Ricorso della Provincia autonoma di Trento, in persona del
presidente della giunta provinciale protempore Lorenzo Dellai,
autorizzato con deliberazione della giunta provinciale n. 2011 del 30
agosto 2004 (doc. 1), rappresentata e difesa - come da procura
speciale del 30 agosto 2004, n. rep. 26159, rogata dal dott. Tommaso
Sussarellu, ufficiale rogante dalla provincia stessa (doc. 2) -
dall'avv. prof. Giandomenico Falcon di Padova e dall'avv. Luigi Manzi
di Roma, con domicilio eletto in Roma presso lo studio dell'avv.
Manzi, in via Confalonieri, 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione che non spetta allo Stato di dettare, in materia di
competenza provinciale, norme sostanzialmente regolamentari, operanti
anche nella provincia di Trento, e di attribuire poteri
amministrativi ad organi statali, e per il conseguente annullamento
del decreto del Ministro della salute 31 maggio 2004, requisiti che
devono possedere le societa' scientifiche e le associazioni
tecnico-scientifiche delle professioni sanitarie, pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale n. 153 del 2 luglio 2004, per violazione:
dell'art. 8, n. 1) e a 29), dell'art. 9, n. 10) e dell'articolo 16
del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 e delle relative norme
d'attuazione; degli artt. 2 e 4 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266;
dell'art. 117, commi 3, 4 e 6, e dell'art. 118 della Costituzione, in
collegamento con l'art. 10 della legge costituzionale 19 ottobre
2001, n. 3; dei principi di leale collaborazione e di certezza
normativa.
F a t t o
La Provincia autonoma di Trento e' dotata di competenza
legislativa concorrente in materia di sanita' e di competenza
primaria in materia di «formazione professionale» e di «ordinamento
degli uffici provinciali e del personale ad essi addetto» ai sensi
dell'art. 9. n. 10) e dell'art. 8, n. 29) e n. 1), dello Statuto
speciale. In tali materie ora l'art. 117 della Costituzione riconosce
alle Regioni ordinarie una maggiore autonomia, in quanto non
sussistono piu' i limiti delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali (sent. n. 274/2003) e dell'interesse nazionale
(sent. n. 303/2003), salvi i condizionamenti derivanti dai compiti
«trasversali» di cui all'art. 117, comma 2. Dunque, In virtu'
dell'art. 10 legge costituzionale n. 3/2001, anche per la Provincia
autonoma di Trento si puo' fare riferimento, per i limiti della
potesta' legislativa in materia di sanita' e di formazione
professionale, al Titolo V della Costituzione. Dall'art. 117, comma
3, della Costituzione e dall'art. 10 legge costituzionale n.3/2001,
poi, risulta che la provincia e' titolare di potesta' legislativa
concorrente in materia di «professioni».
Nelle materie della sanita' e della formazione professionale le
funzioni amministrative sono state trasferite con il d.P.R. 28 marzo
1975, n. 474, con il d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197, con il d.P.R. 1°
novembre 1973, n. 689, nessuno dei quali riserva allo Stato le
funzioni di definizione dei requisiti delle societa' scientifiche e
di riconoscimento delle societa' stesse.
La competenza provinciale in materia di formazione nel settore
medico ha trovato riconoscimento in alcune pronunce della Corte
costituzionale (n. 406 del 2001, n. 510 del 2002, n. 316 del 1993).
Il decreto qui impugnato interviene, essenzialmente, nella
materia della formazione professionale, nella quale rientra la
formazione specifica in medicina generale (v. sentt. n. 316 del 1993
e n. 354 1994). Esso puo' considerarsi interferente anche con la
materia dell'organizzazione sanitaria (per cio' che riguarda la
collaborazione delle societa' scientifiche con le istituzioni
sanitarie), nella quale pure la Provincia autonoma di Trento deve
considerarsi titolare di potesta' primaria. Infatti, la materia
«tutela della salute» viene intesa come non comprensiva dei profili
organizzativi, che vengono invece ricondotti all'art. 117, comma 4:
in questo senso si e' espressa la circolare dello stesso Ministro
della salute 17 gennaio 2002, n. 1 (doc. 3) e anche codesta Corte
costituzionale ha dichiarato la sopravvenuta carenza di interesse nel
giudizio relativo al d.lgs. n. 229/1999 prendendo atto del fatto che,
in materia di organizzazione sanitaria, «con la riforma del Titolo V
il quadro delle competenze e' stato profondamente rinnovato e in tale
quadro le regioni possono esercitare le attribuzioni, di cui
ritengano di essere titolari» (sent. n. 510/2002, punto 4 del
Diritto).
