ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 1, secondo
comma e 16, della legge 17 febbraio 1992, n. 179 (Norme per
l'edilizia residenziale pubblica), promossi con ricorsi delle Regioni
Toscana, Umbria, Emilia-Romagna e Veneto, notificati rispettivamente
il 27 ed il 30 marzo 1992, depositati in cancelleria il 1 e l'8
aprile successivo ed iscritti ai nn. 33, 34, 39 e 40 del registro
ricorsi 1992;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 30 giugno 1992 il Giudice relatore
Gabriele Pescatore;
Uditi gli avvocati Alberto Predieri per la Regione Toscana,
Alberto Predieri e Maurizio Pedetta per la Regione Umbria,
Giandomenico Falcon per la Regione Emilia-Romagna, Mario Bertolissi e
Luigi Manzi per la Regione Veneto e l'Avvocato dello Stato Franco
Favara per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con due ricorsi d'identico contenuto, notificati il 27 marzo
1992, la Regione Umbria e la Regione Toscana hanno proposto, in via
principale, questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 16
della legge 17 febbraio 1992, n. 179, in riferimento agli artt. 3,
115, 117, 118 e 128 Cost.
Nei ricorsi si premette che la legge n. 179 del 1992 (intitolata
"Norme per l'edilizia residenziale pubblica"), ha configurato
nell'art. 16 un nuovo strumento di governo territoriale, denominato
"programma integrato d'intervento", la cui formazione e' promossa dai
comuni al fine di "riqualificare il tessuto urbanistico, edilizio ed
ambientale". Tale figura o schema di intervento e' approvato dal
Consiglio comunale ed e' caratterizzato da una pluralita' di
funzioni, dalla integrazione di diverse tipologie di intervento, ivi
comprese le opere di urbanizzazione, in una dimensione tale da
incidere sulla riorganizzazione urbana, e dal possibile concorso di
piu' operatori e risorse finanziarie, pubblici e privati (comma
primo). Proposte di programmi di interventi integrati possono essere
presentate da soggetti pubblici e privati, relativamente "a zone in
tutto o in parte edificate o da destinare anche a nuova edificazione
al fine della loro riqualificazione urbana e ambientale" (comma
secondo). Ove il programma sia in contrasto con gli strumenti
urbanistici previgenti, e' prevista la presentazione di osservazioni
da parte di associazioni, di cittadini o di enti, da inviare al
comune entro quindici giorni dall'esposizione nell'albo e dalla
pubblicazione sul giornale locale. Programma e osservazioni sono
trasmessi alla regione entro dieci giorni e nei centocinquanta giorni
successivi la regione provvede ad approvare il programma o a
richiedere modifiche: in mancanza di qualsiasi provvedimento
regionale nel detto termine il programma si intende approvato (comma
quarto).
Le regioni ricorrenti osservano che la legge prevede, nei primi
due commi dell'art. 16, un nuovo tipo di intervento territoriale,
gia' in se' lesivo dell'autonomia normativa regionale; inoltre la
legge stessa disciplina assai minuziosamente l'anzidetta nuova
figura, determinandone non solo l'oggetto e la finalita', i soggetti
promotori e l'efficacia, ma definendo, altresi', in tutti i
particolari, il procedimento di formazione, nel quale e' indicata la
posizione reciproca del comune e della regione, stabilendo i termini
e le modalita' di formazione e approvazione, fino alla previsione del
silenzio-assenso in caso d'inerzia regionale.
Alle regioni e' demandato - insieme con l'approvazione dei piani o
la richiesta di modifiche - unicamente di concedere i finanziamenti
inerenti al settore dell'edilizia residenziale ad esse attribuiti,
con priorita' a quei comuni che provvedono alla formazione dei
suddetti programmi, nonche' di destinare parte delle somme derivanti
dagli stanziamenti della legge alla formazione dei programmi
integrati.
Cosi' disponendo, secondo le regioni ricorrenti, l'art. 16 non
concreta una disciplina inerente all'edilizia residenziale pubblica,
ma attiene alla materia urbanistica, riservata alla competenza
legislativa regionale, ai sensi del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.
Rientra infatti nella potesta' legislativa regionale la
determinazione delle procedure e della programmazione urbanistica,
con riferimento all'intero territorio (e non solo agli aggregati
urbani) ed alla localizzazione degl'insediamenti di ogni genere con
le relative infrastrutture.
