ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Provincia Autonoma di Trento
notificato il 10 settembre 1984, depositato in Cancelleria il 18
successivo ed iscritto al n. 36 del registro ricorsi 1984, per
conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto del Ministero
della Sanita', di concerto con il Ministro del Lavoro e della
Previdenza Sociale del 25 febbraio 1984, dal titolo: "Schema-tipo di
convenzione di cui all'art. 5, comma nono, del d.l. 12 settembre
1983, n. 463, convertito, con modificazioni, nella legge 11 novembre
1983, n. 638";
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 1988 il Giudice relatore
Antonio Baldassarre;
Uditi l'Avvocato Sergio Panunzio per la Provincia Autonoma di
Trento e l'Avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente
del Consiglio dei Ministri;
RITENUTO IN FATTO
1. - Con il ricorso indicato in epigrafe la Provincia autonoma di
Trento ha promosso conflitto di attribuzione in seguito al decreto
del Ministro della sanita', emesso, di concerto con il Ministro del
lavoro e della previdenza sociale, in data 25 febbraio 1984 e
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 191 del 12 luglio 1984, dal
titolo "Schema-tipo di convenzione di cui all'art. 5, comma nono, del
decreto legge 12 settembre 1983, n. 463, convertito, con
modificazioni, nella legge 11 novembre 1983, n. 638".
Secondo la ricorrente, poiche' l'ambito dei destinatari di detto
decreto comprende anche le USL della Provincia di Trento,
risulterebbe invasa la sfera di competenze costituzionalmente
garantita alla ricorrente dagli artt. 9, n. 10, e 16 dello Statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670),
i quali assegnano alla Provincia autonoma di Trento la potesta'
legislativa concorrente e, correlativamente, quella amministrativa in
materia di "igiene e sanita', ivi compresa l'assistenza sanitaria e
ospedaliera".
In base all'art. 6, secondo comma, del decreto impugnato si impone
alla Provincia di Trento di fornire informazioni (numero di
certificati di malattia, etc.) di cui vengano in possesso l'I.N.P.S.
e le U.S.L. in relazione ai compiti disciplinati dalle convenzioni
ivi previste. E, ancora, il secondo comma dell'articolo successivo
prevede l'inserimento di rappresentanti delle Province di Trento e di
Bolzano nelle commissioni competenti ad esprimere pareri circa i
tempi e le modalita' di liquidazione delle spese sostenute dalle
U.S.L. e da porsi a carico dell'I.N.P.S. Dimostrando cio' che il
decreto impugnato pretende di vincolare la Provincia di Trento, esso,
ad avviso della ricorrente, risulterebbe illegittimo nel suo
complesso, in quanto le disposizioni legislative cui ha inteso dare
attuazione non consentirebbero al Ministro della sanita' di stabilire
uno schema-tipo di convenzione che fosse vincolante anche per la
stessa Provincia. Sia l'art. 5, nono comma, del d.l. n. 463 del 1983,
sia l'art. 8- bis del d.l. n. 168 del 1981 si riferirebbero, ad
avviso della ricorrente, a schemi-tipo da elaborarsi d'intesa fra
I.N.P.S. e Regioni a statuto ordinario e solo in rapporto a queste
ultime avrebbero abilitato il Ministro della sanita' a provvedere
unilateralmente, in mancanza dell'intesa. Ne' potrebbe sostenersi,
sempre per la ricorrente, che il riferimento alle Province autonome
di Trento e di Bolzano sia implicito, giacche', sulla scorta di
quanto affermato dalla sentenza n. 31 del 1983 di questa Corte,
esigenze di certezza e di ordinato assetto dei rapporti fra Stato e
enti territoriali autonomi non permetterebbero di intendere
estensivamente le formulazioni normative di cui trattasi. A ritenere
il contrario - soggiunge la ricorrente, peraltro in via del tutto
subordinata - si porrebbe una questione di legittimita'
costituzionale della stessa disciplina normativa di riferimento.
In secondo luogo, la ricorrente ritiene illegittimi, in
particolare, gli artt. 2, comma terzo, 3, comma secondo, lett. b, e 6
del decreto impugnato.