Nelle premesse del decreto si richiama l'art. 16-ter del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, che «prevede la definizione da
parte della commissione nazionale per la formazione continua dei
requisiti per l'accreditamento delle societa' scientifiche che
svolgono attivita' di formazione continua», si ricorda che «non sono
previsti dalle leggi vigenti specifici requisiti per la costituzione
delle societa' scientifiche dell'area sanitaria» e si afferma,
dunque, l'opportunita' «di definire i requisiti essenziali che le
societa' scientifiche devono possedere per svolgere le richiamate
attivita» (formative e di collaborazione con le istituzioni pubbliche
competenti in materia di sanita) «con particolare riferimento
all'attivita' formativa nell'ambito del programma ECM ed
all'attivita' di collaborazione nei confronti degli organi centrali e
regionali e delle istituzioni e degli organismi che operano nei vari
settori di attivita' sanitarie» (la sigla ECM indica le attivita' di
Educazione continua in medicina). Inoltre, il decreto precisa che il
potere di riconoscimento (previa verifica del possesso dei requisiti)
deve spettare al Ministro della salute (cioe' allo stesso autore del
decreto), «in ragione del ruolo che le societa' scientifiche devono
svolgere nell'ambito del sistema sanitario italiano e delle
implicazioni che il contributo culturale e scientifico dello stesso
puo' comportare per lo sviluppo e la qualita' delle attivita'
sanitarie e mediche del Paese». Infine, il decreto rimette «alla
disciplina generale, che sara' stabilita dall'intesa fra il Ministero
della salute e le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano
ai sensi dell'art. 8. comma 6 della legge 5 giugno 2003, n. 131, di
definizione dei requisiti e delle modalita' di accreditamento delle
societa' scientifiche in qualita' di provider di formazione
residenziale e a distanza».
Nella parte dispositiva del decreto, l'art. 1 stabilisce che,
«per poter svolgere le attivita' di collaborazione con le istituzioni
sanitarie e le attivita' di aggiornamento professionale di cui in
premessa, le societa' scientifiche dei medici-chirurghi, dei
veterinari degli odontoiatri, dei farmacisti e le associazioni
tecnico-scientifiche dei professionisti sanitari delle professioni
infermieristiche, tecniche, della riabilitazione e della prevenzione
devono essere riconosciute con decreto del Ministero della salute».
Il comma 2 estende tale necessita' alle societa' scientifiche
«degli psicologi, dei biologi, dei fisici e dei chimici, costituite
da professionisti che svolgano in via esclusiva o prevalente
attivita' sanitaria». Il comma 3 fissa i requisiti necessari per il
riconoscimento.
L'art. 2 e l'art. 3 stabiliscono ulteriori requisiti, mentre
l'art. 4 da' una possibilita' di deroga temporanea.
L'art. 5, comma 1, dispone che «le societa' scientifiche e le
associazioni tecnico-scientifiche per poter essere accreditate come
provider ai fini del programma ECM devono essere preventivamente
riconosciute ai sensi del presente decreto e devono essere in
possesso dei requisiti per l'accreditamento che saranno stabiliti
dall'intesa fra il Ministero della salute e le regioni e le province
autonome di Trento e Bolzano ai sensi dell'art. 8, comma 6 della
legge 5 giugno 2003, n. 131». Il comma 2 riprende quanto gia'
risultante dall'art. 1, comma 1.
