ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi promossi con ricorsi delle Province autonome di Bolzano e
di Trento notificati il 26 gennaio 1991, depositati in cancelleria il
1 febbraio successivo ed iscritti ai nn. 10 e 11 del registro
ricorsi 1991, per conflitto di attribuzione sorto a seguito del
decreto del Ministro dell'agricoltura e delle foreste 28 maggio 1990,
n. 351, dal titolo: "Regolamento per l'innovazione e lo sviluppo
della meccanizzazione";
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 19 marzo 1991 il Giudice relatore
Antonio Baldassarre;
Uditi l'Avvocato Sergio Panunzio per le Province autonome di
Bolzano e di Trento e l'Avvocato dello Stato Ivo M. Braguglia per il
Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la
Provincia autonoma di Bolzano ha sollevato conflitto di attribuzione
nei confronti dello Stato in relazione agli artt. 2, 3, 4, 5, 6 e 7
del decreto del Ministro dell'agricoltura e delle foreste 28 maggio
1990, n. 351, intitolato "Regolamento per l'innovazione e lo sviluppo
della meccanizzazione", per lesione delle competenze in materia di
agricoltura e foreste assegnate in via esclusiva alla stessa
Provincia dagli artt. 8, n. 21, e 16, primo comma, dello Statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige, nonche' per violazione
dell'autonomia finanziaria, garantita dal titolo sesto dello stesso
Statuto.
Nel regolare le procedure e le modalita' della ripartizione tra
le regioni e le province autonome dello stanziamento di 58 miliardi
di lire, deliberato dal C.I.P.E. in base all'art. 4, secondo comma,
n. 2, della legge 8 novembre 1986, n. 752 (ripartizione da
effettuarsi con separato provvedimento definito d'intesa con le
regioni e le province medesime), gli artt. 2, 3, 4, 5, 6 e 7 del
decreto impugnato detterebbero, ad avviso della ricorrente, una
disciplina cosi' minuziosa circa l'entita' dei contributi erogabili,
le attivita' ammesse a contributo, i soggetti beneficiari e le
condizioni di ammissione al finanziamento, da porsi in diretto
contrasto con le norme statutarie sulle competenze provinciali in
materia di agricoltura, secondo quanto precisato dalla sentenza n.
1145 del 1988 di questa Corte.
In secondo luogo, poiche' l'atto impugnato ha sicuramente natura
regolamentare, sussisterebbe una lesione delle competenze provinciali
per effetto dell'incidenza di norme di regolamento ministeriale in
una materia assegnata in via esclusiva alla Provincia (materia sulla
quale sono gia' intervenute leggi provinciali), con conseguente
violazione del divieto posto dall'art. 17, primo comma, lettera b),
della legge 23 agosto 1988, n. 400.
In terzo luogo, l'atto impugnato sarebbe privo di qualsiasi
fondamento legislativo, dal momento che nessuna disposizione della
legge 8 novembre 1986, n. 752, contiene l'attribuzione al Ministro
dell'agricoltura di un potere regolamentare in relazione alla
disciplina di interventi come quelli previsti nel decreto che ha dato
luogo all'attuale conflitto.
Infine, pur considerando che per il proprio contenuto (disciplina
dettagliata, e non criteri e direttive) e per la propria forma
(decreto ministeriale) l'atto impugnato non possa essere
correttamente qualificato come atto di indirizzo e coordinamento, la
ricorrente rileva che, ove la predetta natura dovesse essere
riconosciuta al decreto oggetto di questo giudizio, quest'ultimo
dovrebbe essere ritenuto illegittimo e lesivo delle competenze
provinciali in conseguenza del mancato rispetto dei principi che
presiedono allo svolgimento della relativa funzione tanto sotto il
profilo della forma (natura ministeriale della deliberazione, lesione
del principio di legalita' sostanziale), quanto sotto quello del
contenuto dispositivo (norme dettagliate e concrete).
2. - Un conflitto di attribuzione identico nei termini e nelle
argomentazioni svolte e' stato sollevato, con ricorso regolarmente
notificato e depositato, dalla Provincia autonoma di Trento.
