ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi promossi con ricorsi delle Regioni Liguria e Lombardia
notificati il 7 settembre 1979 e il 3 gennaio 1980, depositati in
Cancelleria il 14 settembre 1979 e il 18 gennaio 1980 ed iscritti al
n. 26 del registro ricorsi 1979 e al n. 3 del registro ricorsi 1980,
per conflitti di attribuzione sorti a seguito delle Note del
Commissario del Governo per le Regioni Liguria e Lombardia
rispettivamente del 5 luglio e del 27 ottobre 1979, recanti:
"Assoggettamento all'obbligo di rendicontazione e al giudizio di
conto dei tesorieri regionali" e (per la Regione Lombardia)
dell'ordinanza della Corte dei conti - Sezione II giurisdizionale -
n. 015/79 del 7 febbraio 1979;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 9 febbraio 1988 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Uditi l'Avvocato Sergio Panunzio per la Regione Liguria,
l'Avvocato Umberto Pototschnig per la Regione Lombardia e l'Avvocato
dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Ritenuto in fatto
1. - La Regione Liguria, con ricorso 7 settembre 1979, ha
sollevato conflitto di attribuzione in relazione alla nota 5 luglio
1979 n. 49430 (pervenuta alla Regione il 10 dello stesso mese) con la
quale il Commissario del Governo, su istruzioni del Presidente del
Consiglio dei Ministri, portava a conoscenza del Presidente del
Consiglio regionale e del Presidente della Giunta della Liguria
medesima l'ordinanza 7 febbraio 1979 della Corte dei conti (2a Sez.),
che ingiungeva agli istituti di tesoreria delle regioni di presentare
i conti giudiziali della gestione delle entrate e delle spese di
contabilita' regionale. La stessa Regione, inoltre, ha precisato nel
suo ricorso di proporre conflitto, "per quanto possa occorrere",
anche in relazione alla predetta ordinanza della Corte dei conti,
ritenendo la "pretesa" da questa avanzata priva di fondamento
giuridico ed invasiva della sfera di competenze costituzionalmente
garantita alla Regione.
A sostegno della propria richiesta, la ricorrente osserva che
dalla legislazione vigente e, in particolare, dall'art. 44 del T.U.
delle leggi sulla Corte dei conti si desume che, mentre e'
riconosciuta a tale Corte una giurisdizione generale in tema di
rendiconto del denaro dello Stato, al contrario, per quanto riguarda
le altre amministrazioni pubbliche, il giudizio della Corte dei conti
puo' avvenire soltanto se previsto da leggi speciali e nei limiti di
queste ultime. Il silenzio della legge in relazione ai conti delle
amministrazioni regionali porterebbe a escludere la legittimita'
della "pretesa" formulata dallo Stato con gli atti impugnati, tanto
piu' che anche leggi recenti, come la legge 19 maggio 1976, n. 335
(art. 31), non operano alcuna estensione del giudizio di conto ai
tesorieri regionali.
Un'ulteriore conferma di tale posizione deriverebbe, sempre a
giudizio della ricorrente, tanto dal fatto che, se si accettasse la
prospettazione del Governo si stabilirebbe uno sbilanciamento tra la
disciplina del controllo preventivo sugli atti regionali (affidato a
organi della regione) e quella del controllo successivo (che si
presume affidato alla Corte dei conti), quanto dalla positiva
affermazione dell'art. 28 della legge n. 335 del 1976, che affida
alla legge regionale l'approvazione del rendiconto delle regioni.
Da tutto cio', conclude la ricorrente, sembra desumersi
l'insussistenza dell'obbligo del tesoriere regionale di rendere il
conto giudiziale alla Corte dei conti e, di conseguenza, la
fondatezza del ricorso proposto.
2. - In rappresentanza e in difesa del Presidente del Consiglio
dei Ministri si e' costituita, in data 25 settembre 1979,
l'Avvocatura Generale dello Stato, la quale ha chiesto che sia
dichiarata, in via pregiudiziale, l'inammissibilita' del ricorso o,
comunque, l'infondatezza dello stesso.