L'art. 2, terzo comma, prevede che il servizio di ricezione dei
certificati di malattia trasmessi dai lavoratori, da istituirsi
presso l'I.N.P.S. ai sensi dell'art. 2, secondo comma, possa, in
presenza di obiettive esigenze funzionali individuate dallo stesso
ente, "essere svolto dall'Istituto nazionale della previdenza sociale
presso la unita' sanitaria locale, anche avvalendosi di personale
delle unita' sanitarie locali consenzienti". L'art. 3, secondo comma,
lett. b, stabilisce che il competente servizio della U.S.L. esamini,
"nei casi in cui il servizio di ricezione della certificazione e'
organizzato presso la unita' sanitaria locale, e su richiesta
dell'Istituto nazionale della previdenza sociale, tutta la
certificazione da questo esibita", al fine di rilevare, tra l'altro,
eventuali stati patologici connessi a tbc, malattia professionale,
infortunio sul lavoro, ecc. Infine, l'art. 6 prescrive che le U.S.L.
forniscano informazioni, in ordine al servizio in esame, "al
Ministero della Sanita' - Direzione generale degli ospedali, (...)
alle regioni e province autonome di Trento e Bolzano".
Orbene, le richiamate disposizioni, per un verso,
disciplinerebbero un servizio delle U.S.L., che rientra nella
competenza legislativa e amministrativa della Provincia di Trento, in
termini tali per cui la ricorrente rimarrebbe estranea
all'organizzazione e gestione dei servizi medico-legali che esse
prevedono, dato che si instaurerebbe un rapporto diretto ed esclusivo
fra U.S.L. e I.N.P.S.. E, per altro verso, da dette disposizioni
deriverebbe un'interferenza dell'I.N.P.S. (e prim'ancora del Ministro
della sanita') nella struttura e nelle attivita' delle U.S.L., alle
quali inoltre verrebbero assegnati compiti di natura strettamente
amministrativa, del tutto estranei ai loro fini. Infine, l'art. 6
instaurerebbe un rapporto diretto tra U.S.L. e Ministero della
sanita', che salterebbe del tutto la Provincia.
2. - Si e' regolarmente costituito in giudizio lo Stato,
attraverso il Presidente del Consiglio dei Ministri, che ha concluso
per l'inammissibilita' e, in ogni caso, per l'infondatezza del
ricorso.
Ad avviso dell'Avvocatura dello Stato, non sembra dubbio che il
d.l. n. 168 del 1981 e il d.l. n. 463 del 1983, che ne ripete
sostanzialmente le disposizioni, riguardino anche le Province
autonome di Trento e Bolzano. L'art. 1 del d.l. n. 168 del 1981 fa
esplicito riferimento a dette Province, sicche' non potrebbe essere
contestato che anche l'art. 8- bis le concerna. Ne', d'altro canto,
esisterebbe la minima ragione perche' il sistema di controllo
necessariamente previsto in termini uniformi, essendo l'I.N.P.S. ente
che opera sull'intero territorio nazionale, non dovesse riguardare
anche gli anzidetti enti. Che poi le disposizioni dei due decreti
legge possano essere costituzionalmente illegittime (come accennato
in via ipotetica nel ricorso), sarebbe discorso diverso e allo stato
inammissibile.
Quanto, poi, alle ulteriori censure sollevate, l'Avvocatura rileva
che le formalita' precisate nel decreto impugnato sono gia' espresse
nei testi legislativi di riferimento. Gli accertamenti affidati alle
unita' sanitarie locali sarebbero, comunque, di carattere medico e,
percio', perfettamente aderenti alle funzioni proprie di tali
organismi, senza che si determini un'alterazione della loro
struttura. Nessuna attivita' amministrativa sarebbe richiesta alle
U.S.L., che, come e' normale per qualsiasi visita sanitaria, dovra'
raccogliere anche le dichiarazioni del malato. Tanto meno, infine,
potrebbe dirsi indebita l'attivita' informativa di cui all'art. 6
dello schema-tipo ministeriale, giacche' essa e' prevista anche a
favore delle Province.
CONSIDERATO IN DIRITTO
1. - La Provincia autonoma di Trento ha sollevato conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato in seguito all'emanazione del
decreto del Ministro della sanita', 25 febbraio 1984, contenente
"Schema-tipo di convenzione di cui all'art. 5, comma nono, del
decreto-legge 12 settembre 1983, n. 463, convertito con modificazioni
nella legge 11 novembre 1983, n. 638".
