Ricorso (ex art. 39 della legge 11 marzo 1953, n. 87) del
presidente della giunta regionale del Friuli-Venezia Giulia,
rappresentato e difeso dall'avv. Gaspare Pacia, con domicilio eletto
presso l'ufficio della regione Friuli-Venezia Giulia in Roma, piazza
Colonna, n. 355, come mandato a margine, contro il presidente del
Consiglio dei Ministri per la risoluzione del conflitto di
attribuzioni, determinato dalla lettera 13 novembre 1989 (pervenuta
addi' 21 novembre 1989), con la quale il Ministero dei lavori
pubblici, segretariato C.E.R., ha stabilito che la concessione dei
contributi statali per l'edilizia residenziale "dovra' avvenire
secondo le norme previste dalla legge 5 agosto 1978, n. 457, e
successive modificazioni ed integrazioni" e non gia' - come dallo
stesso segretariato C.E.R. precedentemente disposto con sua delibera
del 19 novembre 1982 - "in condizioni di omogeneita' con il quadro
legislativo adottato dalla regione nell'esercizio della competenza
costituzionalmente riconosciuta alla medesima".
L'edilizia popolare, intesa nella sua piu' moderna accezione di
"edilizia residenziale pubblica" e' espressamente considerata come
materia di competenza della regione Friuli-Venezia Giulia dall'art.
5, n. 18, dello statuto speciale di autonomia (l.c. 31 gennaio 1963,
n. 1).
Le funzioni amministrative in tale materia furono trasferite alla
regione con gli artt. 22 e 27 del decreto del Presidente della
Repubblica 26 agosto 1965, n. 1116 (Norme di attuazione statutaria).
Va anzi ricordato che l'art. 27, appena citato, conteneva, al
terzo comma, la testuale riserva che "con successivo decreto saranno
emanate le altre norme di attuazione dello statuto regionale in
materia di edilizia popolare". ma il successivo decreto (d.P.R. 25
novembre 1975, n. 902) abrogo' addirittura (con l'art. 24) il terzo
comma dell'art. 27 del d.P.R. n. 1116/1965 e, nel sostituire (con
l'art. 21) l'art. 22 dello stesso d.P.R., preciso' che venivano, in
tale materia, trasferite alla regione "tutte le attribuzioni degli
organi centrali e periferici dello Stato".
L'abrogazione del terzo comma dell'art. 27 e la novazione del
testo dell'art. 22 del d.P.R. n. 1116/1965 rendono, dunque, evidente
che nella materia dell'edilizia residenziale pubblica ogni funzione
amministrativa e' gia' passata da moltissimi anni alla regione e
null'altro rimane da trasferirle.
A rendere ancor piu' pregnante codesta competenza, giova anche
ricordare la fondamentale sentenza n. 221/1975 dell'eccellentissima
Corte, laddova fu osservato che l'edilizia popolare e' una "materia
essenzialmente composita, articolantesi in una triplice fase: la
prima, avente carattere di presupposto rispetto alle altre,
propriamente urbanistica; la seconda, di programmazione e
realizzazione delle costruzioni, concettualmente riconducibile ai
lavori pubblici e tradizionalmente rientrante infatti nell'ambito
dell'organizzazione amministrativa statale, centrale e periferica,
cui spetta la cura del pubblici interessi a quelli inerente; la
terza, infine, attinente alla prestazione e gestione del servizio
della casa (disciplina delle assegnazioni degli alloggi in locazione
od in proprieta', ecc.)".
Delle tre fasi, in cui la materia si articola, le prime due
rientrano, infatti, nella competenza primaria della regione
Friuli-Venezia Giulia.
Nell'esercizio della sua competenza su questa "materia composita",
la regione ha emanato circa quaranta leggi, delle quali le prime
trentaquattro furono raccolte in un testo unico approvato con legge
regionale 1 settembre 1982, n. 75.
Sul piano operativo, sono stati costruiti, nel Friuli-Venezia
Giulia, con provvidenze tratte da fondi regionali, circa 50.000
alloggi (a fronte di circa 25.000 alloggi costruiti con provvidenze
gravanti su finanziamenti statali).
Con la entrata in vigore della legge statale 5 agosto 1978, n.
457, si pose il problema di come dovessero essere gestite le
assegnazioni a favore della regione, disposte ai sensi di detta
legge, avuto riguardo allo spessore della competenza regionale, nella
materia dell'edilizia residenziale, ed al quadro legislativo
regionale nella stessa materia.
Il problema fu risolto con il riconoscimento de plano, fatto dallo
Stato, che, per la gestione di tali assegnazioni, dovevasi applicare
la disciplina regionale.