L'art. 6 regola la procedura di riconoscimento, statuendo che,
«per essere riconosciute ai sensi del presente decreto, le societa'
scientifiche e le associazioni tecnico-scientifiche devono produrre
istanza al Ministero della salute - Dipartimento della qualita' -
Direzione generale delle risorse umane e delle professioni sanitarie,
con allegata idonea documentazione sul possesso dei requisiti di cui
all'art. 1»; le domande delle societa' medico-scientifiche «sono
trasmesse tramite la FISM, che provvede all'istruttoria preventiva»
(comma 1). Dal comma 2 risulta che «all'accertamento della
rappresentativita' dei professionisti attivi nella specializzazione o
disciplina o specifica area di esercizio professionale provvede
l'ordine o collegio professionale, d'intesa con il Ministero della
salute, e, per le categorie prive di ordine o collegio, il Ministero
della salute». Il Ministero provvede sulla domanda «previa
acquisizione del parere di una commissione costituita con decreto del
Ministero della salute con la partecipazione di rappresentanti delle
regioni, degli ordini e collegi professionali e delle associazioni
professionali delle professioni tecniche, della riabilitazione e
della prevenzione, nonche' della FISM» (comma 3). La Direzione
generale delle risorse umane e delle professioni esercita la
vigilanza e la periodica verifica dei requisiti (comma 4). Il comma 5
riguarda le societa' scientifiche e le associazioni
tecnico-scientifiche gia' esistenti: esse «devono chiedere il
riconoscimento entro tre mesi dalla data di entrata in vigore del
presento decreto».
Infine, l'art. 7 dispone che «il venir meno di uno o piu'
requisiti di cui all'art. 1... determina la revoca del
riconoscimento», e che la revoca «e' disposta con decreto del
Ministro della salute, sentita la commissione di cui all'art. 6».
Il d.m. 31 maggio 2004 non menziona specificamente la provincia
autonoma di Trento ne' contiene una clausola di salvaguardia delle
competenze delle regioni speciali. Il contenuto complessivo del
decreto, comunque, e' tale che esso risulta rivolto anche alle
province autonome, in modo tale da pretendere immediata applicazione.
Per questo motivo, si rende necessario impugnare un atto ministeriale
che - in materia di indubbia competenza regionale e provinciale - e'
stato adottato senza alcun coinvolgimento delle regioni, senza base
legislativa e che detta norme sostanzialmente regolamentari,
attribuendo poteri amministrativi ad organi statali.
D i r i t t o
1) Illegittimita' per difetto del potere esercitato.
Come gia' accennato, il d.m. 31 maggio 2004 richiama, a proprio
fondamento, l'art. 16-ter del d.lgs. n. 502/92. Questa disposizione
disciplina la Commissione nazionale per la formazione continua,
organo presieduto dal Ministro della salute e composto «da quattro
vicepresidenti, di cui uno nominato dal Ministro della salute, uno
dal Ministro dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca, uno
dalla Conferenza permanente dei Presidenti delle regioni e delle
province autonome di Trento e di Bolzano, uno rappresentato dal
Presidente della federazione nazionale degli ordini dei medici
chirurghi e degli odontoiatri, nonche' da 25 membri», designati da
vari soggetti. Alla Commissione sono attribuiti diversi compiti, fra
i quali quello di definire «i requisiti per l'accreditamento delle
societa' scientifiche nonche' dei soggetti pubblici e privati che
svolgono attivita' formative» e procedere «alla verifica della
sussistenza dei requisiti stessi» (art. 16-ter, comma 2, ultima
frase).
Tale norma, pero', risulta inidonea a fondare il potere
esercitato dal Ministro con l'atto impugnato, e cio' per tre distinte
concorrenti ragioni:
A) Il d.m. 31 maggio 2004 prevede un «riconoscimento» e un
«accreditamento» (art. 5, comma 1, riguardante il programma ECM,
Educazione continua dei medici). I requisiti del primo sono
direttamente fissati dal decreto, mentre per il secondo si rinvia ad
un intesa fra Ministero e Regioni. L'art. 16-ter, invece, menziona
solo l'istituto dell'accreditamento (riferendolo alle attivita'
formative in generale) e prevede che i requisiti siano stabiliti
dalla Commissione nazionale per la formazione continua, che deve
anche procedere alla verifica della loro esistenza (verifica che
dovrebbe coincidere con l'accreditamento stesso).