Tale decreto, secondo la ricorrente, invaderebbe la sfera di
competenza garantita alla Provincia di Trento dagli artt. 9, n. 10, e
16 St. T.A.A. in materia di "igiene e sanita', ivi compresa
l'assistenza sanitaria e ospedaliera", sotto un duplice profilo: a)
in quanto il decreto ministeriale nel suo complesso, essendo
espressamente diretto a vincolare anche le competenze della Provincia
ricorrente, contrasterebbe con le disposizioni legislative cui essa
ha inteso dare attuazione (art. 5, comma nono, del d.l. 12 settembre
1983, n. 463, convertito nella legge 11 novembre 1983, n. 638; art.
8- bis del d.l. 30 aprile 1981, n. 168, convertito nella legge 27
giugno 1981, n. 331), le quali si riferirebbero soltanto a
schemi-tipo di convenzioni da elaborarsi d'intesa fra l'I.N.P.S. e le
regioni a statuto ordinario e, quindi, tali da non poter avere come
destinatari le regioni o le province ad autonomia differenziata; b)
in quanto alcuni articoli del decreto ministeriale stesso -
segnatamente gli artt. 2, comma terzo, 3, comma secondo, lett. b, e 6
- disciplinerebbero in termini dettagliati competenze proprie delle
Province autonome, instaurando rapporti diretti tra le U.S.L.
operanti nella provincia e l'I.N.P.S. o il Ministero della Sanita' e
affidando alle U.S.L. ora menzionate compiti amministrativi del tutto
estranei ai loro compiti istituzionali.
2. - Sotto il primo dei profili indicati, il ricorso della
Provincia autonoma di Trento non puo' essere accolto, poiche' il
decreto ministeriale impugnato, nel riferirsi anche alle competenze
che la ricorrente vanta in materia di sanita', non si pone in
contrasto con le disposizioni legislative che intende attuare (artt.
5, comma nono, del d.l. n. 463 del 1983;
art. 8- bis del d.l. n. 168 del 1981), dato che queste ultime
ricomprendono tra i soggetti che avrebbero dovuto stipulare le
convenzioni-tipo ivi previste anche le regioni o le province ad
autonomia differenziata.
2.1. - Al fine di interpretare correttamente le disposizioni di
legge che, ad avviso della ricorrente, sarebbero state violate dal
decreto impugnato, e' opportuno ricostruire brevemente la successione
del complesso di leggi adottate in materia e la cui inosservanza da
parte delle regioni ha dato luogo all'esercizio, da parte del
Ministro della sanita', del potere sostitutivo di cui si discute nel
presente conflitto di attribuzione.
L'art. 2 del d.l. 30 dicembre 1979, n. 663 convertito nella legge
29 febbraio 1980, n. 33 e parzialmente modificato dall'art. 15 della
legge 23 aprile 1981, n. 155, nel disciplinare i casi di infermita'
comportanti incapacita' lavorativa (primo e secondo comma), ha
stabilito che "le eventuali visite di controllo sullo stato di
infermita' del lavoratore, ai sensi dell'art. 5 della legge 20 maggio
1970, n. 300, o su richiesta dell'Istituto nazionale della previdenza
sociale o della struttura sanitaria pubblica da esso indicata,
(fossero) effettuate dai medici dei servizi sanitari indicati dalle
regioni" (terzo comma). Successivamente e' intervenuto il d.l. 30
aprile 1981, n. 168, convertito nella legge 27 giugno 1981, n. 331,
prescrivendo all'art. 8- bis che "ai fini di cui all'art. 2 del d.l.
30 dicembre 1979 n. 663 (...), l'Istituto nazionale della previdenza
sociale e le unita' sanitarie locali disciplinano l'effettuazione dei
controlli sullo stato di salute dei soggetti aventi titolo alle
prestazioni economiche di malattia e di maternita' attraverso
convenzioni da stipulare entro il sessantesimo giorno dalla data di
entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto
sulla base di appositi schemi-tipo elaborati d'intesa fra l'I.N.P.S.
e le regioni ed approvati con decreto del Ministro della Sanita'".
Detta disciplina e' stata parzialmente modificata dall'art. 5 del
d.l. 12 settembre 1983, n. 463, convertito nella legge 11 novembre
1983, n. 638, nel senso di prevedere che gli schemi-tipo di
convenzione ex art. 8- bis del d.l. n. 168 del 1981, ove non
elaborati d'intesa fra l'I.N.P.S. e le Regioni entro trenta giorni
dall'entrata in vigore del decreto legge, siano formulati dal
Ministro della sanita', di concerto con quello del lavoro e della
previdenza sociale (nono comma). Entro trenta giorni dalla
pubblicazione di detti schemi le USL sono tenute ad adottare le
convenzioni in oggetto e a predisporre un "servizio idoneo ad
assicurare (...) il controllo dello stato di malattia dei lavoratori
dipendenti per tale causa assentatisi dal lavoro e accertamenti
preliminari al controllo stesso anche mediante personale non medico,
nonche' un servizio per visite collegiali presso gli ambulatori
pubblici per accertamenti specifici" (decimo comma).