Allo Stato resta la competenza ad emanare soltanto norme di
principio; cosicche' l'art. 16, contenendo una normativa di
dettaglio, lederebbe le competenze regionali in materia urbanistica.
Secondo le regioni ricorrenti, lesione all'autonomia ed alla
potesta' legislativa regionale e' determinata inoltre dall'art. 16
anche in riferimento alle competenze regionali in materia di edilizia
residenziale pubblica, nella quale lo Stato puo' emanare soltanto
normativa di principio e non puo' quindi introdurre, come ha fatto
con l'art. 16 della legge n. 179 del 1992, "programmi integrati
d'intervento", disciplinandone dettagliatamente gli effetti e la
procedura, con un ulteriore elemento d'irrazionalita', derivante
dalla rottura dell'attribuzione integrale della materia alla regione.
Si rileva, poi, che la previsione e la disciplina posta dall'art.
16 della legge n. 179 del 1992 dei programmi integrati di intervento
formulati e gestiti dai comuni, viene ad incidere anche sull'ordine
delle funzioni e delle competenze degli enti locali quale e' definito
dalla legge 8 giugno 1990, n. 142 sul nuovo ordinamento delle
autonomie locali.
In particolare, la possibilita' che la nuova figura di programmi
integrati determini varianti di qualsiasi previsione urbanistica, sia
comunale, che provinciale o regionale, scardinerebbe il sistema di
relazioni posto dalla legge n. 142 del 1990, violando le competenze
regionali e comunali.
2. - Dinanzi a questa Corte si e' costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, col patrocinio dell'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate non fondate.
Nell'atto di costituzione si sostiene che i "programmi integrati
d'intervento" sono piani di zona aventi valore di concessione
edilizia per le costruzioni ad essi inerenti, di portata innovativa
ridotta, in quanto risultati analoghi potevano gia' essere raggiunti
con strumenti urbanistici previgenti (si citano al riguardo i piani
previsti dall'art. 27 e segg. della legge 5 agosto 1978, n. 457;
quelli di cui all'art. 4 del d.-l. 23 gennaio 1982, n. 9, conv. nella
legge 25 marzo 1982, n. 94 e all'art. 35 della legge 22 ottobre 1971,
n. 865).
Passando all'esame delle singole censure contenute nei ricorsi,
l'Avvocatura dello Stato osserva nell'atto di costituzione che il
silenzio-assenso e' un istituto di carattere generale, legittimamente
utilizzato nel caso di specie dal legislatore statale a tutela
dell'autonomia comunale. Quanto alla derogabilita' da parte dei
programmi in questione dei previgenti strumenti urbanistici, si
tratta di una caratteristica tipica dei piani di zona.
Per quel che riguarda poi, l'emanazione di una normativa di
dettaglio, l'Avvocatura osserva che il carattere di dettaglio o di
principio di norme statali "rileva unicamente al fine di valutare la
possibilita' del legislatore regionale di sovrapporre proprie norme a
quelle statali e non al fine della invalidazione di queste ultime".
Ne', d'altro canto, la legge 8 giugno 1990, n. 142 avrebbe escluso
che nelle materie di competenza regionale la legge statale possa
attribuire direttamente ai comuni determinate funzioni ai sensi
dell'art. 118, primo comma, Cost.
3. - Analogo ricorso ha proposto la Regione Veneto, con atto
notificato il 30 marzo 1992, con il quale si deduce del pari
l'illegittimita' costituzionale, in riferimento agli artt. 117 e 128
Cost., dell'art. 16 della legge 17 febbraio 1992, n. 179.
Nel ricorso si rileva e si contesta, l'illegittimita' di detto
articolo che, prevedendo e disciplinando dettagliatamente i
"programmi integrati d'intervento", stabilendone le finalita', il
contenuto, gli effetti e la procedura, viola le competenze legisla-
tive in materia di edilizia residenziale pubblica e di urbanistica,
attribuite alle regioni dall'art. 117 Cost. e dal d.P.R. n. 616 del
1977, con riferimento, al riguardo, anche alla legge n. 142 del
1990.
Si insiste, altresi', sull'assenza di esigenze di salvaguardia
degl'interessi nazionali o d'interessi unitari e indivisibili, che
possano giustificare la disciplina dettata dall'art. 16 pur attenendo
la norma a materie di competenza regionale.
