ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 554, secondo
comma, del codice di procedura penale e 158 del decreto legislativo
28 luglio 1989, n. 271 (Norme di attuazione, di coordinamento e
transitorie del codice di procedura penale), promosso con ordinanza
emessa il 10 dicembre 1990 dal Giudice per le indagini preliminari
presso la Pretura di Camerino, nel procedimento penale a carico di
Massari Fabio ed altra, iscritta al n. 64 del registro ordinanze 1991
e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 7, prima
serie speciale, dell'anno 1991;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nella camera di consiglio del 22 aprile 1991 il Giudice
relatore Ugo Spagnoli;
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 10 dicembre 1990, il Giudice per le
indagini preliminari presso la Pretura di Camerino ha sollevato, in
riferimento agli artt. 101, secondo comma, 112 e 97 Cost., questione
di legittimita' costituzionale degli artt. 554, secondo comma, del
codice di procedura penale e 158 delle norme di attuazione, di
coordinamento e transitorie dello stesso codice, approvate con
decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271, "laddove non prevedono il
controllo sostitutivo del Giudice al P.M. nella formulazione
dell'imputazione".
Nel caso di specie, il giudice rimettente aveva rigettato, "per
esclusive ragioni di diritto", la richiesta di archiviazione e
disposto che il pubblico ministero formulasse l'imputazione; ma
questi gli aveva restituito gli atti, chiedendo che "fossero formu-
late le indicazioni o direttive attinenti alla concreta formulazione
del capo d'imputazione" o, in subordine, che venisse sollevata la
suddetta questione di costituzionalita'. Ritenendo che - in caso di
rigetto della richiesta di archiviazione per ragioni diverse dalla
necessita' di ulteriori indagini - le norme impugnate non consentono
di dare le suddette indicazioni o direttive, detto giudice ha fatto
proprie, trascrivendole integralmente, le eccezioni di illegittimita'
costituzionale prospettate dal pubblico ministero e di seguito illus-
trate.
Premesso che le garanzie costituzionali della soggezione soltanto
alla legge (art. 101, secondo comma) e della distinzione dei
magistrati solo per diversita' di funzioni (art. 107, terzo comma)
spettano anche al pubblico ministero (sentenze nn. 95 del 1975 e 190
del 1970) e che esse comportano l'esclusione di rapporti gerarchici
tra i magistrati e la loro soggezione, all'interno di ciascuna
funzione, solo e direttamente alla legge, il giudice a quo osserva
che le funzioni del pubblico ministero e del giudice per le indagini
preliminari sono diverse, essendo le une volte a prendere le
determinazioni inerenti all'esercizio dell'azione penale (art. 326),
le altre all'esercizio del controllo sulle medesime ex art. 112 della
Costituzione.
Assume, poi, che l'essenza stessa del controllo consiste
nell'individuazione dell'imputazione e che percio' l'impugnato art.
554, secondo comma, in quanto impone che ad essa provveda il pubblico
ministero su ordine del giudice per le indagini preliminari, finisce
per fare del primo uno strumento della funzione di controllo
spettante al secondo - anziche' mantenere ciascuno nell'ambito delle
rispettive funzioni - e per introdurre tra di essi una distinzione
per diversita' non di funzioni ma di posizioni gerarchiche
nell'ambito della medesima funzione (di controllo).
Di qui, la censura di violazione dell'art. 101, secondo comma,
della Costituzione, a conforto della quale l'ordinanza richiama
talune decisioni di questa Corte (in specie, le sentenze nn. 95 del
1975 e 123 del 1971), volte ad escludere la vincolativita' di ordini
di procedere (art. 74, ultimo comma) o di dar corso ad indagini (art.
370) previsti dall'abrogato codice di rito.
Rilevato, poi, che il rispetto dell'art. 112 della Costituzione
richiede la previsione di adeguate forme di controllo sull'esercizio
(o non esercizio) dell'azione penale, il giudice rimettente assume
che tale disposto sarebbe violato in quanto le norme impugnate, pur
instaurando un rapporto gerarchico tra giudice per le indagini
preliminari e pubblico ministero, prevedono un controllo non
sostitutivo - quale a suo avviso dovrebbe essere - ma meramente
sollecitatorio. Non essendo invero previsto, nell'art. 554, secondo
comma, ne' in che misura l'ordinanza debba essere motivata e quali
contenuto e funzione debba avere, ne', soprattutto, che il pubblico
ministero sia obbligato ad adeguarsi perfettamente alle eventuali
direttive del giudice per le indagini preliminari (che peraltro
potrebbero anche mancare), il primo, pur se tenuto all'accusa,
rimarrebbe arbitro dell'esatta individuazione dell'imputazione
perche' non vincolato ad un suo contenuto tassativo e potrebbe in tal
modo condizionare l'esito del processo.
Il non riservare al titolare della funzione di controllo la
formulazione dell'imputazione - che ne sarebbe il fulcro - viola
inoltre, secondo il giudice a quo, il principio del buon andamento
dell'amministrazione (art. 97 Cost.), applicabile anche agli uffici
giudiziari (sentenze nn. 86 del 1982 e 18 del 1989). Da un lato,
infatti, sarebbe favorita una sorta di "deresponsabilizzazione" del
giudice per le indagini preliminari, che, non assumendo la paternita'
dell'imputazione, potrebbe non affrontare ulteriori problemi decisivi
ad essa pertinenti; dall'altro, il pubblico ministero sarebbe
costretto ad assumere tale paternita' pur ignorando il contenuto
dell'accusa e pur credendo nell'innocenza dell'accusato.