Il Ministro, dunque, ha aggiunto alla necessita' di
accreditamento quella di un previo «riconoscimento»,
autoattribuendosi il potere - non previsto da alcuna norma - di
fissare i requisiti e di effettuare il riconoscimento stesso. Poiche'
tale disciplina e tale potere incidono su una materia (o piu'
materie) di competenza della Provincia, come sopra esposto, la
mancanza di fondamento legislativo implica lesione delle competenze
costituzionali della Provincia (v., ad es., la sent. n. 266/2001, che
ha annullato, per difetto di base legislativa, un regolamento recante
i requisiti tecnici dei serbatoi interrati).
Ne' si puo' ritenere che il «riconoscimento» di cui al decreto
impugnato coincida sostanzialmente con l'accreditamento di cui
all'art. 16-ter d.lgs. n. 502/1992. Il potere previsto
dall'art. 16-ter, infatti, si differenzia, per oggetto e soggetto, da
quello qui contestato. Il riconoscimento non riguarda solo le
attivita' formative ma anche la collaborazione con le istituzioni
sanitarie (art. 1, comma 1, e art. 5, comma 2); l'art. 16-ter,
inoltre, attribuisce i poteri amministrativi (di definizione dei
requisiti e di verifica) alla Commissione nazionale per la formazione
continua, non al Ministro. Ne risulta confermata la lesivita' del
decreto;
B) Qualora, in denegata ipotesi, codesta Corte ritenesse che
l'oggetto dell'art. 16-ter corrisponda all'oggetto del d.m. 31 maggio
2004, questo sarebbe comunque illegittimo. Infatti, in base
all'art. 19 del d.lgs. n. 502/1992 (come risultante dopo la sent.
della Corte costituzionale n. 354/1994) le autonomie speciali sono
vincolate solo dai principi desumibili dagli artt. 1, commi 1 e 4, 6,
commi 1 e 2, 10, 11, 12 e 13, 14, comma 1, 15, 16, 17 e 18, in quanto
norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica.
L'art. 16-ter, dunque, non e' applicabile alla Provincia autonoma di
Trento, sia in quanto non richiamato dall'art. 19, comma 2, sia,
comunque, in quanto non costituisce un principio di riforma
economico-sociale sia, infine, perche', come gia' detto, il limite
dalle riforme economico-sociali non limita piu' le materie di
potesta' primaria (sent. n. 274/2003). Dunque, il d.m. 31 maggio
2004, essendo rivolto anche alla Provincia autonoma di Trento, ne
lede le competenze costituzionali, perche' la norma legislativa che
ne costituirebbe il fondamento non riguarda le autonomie speciali;
C) In ulteriore subordine, si osserva che il potere
esercitato dal Ministro, qualora fosse stato previsto dall'art.
16-ter d.lgs. n. 502/1992, anche in relazione alla Provincia autonoma
di Trento, dovrebbe comunque ritenersi venuto meno a seguito della
legge Costituzionale n. 3/2001, in quanto si tratta di un potere
sostanzialmente regolamentare. Si noti che la stessa Adunanza
generale del Consiglio di Stato, nel parere 11 aprile 2002,
n. 1/2002, ha escluso la sopravvivenza di poteri regolamentari (si
trattava della materia sanitaria) dopo la legge Costituzionale
n. 3/2001, e nel parere n. 5 dell"8 novembre 2002 ha affermato
l'abrogazione delle norme che prevedevano poteri regolamentari
statali in materie non menzionate dall'art.117, comma 2,
Costituzione.
Quanto alla necessita' di valutare con criteri «sostanziali» la
natura di un atto quale il d.m. 31 maggio 2004, si puo' rinviare alle
sentenze di codesta Corte costituzionale n. 88/2003, punto 3 del
Diritto, e n. 12/2004.
Sotto ogni profilo, dunque, risulta la lesione delle competenze
legislative ed amministrative della Provincia risultanti dalle norme
statutarie e di attuazione sopra citate nonche' dell'art. 117 della
Costituzione, in quanto esso ampli l'autonomia legislativa
provinciale in materia di formazione professionale e di
organizzazione sanitaria.
2) Violazione dell'art. 2 d.lgs. n. 266/1992, dell'art. 117,
comma 6, della Costituzione e del principio di certezza normativa.