3. - In tutti e due i giudizi si e' costituita l'Avvocatura dello
Stato, che, pur facendo riserva per lo svolgimento delle proprie
difese, ha chiesto che i ricorsi siano dichiarati inammissibili o
infondati.
4. - In due distinte memorie dall'identico contenuto depositate in
prossimita' dell'udienza l'Avvocatura dello Stato - premesso che il
decreto impugnato costituisce un momento attuativo, ancorche'
preceduto dalla deliberazione C.I.P.E. del 2 maggio 1989, dell'art.
4, secondo comma, lettera c), della legge n. 752 del 1986, e
considerato che quest'ultimo ammette al finanziamento le azioni di
"innovazione e sviluppo della meccanizzazione agricola, anche
mediante incentivi per la sperimentazione e contributi per la
sostituzione di macchine agricole" - osserva che l'atto impugnato
contiene essenzialmente precisazioni di ordine tecnico in relazione
ai concetti di "innovazione", "sviluppo" e "sostituzione" allo scopo
di conferire ad essi una connotazione unitaria conformemente alle
finalita' generali preposte agli interventi contemplati nella
predetta legge. Si tratterebbe, pertanto, di norme di principio -
collegate anche ad ulteriori finalita', come quelle del risparmio
energetico, della sicurezza dei mezzi, della diminuzione
dell'inquinamento atmosferico e acustico, del miglioramento del
confort e dell'ergonomia -, che, come tali, non sarebbero in grado di
ledere le competenze statutariamente assegnate alle ricorrenti.
Ne', sempre ad avviso dell'Avvocatura dello Stato, potrebbe
ritenersi lesa l'autonomia finanziaria, poiche', escluso che l'art. 5
della legge 30 novembre 1989, n. 386, possa esser considerato norma
di rango costituzionale, non si vede come quest'ultimo possa
rappresentare un ostacolo a che "finalita' gia' contenute nella legge
chiaramente di contenuto e di interesse unitario, non frazionabile,
vengano specificate, anche dal punto di vista tecnico, mediante
adozione di norme statali di principio, in esecuzione della legge".
Infine, dopo aver rilevato che quello impugnato non puo' esser
qualificato atto di indirizzo e coordinamento, l'Avvocatura dello
Stato ritiene infondata la censura relativa alla mancanza di una base
legislativa per il decreto contestato, considerato che esso sarebbe
attuazione dell'art. 4, primo comma, della legge n. 752 del 1986 e
sempreche' non debba essere dichiarato inammissibile il motivo
relativo alla pretesa carenza di fondamento legislativo del decreto
impugnato a causa della sua insuscettibilita' a dar corpo a un
conflitto di attribuzione.
Considerato in diritto
1. - Le Province autonome di Bolzano e di Trento hanno presentato
distinti ricorsi per conflitto di attribuzione nei confronti dello
Stato in relazione al decreto del Ministro dell'agricoltura e delle
foreste 28 maggio 1990, n. 351, intitolato "Regolamento per
l'innovazione e lo sviluppo della meccanizzazione", adducendo che gli
artt. 2, 3, 4, 5, 6 e 7 del menzionato decreto ledono tanto le
competenze di tipo esclusivo assegnate loro in materia di agricoltura
e foreste dagli artt. 8, n. 21, e 16, primo comma, dello Statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670),
quanto l'autonomia finanziaria garantita alle stesse Province dal
titolo quinto del predetto Statuto.
Poiche' i ricorsi proposti hanno ad oggetto lo stesso atto e
concernono la contestazione dell'esercizio delle medesime competenze,
i relativi giudizi per conflitto di attribuzione possono essere
riuniti e decisi con un'unica sentenza.
2. - Va assolutamente respinta la prospettazione circa
l'inammissibilita' del motivo relativo alla pretesa carenza di
fondamento legislativo del decreto impugnato sul presupposto che un
vizio del genere non sia deducibile nella sede del conflitto di
attribuzione fra Stato e regioni (o province autonome).
