IL PRETORE
A scioglimento della riserva ha emesso la seguente ordinanza nella
causa r.g.l. n. 1654/1990 e segg. promossa da r.g.l. n. 1654/1990
Osti Gianni, Boschi Nadia, quali esercenti la patria potesta' sul
figlio minore Osti Fabio (avv. E. Passanti e P. Naldi) contro il
Ministero dell'interno (avvocatura dello Stato) r.g.l. n. 1936/1990
Monteverdi Renato, Manzi Lorena, quali esercenti la patria potesta'
sul figlio minore Monteverdi Andrea (avv. E. Passanti e P. Naldi)
contro il Ministero dell'interno (avvocatura dello Stato).
Oggetto: Corresponsione assegno di accompagnamento.
1. - Con ricorso depositato il 18 maggio 1990 Gianni Osti e Nadia
Boschi, in qualita' di rappresentanti legali del figlio minore Fabio
Osti, chiedevano, previa eventuale dichiarazione di rilevanza e non
manifesta infondatezza della questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 6 della legge 21 ottobre 1989, n. 508, l'accertamento del
diritto del minore alla concessione dell'assegno di accompagnamento
ai sensi dell'art. 17 della legge n. 118/1971, tra l'altro, anche per
il periodo 1989/1990, con conseguente condanna del Ministero
dell'interno alla corresponsione dello stesso, oltre agli interessi
legali e alle spese di causa. Esponevano i ricorrenti che nei
confronti del figlio minore, affetto da una serie di patologie tali
da comportare difficolta' persistenti allo svolgimento dei compiti e
delle funzioni proprie della sua eta', e riconosciuto dalla
competente commissione sanitaria non deambulante in modo autonomo,
sussistendo altresi' agli ulteriori requisiti di legge, tra cui la
frequentazione di un centro ambulatoriale, era stata accertata la
titolarita' del diritto all'assegno di accompagnamento (nella seduta
del 16 novembre 1988); che tale assegno era stato corrisposto dal
comitato provinciale di assistenza e beneficenza pubblica, con
decorrenza del primo giorno del mese successivo alla presentazione
della domanda, dal 1ยบ settembre 1988 al 30 settembre 1989; che
successivamente l'erogazione dello stesso era stato sospeso senza
comunicazione dei motivi, che questi ultimi probabilmente riposavano
su un'errata interpretazione dell'art. 6 della legge n. 508/1989, il
quale, abrogato l'art. 17 della legge n. 118/1971 che prevedeva
l'assegno di accompagnamento a favore dei minori non deambulanti,
faceva pero' salve le domande dirette ad ottenere la suddetta
provvidenza presentate sino all'entrata in vigore della medesima
legge.
Sostenevano i ricorrenti che la domanda cui avrebbe fatto
riferimento l'art. 6, secondo comma, della legge n. 508/1988 era
quella iniziale, diretta all'accertamento del diritto alla
concessione dell'assegno, consistente in una "istanza in carta
libera, corredata da un certificato della direzione della scuola, del
corso o del centro, alla commissione sanitaria provinciale competente
per territorio" (art. 17, secondo comma, della legge n. 118/1971).
Infatti, poiche' la concessione dell'assegno era rinnovabile di anno
in anno, previa una semplice presentazione al competente comitato lo-
cale di assistenza e beneficenza pubblica del certificato di
frequenza, in relazione agli anni successivi al primo (quello del
riconoscimento del diritto), non si sarebbe potuto parlare, secondo i
ricorrenti, di nuova domanda, trattandosi di una semplice
integrazione della domanda iniziale allo scopo di documentare la
permanenza di uno dei requisiti richiesti per la concessione
dell'assegno e di ottenere cosi' un rinnovo dello stesso d'ufficio.
Le conseguenze di tale assunto, in costanza di una istanza
"originaria" presentata il 3 marzo 1987, e quindi prima dell'entrata
in vigore della legge n. 508/1988, era l'asserito diritto alla
reintegrazione della provvidenza prevista dall'art. 17 della legge n.
118/1971 anche per l'annualita' 1989/1990, nonostante che l'istanza
di rinnovo relativa a tale periodo avesse data successiva all'entrata
in vigore della disposizione abrogatrice.
