Ricorso della regione Abruzzo, in persona del presidente della
giunta regionale pro-tempore, rappresentato e difeso, giusta
deliberazione della giunta regionale n. 7974 del 19 dicembre 1989 e
delega a margine del presente atto, dal prof. avv. Marco di Raimondo
ed elettivamente domiciliato presso il suo studio in Roma, via IV
Fontane n. 173, ricorrente, contro il Presidente del Consiglio dei
Ministri pro-tempore, domiciliato ex lege presso l'avvocatura
generale dello Stato in Roma, via dei Portoghesi n. 12, resistente,
per la dichiarazione d'illegittimita' costituzionale dell'art. 8 del
d.-l. 9 ottobre 1989, n. 338, convertito in legge 7 dicembre 1989, n.
389, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 9 dicembre 1989 recante
"Disposizioni urgenti in materia di evasione contributiva, di
fiscalizzazione degli oneri sociali e di sgravi contributivi nel
Mezzogiorno".
Il presente gravame s'inserisce nel quadro di analoghe iniziative
assunte da altre regioni d'Italia, avverso i precedenti dd.-ll. (30
dicembre 1988, n. 548; 28 marzo 1989, n. 110; 29 maggio 1989, n. 196
e 5 agosto 1989, n. 279), riprodotti testualmente nel d.-l. 9 ottobre
1989, n. 338 (art. 8) convertito in legge 7 dicembre 1989, n. 389, in
base ai quali, in evidente e palese contrasto con la lege 21 dicembre
1978, n. 845, e' fatto obbligo alle regioni:
1) di stipulare entro il 20 ottobre 1989 le convenzioni con
l'I.N.P.S. e l'I.N.A.I.L., per il pagamento dei contributi
previdenziali ed assistenziali, inerenti alla istaurazione, con
effetto retroattivo, dei rispettivi obblighi (previdenziali ed
assicurativi);
2) di prevedere, in convenzione, il pagamento in dieci
annualita' costanti (salvo necessita' di ulteriori rateizzazioni) dei
contributi per gli anni 1988 e precedenti;
3) di subire, da parte del Ministero del tesoro, in mancanza
della stipula delle convenzioni di cui sopra ed a decorrere dal 1990,
specifici accantonamenti sulle erogazioni ad esse spettanti ai sensi
dell'art. 8 della legge 16 maggio 1970, n. 281 (fondo comune di
partecipazione al gettito di imposte erariali).
Ma per ben comprendere il significato ed il peso degli oneri
insostenibili che con l'applicazione della legge che qui viene
impugnata, si vengono a riservare, senza indispensabile copertura
finanziaria, sulle magre casse delle regioni, e' opportuno un breve
cenno retrospettivo sulle principali leggi che hanno condotto,
nonostante le accese rimostranze da una parte (regioni), e le
promesse ed impegni dall'altra (Governo), al rovinoso epilogo
normativo di cui e' fatto cenno.
Con l'introduzione della legge quadro sulla formazione
professionale (legge 21 dicembre 1978, n. 845) ed il completamento
nel trasferire alle regioni (d.P.R. n. 616/1978) delle competenze
legislative ed amministrative in materia, e' stato disposto altresi'
il trasferimento a carico delle regioni stesse, anche degli oneri
previdenziali ed assicurativi inerenti alle posizioni (assicurative e
previdenziali) degli apprendisti artigiani.
Detti oneri, non rientranti strictu sonso nell'ambito delle
attivita' di formazione ed orientamento professionale, avrebbero
dovuto ricevere copertura, secondo il tenore della stessa legge (art.
22 della legge n. 845/1978), "nell'ambito del fondo comune di cui
all'art. 8 della legge 16 maggio 1970, n. 281" al quale dovevano
altresi' confluire gli stanziamenti, statali attinenti alle attivita'
trasferite alle regioni, nonche' le disponibilita' per l'anno 1979
del F.A.P.L. (Fondo per l'addestramento professionale dei lavoratori)
istituito con l'art. 62 della legge 29 aprile 1949, n. 264 (art. 28)
e, soppresso (ivi compresi i contributi a carico di enti diversi) con
la stessa legge n. 845/1978.
La legge n. 845/1978 (art. 16) ben evidenziava tuttavia, che
l'obbligo a carico delle regioni del pagamento delle somme occorrenti
per le assicurazioni sociali a favore degli apprendisti artigiani,
avrebbero dovuto decorrere non prima della stipula di apposite
convenzioni con gli istituti assicurativi (I.N.P.S.-I.N.A.I.L.).
