Ricorso della provincia autonoma di Trento, in persona del presidente della giunta provinciale pro-tempore sig. Mario Malossini, autorizzato con deliberazione della giunta provinciale n. 4950 in data 24 aprile 1991, rappresentato e difeso dagli avv.ti prof. Valerio Onida e Gualtiero Rueca, ed elettivamente domiciliato presso quest'ultimo in Roma, largo della Gancia, 1, per mandato speciale a rogito notaio dott. Pierluigi Motti di Trento in data 30 aprile 1991, n. 56358 di rep., contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 1, settimo e ottavo comma, del d.-l. 6 febbraio 1991, n. 35, come convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 4 aprile 1991, n. 111, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 81 del 6 aprile 1991, in riferimento all'art. 9, n. 10, all'art. 15 e all'art. 87 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 e alle relative norme di attuazione. Il d.-l. n. 35/1991, convertito in legge con modificazioni dalla legge n. 111/1991, reca "norme sulla gestione transitoria delle unita' sanitarie locali". Il tormentato e ben noto provvedimento consta di un solo articolo (art. 2 dispone circa l'entrata in vigore e la presentazione alle Camere del decreto-legge), nei cui 13 commi si prevede che la gestione di ciascuna u.s.l. si affidata temporaneamente ad un amministratore straordinario, nominato dal presidente della regione o della provincia autonoma, secondo un procedimento complesso regolato dal settimo e ottavo comma. Precisamente si prevede la nomina in ciascuna u.s.l. di un "comitato di garanti", composto da un numero di membri pari a quello dei componenti del disciolto comitato di gestione, ed eletto dal consiglio comunale ovvero dall'assemblea dell'associazione dei comuni (terzo comma: nelle u.s.l. il cui ambito coincida con quello di una comunita' montana le funzioni del comitato di garanti sono svolte dalla giunta della comunita'). Il presidente della giunta regionale provvede a formare, sulla base di un avviso pubblico, l'elenco regionale o provinciale degli aspiranti al ruolo di amministratore straordinario delle u.s.l. che debbono possedere requisiti professionali previsti dalla legge. L'elenco, che deve essere costituito da un numero di persone non inferiore al triplo delle u.s.l. esistenti nel territorio regionale o provinciale, deve essere formato sulla base delle verifiche compiute, sui requisiti degli aspiranti, da una commissione di esperti (settimo comma). Il medesimo settimo comma stabilisce che "decorsi inutilmente i termini, alla formazione dell'elenco provvede, nei cinque giorni successivi, il Commissario del Governo". Il termine in questione, peraltro, non e' fissato dalla legge (che viceversa prevede la nomina dei comitati di garanti entro il 15 maggio 1991 - quarto comma -; l'indicazione delle "rose" per gli amministratori straordinari entro il 31 maggio - ottavo comma - e la nomina degli amministratori medesimi entro il 15 giugno, ottavo comma). Tra i soggetti inclusi nell'elenco il comitato di garanti propone "almeno una terna di nominativi", fra i quali la giunta della regione o della provincia autonoma sceglie l'amministratore straordinario. Ove, per indisponibilita' dei soggetti indicati nella terna o per altri motivi oggettivi, non fosse possibile scegliere l'amministratorenell'ambito della terna formata dal comitato di garanti, la giunta della regione o della provincia autonoma delibera comunque la nomina sceglierndo nell'ambito dell'elenco. Qualora il comitato di garanti non provveda alla proposta entro il termine stabilito, e cioe' entro il 31 maggio 1991, alla nomina si provvede prescindendo dalla proposta, sempre nell'ambito dell'elenco (ottavo comma). Lo stesso ottavo comma stabilisce poi che "in caso di mancata nomina da parte delle regioni o delle province autonome, entro il termine suindicato "cioe' del 15 giugno 1991, provvede il Commissario del Governo". Infine l'ultimo punto dell'ottavo comma prevede che il presidente della giunta regionale o provinciale, su conforme delibera della giunta, nei casi in cui ricorrano gravi motivi o la gestione presenti una situazione di grave disavanzo o in caso di violazione di leggi o di principi di buon andamento e di imparzialita' dell'amministrazione", provveda alla revoca e alla sostituzione dell'amministratore straordinario; e aggiunge che "nei casi di inerzia da parte delle regioni o delle province autonome, previo invito ai predetti organi ad adottare le misure indicate, provvede in via sostitutiva il Ministro della sanita'". Le disposizioni ora ricordate introducono dunque nuove