Infine i ricorrenti eccepivano l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 6 della stessa legge n. 503/1988, quanto l'abrogazione
dell'art. 17 della legge n. 118/1971 eliminava l'unico beneficio,
l'assegno di accompagnamento appunto, previsto a favore dei minori
con persistenti difficolta' a svolgere i compiti e le funzioni della
loro eta', non autonomamente deambulanti, ma non totalmente invalidi,
onde facilitare agli stessi la frequentazione della scuola
dell'obbligo o di corsi di addestramento e di riabilitazione. In tale
abrogazione veniva ravvisata la violazione degli artt. 3 e 38, terzo
comma, della Costituzione.
Si costituiva il convenuto Ministero dell'interno contestando
l'interpretazione di parte ricorrente dell'art. 6 succitato ed in
particolare sostenendo che tale disposizione aveva determinato, in
via generale, la soppressione dei benefici previsti dall'art. 17
della legge n. 118/1971, e, solo in via transitoria ed eccezionale,
la conservazione degli effetti delle domande presentate fino
all'entrata in vigore della legge n. 508/1988. Infatti, secondo il
Ministero dell'interno, l'autonomia tra il riconoscimento del diritto
all'assegno di accompagnamento operato dalle commissioni sanitarie
competenti e la rinnovazione del beneficio da parte del comitato lo-
cale di assistenza sulla base del certificato di frequenza,
concretantesi nella conservazione degli effetti del predetto
riconoscimento, consentiva - conformemente alle intenzioni del
legislatore - da un lato di far salvo l'accertamento del diritto
effettuato successivamente alla abrogazione dell'art. 17, ma sulla
base di domande presentate anteriormente a tale momento e,
dall'altro, di circoscrivere l'efficacia dei provvedimenti di
riconoscimento gia' esistenti a quelli in relazione ai quali era gia'
stata presentata istanza di rinnovo della concessione alla data di
entrata in vigore della legge n. 508/1/988.
Alla prima udienza veniva disposta la riunione al presente
procedimento di quello n. 1936/1990 r.g. lavoro, promosso da Renato
Monteverdi e Lorena Manzi nei confronti del Ministero dell'interno,
dipendendo la decisione di entrambe le cause dalla risoluzione delle
medesime questioni di diritto.
Alla successiva udienza del 20 novembre 1990, insistendo i
ricorrenti nella sollevata eccezione di incostituzionalita', il pre-
tore si riserva di decidere in ordine a tale questione.
2. - Ai fini dell'eventuale rimessione degli atti alla Corte
costituzionale occorre verificare la sussistenza dei due requisiti
della non manifesta infondatezza della questione di legittimita'
costituzionale, con riferimento alle norme indicate dai ricorrenti e
della rilevanza della stessa ai fini decisionali degli odierni
procedimenti.
2- a). - Ragioni di razionalita' metodologica suggeriscono di
verificare anzitutto la sussistenza del secondo requisito menzionato.
Le parti in causa, come gia' accennato, prospettano due diverse
interpretazioni dell'art. 6 della legge n. 508/1988, abrogativo
dell'art. 17 della legge n. 118/1971, norma questa ultima che ha
introdotto l'istituto dell'assegno di accompagnamento a favore degli
invalidi civili minori, non deambulanti ma non ricoverati a tempo
pieno, che frequentino la scuola dell'obbligo o corsi di
addestramento o centri ambulatoriali. L'adesione all'una o all'altra
chiave di lettura condiziona l'esito del giudizio circa la rilevanza
della sollevata questione di legittimita' costituzionale, in
relazione agli odierni procedimenti.
Per l'interpretazione fornita dai ricorrenti il secondo comma del
predetto art. 6, che fa salve le domande presentate fino alla data di
entrata in vigore della legge n. 508/1988, non puo' che riferirsi
alle istanze "originarie" dirette ad ottenere la concessione del
beneficio in quanto i successivi inoltri annuali al comitato locale
di assistenza e beneficenza del certificato attestante la
frequentazione di un corso educativo di riabilitazione da parte del
minore gia' titolare di assegno di accompagnamento costituirebbero
mere integrazioni della domanda iniziale e risponderebbero ad un
semplice onere di allegazione circa la permanenza di uno dei
requisiti previsti per la concessione dell'assegno: il rinnovo non
avverrebbe su domanda, ma d'ufficio, con riferimento all'istanza
iniziale presentata alla commissione sanitaria.
