Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato presso cui e'
domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Contro Regione Toscana in persona del Presidente pro tempore
della Giunta regionale;
Per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale della legge
regionale Toscana 27 dicembre 2011, n. 66, pubblicata sul BUR n. 61
del 28 dicembre 2011, recante la «legge finanziaria per l'anno 2012»,
relativamente alle seguenti disposizioni: artt. 88 e 89 (delibera del
Consiglio dei Ministri del 14 febbraio 2012).
L'art. 31 del d.l. n. 201/2011, conv. in legge n. 214/2011,
dispone: «1. In materia di esercizi commerciali, all'articolo 3,
comma 1, lettera d-bis, del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223,
convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248,
sono soppresse le parole: "in via sperimentale" e dopo le parole
"dell'esercizio" sono soppresse le seguenti "ubicato nei comuni
inclusi negli elenchi regionali delle localita' turistiche o citta'
d'arte".
2. Secondo la disciplina dell'Unione Europea e nazionale in
materia di concorrenza, liberta' di stabilimento e libera prestazione
di servizi, costituisce principio generale dell'ordinamento nazionale
la liberta' di apertura di nuovi esercizi commerciali sul territorio
senza contingenti, limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi
altra natura, esclusi quelli connessi alla tutela della salute, dei
lavoratori, dell'ambiente, ivi incluso l'ambiente urbano, e dei beni
culturali. Le Regioni e gli enti locali adeguano i propri ordinamenti
alle prescrizioni del presente comma entro 90 giorni dalla data di
entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto.».
Di conseguenza, il testo attuale dell'art. 3 d.l. n. 223/2006 e'
il seguente:
«3. Regole di tutela della concorrenza nel settore della
distribuzione commerciale.
1. Ai sensi delle disposizioni dell'ordinamento comunitario in
materia di tutela della concorrenza e libera circolazione delle merci
e dei servizi ed al fine di garantire la liberta' di concorrenza
secondo condizioni di pari opportunita' ed il corretto ed uniforme
funzionamento del mercato, nonche' di assicurare ai consumatori
finali un livello minimo ed uniforme di condizioni di accessibilita'
all'acquisto di prodotti e servizi sul territorio nazionale, ai sensi
dell'articolo 117, comma secondo, lettere e) ed m), della
Costituzione, le attivita' commerciali, come individuate dal decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 114, e di somministrazione di alimenti
e bevande, sono svolte senza i seguenti limiti e prescrizioni:
a) l'iscrizione a registri abilitanti ovvero possesso di
requisiti professionali soggettivi per l'esercizio di attivita'
commerciali, fatti salvi quelli riguardanti il settore alimentare e
della somministrazione degli alimenti e delle bevande;
b) il rispetto di distanze minime obbligatorie tra attivita'
commerciali appartenenti alla medesima tipologia di esercizio;
c) le limitazioni quantitative all'assortimento merceologico
offerto negli esercizi commerciali, fatta salva la distinzione tra
settore alimentare e non alimentare;
d) il rispetto di limiti riferiti a quote di mercato
predefinite o calcolate sul volume delle vendite a livello
territoriale sub regionale;
d-bis) il rispetto degli orari di apertura e di chiusura,
l'obbligo della chiusura domenicale e festiva, nonche' quello della
mezza giornata di chiusura infrasettimanale dell'esercizio;
e) la fissazione di divieti ad effettuare vendite
promozionali, a meno che non siano prescritti dal diritto
comunitario;
f) l'ottenimento di autorizzazioni preventive e le
limitazioni di ordine temporale o quantitativo allo svolgimento di
vendite promozionali di prodotti, effettuate all'interno degli
esercizi commerciali, tranne che nei periodi immediatamente
precedenti i saldi di fine stagione per i medesimi prodotti;
f-bis) il divieto o l'ottenimento di autorizzazioni
preventive per il consumo immediato dei prodotti di gastronomia
presso l'esercizio di vicinato, utilizzando i locali e gli arredi
dell'azienda con l'esclusione del servizio assistito di
somministrazione e con l'osservanza delle prescrizioni
igienico-sanitarie.
2. Sono fatte salve le disposizioni che disciplinano le vendite
sottocosto e i saldi di fine stagione.
3. A decorrere dalla data di entrata in vigore del presente
decreto sono abrogate le disposizioni legislative e regolamentari
statali di disciplina del settore della distribuzione commerciale
incompatibili con le disposizioni di cui al comma 1.
4. Le regioni e gli enti locali adeguano le proprie disposizioni
legislative e regolamentari ai principi e alle disposizioni di cui al
comma 1 entro il 1° gennaio 2007.»
