19, comma 2 della medesima legge statale, che prevede la possibilita'
di autorizzare l'abbattimento degli esemplari di tali specie, per i
fini specificatamente ivi previsti, unicamente dopo che l'ISPRA (ex
INFS) abbia verificato l'inefficacia dell'utilizzo di metodi
ecologici di controllo adottati («Tale controllo, esercitato
selettivamente, viene praticato di norma mediante l'utilizzo di
metodi ecologici su parere dell'Istituto nazionale per la fauna
selvatica, Qualora l'Istituto verifichi l'inefficacia dei predetti
metodi, le regioni possono autorizzare piani di abbattimento»).
Appare percio' evidente che la disposizione provinciale,
delineando una procedura di abbattimento delle nutrie senza
subordinare tale attivita' alla valutazione tecnica dell'ISPRA,
risulti illegittima.
Inoltre l'art. 7 comma 5 della legge provinciale («Modifica della
legge provinciale 12 maggio 2010, n. 6, "Legge di tutela della natura
e altre disposizioni") si pone in contrasto con la normativa statale
e con i vincoli comunitari, in quanto, stabilendo che i provvedimenti
di approvazione relativi a opere o progetti che abbiano avuto una
valutazione di incidenza negativa dispongono le misure compensative
necessarie per garantire la coerenza globale della rete ecologica
europea Natura 2000, di fatto elimina l'obbligo di dare comunicazione
alla Commissione europea delle misure di compensazione adottate per i
progetti per i quali la Valutazione d'incidenza abbia dato esito
negativo.
Infatti, l'adozione di eventuali misure di compensazione deve
essere obbligatoriamente comunicata, per opinione o parere (a seconda
dei casi), alla Commissione europea per il tramite del Ministero
dell'ambiente, della tutela del territorio e del mare, ai sensi
dell'articolo 5 commi 9 e 10 del d.P.R. n. 357/1997 (Regolamento
recante attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla
conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonche' della
flora e della fauna selvatiche) nonche' dell' art. 6 comma 4 della
Direttiva 92/43/CEE.
Non e' dubbio che la Provincia Autonoma non ha la potesta' di
introdurre norme di legge in contrasto con quelle della normativa
statale nella materia in esame. Codesta Ecc.ma Corte Costituzionale
ha infatti stabilito che «la competenza a tutelare l'ambiente e
l'ecosistema nella sua interezza e' affidata in via esclusiva allo
Stato dall'articolo 117, comma secondo, lettera s)» e che «la
disciplina unitaria di tutela del bene complessivo ambiente, rimessa
in via esclusiva allo Stato, viene a prevalere su quella dettata
dalle Regioni o dalle Province autonome in materia di competenza
propria, che riguardano l'utilizzazione dell'ambiente e, quindi,
altri interessi».
E' pacifico altresi' che la selezione, sia delle specie
cacciabili, sia dei periodi aperti all'attivita' venatoria, implichi
l'incisione di profili propri della tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema, che fanno capo alla competenza esclusiva dello Stato
(ex plurimis, Corte cost. n. 2 del 2012; 191 del 2011, n. 226 del
2003 e n. 536 del 2002).
2) Violazione dei vincoli statutari posti al legislatore
provinciale dall'art. 8 comma 1 dello Statuto speciale per il
Trentino Alto-Adige (d.P.R. n. 670/1972), violazione della competenza
esclusiva statale di cui all'art. 117, comma 2, lettera e) della
Costituzione, in relazione all'art. 1, comma 123 della legge 13
dicembre 2010, n. 220 (Legge di stabilita' 2011).
Il comma n. 15 dell'art. 2 della legge provinciale n.14/2011,
nell'aggiungere alla legge provinciale 17 luglio 1987, n. 14, l'art.
36-bis, prevede che l'associazione dei cacciatori istituisca un fondo
di garanzia (da utilizzare per indennizzare ogni danno arrecato alle
colture agricole e forestali dalla fauna selvatica cacciabile)
alimentato da un contributo finanziario annuale dovuto da ogni
titolare di un permesso annuale o d'ospite nella misura compresa fra
il cinque e il dieci per cento della tassa di concessione annuale per
la licenza di porto di fucile per uso di caccia.
Tale contributo rappresenta, in sostanza, un tributo a carico di
quei soggetti titolari di permessi annuali o d'ospite che esercitano
l'attivita' venatoria, e che sono tenuti a risarcire il danno causato
alle colture agricole e forestali dalla fauna selvatica cacciabile.
La norma provinciale appare violativa delle vigenti disposizioni,
che sospendono il potere delle regioni e degli enti locali di
deliberare aumenti dei tributi delle addizionali, delle aliquote
ovvero delle maggiorazioni di aliquote di tributi ad essi attribuiti
con legge dello Stato, contenute inizialmente nell'art. 1 comma 7 del
d.l. 27 maggio 2008, n. 9, convertito, con modificazioni, dalla legge
24 luglio 2008, n. 126, abrogato dall'art. 13 comma 14 lettera a) del
d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla
legge 22 dicembre 2011, n. 214, disposizioni riproposte nella norma
di cui all' art. 77-bis, comma 30 del d.l. 25 giugno 2008, n. 112,
convertito dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, che cosi' dispone:
«Resta confermata per il triennio 2009-2011, ovvero sino
all'attuazione del federalismo fiscale, se precedente all'anno 2011,
la sospensione del potere degli enti locali di deliberare aumenti dei
tributi, delle addizionali, delle aliquote ovvero delle maggiorazioni
di aliquote di tributi ad essi attribuiti con legge dello Stato»,
successivamente reiterata con l'articolo 1 comma 123 della legge 13
dicembre 2010, n. 220 (c.d. Legge di stabilita' 2011) in base alla
quale «Resta confermata, sino all'attuazione del federalismo
fiscale,la sospensione del potere delle regioni e degli enti locali
di deliberare aumenti dei tributi, delle addizionali delle aliquote
ovvero delle maggiorazioni di aliquote di tributi ad essi attribuiti
con legge dello Stato, di cui al comma 7 dell'articolo 1 del
decreto-legge 27 maggio 2008, n. 93, convertito, con modificazioni,
dalla legge 24 luglio 2008, n. 126, fatta eccezione per gli aumenti
relativi alla tassa sui rifiuti solidi urbani (TaRSU) e per quelli
previsti dai commi da 14 a 18 dell'articolo 14 del decreto-legge 31
maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30
luglio 2010, n. 122.».
Quest'ultima disposizione, quindi, supera la originaria
previsione del triennio, e collega il definitivo «sblocco» del potere
di aumentare i tributi da parte degli enti locali «sino
all'attuazione del federalismo fiscale».
Il potere di introdurre un nuovo tributo contrasta pertanto con
le norme statali innanzi citate, finalizzate ad un riequilibrio
finanziario complessivo, che si inseriscono in un complesso percorso
di risanamento della finanza pubblica a cui tutti gli enti
territoriali, anche ad autonomia speciale, sono chiamati a
partecipare. Conseguentemente, la norma provinciale si pone in
contrasto con l'art. 1 comma 123 della citata legge n. 220/2010, ed
eccede dalle competenze statutarie della Provincia, violando l'art.
117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, che riserva alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato la materia del sistema
tributario (cfr., ex pluribus, Corte cost. 21 dicembre 2007, n. 451;
Corte cost. 14 dicembre 2006, nn. 412 e 413; Corte cost. 23 dicembre
2005, n. 455).