ipotesi di poteri sostitutivi statali nei confronti della provincia autonoma. E' ben noto come il legislatore statale negli anni recenti abbia previsto con sempre maggior frequenza ed estensione il ricorso a poteri sostitutivi dello Stato nei confronti delle regioni e delle province autonome, cosi' di fatto venendo ad alterare profondamente, come e' stato esattamente notato, lo stesso disegno costituzionale dell'autonomia regionale (cfr. Caretti, il potere sostitutivo statale: un problema di garanzie procedimentali o sostanziali per l'autonomia regionale, in Le Regioni 1990, p. 1854 e segg.). Da strumento eccezionale atto a consentire la salvaguardia di interessi essenziali nel caso di inerzia o inadempimento degli organi regionali si giunge di fatto alla previsione di una sorta di ordinaria "supplenza" degli organi statali nel compimento di atti e attivita' anche di rilievo minore, facendo cosi' del potere sostitutivo statale "il prodotto piu' aggiornato del principio di supremazia dello Stato nei confronti delle autonomie regionali" (cosi' Caretti, op. cit., p. 1857). In ogni caso, la giurisprudenza di questa Corte ha cercato di porre in qualche modo un argine alla previsione da parte del legislatore statale di poteri sostitutivi, precisando in varie note pronunce i presupposti e i reguisiti cui deve necessariamente essere ancorata la disciplina dei poteri medesimi. La recente sentenza n. 85/1990 riassume tali presupposti e requisiti ribadendo che in materia di sostituzione di organi statali a quelli regionali in relazione al compimento di particolari adempimenti, il relativo potere deve avere una base legale, deve essere strumentale all'adempimento di obblighi o al perseguimento di interessi tutelati costituzionalmente come limiti all'autonomia regionale, deve essere esercitato da un'autorita' di Governo, deve essere assistito da garanzie ispirate al principio della "leale cooperazione" e, infine, deve riguardare attivita' sottoposte a termini perentori o la cui mancanza metterebbe in serio pericolo la cura di interessi affidati alla responsabilita' finale dello Stato" (cfr. anche sentenze nn. 177/1988, 460/1989). In particolare la sentenza n. 177/1988 (ripresa testualmente dalla sentenza n. 460/1989), precisa che solo a "un'autorita' di Governo, nello specifico senso di cui all'art. 92 della Costituzione" puo' essere conferito siffatto potere, poiche' "questo e' il piano costituzionalmente individuato per l'adozione di indirizzi o di direttive verso l'amministrazione regionale e per la vigilanza e il controllo nei confronti dell'attuazione regionale dei principi o dei vincoli legittimamente disposti" ai vari livelli, e solo su questo piano "operano organi in grado di vigilare sull'unitarieta' e sul buon andamento della complessa amministrazione pubblica e che possono intervenire nei confronti di autonomie costituzionalmente tutelate con poteri cosi' penetranti come quelli sostitutivi nel rispetto delle garanzie fondamentali proprie del nostro sistema Costituzionale, prima fra tutte quella di doverne rispondere al Parlamento nazionale". Ora, e' di tutta evidenza come le due ipotesi di intervento sostitutivo previste rispettivamente dal settimo e ottavo comma dell'art. 1 del decreto impugnato, secondo cui e' il Commissario del Governo a provvedere in sostituzione dell'organo regionale, senza essere vincolato ad alcun adempimento procedurale, siano in totale contrasto con i criteri affermati dalla giurisprudenza di questa Corte. Il potere e' attribuito infatti ad un organo che non e' un'autorita' di Governo nel senso dell'art. 92 della Costituzione. Come ha precisato, in una fattispecie del tutto analoga, la sentenza n. 177/1988, "l'inidoneita' del Commissario del Governo deriva dal fatto che tale organo e', per un verso, costituzionalmente sprovvisto dei poteri che rappresentano la necessaria premessa per la titolarita' di una qualche specie di controllo sostitutivo verso le regioni e, per altro verso, non si identifica in nessuno degli organi che l'art. 92 della Costituzione comprende nel concetto di Governo". Con riguardo alla specifica situazione della ricorrente provincia di Trento, la stessa sentenza sottolineava che "la particolare configurazione del Commissario del Governo nelle due province, come delineata dall'art. 87 dello statuto Trentino-Alto Adige, restringe il potere di vigilanza di tale organo nei confronti delle attivita' amministrative esercitate dalle province stesse (otre che dagli altri enti pubblici locali) soltanto alle funzioni ad esse delegate dallo Stato", onde "la carenza di una