Anche nel giudizio cosi' promosso, dinanzi a questa Corte e'
intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, col patrocinio
dell'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il ricorso sia
dichiarato non fondato, con osservazioni e rilievi in gran parte
conformi a quelli esposti in relazione ai ricorsi gia' indicati.
4. - Con ricorso 30 marzo 1992 la Regione Emilia Romagna ha
impugnato, a sua volta, l'art. 1, comma secondo, e l'art. 16 della
legge n. 179 del 1992, in riferimento agli artt. 3, 9, 97 e 117 Cost.
Nel ricorso si lamenta che con detto art. 16 il legislatore ha
alterato radicalmente il quadro dei principi fondamentali in materia
di pianificazione urbanistica.
Secondo la regione, tale normativa contrasterebbe innanzitutto con
l'art. 3 Cost., avendo irrazionalmente sovvertito tutti i princi'pi
della materia; sarebbe parimenti violato l'art. 97 Cost., in quanto
la disciplina ha eliminato ogni verifica tecnica sui programmi in
questione, demandandone la formulazione e l'approvazione ad organi
politici, "palesemente inidonei a compiere quelle imparziali
verifiche tecnico-amministrative di cui la fase attuativa della
pianificazione abbisogna".
Il suddetto art. 16, inoltre, secondo la regione, avrebbe violato
anche l'art. 117 Cost., attenendo a materia demandata alla competenza
legislativa regionale, nella quale lo Stato puo' emanare soltanto
norme di principio.
Un particolare profilo d'illegittimita', poi, viene dedotto
riguardo all'equiparazione tra approvazione del programma e
concessione edilizia, non essendo fatta salva la "necessita' degli
speciali nulla osta e autorizzazioni che la legislazione vigente, a
tutela di valori costituzionali, prevede come necessari, affidandoli
ad autorita' dotate di particolare competenza tecnica, quali quelle
preposte alla tutela dei valori architettonici, artistici, storici e
paesistici". La suddetta equiparazione lederebbe l'art. 9, comma
secondo, Cost.
Illegittime sarebbero, infine, anche le disposizioni finanziarie
dettate nei commi 7 e 9 dell'art. 16, nonche' nel comma secondo
dell'art. 1 della legge n. 179 del 1992, essendo esse viziate da
incongruita' e incoerenza, in quanto i "programmi integrati
d'intervento" sarebbero sostanzialmente estranei alla materia
dell'edilizia residenziale pubblica, cosicche' non si
giustificherebbe l'imposizione alle regioni di destinare ai programmi
integrati parte dei finanziamenti assegnati a tale edilizia (art. 1,
comma secondo), ne' la priorita' nell'assegnazione dei fondi ai
comuni (art. 16, comma settimo), ne' l'intervento contributivo dello
Stato (art. 16, comma nono).
Anche in tale giudizio, dinanzi a questa Corte e' intervento il
Presidente del Consiglio dei ministri, col patrocinio dell'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato non
fondato e respinto, con argomentazioni in gran parte analoghe a
quelle gia' esposte. In particolare rileva la inidoneita' dei piani
integrati d'intervento di disattendere piani paesistici o piani
territoriali (con o senza valenza paesistica), o piani settoriali,
ovvero di escludere la necessita' dei procedimenti previsti da altre
leggi a tutela dei beni culturali e ambientali.
Osserva, infine, che la doglianza relativa all'art. 1, comma
secondo, deve essere frutto di un errore, avendo l'articolo un solo
comma. Essa va riferita, infatti, all'art. 2, comma secondo: su di
essa e su quelle relative ai commi 7 e 9 dell'art. 16, l'Avvocatura
si e' riservata di argomentare in una successiva memoria.
5. - Successivamente le regioni ricorrenti hanno depositato
memorie, insistendo nelle rispettive conclusioni e contestando le
argomentazioni dell'Avvocatura generale dello Stato.
In particolare le Regioni Umbria e Toscana sottolineano la lesione
della riserva di legge regionale stabilita dall'art. 3 della legge n.
142 del 1990 ed evidenziano che la stessa Avvocatura dello Stato da'
atto che l'art. 16 della legge n. 179 del 1992 riguarda materia di
competenza regionale e contiene norme di dettaglio.
Ferma restando ogni riserva sulla loro legittimita', dette regioni
non si oppongono all'interpretazione dei commi terzo e quarto
dell'art. 16 nel senso che le norme ivi contenute abbiano un valore
meramente suppletivo e siano destinate, percio', ad operare solo fin
quando le regioni non abbiano emanato proprie norme in argomento.