E' orientamento da lunghissimo tempo seguito da questa Corte, e
mai smentito, quello per il quale il conflitto di attribuzione puo'
esser legittimamente sollevato, oltreche' per la rivendicazione della
titolarita' di attribuzioni costituzionalmente conferite (c.d.
vindicatio potestatis), per la difesa di proprie competenze di natura
costituzionale che si suppongono menomate o impedite in seguito
all'esercizio illegittimo di poteri altrui (v. gia' sentt. nn. 66 del
1964, 121 del 1966, 18 del 1970, nonche', fra le piu' recenti, sentt.
nn. 129 del 1981, 327 e 512 del 1990, 51 del 1991). Nelle chiare
parole di una lontana sentenza di questa Corte, la n. 110 del 1970,
deve ricordarsi che "e' ormai consolidato, nella giurisprudenza di
questa Corte, il criterio per cui la figura dei conflitti di
attribuzione, sia tra lo Stato e le regioni sia tra i poteri dello
Stato, non si restringe alla sola ipotesi di contestazione circa
l'appartenenza del medesimo potere che ciascuno dei soggetti
contendenti rivendichi per se', ma si estende a comprendere ogni
ipotesi in cui dall'illegittimo esercizio di un potere altrui
consegue la menomazione di una sfera di attribuzioni
costituzionalmente assegnate all'altro soggetto". Sicche' non puo'
minimamente dubitarsi che un decreto ministeriale ritenuto lesivo di
competenze legislative e amministrative costituzionalmente attribuite
alle Province autonome di Trento e di Bolzano possa essere da queste
legittimamente impugnato in sede di conflitto di attribuzione a causa
dell'asserita mancanza di una (idonea) base legislativa del potere di
cui quell'atto e' esercizio.
3. - I ricorsi introduttivi dei giudizi per conflitto di
attribuzione in esame meritano l'accoglimento.
Anche alla luce della sentenza n. 1145 del 1988 di questa Corte,
non vi puo' essere alcun dubbio - tanto che non e' contestato neppure
dalla difesa dello Stato - che il decreto del Ministro
dell'agricoltura e delle foreste n. 351 del 1990 disciplina una
materia che gli artt. 8, n. 21, e 16 dello Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige (e le relative norme di attuazione) assegnano
alla competenza esclusiva delle Province autonome di Bolzano e di
Trento. Tale decreto, infatti, mentre all'art. 1 si limita a
prevedere, in diretta attuazione della delibera C.I.P.E. 2 maggio
1989, che il contributo ivi indicato - destinato al finanziamento
delle c.d. azioni orizzontali di cui all'art. 4, secondo comma,
lettera c), della legge 8 novembre 1986, n. 752 (Legge pluriennale
per l'attuazione di interventi programmati in agricoltura) - verra'
ripartito tra le regioni e le province autonome con separato
provvedimento definito d'intesa con le stesse, negli articoli
successivi, invece, disciplina le concrete modalita' di erogazione
del predetto contributo. Piu' in particolare, l'atto impugnato,
all'art. 2, identifica negli imprenditori agricoli e "nelle imprese
(agricole) che lavorano per conto terzi" i soggetti ai quali le
regioni e le province autonome possono erogare i predetti contributi;
all'art. 3 individua le macchine e le attrezzature per le quali
possono essere dati i contributi; all'art. 4 stabilisce i limiti del
contributo da concedere per ogni tipo di operazione; all'art. 5
dispone i termini massimi della quota di contributo che le regioni e
le province autonome possono destinare agli interventi di
sostituzione delle macchine; all'art. 6 disciplina il procedimento di
erogazione del contributo; e, infine, all'art. 7 prevede regole
particolari in relazione alle macchine di carattere dimostrativo.
Come e' precisato nel titolo dell'atto impugnato, laddove
quest'ultimo espressamente si autoqualifica come "regolamento", e
come puo' agevolmente dedursi tanto dal contenuto dispositivo
dell'atto stesso, consistente in norme generali e astratte, quanto
dal procedimento di formazione del medesimo, comprensivo del parere
del Consiglio di Stato, il decreto del Ministro dell'agricoltura e
delle foreste oggetto del conflitto di attribuzione in esame
dev'essere propriamente qualificato come un regolamento ministeriale.