Dopo aver ricordato che l'ordinanza della Corte dei conti qui in
contestazione ha avuto origine da un concreto giudizio relativo ad
altra regione (Campania) e che essa aveva lo scopo di delineare, per
via analogica, alcune regole concernenti la redazione e la
presentazione dei conti giudiziali da parte dei tesorieri regionali,
l'Avvocatura afferma che la nota del Commissario del Governo per la
Liguria, oggetto del presente giudizio, ha dato esecuzione a una
precedente nota del Consiglio dei Ministri, adottata in data 30
maggio 1979, la quale disponeva che si portasse l'anzidetta ordinanza
a conoscenza dei competenti organi regionali. Su tale premessa
l'Avvocatura chiede che sia dichiarato inammissibile il ricorso in
ragione dell'inidoneita' dell'atto formalmente impugnato - la nota
commissariale - a determinare l'invasione o la menomazione delle
competenze regionali, trattandosi di un atto che, lungi dal porre
obblighi, si limita a portare a conoscenza degli organi della Regione
Liguria un'ordinanza che afferma un obbligo in relazione ad altro
giudizio e ad altra regione. Ne', d'altra parte, si potrebbe ritenere
ammissibiile il ricorso interpretandolo come sostanzialmente proposto
avverso l'ordinanza della Corte dei conti prima ricordata, poiche',
trattandosi di un atto emesso nel corso di un giudizio al quale era
estranea la Regione Liguria, il relativo obbligo non puo'
considerarsi diretto contro quest'ultima e non puo', pertanto,
ritenersi realmente invasivo delle competenze della ricorrente.
In ogni caso, il ricorso, a giudizio dell'Avvocatura, va
dichiarato infondato sulla base della costante giurisprudenza
costituzionale, la quale afferma che, in mancanza di un'espressa
esclusione legislativa della competenza della Corte dei conti in
materia di contabilita' regionale, deve riconoscersi "capacita'
espansiva alla disciplina dettata dal T.U. del 1934 per gli agenti
contabili dello Stato, consentendone l'estensione a situazioni non
espressamente regolate in modo specifico". La mancanza di
un'esplicita disposizione nella legge n. 335 del 1976, che
attribuisca alla Corte dei conti la giurisdizione sui conti
regionali, non implica, pertanto, esclusione di tale competenza,
cosi' come non la implica l'analoga omissione nell'art. 31 della
stessa legge, tanto piu' che quest'ultimo afferma la giurisdizione
della Corte dei conti in materia di responsabilita' amministrativa, e
non gia' in quella contabile.
Dopo aver sottolineato che non esiste alcun principio di
corrispondenza tra controlli preventivi (di tipo amministrativo) e
controlli successivi (di tipo giurisdizionale) e che, percio', puo'
ben ammettersi che i primi siano compiuti da organi, statali o
regionali, diversi dalla Corte dei conti e i secondi da quest'ultima
come giudice contabile, l'Avvocatura dello Stato contesta che la
previsione dell'art. 28 della legge n. 335 del 1976, secondo la quale
il rendiconto generale della regione va approvato con legge
regionale, possa esser interpretato come preclusivo della relativa
giurisdizione della Corte dei conti, cosi' come non lo e'
l'approvazione con legge del rendiconto statale operata dal
Parlamento (come, del resto, ha gia' riconosciuto la Corte
costituzionale con la sentenza n. 63 del 1973).
3. - In data 27 dicembre 1979 la Regione Lombardia ha sollevato
conflitto di attribuzione nei confronti di indentica nota adottata il
27 ottobre 1979 dal Commissario del Governo per quella regione e,
"per quanto necessario", nei confronti della stessa ordinanza della
Corte dei conti oggetto del precedente ricorso.
Oltre a svolgere argomenti analoghi a quelli dedotti dalla Regione
Liguria, la ricorrente sostiene l'impossibilita' di applicare in via
analogica alle amministrazioni regionali principi affermati per i
tesorieri e i dipendenti statali, ai quali si e' finora riferita la
giurisprudenza costituzionale. Il principio della "necessarieta'" del
giudizio di conto sulle gestioni del denaro pubblico non implica,
secondo la ricorrente, che questa esigenza debba esser soddisfatta
nelle stesse forme e negli stessi modi previsti per i conti statali.
Tanto piu' cio' vale se si tiene presente che, a giudizio della
ricorrente, la stessa Corte dei conti ha lasciato intendere piu'
volte di non ritenere sottoposte all'obbligo del rendiconto le
regioni a statuto ordinario nell'esercizio di funzioni ad esse
trasferite (e non gia' delegate).
Anche in questo giudizio si e' costituita l'Avvocatura Generale
dello Stato, in rappresentanza del Presidente del Consiglio dei
Ministri, adducendo le stesse richieste e gli stessi motivi gia'
enunciati nel precedente giudizio.
4. - In prossimita' dell'udienza ha presentato una memoria la
Regione Lombardia con la quale si contestano le argomentazioni
dell'Avvocatura dello Stato tanto in relazione alla pretesa
inammissibilita' del ricorso quanto in relazione all'asserita
infondatezza dello stesso.