Come emerge dalla vicenda normativa statale appena riportata, il
legislatore statale con il d.l. n. 201/2011 ha ritenuto che
l'eliminazione definitiva di vincoli di apertura oraria e di obblighi
di chiusura domenicale e festiva degli esercizi di vendita al
dettaglio, prevista in via sperimentale con il d.l. n. 223/2006 (come
integrato dall'art. 35 d.l. n. 98/2011, che aveva introdotto
l'originaria lett. «d-bis» che prevedeva la rimozione dei vincoli
solo in via sperimentale), potesse costituire, in base all'esperienza
verificata nell'applicazione di tale normativa, una misura idonea ad
ampliare la concorrenza nel commercio al dettaglio, e ad imprimere
cosi' maggiore sviluppo ed efficienza a tale settore economico.
In questo contesto si inseriscono gli artt. 88 e 89 della legge
finanziaria regionale toscana per il 2012, qui impugnati.
Tali disposizioni prevedono:
«Art. 88 Sostituzione dell'articolo 80 della l.r. n. 28/2005.
1. L'articolo 80 della l.r. n. 28/2005 (Codice del commercio.
Testo Unico in materia di commercio in sede fissa, su aree pubbliche,
somministrazioni di alimenti e bevande, vendita della stampa
quotidiana e periodica e distribuzione di carburanti), e' sostituito
dal seguente:
«Art. 80 Orari degli esercizi di commercio al dettaglio in
sede fissa. 1. Gli esercizi dl commercio al dettaglio in sede fissa
possono restare aperti al pubblico fino a un massimo di tredici ore
giornaliere. Il comune puo' limitare l'esercizio dell'attivita' in
orario notturno per ragioni di prevalente interesse pubblico.
2. Previa concertazione con le organizzazioni di categoria delle
imprese del commercio, dei lavoratori dipendenti, delle associazioni
dei consumatori e delle altre parti sociali interessate individuate
dal comune, maggiormente rappresentative, il comune puo' consentire
agli esercizi di derogare al limite di tredici ore giornaliere di cui
al comma 1, tenendo conto di quanto previsto dalla legge regionale 22
luglio 1998, n. 38 (Governo del tempo e dello spazio urbano e
pianificazione degli orari della citta').
3. Per garantire idonei livelli di servizio nei periodi di minore
e in quelli di maggiore afflusso dell'utenza, il comune puo'
stabilire programmi di apertura obbligatoria per turno.
4. Gli esercizi di commercio al dettaglio in sede fissa, salvo
quanto previsto ai commi 5, 6, 8 e 9, osservano la chiusura
domenicale e festiva.
5. Gli esercizi di commercio al dettaglio in sede fissa possono
derogare all'obbligo di chiusura domenicale e festiva di cui al comma
4, nelle domeniche e festivita' del mese di dicembre.
6. Previa concertazione con le organizzazioni e associazioni di
cui al comma 2, il comune puo' consentire l'apertura domenicale e
festiva degli esercizi di commercio al dettaglio in sede fissa in
deroga a quanto previsto al comma 4, coordinandosi con i comuni
vicini e nel rispetto della l.r. n. 38/1998.
7. Gli esercizi di commercio al dettaglio in sede fissa osservano
la chiusura nelle festivita' del: 1° gennaio, Pasqua, lunedi'
dell'Angelo, 25 aprile, 1° maggio, 15 agosto, 25 e 26 dicembre.
8. Previa concertazione con le organizzazioni e le associazioni
di cui al comma 2, il comune, per comprovate necessita' tecniche, per
rilevanti esigenze di servizio alla collettivita' o per ragioni di
pubblica utilita', puo' consentire l'apertura degli esercizi di
commercio al dettaglio in sede fissa nelle festivita' di cui al comma
7.
9. Gli esercizi di commercio al dettaglio in sede fissa del
settore alimentare devono garantire una giornata di apertura al
pubblico in caso di piu' di due festivita' consecutive.».
Art. 89 Modifiche all'articolo 81 della l.r. n. 28/2005.
1. Il comma 1 dell'articolo 81 della l.r. n. 28/2005 e'
sostituito dal seguente: «1. Gli esercizi di somministrazione di
alimenti e bevande determinano gli orari di apertura e chiusura al
pubblico entro limiti che il comune stabilisce previa concertazione
con le organizzazioni imprenditoriali del commercio e del turismo, le
organizzazioni sindacali dei lavoratori del settore e le associazioni
del consumatori, maggiormente rappresentative».
2. Il comma 2 dell'articolo 81 della l.r. n. 28/2005 e' abrogato.
Le disposizioni regionali, come si vede, confermano l'obbligo di
chiusura domenicale e festiva, salvo limitate deroghe, e prescrivono
il limite massimo di apertura oraria di tredici ore giornaliere,
salvo limitate deroghe da determinarsi da parte dei comuni. Infine,
la normativa regionale subordina la determinazione dei limiti orari,
che comunque debbono sussistere, di apertura degli esercizi di
somministrazione di alimenti e bevande, ad appositi provvedimenti dei
comuni interessati.