base costituzionale diretta a legittimare un potere sostitutivo del Commissario del Governo verso attivita' amministrative proprie delle due province autonome e' cosi' netta ed evidente da non meritare ulteriori motivazioni". Nella specie, poi, a questo vizio fondamentale derivante dalla inidoneita' dell'organo designato ad esercitare il potere, si aggiunge la mancanza anche di altri requisiti pure richiesti per la legittima previsione del potere sostitutivo. Anzitutto, sul piano sostanziale, l'attivita' regionale nei cui confronti e' prevista la sostituzione non e' tale per cui la omissione della stessa metterebbe in serio pericolo l'esercizio di funzioni fondamentali ovvero il perseguimento di interessi essenziali affidati alla responsabilita' finale dello Stato. Infatti la gestione delle u.s.l. e' assicurata dagli attuali comitati di gestione, e continuerebbe ad esserlo "fino alla nomina dell'amministrazione straordinario", come e' espressamente previsto dal primo comma dell'art. 1 del decreto impugnato. Onde la mancata formazione dell'elenco degli aspiranti o la mancata nomina degli amministratori straordinari pregiudicherebbe - o meglio ritarderebbe - solo l'attuazione di un disegno di "commissariamento" transitorio, delle u.s.l., in attesa di una riforma legislativa che da tempo e' all'esame, ma non pregiudicherebbe certo il funzionamento delle u.s.l. stesse ne' soprattutto il soddisfacimento dell'interesse fondamentale alla sa- lute dei cittadini, che non dipende dalla natura dell'organo che gestisce la u.s.l. ma da altre condizioni operative, tecniche e finanziarie. E' altresi' lecito quanto meno dubitare che nella specie sia in gioco il perseguimento di interessi tutelati costituzionalmente come limiti all'autonomia regionale (sentenza n. 85/1990). Quanto alla formazione dell'elenco, poi, non v'e' nemmeno un termine perentorio stabilito dalla legge per l'adempimento cui si riferisce il potere sostitutivo. Sul piano procedurale, infine, non v'e' nessuna garanzia. Gli adempimenti considerati sono imposti entro termini incongruamente brevi, e la sostituzione e' prevista de jure, subito dopo, senza preavvisi n'e' diffide di sorta, e addirittura entro termini brevissimi (cinque giorni, nel caso della formazione degli elenchi). Sotto ogni profilo, dunque, le statuizioni in esame sono lesive dell'autonomia costituzionalmente garantita della provincia ricorrente. Parimenti illegittima e' la previsione dell'ultima parte dell'ottavo comma, secondo cui il Ministro della sanita' provvede in via sostitutiva, previo invito agli organi regionali ad adottare le relative misure, alla revoca e alla sostituzione degli amministratori straordinari nei casi in cui ricorrano gravi motivi o la gestione presenti una situazione di grave disavanzo o nei casi di violazione di legge o di principi di buon andamento e di imparzialita' dell'amministrazione. Infatti tale potere sostitutivo non si correla al mancato svolgimento di attivita' "sostanzialmente prive di discrezionalita' nell' an", bensi' all'omissione di un intervento repressivo e sanzionatorio i cui presuppposti sono indicati dalla legge in modo tanto generico ed elastico da comportare una larga discrezionalita' di apprezzamento circa la loro sussistenza. Quando infatti ricorrono "gravi motivi"? Quando possono dirsi violati, non gia' la legge, ma genericamente "principi di buon andamento e di imparzialita' dell'amministrazione"? Qundo il disavanzo della gestione e' talmente "grave" da rendere necessaria e opportuna la revoca dell'amministratore? Com'e' evidente, si tratta di altrettante valutazioni discrezionali. Ma, appunto, prevedere che il Ministro possa sostituirsi alla provincia autonoma nel revocare e sostituire l'amministratore straordinario in base a tale presupposti, la cui sussistenza e' oggetto di valutazioni largamente discrezionali, significa prevedere un potere sostitutivo privo dei requisiti affermati dalla giurisprudenza di questa Corte. Cio' senza dire che l'attribuzione dell'intervento al singolo Ministro, in veste, sembra di capire di vertice dell'amministrazione statale della sanita', non sembra conforme al modello configurato da questa Corte di intervento riservato ad autorita' di Governo; e che la semplice previsione a un invito agli organi regionali ad adottare le misure considerate, senza termini ne' procedure di diffida, e in mancanza di presupposti oggettivamente indicati sulla cui base dovrebbe constatarsi l'inerzia, non appare idonea a configurare sufficienti ed adeguate garanzie procedimentali, conformi al principio di leale cooperazione.