Momento, quest'ultimo, d'indispensbile raccordo tra oneri
contributivi e finanziamento relativo.
La mancanza di dati certi o, quanto meno, attendibili (non e'
stato sinora possibile determinare neppure il numero degli
apprendisti artigiani), la rilevante entita' degli oneri
contributivi, pur nella sua individuazione sommaria, l'insufficiente
congruita' della quota parte del fondo comune regionale imputabile al
F.A.P.L. (art. 8 della legge n. 281/1970 cit.) impoverendosi nel
tempo sia in termini reali (soppressione dei contributi e assenza di
rivalutazione) che nominali (art. 2 del d.-l. 26 novembre 1981, n.
677), gli impegni, dapprima assunti (cfr. lettera circolare del 9
marzo 1982) e poi non mantenuti del Governo, di riesaminare il
problema facendosi carico delle pur fondate rivendicazioni regionali,
hanno contribuito, in misura determinante, ad impedire, sino ad oggi,
la stipula delle predette convenzioni.
Ma l'incertezza assoluta, come sopra specificato sia nell' an che
nel quantun, degli oneri previdenziali ed assicurativi e la
conseguente impossibilita' di stabilire, con sufficiente
approssimazione, l'entita' della necessaria copertura finanziaria,
non ha tuttavia impedito al Governo di far ricorso alla decretazione
d'urgenza (soltanto l'ultimo d.-l. 9 ottobre 1989, n. 338 e' stato
convertito in legge) e schiacciare sotto il peso di cifre che si
aggirono in decine e decine di miliardi (con rivendicazioni sempre
piu' incisive dell'I.N.P.S. e dell'I.N.A.I.L.), le modeste risorse
finanziarie regionali, per far fronte ad obblighi assicurativi e
previdenziali non direttamente assunti e neppure muniti di adeguata
copertura finanziaria.
Di fronte alla "ragione di Stato" non rimaneva altra strada che
l'impugnativa, in parte qua, del d.-l. 9 ottobre 1989, n. 338,
convertito in legge 7 dicembre 19989, n. 389, perche' gravemente
illegittimo e lesivo dell'autonomia regionale per i seguenti motivi:
1. - Violazione degli artt. 117, 118, 119 e 134 della
Costituzione.
In verita' gia' la legge 21 dicembre 1978, n. 845, con il rinvio,
contenuto nell'art. 16, terzo comma, all'art. 21 della legge 19
gennaio 1955, n. 25 (e conseguente applicazione, a carico delle
regioni delle norme sulla previdenza ed assistenza sociale
obbligatoria nei confronti degli apprendisti artigiani) aveva posto
le premesse per accollare alle regioni oneri previdenziali ed
assicurativi di stretta competenza statale e certamente non
rientranti tra le materie elencate nell'art. 117 della Costituzione.
Ma la "pillola", se cosi' e' lecito dire, era allora addolcita da
due ipotetiche previsioni normative che ne rendevano, per lo meno
all'apparenza, innocuo il peso finanziario. La legge n. 845/1978
stabiliva infatti, in via teorica, non solo una congrua copertura
(art. 22) come gia' detto, nell'ambito del fondo comune di
partecipazione al gettito dell'imposte erariali istituito dall'art. 8
della legge 16 maggio 1970, n. 281, sul quale dovevano confluire, sia
gli stanziamenti statali attinenti alle attivita' trasferite alle
regioni, sia la disponibilita', per l'anno 1979, del Fondo per
l'addestramento professionale dei lavoratori; ma anche l'insorgere
dell'obbligo ed onere assicurativo attraverso il meccanismo di
autodeterminazione del convenzionamento tra regioni ed enti
previdenziali (I.N.P.S. ed I.N.A.I.L.).
Se il primo "sogno" (copertura finanziaria) e' stato ben presto
infranto dalla arida ma significativa realta' delle cifre, giammai in
equilibrio tra finanziamento in concreto operato (esiguita' dello
stanziamento iniziale, depauperamento nel tempo della sua consistenza
reale, aumento degli oneri contributivi fissati via via con decreto
ministeriale) e costi presuntivi, la seconda previsione
(convenzionamento) non ha mai potuto trovare possibilita' di realizzo
vuoi per l'incertezza dei dati di riferimento (numero degli
apprendisti artigiani) vuoi per l'eccessiva gravosita' delle pretese
dell'I.N.P.S. e dell'I.N.A.I.L. (elementi entrambi contestati e
tuttora in contestazione, da parte delle regioni).