2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, ha chiesto che la
questione sia dichiarata infondata. L'Avvocatura richiama
integralmente, al riguardo, l'atto di intervento depositato in altro
giudizio: nel quale, peraltro, concludeva per l'inammissibilita'
della questione in quanto sollevata dal Procuratore della Repubblica.
Considerato in diritto
1. - Con l'ordinanza indicata in epigrafe, il Giudice per le
indagini preliminari presso la Pretura di Camerino dubita che gli
artt. 554, secondo comma, del codice di procedura penale e 158 delle
norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del medesimo
codice, in quanto prevedono che il giudice per le indagini
preliminari, in caso di rigetto della richiesta di archiviazione,
ordini al pubblico ministero di formulare l'imputazione ma non
impongono che vi provveda direttamente, attraverso un controllo
sostitutivo, o che comunque la relativa ordinanza contenga al
riguardo indicazioni tassative, vincolanti per il pubblico ministero,
violino:
l'art. 101, secondo comma, della Costituzione, perche' il
suddetto ordine darebbe luogo ad un rapporto gerarchico all'interno
della funzione di controllo spettante al giudice per le indagini
preliminari ed estranea alle funzioni del pubblico ministero, posto
che l'essenza del controllo starebbe nell'individuazione
dell'imputazione;
l'art. 112 della Costituzione, perche' il controllo risulterebbe
inadeguato, non garantendo la totale prevalenza della funzione
controllante su quella controllata dato che il pubblico ministero
rimane arbitro dell'esatta individuazione dell'imputazione e puo' in
tal modo condizionare l'esito del processo;
l'art. 97 della Costituzione, dato che sarebbe favorita la
"deresponsabilizzazione" del giudice per le indagini preliminari ed
il pubblico ministero sarebbe costretto ad assumere la paternita' di
un'accusa non condivisa e di cui ignorerebbe il contenuto.
2. - La questione non e' fondata.
L'ordine di formulare l'imputazione previsto dagli artt. 409,
quinto comma e 554, secondo comma, del nuovo codice di procedura
penale costituisce - come la Corte ha rilevato nella sentenza n. 88
del 1991 - un incisivo strumento di garanzia del rispetto
sostanziale, e non solo formale, del principio costituzionale di
obbligatorieta' dell'azione penale, che esige che l'inazione del
pubblico ministero, manifestata con la richiesta di archiviazione,
sia sottoposta ad un penetrante controllo da parte del giudice. A tal
fine, occorreva provvedere per l'ipotesi in cui il dissenso tra
pubblico ministero e giudice per le indagini preliminari circa
l'idoneita' degli elementi acquisiti a sostenere l'accusa sia
determinato non da carenza di indagini, ma da divergenti valutazioni
in ordine alla ricostruzione dei fatti ed alla loro riconducibilita'
in determinate figure criminose: e, stante la preminenza di quel
principio, si e' stabilito che dovesse prevalere la valutazione del
giudice, cui si e' di conseguenza attribuito il potere-dovere di
ordinare che l'azione penale venisse esercitata attraverso la
formulazione dell'imputazione.
Indubbiamente, vi e' in cio' - come gia' si e' osservato nella
predetta sentenza - una deviazione dall'astratto modello accusatorio:
ma essa e' stata dal legislatore contenuta nei limiti necessari al
rispetto della titolarita' ed obbligatorieta' dell'azione, dato che
al giudice per le indagini preliminari e' demandato solo l'atto
d'impulso, che non fuoriesce dalla funzione di controllo, mentre il
concreto promovimento dell'azione, che si esplica nella formulazione
dell'imputazione (art. 405), resta di competenza del pubblico
ministero. Non vi e', percio', commistione tra le due funzioni, di
iniziativa e di controllo, dato che l'essenza di quest'ultima non
sta, come ritiene il giudice a quo, nell'individuazione
dell'imputazione, bensi' nell'accertamento della necessita' di
procedere. Di conseguenza, non vi e' instaurazione di un rapporto
gerarchico, che presuppone l'identita' della funzione esercitata dai
due organi, laddove nella specie si tratta di funzioni diverse.
L'art. 101 Cost. non puo' dunque dirsi violato.
3. - Del pari infondate sono le censure riferite agli artt. 112 e
97 della Costituzione: sia perche' presuppongono un inesistente
rapporto gerarchico, sia perche' muovono dall'assunto secondo cui
l'atto d'impulso del giudice per le indagini preliminari non potrebbe
contenere indicazioni (o direttive) in ordine all'imputazione
formulanda. Ma esso assume la forma dell'ordinanza, che deve quindi
essere motivata (art. 125, terzo comma): e si contrappone, per di
piu', ad una parimenti motivata richiesta di archiviazione.
L'ordinanza, quindi, non puo' non contenere l'indicazione degli
elementi di fatto e delle ragioni giuridiche in base alle quali il
giudice per le indagini preliminari ritiene che l'azione penale deve
essere instaurata: e cio', ovviamente, non in astratto, ma in
riferimento ad una, o piu', determinate fattispecie criminose. Da
tali indicazioni, la cui specificita' discende dall'obbligo di
motivazione, il pubblico ministero non potra' discostarsi: e dunque,
ne' vi e' spazio per l'arbitrio di quest'ultimo, ne' puo' dirsi che
il giudice per le indagini preliminari sia "deresponsabilizzato". Ad
ulteriore garanzia del corretto esercizio dell'azione penale
soccorre, per di piu', l'art. 158 delle disposizioni di attuazione,
che consente, nell'ipotesi qui esaminata, l'intervento sostitutivo
del procuratore generale mediante avocazione delle indagini.