Sulla base del potere sostitutivo conferitogli dalle disposizioni
da ultimo riportate, per il caso in cui gli schemi-tipo di
convenzioni previste dall'art. 8- bis non fossero stati elaborati
d'intesa fra l'I.N.P.S. e le regioni nei termini ivi previsti, il
Ministro della sanita', constatato che, alla data prefissata,
soltanto quattro regioni (Liguria, Friuli-Venezia Giulia, Marche e
Abruzzo) avevano provveduto a stipulare le anzidette convenzioni, ha
emanato in via sostitutiva il decreto impugnato, che prevede, per
l'appunto, uno schema-tipo di convenzione da applicarsi in tutte le
regioni (o province autonome) che non l'avessero concordato con
l'I.N.P.S. fino ad allora.
2.2. - La ricorrente contesta la legittimita' del decreto
ministeriale impugnato, in quanto, nell'esigere la propria
applicabilita' anche nelle regioni o nelle province ad autonomia
differenziata, si porrebbe in contrasto con le leggi poste a base del
relativo potere, che, ad avviso della ricorrente, circoscriverebbero
l'applicabilita' delle convenzioni-tipo e, quindi, anche dell'atto
ministeriale che le avesse adottate in via sostitutiva, alle sole
regioni a statuto ordinario.
In realta', l'interpretazione prospettata dalla Provincia
ricorrente non puo' essere accolta.
Va osservato preliminarmente che, quando una disposizione di legge
usa la semplice locuzione di "regioni", non si puo' da cio' stesso
inferire che il legislatore abbia inteso alludere soltanto a quelle a
statuto ordinario, dovendosi piuttosto analizzare quel riferimento
senza qualificazioni ulteriori nell'ambito dell'intero contesto
legislativo e nel significato che ad esso si puo' dare sulla base
delle comuni regole di interpretazione della "volonta'" del
legislatore (v. gia', ad esempio, sent. n. 433 del 1987). Esaminata
sotto tale profilo, quella locuzione mostra di avere il significato
piu' ampio, comprensivo anche delle regioni e delle province ad
autonomia differenziata.
In tal senso e' innanzitutto orientato lo stesso provvedimento
legislativo che prevede le convenzioni-tipo, cioe' il d.l. n. 168 del
1981, il quale si riferisce espressamente, nei suoi artt. 1 e 2, non
solo alle regioni ad autonomia comune, ma anche a quelle ad autonomia
differenziata, comprese le Province di Trento e di Bolzano. Questo
elemento, invero esteriore e di per se' non decisivo, trova una
conferma determinante nel fatto che l'interesse curato dal
legislatore statale con la previsione delle ricordate convenzioni il
quale e' espressamente enunciato dal gia' citato art. 8- bis con il
richiamo ai fini di cui all'art. 2 del d.l. n. 633 del 1979 consiste
nello stabilire in termini uniformi i controlli sullo stato di salute
dei lavoratori in malattia da effettuarsi per conto dell'I.N.P.S. e,
pertanto, e' indubbiamente un interesse insuscettibile di
frazionamento o di localizzazione territoriale, che esige, come tale,
un'uniforme attuazione in ogni parte del territorio nazionale.
E, del resto, la stessa Provincia ricorrente non adduce motivi in
senso contrario, limitandosi, anzi, al di la' di un inappropriato
rinvio ad una pronunzia precedente di questa Corte, a sospettare
d'incostituzionalita' l'eventuale estensione alle Province autonome
della normativa citata, senza peraltro portare argomenti convincenti
e senza sollevare, in proposito, una formale eccezione.