Il Ministro della salute ha adottato un atto sostanzialmente
regolamentare in materia di competenza primaria (al minimo,
concorrente) della Provincia, indirizzando norme immediatamente
applicabili alle societa' scientifiche operanti nella provincia di
Trento. Ne risulta una violazione dell'art. 2 d.lgs. n. 266/1992,
perche', nelle materie provinciali, lo Stato puo' intervenire solo
con legge e solo facendo sorgere, eventualmente, un obbligo di
adeguamento: in questo caso, invece, la materia della formazione
professionale e' stata disciplinata con norme direttamente
applicabili (il che e' precluso anche alla legge), per di piu' di
rango regolamentare, con duplice violazione dell'art. 2 d.lgs.
n. 266/1992, nonche' dell'art. 117, comma 6, della Costituzione se,
come illustrato nel Fatto, si ritiene che le competenze provinciali
in materia di formazione e di organizzazione sanitaria vadano ora
ricondotte all'art. 117 della Costituzione.
Infine, va notato che, se anche si ritenesse giuridicamente
inefficace la pretesa del regolamento alla diretta disciplina, della
materia di competenza provinciale, la stessa presenza di tale
disciplina comporta una situazione di incertezza che di per se' viola
il principio di certezza normativa, in quanto determina sia per
l'Amministrazione provinciale che per gli operatori uno stato di
incertezza sulla normativa da applicare. Ed e' da ricordare che
codesta Corte costituzionale ha gia' affermato che il «valore
costituzionale della certezza e della chiarezza normativa» puo'
essere fatto valere nelle controversie fra Stato e Regioni (v. la
sent. n. 94 del 1995, punto 2 in diritto).
3) Violazione del principio di leale collaborazione.
Il d.m. 31 maggio 2004 e' stato adottato senza coinvolgimento
della Conferenza Stato-Regioni. Cio' stupisce particolarmente
considerando che lo stesso decreto, nelle premesse, richiama diversi
atti di intesa e accordi con le Regioni nella materia in questione e
poi, all'art. 5, comma 1., rimette ad un'intesa fra Ministero della
salute e Regioni la definizione dei requisiti per l'accreditamento.
La necessita' di un coinvolgimento delle Regioni nell'emanazione
dei decreto qui impugnato risulta sia dal principio generale di leale
collaborazione, che richiede forme di raccordo quando le competenze
statali esercitate interferiscano con le competenze regionali [si
veda, da ultimo, la sent. n. 308/2003: «In casi di questo genere,
come questa Corte ha numerose volte affermato (per tutte, sentenze
n. 96 del 2003, n. 422 del 2002, occorre addivenire a forme di
esercizio delle funzioni, da parte dell'ente competente, attraverso
le quali siano efficacemente rappresentati tutti gli interessi e le
posizioni costituzionalmente rilevanti. Nei casi in cui, per la loro
connessione funzionale, non sia possibile una netta separazione
nell'esercizio delle competenze, vale il principio detto della "leale
cooperazione", suscettibile di essere organizzato in modi diversi,
per forme e intensita' della pur necessaria collaborazione»], sia
dall'art. 2, comma 3, d.lgs. n. 281/1997 («La Conferenza
Stato-regioni e' obbligatoriamente sentita in ordine agli schemi di
disegni di legge e di decreto legislativo o di regolamento del
Governo nelle materie di competenza delle regioni o delle province
autonome di Trento e di Bolzano»), dato che il d.m. 31 maggio 2004,
come detto, e' sostanzialmente un regolamento.
Ora, dato che la materia oggetto del decreto spetta alla
competenza primaria delle regioni, ne risulta che - anche a ritenere
in denegata ipotesi legittimo l'uso del potere regolamentare - il
d.m. 31 maggio 2004 avrebbe dovuto essere adottato previa intesa con
la Conferenza Stato-regioni; in subordine, era comunque necessario
almeno il parere di cui all'art. 2 d.lgs. n. 281/1997.
Ne risulta un ulteriore profilo di lesivita' costituzionale
dell'atto impugnato.