La Regione Emilia-Romagna, a sua volta insiste sul carattere
innovativo della normativa impugnata, che - fra l'altro - elimina la
differenziazione tra il momento della pianificazione urbanistica e il
momento della sua attuazione. Deduce che "i programmi integrati
configurano macroscopiche convenzioni di lottizzazione, liberate a
monte dal freno della pianificazione generale, a valle del controllo
sulla concreta edificazione costituito dalla concessione edilizia",
nonche' dalla valutazione degli organi tecnici operanti in materia.
Quanto alla possibilita' d'interpretare l'art. 16 nel senso che i
programmi integrati d'intervento debbano rispettare i preesistenti
strumenti urbanistici ed essere accompagnati dalle normali
autorizzazioni attinenti alla tutela dei beni culturali e ambientali,
nonche' alla sicurezza e alla sanita', la regione la contesta, tenuto
conto dell'espressa statuizione (art. 16, comma quarto) di
derogabilita' delle previsioni urbanistiche e la mancanza, nella
procedura, di ogni accenno alle suddette autorizzazioni.
La Regione Veneto, infine, insiste sull'invasione della sfera
riservata alla competenza regionale, in carenza di interessi unitari
che la possano giustificare.
Considerato in diritto
1. - I ricorsi proposti investono questioni analoghe o connesse;
essi vanno riuniti e decisi con un'unica sentenza.
2. - Le questioni di costituzionalita' sollevate consistono nello
stabilire se l'art. 16 della legge 17 febbraio 1992, n. 179 - preved-
endo e disciplinando un nuovo strumento urbanistico, denominato
"programma integrato d'intervento" (avente la finalita' di
riqualificare il tessuto urbanistico, edilizio ed ambientale), in se
stesso considerato e nella relativa disciplina operativa, con la
previsione della procedura di promozione, approvazione ed efficacia -
contrasti:
a) con gli artt. 115, 117 e 118 Cost., in quanto rientrano
nella competenza legislativa regionale tanto la determinazione delle
procedure e della programmazione urbanistica, con riferimento
all'intero territorio regionale, alla localizzazione
degl'insediamenti e alle relative infrastrutture, quanto la materia
dell'edilizia residenziale pubblica, potendo lo Stato emanare al
riguardo solo norme di principio (questione proposta dalle Regioni
Umbria, Toscana, Veneto ed Emilia-Romagna);
b) con gli artt. 3, 115, 117, 118 e 128 Cost., poiche' la
disciplina da parte dell'art. 16 della legge n. 179 del 1992 dei
programmi integrati di intervento, formulati e gestiti dai comuni,
viene ad incidere sull'ordine delle funzioni e delle competenze degli
enti locali, quale e' definito dalla legge 8 giugno 1990, n. 142, che
e' legge di principio e non puo' essere derogata "se non mediante
espressa modificazione delle sue disposizioni", mentre l'art. 16 l'ha
derogata implicitamente, prevedendo la possibilita' che detti
programmi costituiscano variante di qualsiasi previsione di
strumentazione urbanistica, sia comunale, che provinciale o
regionale, violando le competenze regionali e comunali e disponendo
irragionevolmente che la regione possa richiedere modificazioni al
programma sottopostole, senza che sia contestualmente previsto come
debba essere risolto il conflitto col proponente in caso di mancato
accoglimento della richiesta (ricorsi delle Regioni Umbria, Toscana e
Veneto);
c) con l'art. 3 Cost., avendo derogato ai principi fondamentali
in materia di programmazione urbanistica, consentendo una procedura
semplificata e meno garantista proprio in relazione ad interventi
che, per la loro complessita', richiedevano maggiori garanzie, a
fronte degl'interessi economici coinvolti (ricorso della Regione
Emilia-Romagna);
d) con l'art. 97 Cost., in quanto la disciplina da esso dettata
ha eliminato ogni verifica tecnica sui programmi in questione,
demandandone la formulazione e l'approvazione ad organi politici,
inidonei a compiere quelle imparziali verifiche tecnico-
amministrative necessarie nella fase attuativa della pianificazione
(ricorso della Regione Emilia- Romagna);
e) con l'art. 9, secondo comma, Cost., in quanto deroga alle
norme che impongono speciali nulla osta ed autorizzazioni a tutela
dei valori architettonici, artistici e paesistici coinvolti dal piano
(ricorso della Regione Emilia-Romagna).