Il legislatore avrebbe abolito solamente la possibilita' di
concedere ex novo la provvidenza de equo per il futuro, facendo pero'
salve le concessioni gia' avvenute e quelle, passibili a loro volta
di rinnovo annuale "automatico" (nel senso gia' precisato), che
potrebbero effettuarsi sulla base di domande presentate prima
dell'entrata in vigore della legge n. 508/1988.
In base all'interpretazione di parte resistente invece, ritenuta
incontroversa l'abolizione del benficio per il futuro in via
generale, sarebbe fatta salva in via transitoria la possibilita' di
accertamento del diritto alla concessione dell'assegno ultra legem,
con riferimento alle sole nuove domande presentate prima
dell'intervento legislativo abrogativo mentre, con riguardo ai
provvedimenti di riconoscimento gia' esistenti, la conservazione
degli effetti e quindi la corresponsione dell'assegno sarebbero
limitate a quelli in relazione ai quali, alla data di entrata in
vigore della legge n. 508/1988, fosse stata gia' presentata istanza
per la reintegrazione della concessione. Se si adottasse la prima
interpretazione i minori, almeno attualmente ed in relazione al
contenuto delle domande presentate dai genitori, non sarebbero
pregiudicati dall'intervenuta abrogazione e pertanto nella loro
qualita' di titolari del relativo diritto sostanziale potrebbero
ottenere, in base al secondo comma del sopra menzionato art. 6,
l'assegno anche per l'annualita' 1989/1990.
Infatti dagli atti risulta che i rappresentanti legali di Fabio
Osti hanno presentato per la prima istanza il 3 marzo 1987, e quindi
ben prima della vigenza della norma abrogatrice.
E' pacifico in causa, d'altra parte, che anche l'altro minore
Monteverdi Andrea, ha goduto dell'assegno di accompagnamento fino al
30 settembre 1989: ne consegue che la relativa domanda, non agli
atti, non poteva che essere precedente.
Se si accedesse alla seconda interpretazione, che e' poi quella
che in concreto e' stata applicata dai competenti organi pubblici ed
e' causa degli odierni ricorsi, risulterebbe viceversa evidente
l'interesse a sollevare l'eccezione di illegittimita' costituzionale
del precitato art. 6, atteso che soltanto con l'eliminazione
dell'ordinamento giuridico dello stesso i ricorrenti, pur avendo
presentato istanza di rinnovo al comitato locale di assistenza
successivamente all'entrata in vigore della legge n. 508/1988,
potebbero ottenere quanto richiesto in ricorso, e cioe' l'assegno di
accompagnamento anche per il periodo 1989/1990.
E' da propendersi per l'interpretazione indicata dal resistente
per i seguenti rilievi.
Anzitutto non e' probabile che il legislatore, abolendo la
provvidenza per il futuro, abbia inteso conservarla a tutti coloro ai
quali sia gia' stato riconosciuto il diritto: appare piu' conforme
alle intenzioni del medesimo la eccezionale proroga dell'assegno per
una sola annualita', diretta a non frustrare il buon diritto di chi,
avendo gia' presentato il certificato di frequenza documentante la
permanenza dei requisiti richiesti, non ha ragione di nutrire dubbi
circa il rinnovo della concessione.
In secondo luogo non convincono le osservazioni di parte
ricorrente circa la negazione della qualifica giuridica di domanda
alla presentazione del certificato di frequenza ai fini del rinnovo
annuale della concessione dell'assegno. In realta' non sembra possa
dubitarsi che, trattandosi di beneficio a prestazione periodica non
erogabile una tantum e rinnovabile di anno in anno, ed essendo la
reiterazione del provvedimento di concessione subordinata alla
valutazione della permanenza dei requisiti nel richiedente, tale
rinnovo non puo' avvenire automaticamente e d'ufficio, ma presuppone
un'istanza di parte: nel caso di specie essa e' implicita nella
presentazione al comitato provinciale di assistenza e beneficenza
pubblica competente per territorio della documentazione attestante,
appunto, la permanenza dei requisiti legali.