Appare evidente il contrasto della normativa regionale impugnata
con i principi fissati dalla nuova normativa statale riportata
all'inizio.
Gli interventi statali abolitivi dei limiti orari e festivi
all'apertura degli esercizi di vendita al dettaglio tendono a
realizzare, per espressa dichiarazione dell'art. 31, comma 2, d.l. n.
201/2011 e dell'art. 3, comma 1 d.l. n. 223/2006, migliori condizioni
di competitivita' del settore, accrescendo le possibilita' dei
consumatori di accedere ai servizi commerciali al dettaglio e
rimuovendo le disparita' territoriali (spesso a base microcomunale)
che determinano notorie e gravi distorsioni nella concorrenza del
settore, tanto dal punto di vista dello svolgimento in atto dei
servizi commerciali, quanto dal punto di vista dell'insediamento dei
nuovi esercizi di vendita.
Le norme statali in materia di rimozione delle limitazioni orarie
e festive al commercio al dettaglio costituiscono quindi esercizio
della competenza statale esclusiva in materia di tutela della
concorrenza (art. 117, comma 2, lett. e) Cost.).
Nel disporre nel senso sopra indicato, chiaramente incompatibile
con l'attuale disciplina statale, la Regione Toscana ha di
conseguenza violato tale competenza statale esclusiva.
Il tema dei rapporti tra disciplina della concorrenza e
disciplina dell'apertura oraria e festiva degli esercizi di vendita
al dettaglio ha formato oggetto di una analisi attenta ed evolutiva
nella giurisprudenza di codesta Corte.
L'approdo attuale di tale analisi puo' ravvisarsi nella sentenza
n. 150/2011, ove codesta Corte ha affermato quanto segue: «la
disciplina degli orari degli esercizi commerciali rientra nella
materia "commercio" (sentenze n. 288 del 2010 e n. 350 del 2008), di
competenza esclusiva residuale delle Regioni, ai sensi del quarto
comma dell'art. 117 Cost., e "il decreto legislativo 31 marzo 1998,
n. 114 (Riforma della disciplina relativa al settore del commercio, a
norma dell'art. 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59), [...],
si applica, ai sensi dell'art. 1, comma 2, della legge 5 giugno 2003,
n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della
Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), soltanto
alle Regioni che non abbiano emanato una propria legislazione nella
suddetta materia" (sentenze n. 288 e n. 247 del 2010, ordinanza n.
199 del 2006).
Si e' anche evidenziato che l'ascrivibilita' della disciplina
degli orari degli esercizi commerciali alla materia "commercio" trova
ulteriore conferma, a contrario, nell'art. 3, comma 1, del
decreto-legge n. 223 del 2006.
Tale ultima norma, infatti, "nel dettare le regole di tutela
della concorrenza nel settore della distribuzione commerciale - al
fine di garantire condizioni di pari opportunita' ed il corretto ed
uniforme funzionamento del mercato, nonche' di assicurare ai
consumatori finali un livello minimo ed uniforme di condizioni di
accessibilita' all'acquisto di prodotti e servizi sul territorio
nazionale - non ricomprende la disciplina degli orari e della
chiusura domenicale o festiva nell'elenco degli ambiti normativi per
i quali espressamente esclude che lo svolgimento di attivita'
commerciali possa incontrare limiti e prescrizioni" (sentenza n. 288
del 2010).
Tuttavia, anche se la disciplina in esame e' riconducibile alla
materia "commercio", di competenza regionale, e' comunque necessario
valutare se la stessa, nel suo contenuto, determini o meno un vulnus
alla tutela della concorrenza, tenendo presente che e' stata
riconosciuta la possibilita', per le Regioni, nell'esercizio della
potesta' legislativa nei loro settori di competenza, di dettare norme
che, indirettamente, producano effetti pro-concorrenziali.
Infatti la materia "tutela della concorrenza", di cui all'art.
117, secondo comma lettera e), Cost., non ha solo un ambito
oggettivamente individuabile che attiene alle misure legislative di
tutela in senso proprio, quali ad esempio quelle che hanno ad oggetto
gli atti e i comportamenti delle imprese che incidono negativamente
sull'assetto concorrenziale dei mercati e ne disciplinano le
modalita' di controllo, ma, dato il suo carattere "finalistico",
anche una portata piu' generale e trasversale, non preventivamente
delimitabile, che deve essere valutata in concreto al momento
dell'esercizio della potesta' legislativa sia dello Stato che delle
Regioni nelle materie di loro rispettiva competenza.