Sul primo punto la Regione ricorda che la giurisprudenza
costituzionale non ritiene necessario, ai fni dell'ammissibilita' del
conflitto, che l'atto ritenuto invasivo abbia carattere autoritativo,
ma individua la possibilita' che le competenze regionali siano
attualmente e concretamente menomate anche attraverso atti contenenti
direttive o istruzioni. Poiche' la nota del Commissario del Governo
qui impugnata interpreta l'ordinanza della Corte dei conti nel senso
di un'ingiunzione rivolta "agli istituti di tesoreria delle Regioni"
(e quindi anche a quello della Regione Lombardia) affiche' presentino
i rendiconti, si deve ritenere che anche il caso presente debba
rientrare fra le ipotesi di ammissibilita' appena ricordate.
Quanto al merito, la Regione contesta la ricostruzione del
giudizio sul conto operata dall'Avvocatura, secondo la quale tale
giudizio, avendo natura giurisdizionale, non puo' menomare la sfera
di competenza regionale. Al contrario, poiche' non puo' negarsi che
la prima fase del giudizio, la quale si conclude con il decreto di
discarico (nel caso che il conto chiuda in pareggio e sia
riconosciuto regolare), abbia natura amministrativa e che la fase
giurisdizionale vera e propria deve considerarsi eventuale (nel caso
di mancata presentazione del conto o di irregolarita' dello stesso),
la competenza della Corte dei conti, riguardo alla fase iniziale del
giudizio di conto, non appare in nessun modo giustificata e non puo'
essere riconosciuta in assenza di una legge che l'affermi e che
armonizzi le norme previste per le amministrazioni statali con quelle
applicabili presso le singole amministrazioni regionali, soprattutto
in relazione al regime dei controlli preventivi.
Su tale base, la Regione Lombardia auspica che la Corte
costituzionale rimediti sulla propria giurisprudenza, giudicata dalla
ricorrente troppo estensiva e, comunque, tale da imbattersi negli
scogli appena detti: la mancanza di una legge che sottoponga alla
giurisdizione contabile della Corte dei conti i bilanci consuntivi
regionali e coordini il complesso sistema dei controlli.
Considerato in diritto
1. - Con i due ricorsi indicati in epigrafe la Regione Liguria e
la Regione Lombardia sollevano conflitto di attribuzione in relazione
alle note, di identico contenuto, del Commissario del Governo per le
rispettive regioni - emessa, l'una, il 5 luglio 1979 e, l'altra, il
27 ottobre 1979 - con le quali si portava a conoscenza delle stesse
che, nel corso di un giudizio sul conto relativo ad altra Regione
(Campania), la Corte dei conti, Sez. 2a, aveva adottato l'ordinanza 7
febbraio 1979, contenente un'ingiunzione ai tesorieri regionali di
presentare i conti giudiziali della gestione delle entrate e delle
spese di contabilita' regionale.
Con i medesimi ricorsi le stesse Regioni chiedono "per quanto
possa occorrere" che i presenti giudizi siano estesi anche alla
predetta ordinanza della Corte dei conti riportata nella nota
commissariale direttamente impugnata.
In relazione a tali atti, le ricorrenti chiedono che sia
dichiarato che non spetta allo Stato esigere, sulla base delle norme
sulla contabilita' statale, che i tesorieri regionali presentino alla
Corte dei conti i bilanci consuntivi e, di conseguenza, che siano
annullati gli atti impugnati con i ricorsi introduttivi dei presenti
giudizi.
Poiche' tanto il ricorso della Regione Liguria quanto quello della
Regione Lombardia sono diretti ad ottenere un'identica pronunzia
sulla competenza e ad annullare i medesimi atti, i relativi giudizi
vanno riuniti per connessione al fine di essere decisi con un'unica
sentenza.
2. - Va, innanzitutto, esaminata l'eccezione d'inammissibilita'
sollevata dall'Avvocatura dello Stato, per conto del Presidente del
Consiglio dei Ministri, in relazione alla pretesa inidoneita' degli
atti impugnati ad esser ritenuti invasivi o lesivi della sfera di
competenza propria delle regioni ricorrenti.
E' ormai giurisprudenza costante di questa Corte considerare
idoneo a innescare un conflitto di attribuzione qualsiasi atto o
comportamento significante, imputabile allo Stato o alla regione,
purche' sia dotato di efficacia o di rilevanza esterna e sia diretto
ad esprimere in modo chiaro e inequivoco la pretesa di esercitare una
data competenza, il cui svolgimento possa determinare un'invasione
attuale dell'altrui sfera di attribuzioni o, comunque, una
menomazione altrettanto attuale delle possibilita' di esercizio della
medesima (cfr., ad esempio, sentt. nn. 11 e 12 del 1957, 17 del 1962,
164 del 1963, 153 del 1967, 120 del 1979, 123 del 1980, 39 e 187 del
1984, 217 e 286 del 1985, 123 e 152 del 1986).