Pertanto, ritenuta corretta l'interpretazione data alla norma
censurata dal resistente, non potendosi prescindere nel caso
dall'applicazione della medesima, deve concludersi che la questione
di legittimita' costituzionale dell'art. 6 della legge n. 508/1988 e'
pregiudiziale e quindi rilevante per la decisione dei presenti
procedimenti riuniti.
2- b). - Quanto al requisito della non manifesta infondatezza
della prospettata eccezione di illegittimita' costituzionale, esso
deve ritenersi sussistente con riferimento alla norma-parametro,
indicata dai ricorrenti, contenuta nel terzo comma dell'art. 38 della
Costituzione, che cosi' si esprime: "Gli inabili ed i minorati hanno
diritto all'educazione e all'avviamento professionale".
La nostra Carta fondamentale, propria di uno Stato sociale
improntato ai principi di solidarieta' socioeconomica, impone
all'ordinamento la creazione degli strumenti idonei ad offrire a
tutti i cittadini un sistema di assistenza sociale tale da garantire
loro la "liberta' del bisogno" nel caso che, sprovvisti di mezzi di
sostentamento, si trovino in condizioni psico-fisiche di
impossibilita' a procurarseli mediante il lavoro.
Poiche' il relativo onere e' addossato a carico dell'intera
collettivita' tale sistema assistenziale si differenzia da quello
previdenziale previsto a favore dei lavoratori, atteso che essi hanno
diritto alle prestazioni previdenziali per le esigenze di vita
verificatesi in occasione di eventi di oggettiva impossibilita' a
procurarsi i mezzi di sostentamento, sulla base della precedente
contribuzione ad un ente assicurativo. Anche nel caso che in fututro
venga compiutamente realizzato un sistema di sicurezza sociale che
riguardi indistintamente tutti i cittadini, le prestazioni erogate
dallo Stato, a differenza delle altre, difficilmente potrebbero
essere del tutto disancorare da un collegamento tra di esse e
l'effettiva produzione di reddito nazionale nel quale trovano il
proprio finanziamento.
Comunque, allo stato attuale, i doveri di solidarieta' espressi
dalla Carta costituzionale impongono che la collettivita' fornisca
agli inabili e invalidi, oltre ai mezzi di sostentamento, anche
strutture e provvidenze atte ad assicurare loro educazione ed
avviamento professionale e cioe' gli strumenti per garantire ad essi,
da un lato, il maggior grado possibile di sviluppo della personalita'
e dall'altro un adeguato inserimento nel campo lavorativo, atteso che
il lavoro si pone solo come valore-mezzo (nella sua funzione
sostentatrice), ma anche come valore-fine, in qualita' di principale
fondamento della dignita' e realizzazione umana. Cio' anche
nell'ottica del superamento degli ostacoli che impediscono a tali
cittadini l'effettiva partecipazione all'organizzazione socio-
economica e politica del Paese.
E' pacificamente riconosciuto che l'art. 38, secondo comma, della
Costituzione, relativo alla materia previdenziale, ha una portata
immediatamente precettiva inter partes: non si tratta di una norma
programmatica che imponga allo Stato un dovere di attivarsi, ma di un
precetto che crea in capo ai destinatari finali diritti soggettivi
perfetti.
Probabilmente invece in tema di assistenza, dati anche gli ampi
spazi di discrezionalita' lasciati al legislatore ordinario per
provvedere ai suoi compiti, gli interessati possono vantare non una
pretesa dal contenuto precisamente determinato, ma un legittimo
interesse al rispetto e all'attuazione delle direttive
costituzionali.
La situazione si prospetta pero' diversa allorche' l'ordinamento
abbia gia' dato concreta realizzazione al programma assistenziale,
evidenziandosi in tal caso una pretesa perfetta nei suoi elementi
costitutivi in capo ai destinatari degli interventi, i quali potranno
beneficiare degli stessi in seguito all'esito positivo della mera
verifica circa il loro possesso dei requisiti legali da parte dei
competenti organi. Le leggi attuative del precetto costituzionale, in
quanto manifestazione, in certo momento storico, delle valutazioni
discrezionali del legislatore in ordine alla gerarchia dei valori
espressi dall'ordinamento e alla distribuzione delle risorse
finanziarie disponibili, non possono essere censurate alla luce di
criteri di congruita' ed adeguatezza degli interventi.