Piu' precisamente, secondo quanto e' stato precedentemente
illustrato, si tratta di un regolamento ministeriale posto in
attuazione della legge n. 752 del 1986 (art. 4, secondo comma,
lettera c) e vo'lto a produrre norme dirette a fissare condizioni
uniformi e modalita' di generale applicazione, relative a interventi
finanziari programmati nell'ambito di una materia, l'agricoltura,
riservata alla competenza esclusiva delle Province autonome di Trento
e di Bolzano.
Si deve ritenere, pertanto, che l'atto impugnato sia in radice
illegittimo e lesivo delle attribuzioni costituzionalmente assegnate
alle Province ricorrenti, poiche' non e' ammissibile che norme
dirette a limitare l'esercizio delle competenze regionali o
provinciali, tanto piu' se di carattere esclusivo, siano poste
attraverso una fonte qualificabile come regolamento ministeriale.
Questo e' un principio che, oltre a derivare dalle regole
costituzionali sull'ordine delle fonti normative, e' espressamente
sancito dall'art. 17, primo comma, lettera b), e terzo comma, della
legge 23 agosto 1988, n. 400, il quale, mentre esclude che
regolamenti di attuazione e d'integrazione delle leggi e dei decreti
legislativi recanti norme di principio possano essere adottati in
materie riservate alla competenza regionale (o provinciale),
circoscrive la potesta' regolamentare ministeriale alle sole materie
di competenza del ministro o di autorita' sottordinate al ministro
stesso.
Ne' in ipotesi puo' invocarsi, come sostiene l'Avvocatura dello
Stato, uno spostamento della riserva di competenza a favore dello
Stato, e quindi del Ministro dell'agricoltura e delle foreste, in
conseguenza della ricorrenza di un interesse nazionale, poiche', pur
a prescindere dal rilievo che non si tratta di interventi vo'lti alla
"regolazione del mercato" (v. sentt. nn. 304 e 433 del 1987, 994 del
1988, 116 del 1991) ovvero dal fatto che nel caso non ricorre alcuno
dei requisiti giustificativi per legittimamente invocare l'interesse
nazionale (v., da ultimo, sentt. nn. 177, 217 e 472 del 1988), non
puo' esser trascurato l'assorbente argomento che comunque soltanto il
legislatore statale puo' individuare e definire cio' che rientra
nell'interesse nazionale. E, se si guarda al regolamento impugnato in
collegamento con la legge rispetto alla quale quell'atto si pone come
attuazione (legge n. 752 del 1986), non si rinviene alcuna
disposizione di legge che possa fungere, non soltanto come copertura
sostanziale delle norme contestate, ma persino come base
giustificativa del relativo potere ministeriale.
Stando alle disposizioni legislative appena citate, anzi,
l'attuazione in via normativa dell'art. 4, secondo comma, lettera c)
(finanziamento delle azioni "orizzontali", promosse dal Ministro
dell'agricoltura e delle foreste, relative a "innovazione e sviluppo
della meccanizzazione agricola, anche mediante incentivi per la
sperimentazione e contributi per la sostituzione di macchine
agricole") della legge n. 752 del 1986 deve considerarsi
essenzialmente esaurita, nei confronti delle regioni e delle province
autonome, dalla deliberazione C.I.P.E. 2 maggio 1989. Con tale atto,
infatti, e' stato approvato il piano di riparto per l'anno 1989 dei
fondi tra le regioni, le province autonome e il Ministero
dell'agricoltura e delle foreste ed e' stato lasciato al medesimo
ministro soltanto il diverso potere amministrativo di determinazione
dei "meccanismi di priorita' (.. .. ..) per l'acquisto di nuove
macchine a fronte della certificata rottamazione di quelle
caratterizzate da obsolescenza tecnica ed economica".
Resta assorbito ogni altro profilo di asserita lesione delle
proprie competenze sollevato dalle Province ricorrenti.