4) Violazione dell'art. 4 d.lgs. n. 266/1992. dell'art. 118 della
Costituzione e del principio di leale collaborazione.
Infine, una specifica illegittimita' colpisce le norme che
attribuiscono poteri amministrativi ad organi statali: l'art. 1,
commi 1 e 2, l'art. 5, l'art. 6, commi 2, 3 e 4, l'art. 7, comma 2.
Persino qualora, in denegata ipotesi, si ritenessero infondati i
motivi di cui sopra e legittima la disciplina da parte statale - con
atto sostanzialmente regolamentare assunto senza procedure di
collaborazione - dal riconoscimento e dei relativi requisiti,
comunque sarebbe illegittima l'attribuzione ad organi statali di
funzioni amministrative che non richiedono esercizio unitario.
Il d.m. 31 maggio 2004 motiva l'attribuzione del potere di
riconoscimento al Ministro richiamando l'importanza dal molo delle
societa' scientifiche. Cio' pare costituire un implicito riferimento
ad un presunto «interesse nazionale», che pero', non rappresenta piu'
un limite generale delle competenze regionali e provinciali.
Ora lo Stato puo' trattenere, nelle materie provinciali, solo le
funzioni amministrative che richiedono un esercizio unitario: e pare
evidente che il concreto riconoscimento delle societa' scientifiche,
in applicazione dei requisiti prefissati, l'accertamento della
rappresentativita' dei professionisti, la vigilanza e la verifica dei
requisiti e la revoca sono atti che possono essere svolti in modo
adeguato (anzi, piu' adeguato) al livello locale senza nessun
esigenza di esercizio unitario.
Ne' il fatto che le societa' operino in piu' regioni osta ad un
riconoscimento regionale: codesta Corte costituzionale ha gia'
riconosciuto che le autorizzazioni rilasciate dalle regioni possono
avere valore nazionale (v. senti n. 375/2003 e n. 392/1998).
Dunque, risulta illegittima l'allocazione dei poteri
amministrativi previsti dal d.m 31 maggio 2004 in capo ad organi
statali.
Qualora, in denegata ipotesi, si ritenesse esistente un'esigenza
di esercizio unitario, il d.m. 31 maggio 2004 sarebbe pur sempre
illegittimo sia perche' in ogni modo la disciplina derogatoria in
forza del principio di sussidiarieta' non puo' essere contenuta in un
decreto ministeriale ma richiede la legge statale, sia perche'
l'attrazione allo Stato di funzioni amministrative in materie
regionali, in virtu' del principio di sussidiarieta', deve essere
compensata dalla previsione di un'intesa con la regione per
l'esercizio della funzione in questione (in questo caso, della
regione ove ha sede la societa): v. le sentt. n. 303/2003 e
n. 6/2004. Nel caso di specie, invece, i poteri di riconoscimento e
revoca sono esercitati a seguito del parere di una commissione in cui
le regioni sono rappresentate in misura non meglio precisata (art. 6,
comma 3), mentre quelli di cui all'art. 6, commi 2 e 4, sono
esercitati senza alcun coinvolgimento dalle regioni.
Ne' le conclusioni muterebbero se si assumesse come parametro il
quadro statutario. ritenendo che l'art. 117 della Costituzione non
abbia ampliato l'autonomia provinciale in materia di formazione
professionale e organizzazione sanitaria. In questo caso, infatti, le
norme attributive di funzioni amministrative ad organi statali
violerebbero le norme di attuazione di cui al d.P.R. 28 marzo 1975,
n. 474, al d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197, e al d.P.R. 1° novembre
1973, n. 689 (nessuno dei quali riserva allo Stato le funzioni di
definizione dei requisiti delle societa' scientifiche e di
riconoscimento delle societa' stesse e l'art. 4, comma 1, d.lgs.
n. 266/1992, in base al quale «nelle materie di competenza propria
della regione o delle province autonome la legge non puo' attribuire
agli organi statali funzioni amministrative, comprese quelle di
vigilanza, di polizia amministrativa e di accertamento di violazioni
amministrative, diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo
statuto speciale e le relative norme di attuazione, salvi gli
interventi richiesti al sensi dell'art. 22 dello statuto medesimo».