Sembra prestarsi ad essere censurata invece una legge successiva
che non si limiti a modificare magari a circoscrivere la portata dei
benefici assistenziali gia' concessi, ma revochi gli stessi senza
prevedere interventi sostitutivi. In questo caso, infatti, la
disposizione legislativa abrogatrice si pone in contrasto con un
precetto costituzionale gia' attuato e concretizzato, andando cosi'
ad indicare negativamente su interessi attuali, riconosciuti come
meritevoli di tutela giuridica.
Nel caso di specie l'art. 6 della legge n. 508/1988 ha abrogato
l'art. 17 della legge n. 118/1971 ed ha quindi soppresso l'istituto
dell'assegno di accompagnamento a favore dei minori deambulanti non
completamente invalidi, che costituiva un modesto beneficio per
agevolare la concreta realizzazione di quei diritti all'istruzione ed
all'avviamento professionali individuati dall'art. 38, terzo comma,
della Costituzione in capo agli inabili e minorati e cio' senza
prevedere provvidenze equipollenti. E' vero che la stessa legge fa
salvo, con modifiche, l'istituto dell'indennita' di
accompagnamento,ma essa, da un lato, e' riconosciuta solamente a
favore dei non deambulanti colpiti da inabilita' assoluta e,
dall'altro, risponde a diverse finalita' ed in particolare a quelle
indicate dall'art. 38, primo comma.
Lo stesso legislatore, rendendosi evidentemente conto
dell'ingiustificata mancanza di provvidenze a favore di quei soggetti
nei cui confronti, date la invalidita' non completa e la giovane
eta', l'esigenza di valorizzare ogni possibilita' di reinserimento
sociale deve prevalere sull'ottica assistenziale pura e semplice, ha
introdotto con la legge n. 289 dell'11 ottobre 1990 un'indennita' di
frequenza per i minori non totalmente invalidi (argomento dell'art. 3
che sancisce l'incompatibilita' tra tale indennita' e quella di
accompagnamento), per il ricorso a trattamenti riabilitativi o
terapeutici (art. 1 punto 1) e per la frequentazione di scuole o di
centri di formazione o di addestramenti professionali finalizzati al
reinserimento sociale dei soggetti stessi (art. 1 punto 3). Questo
nuovo istituto dell'indennita' di frequenza risulta in realta'
sostanzialmente equivalente, pur con qualche variante, all'abrogato
assegno di accompagnamento.
Risoltosi ormai il problema per il futuro, non perde di interesse
per i ricorrenti la sollevata questione di legittimita'
costituzionale, con riferimento al periodo temporale durante il quale
il beneficio per cui e' causa e' stato revocato.
3. - Concludendo, si deve ritenere non manifestamente infondata la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 6 della legge 21
novembre 1988, n. 508. Tale questione, inoltre, appare rilevante ai
fini della decisione del presente giudizio.
Il parametro costituzionale alla luce del quale valutare la
legittimita' della precisata disposizione, e' costituito, in
conformita' ed in accoglimento della domanda dei ricorrenti, dalla
norma prevista dall'art. 38, terzo comma, della Costituzione.
Non si ravvisano invece profili di illegittimita' per contrasto
con l'art. 3 della Carta fondamentale e percio', in rigetto della
domanda dei ricorrenti limitatamente a tale punto, si ritiene
manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale
del predetto art. 6 con riferimento all'art. 3 della Costituzione.
Pertanto, tutto cio' ritenuto, si solleva dinnanzi alla Corte
costituzionale, ai sensi degli artt. 1 della legge costituzionale 9
febbraio 1949 n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 6 della legge 21
novembre 1988, n. 508 pe contrasto con l'art. 38, terzo comma, della
Costituzione.
Il giudizio deve essere interrotto in questa sede, con immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale. Ai sensi dell'art.
23, ultimo comma della legge 11 marzo 1953, n. 87, va disposto che la
presente ordinanza venga, a cura della cancelleria, notificata al
Presidente del Consiglio dei Ministri ed alle parti costituite e
comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.