Su questa base, anche se, come ricordano le ricorrrenti, sono
stati riconosciuti idonei a dar vita a un conflitto di attribuzione
persino atti interni o circolari dotati di rilevanza esterna e
contenenti una chiara manifestazione di volonta' in ordine
all'affermazione di una propria competenza (v., ad esempio, sentt.
nn. 11 del 1957, 17 del 1962, 50 e 84 del 1968), nello stesso tempo
sono stati dichiarati inammissibili conflitti originati da atti o da
comportamenti interni all'amministrazione (statale o regionale) che
erano sprovvisti di una qualche efficacia verso l'esterno (v., ad
esempio, sent. n. 187 del 1984) o da atti o comportamenti comunque
privi di un contenuto obiettivamente in grado di produrre
un'incidenza certa e attuale in ordine alla competenza ritenuta lesa.
Sotto quest'ultimo profilo, sono stati considerati inidonei a dar
vita a un conflitto atti che non contenevano "una chiara, univoca
determinazione di volonta'" riguardo all'affermazione di una propria
competenza (v., ad esempio, sentt. nn. 12 del 1957, 164 del 1963, 120
del 1979) ovvero che non andavano al di la' di un "dichiarato intento
orientativo e interpretativo" (v. sent. n. 187 del 1984) o, piu'
semplicemente, che esprimevano "un invito piuttosto che
un'imposizione" (v. sent. n. 155 del 1977) o che avevano scopi
meramente conoscitivi o di informazione (v. sent. n. 217 del 1985).
In quest'ultima categoria di atti rientrano anche le note dei
Commissari del Governo che le Regioni ricorrenti ritengono lesive
delle proprie competenze. Come si legge nel loro stesso testo, si
tratta di note emesse dai Commissari del Governo, su istruzioni della
Presidenza del Consiglio dei Ministri, che hanno il dichiarato
intento di portare a conoscenza delle regioni un'ordinanza della
Corte dei conti, adottata in occasione di un giudizio sul conto
riguardante il tesoriere di una Regione (Campania) diversa da quelle
coinvolte nei presenti conflitti, con la quale, secondo quanto dicono
le note medesime, "viene ingiunto agli istituti di tesoreria delle
Regioni di presentare i conti giudiziali della gestione delle entrate
e delle spese di contabilita' regionale".
Per quanto le note utilizzino una formulazione ambigua,
evidenziata da una presunta generalita' dell'ingiunzione che
quest'ultima non ha e non puo' avere (essendo in realta' diretta
soltanto al tesoriere della Regione Campania), e per quanto la stessa
ordinanza in piu' di un passaggio della motivazione sembri voler
esprimere un indirizzo intenzionalmente volto a trascendere il caso
giudicato, sta di fatto che le note commissariali impugnate,
obiettivamente considerate, non possono interpretarsi altro che come
una evidente pressione verso tutte le regioni a presentare alla Corte
dei conti i bilanci consuntivi perche' siano sottoposti al giudizio
di conto. Ma una pressione, ancorche' insistente e formale, non puo'
indubbiamente essere equiparata a quell'esercizio certo e attuale di
una competenza che si assume come propria e, quindi, a quella chiara
e inequivoca affermazione di una propria attribuzione che la
consolidata giurisprudenza di questa Corte considera presupposto
indefettibile perche' possa ipotizzarsi una menomazione concreta e
attuale delle competenze regionali e perche', pertanto, possa
dichiararsi ammissibile un conflitto di attribuzione.
3. - Per motivi in parte analoghi vanno dichiarati inammissibili,
per difetto di interesse delle Regioni ricorrenti, anche i conflitti
di attribuzione sollevati in relazione all'ordinanza della Corte dei
conti, Sez. 2a, emessa il 7 febbraio 1979 nel giudizio di conto nei
confronti dei tesorieri della Regione Campania. Poiche' tale
ordinanza e' stata adottata in un procedimento giurisdizionale
rispetto al quale le Regioni ricorrenti sono del tutto estranee e
poiche', pertanto, manca ogni possibilita' di considerare quell'atto
come attualmente invasivo della sfera di competenze garantita tanto
alla Regione Liguria quanto alla Regione Lombardia, non puo' non
constatarsi l'assenza dei presupposti obiettivi perche' possa
instaurarsi un giudizio per conflitto di attribuzione tra lo Stato e
le Regioni ricorrenti.