Nel caso di specie, la normativa regionale sull'apertura
domenicale e festiva degli esercizi commerciali per la vendita al
dettaglio non solo persegue il medesimo obiettivo di apertura al
mercato e di eliminazione di barriere e vincoli al libero esplicarsi
dell'attivita' economica che ha ispirato il d.lgs. n. 114 del 1998,
ma ne amplia la portata liberalizzatrice, aumentando, rispetto a
quanto prevede l'art. 11 di tale decreto, il numero di giornate in
cui e' consentita l'apertura domenicale e festiva, contribuendo,
quindi, ad estendere l'area di libera scelta sia dei consumatori che
delle imprese.
In conclusione, la Regione Abruzzo, con le norme impugnate, ha
esercitato la propria competenza in materia di commercio, dettando
una normativa che non solo non si pone in contrasto con gli obiettivi
delle norme statali che disciplinano il mercato, tutelano e
promuovono la concorrenza, ma che produce anche effetti
pro-concorrenziali, sia pure in via marginale e indiretta».
L'impatto pro concorrenziale dell'abolizione delle limitazioni di
apertura degli esercizi pubblici di vendita al dettaglio e' quindi un
dato ormai acquisito alla giurisprudenza costituzionale, tanto che
rende inattingibili dal legislatore statale eventuali leggi
liberalizzatrici introdotte dalle Regioni.
Cio' comporta, a maggior ragione, che sussista ormai il titolo
del legislatore statale di intervenire sulla materia, quante volte
ravvisi la necessita' di rimuovere pregiudizi all'assetto
concorrenziale del mercato che derivano direttamente e immediatamente
da quelle limitazioni.
Ora, e' dato pacifico, come gia' detto, che la molteplicita' di
discipline locali delle limitazioni orarie e festive dell'apertura
degli esercizi di vendita al dettaglio, spesso diversissime a minima
distanza (nel caso p. es. di comuni di piccola estensione), distorce
la concorrenza sia nell'erogazione dei servizi in questione, sia
nella localizzazione delle nuove imprese di vendita. Cio' danneggia
l'utenza e compromette l'efficienza concorrenziale del settore, che
deve scontare barriere amministrative economicamente non
giustificate.
In questo contesto, non puo' esservi dubbio sull'avvenuta
traslazione della materia delle limitazioni orarie e festive, nella
dimensione della rimozione delle stesse, alla competenza statale
esclusiva ex art. 117 comma 2, lett. e) Cost.
Cio', naturalmente, non significa che le Regioni non possano
legiferare nella materia, che come ha ribadito il citato precedente
di codesta Corte rientra anche nella materia residuale «commercio».
Tuttavia, l'indubbia insorgenza del titolo esclusivo statale preclude
interventi normativi regionali che abbiano per oggetto o per effetto
la vanificazione della disciplina statale liberalizzatrice.
Le Regioni, in definitiva, possono intervenire nella materia
delle (rimosse) limitazione festive e orarie nel senso di far
emergere le esigenze specificamente «commerciali», e come tali
riconducibili alla suddetta competenza residuale, che potrebbero
giustificare ancora talune ipotesi limitative. Ma e' evidente che in
questo contesto la legislazione regionale consentita deve muovere
dalla chiara e specifica indicazione gia' nella legge delle ragioni
giustificatrici delle limitazioni, deve escludere ogni
discrezionalita' amministrativa nel gestire le procedure di
introduzione delle limitazioni, deve prevedere la temporaneita' delle
limitazioni e la loro cessazione al termine del periodo prescritto,
che dara' ingresso ad un nuovo esame della possibilita' di introdurle
ancora o di modificarle. Solo in questo modo, la competenza
legislativa regionale potra' esplicarsi in questa materia in modo
coordinato con il principio di tutela della concorrenza espresso
dall'abolizione delle limitazioni da parte della legge statale.
Previsioni come quelle impugnate, che da un lato reintroducono
stringenti e rigidi limiti di apertura, e dall'altro rimettono alla
non delimitata discrezionalita' delle amministrazioni locali le
deroghe a tali limiti, per giunta senza prevedere termini temporali
di efficacia della normativa cosi' introdotta, producono invece
l'effetto diretto di conservare la causa di distorsione del mercato
insita nelle limitazioni cosi' connotate, che il legislatore statale
ha inteso superare.
Interventi del tipo di quelli espressi dagli artt. 88 e 89 della
legge regionale qui impugnata, per le ragioni ora illustrate invadono
quindi l'ambito di intervento che nella materia si e' aperto alla
legislazione statale di tutela della concorrenza, e violano
palesemente l'art. 117, comma 2, lett. e) Cost.