Precisamente, tale riconoscimento fu espresso dal Ministro dei
lavori pubblici, presidente del c.e.r., con delibera di data 19
novembre 1982, che qui di seguito si trascrive:
"Vista la legge 6 agosto 1978, n. 457, e successive modifiche ed
integrazioni;
Vista la legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, che
attribuisce competenza legislativa ed amministrativa alla regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia in materia - tra l'altro - di edilizia
popolare, di lavori pubblici e di urbanistica;
Visto l'art. 21 del del d.P.R. 25 novembre 1975, n. 902,
concernente 'norme di attuazione della legge costituzionale 31
gennaio 1963, n. 1' che trasferisce alla regione 'tutte le
attribuzioni degli organi centrali e periferici dello Stato in
materia - tra l'altro - di edilizia popolare, lavori pubblici ed
urbanistica', ivi compresi gli interventi di edilizia residenziale
pubblica finanziati con fondi statali;
Considerato che i finanziamenti pevisti dalla legge n. 457/1978 e
successive modifiche ed integrazioni debbono comunque essere
destinati all'edilizia abitativa sulla base delle leggi adottate
dalla regione nell'esercizio della competenza alla stessa attribuita;
Ritenuto che la delegazione della Corte dei conti istituita ai
sensi dell'art. 58 della legge costituzionale n. 1/1963 ha eccepito
la necessita' di disporre una specifica modifica dei sistemi di
erogazione dei flussi finanziari per consentirne un'anticipata messa
a disposizione della regione ai fini di una tempestiva iscrizione a
bilancio;
Ravvisata pertanto la necessita' di disporre nel caso specifico
della regione Friuli-Venezia Giulia delle variazioni alla normativa
in atto sui flussi finanziari per consentire la concreta operativita'
del piano decennale nella regione Friuli-Venezia Giulia, in
condizioni di omogeneita' con il quadro legislativo adottato dalla
regione nell'esercizio della competenza costituzionalmente
riconosciuta alla medesima;
DELIBERA
Art. 1. - Al fine di consentire la programmazione regionale entro
il termine previsto dall'art. 9, punto 5 della legge n. 457/1978, il
decreto di messa a disposizione dei fondi viene emesso
contestualmente alla comunicazione prevista dal punto 4) dello stesso
articolo;
Art. 2. - Sui fondi assegnati alla regione permane il vincolo di
destinazione per le finalita' previste dalla legge n. 457/1978.
Roma, addi' 19 novembre 1982".
In prosieguo, allo scopo di evidenziare la disciplina specifica da
applicare, la regione emano' la legge regionale 7 marzo 1983, n. 22,
con la quale, al primo comma dell'art. 1, fu testualmente disposto:
"Ai programmi di edilizia convenzionata ed agevolata finanziati
con la legge 5 agosto 1978, n. 457, e successive modifiche,
integrazioni e rifinanziamenti, fermi restando gli indirizzi
programmatici generali fissati dal C.E.R. e dal C.I.P.E., si applica
la disciplina prevista dalla legge regionale 1 settembre 1982, n.
75, ed in particolare quella concernente la determinazione, la
concessione, l'impegno e l'erogazione dei contributi e delle
anticipazioni di cui ai titoli VII, VIII, IX e XII della stessa".
L'assetto normativo ed operativo, come sopra raggiunto, e' stato,
ora, sconvolto da un provvedimento del segretariato generale del
C.E.R., enunciato nella lettera 13 novembre 1989, n. 4693, da esso
diretta alla regione Friuli-Venezia Giulia, dove si dispone che la
concessione dei contributi statali "dovra' avvenire secondo le norme
previste dalla legge 5 agosto 1978, n. 457, e successive
modificazioni ed integrazioni".
Codesto provvedimento e' in stridente contrasto:
con la surriportata delibera 19 novembre 1982 dello stesso
segretariato del C.E.R., dove - legittimamente - si dispone l'esatto
contrario, che, cioe' "i finanziamenti previsti dalla legge n.
457/1978 e successive modifiche ed integrazioni debbono comunque
essere destinati all'edilizia abitativa sulla base delle leggi
adottate dalla regione nell'esercizio della competenza alla stessa
attribuita";
con la surriportata legge regionale 7 marzo 1983, n. 22 (non
impugnata dal Governo), che, evidenzia, come si e' visto, la
disciplina regionale da applicare (quella prevista dalla citata l.r.
n. 75/1982), in luogo della disciplina statale, dettata dalla legge
n. 457/1978.
Viene, cosi', riaperto un problema, che sembrava definitivamente
risolto con piena adesione dello Stato nell'interesse della comunita'
regionale. E le conseguenze sarebbero piuttosto gravi, sia sul piano
dei rapporti contabili fra Stato e regione, sia sul piano dei
rapporti individuali fra regione e singoli beneficiari delle
provvidenze elargite. Se fosse esatto quello che dal segretariato
generale del C.E.R. si sostiene, interventi gia' eseguiti per un
ammontare complessivo di circa 40 miliardi di lire dovrebbero essere
rimessi in discussione ed interventi ancora da avviare, per un
ammontare di ulteriori 15 miliardi circa, dovrebbero essere impostati
con criteri diversi da quelli finora osservati.
In realta', nulla e' da rimettere in discussione, poiche' il
ripensamento del C.E.R. e' privo di fondamento ed il provvedimento
enunciato nella sua lettera e' manifestamente incostituzionale,
siccome lesivo della sfera di competenza che alla regione e'
riconosciuta dall'art. 5, n. 18, e dall'art. 4, n. 9 e n. 12, del suo
statuto, nella materia composita dell'edilizia residenziale e nelle
materie componenti, in cui essa si articola (urbanistica e lavori
pubblici).
L'applicabilita' della normativa statale, che si vorrebbe fosse
applicata, potrebbe, in astratto, essere ammessa solo in forza del
principio generale, espresso nell'art. 64 dello statuto speciale
("Nelle materie attribuite alla competenza della regione, fino a
quando non sia diversamente disposto con legge regionale, si
applicano le leggi dello Stato"). Ma, in concreto, cio' non puo'
accadere, avendo la regione, per l'appunto "diversamente disposto con
legge regionale" (l.r. nn. 75/1982, 22/1983, ecc).
Per le considerazioni suesposte che si fa riserva di integrare e
di completare nel corso del giudizio.