2.3. - Posto che il decreto impugnato risulta applicabile anche
alle regioni e alle province ad autonomia differenziata, occorre ora
verificare se tale atto si mantenga nei limiti di legittimita' propri
dei poteri sostitutivi che lo Stato puo' esercitare nei confronti
delle regioni. Anche sotto questo profilo, la risposta e'
indubbiamente positiva, poiche' il decreto impugnato risponde a tutti
i requisiti che, secondo la giurisprudenza ormai costante di questa
Corte (sentt. nn. 177 e 294 del 1986, 64 e 304 del 1987, 177 del
1988), sono propri di un corretto esercizio del potere statale di
sostituzione nei confronti di competenze regionali.
Innanzitutto, l'atto impugnato e' espressione di un potere di
controllo e di vigilanza esplicitamente comprensivo del potere di
sostituzione per il caso che, entro il termine precisato dall'art. 5,
comma nono, del d.l. n. 463 del 1983, come convertito dalla legge n.
638 dello stesso anno, le convenzioni non fossero state stipulate fra
l'I.N.P.S. e le regioni.
In secondo luogo, come gia' rilevato, il controllo sostitutivo
esercitato con l'atto impugnato e' strettamente strumentale a un
obbligo connesso con un interesse unitario e infrazionabile, di cui
e' unico tutore lo Stato, in quanto rappresentante dell'intera
collettivita' nazionale.
In terzo luogo, la sostituzione contestata dalla ricorrente e'
stata compiuta da un'autorita' di governo, il Ministro della Sanita',
cui compete, per l'appunto, la vigilanza e il controllo nei confronti
dell'attuazione regionale dei principi o dei vincoli legittimamente
disposti a livello nazionale. Inoltre, il decreto ministeriale
impugnato e' stato adottato sulla base di una constatata inerzia
della grande maggioranza delle regioni e province autonome,
nell'esercizio di una competenza loro riconosciuta nell'ambito di un
rapporto di collaborazione con un ente pubblico nazionale, il cui
atto conclusivo avrebbe dovuto essere approvato, secondo un principio
di "leale cooperazione", dal Ministro della sanita' con un proprio
decreto.
Infine, il contenuto e l'estensione dell'atto di sostituzione sono
sicuramente commisurati a quelli propri degli atti espressivi della
competenza che le regioni avrebbero dovuto esercitare in
collaborazione con l'I.N.P.S., sicche' non puo' minimamente inferirsi
che l'intervento statale ridondi in un'eventuale illegittima
compressione dell'autonomia costituzionalmente garantita alle regioni
stesse.
3. - La Provincia ricorrente sospetta, poi, che alcune particolari
disposizioni contenute nel decreto impugnato - segnatamente gli artt.
2, terzo comma, 3, secondo comma, lett. b, e 6 - invadano
illegittimamente la competenza in materia sanitaria statutariamente
garantita alla stessa Provincia.
Tuttavia, a parte che le censure sui primi due punti riguardano
disposti meramente specificativi di norme di legge e a parte che la
censura sull'art. 6 trascura il rilievo che l'obbligo di fornire
informazioni non e' di per se' in grado di ledere competenze
costituzionalmente garantite, appare decisiva e quindi assorbente una
considerazione piu' generale.
E', infatti, proprio degli interventi sostitutivi statali, ove
siano esercitati in modo legittimo, provvedere in via eccezionale a
compiere atti ordinariamente assegnati alle competenze regionali o a
disciplinare, sempre in via eccezionale, settori riservati alle
attribuzioni delle regioni stesse con la medesima incisivita' e
dettaglio con cui quelle materie possono essere regolate dai titolari
del potere surrogato. Tuttavia, quando, come nel caso, il potere
sostitutivo si esprime nella predisposizione di atti a durata non
istantanea e destinati a produrre nel tempo effetti di tipo
"normativo", l'efficacia degli atti adottati in sostituzione non puo'
essere che di tipo suppletivo, non potendo un atto sostitutivo
contravvenire alla sua stessa ragion d'essere col bloccare
definitivamente una competenza regionale che non si e' esaurita e
intende attivarsi. Cio' significa che, ove una regione o una
provincia autonoma stipulassero con l'I.N.P.S. lo schema-tipo di
convenzione previsto in via generale e sostitutiva dall'atto
impugnato, quest'ultimo cesserebbe di essere applicabile nella
regione o nella provincia che avesse provveduto a superare l'inerzia
alla base dell'intervento sostitutivo in questione.
Cio' dimostra che, al di la' dei particolari contenuti delle
disposizioni previste nel decreto ministeriale impugnato,
quest'ultimo non puo', in ogni caso, confliggere con l'esercizio
delle competenze di cui sono titolari le regioni e province autonome.