Si e' andati avanti cosi', in modo indolore e nella incertezza
generale, finche' il Governo non ha inteso far ricorso, in materia,
alla decretazione d'urgenza, inserendo nei vari decreti-legge che si
sono succeduti nel tempo (30 dicembre 1988, n. 548; 29 maggio 1989,
n. 196; 29 marzo 1989, n. 110; 5 agosto 1989, n. 279 e 9 ottobre
1989, n. 338) una norma espressa che tagliava corto sulla
conflittualita' operata tra regioni, I.N.P.S. e I.N.A.I.L. e
sull'obbligo del convenzionamento, stabilendo ex lege, come piu'
sopra indicato, oneri, retroattivita', stipule e sanzioni (il tutto
riassunto, nel testo oramai in vigore, dall'art. 8 del d.-l. 9
ottobre 1989, n. 338, convertito in legge 7 dicembre 1989, n. 389).
In tale modo si toglieva ogni spazio alle giuste rivendicazioni
delle regioni pur circoscritte alla pretesa:
a) di una convenzione-tipo valida per tutte le regioni e negli
stessi termini anteriormente vigenti tra Stato ed enti previdenziali;
b) della fissazione di un criterio univoco ed accettato da
tutte le parti, che conferisse certezza statistica al numero degli
apprendisti artigiani;
c) della definizione univoca delle tariffe;
d) della fissazione di procedure idonee a garantire la
semplificazione dei sistemi di conteggi.
L'insufficiente copertura finanziaria e la sostituzione tout-court
delle regioni nel momento della stipula delle convenzioni ha
attualizzato l'illegittimita' costituzionale, gia' latente nella
legge n. 845/1978, evidenziando nel d.-l. 9 ottobre 1989, n. 338,
art. 8, la violazione degli artt. 117 e 119 della Costituzione,
perche' gli oneri previsti attengono ad una materia (previdenziale)
sottratta alla competenza regionale, perche' cosi' facendo, e' stato
pesantemente leso il principio dell'autonomia finaniaria delle
regioni (non si dimentichi che con il d.-l. n. 338/1989 le somme
dovute, alle regioni sono "calcolate sulla base dei crediti
comunicati al Ministero del tesoro entro il 31 luglio 1989" e che
l'entita' dei contributi viene fissata dal Ministro del lavoro||),
perche', da ultimo lo Stato, a fronte di un presunto disimpegno delle
regioni nella stipula delle convenzioni previste dalla legge n.
845/1978 avrebbe dovuto, semmai, sollevare il conflitto di
attribuzione per menomazione e non seguire la strada della
sostituzione, ex lege, della potesta' regionale, in precedenza
stabilita.
2. - Violazione degli artt. 81 e 119 della Costituzione.
E' oramai pacifico che l'art. 81 della Costituzione debba trovare
applicazione anche riguardo alle leggi che impongono nuove e maggiori
spese a carico di enti diversi dallo Stato.
Altrettanto pacifico e' che detto principio sia stato violato nel
caso di specie.
Come e' stato messo ben in evidenza nel precedente motivo non solo
il meccanismo di copertura finanziaria iniziale previsto dalla legge
n. 845/1978 si e' dimostrato chiaramente insufficiente, ma
addirittura sono state poste in essere le premesse per un incremento
anziche' per una riduzione del divario tra costi e risorse.
Al congelamento "pro quota" del fondo comune (non piu' rivalutato
dal 1979) si sono infatti sommate diminuzioni in deroga dalle
percentuali di spettanza dalle regioni, sempre per intervento
legislativo (cfr. d.-l. 26 novembre 1981, n. 677, art. 2), nonche'
l'ulteriore decremento del 4% delle rispettive quote, per coprire
l'onere dei contributi presuntivamente dovuti per gli anni passati.
Vi e' di piu', lo Stato con decreto del Ministro del lavoro ha
aumentato nel frattempo l'entita' dei contributi senza
contestualmente prevedere il corrispondente incremento delle entrate
per farvi fronte, ed ha addirittura stabilito ad libitum le somme che
le regioni dovrebbero corrispondere all'I.N.P.S. e all'I.N.A.I.L.
(calcolate sulla base dei crediti comunicati al Ministero del tesoro
entro il 31 luglio 1989), superando il principio, in precedenza
stabilito, della libera determinazione delle parti.
La violazione degli artt. 81 e 119 della Costituzione, per quanto
detto, risulta di palmare evidenza.