La Regione Emilia-Romagna ha proposto anche questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, secondo comma, della legge
17 febbraio 1992, n. 179 e, specificamente, dei commi sette e nove
dell'art. 16, in riferimento all'art. 3 Cost., deducendo che essi
contengono disposizioni finanziarie viziate da irrazionalita', in
quanto i "programmi integrati d'intervento" sarebbero sostanzialmente
estranei alla materia dell'edilizia residenziale pubblica, cosicche'
non si giustifica l'imposizione, ivi prevista, alle regioni di
destinare parte dei finanziamenti assegnati all'edilizia residenziale
pubblica ai programmi integrati, ne' la priorita' nell'assegnazione
dei fondi ai comuni, ne' l'intervento contributivo dello Stato.
L'impugnativa dell'art. 1, secondo comma, della legge 17 febbraio
1992, n. 179 - come si evince dal contesto del ricorso - in effetti
va riferita all'art. 2, comma secondo, della legge in esame.
3. - Va premesso che la legge 17 febbraio 1992, n. 179, nell'art.
16 configura un nuovo strumento di programmazione territoriale,
denominato programma integrato di intervento. La normativa che lo
concerne ha carattere provvisorio (art. 1 della legge) fino
all'entrata in vigore della nuova disciplina dell'intervento pubblico
nell'edilizia residenziale.
Il primo comma dell'anzidetto art. 16 stabilisce che, "al fine di
riqualificare il tessuto urbanistico, edilizio ed ambientale, i
comuni promuovono la formazione di programmi integrati. Il programma
integrato e' caratterizzato dalla presenza di pluralita' di funzioni,
dalla integrazione di diverse tipologie di intervento, ivi comprese
le opere di urbanizzazione, da una dimensione tale da incidere sulla
riorganizzazione urbana e dal possibile concorso di piu' operatori e
risorse finanziarie pubblici e privati". Il secondo comma dispone che
"soggetti pubblici e privati, singolarmente o riuniti in consorzio o
associati fra di loro, possono presentare al comune programmi
integrati relativi a zone in tutto o in parte edificate o da
destinare anche a nuova edificazione al fine della loro
riqualificazione urbana ed ambientale".
Del nuovo strumento non sono determinati gli obiettivi specifici,
che ne consentano la collocazione qualificata nel sistema degli
interventi sul territorio e cio' anche in conseguenza
dell'unificazione in un unico disegno di legge governativo,
concernente i programmi integrati, di diverse proposte parlamentari
di legge, non ispirate ad un concetto unitario e ad una valutazione
omogenea della funzione del nuovo strumento nel quadro della
disciplina "urbanistica, edilizia ed ambientale".
Si coglie, invero nell'anzidetto schema programmatico l'obbiettivo
plurifunzionale, riconducibile alle ora enunciate categorie
(urbanistica, edilizia e ambientale), anche se non appaiono del tutto
precisi i limiti di operativita' e di coordinamento con gli strumenti
tipici di disciplina di settore, soprattutto in relazione ai piani di
coordinamento e a quelli paesistici, nonche' ai piani regolatori
generali.
Siffatta incertezza non sembra peraltro riflettersi in modo tale
sulle competenze regionali, da dar fondamento alle questioni di
legittimita' costituzionale dei primi due commi dell'art. 16 della
legge n. 179 del 1992, sollevate in riferimento agli artt. 115, 117 e
118 Cost.
E' da rilevare subito che le ora dette censure si riferiscono allo
schema di programma integrato come tipo in se', prescindendo cioe'
dagli effetti concreti che esso e' destinato ad esplicare e che
formano oggetto di apposite impugnative. Tale ambito e' chiaramente
delimitato nei ricorsi dal riferimento al primo e secondo comma della
legge n. 179, il cui contenuto si e' gia' indicato. Detti commi,
concernendo gli scopi, le caratteristiche ed i soggetti legittimati
alla formazione dei nuovi programmi di intervento, non invadono
settori di competenza regionale, dato che regolano materie che
appartengono alla competenza dello Stato.
Spetta, invero, a quest'ultimo la determinazione del tipo di
intervento programmatico destinato ad operare su tutto il suo
territorio e diretto a fissare le linee essenziali e gli elementi
caratteristici di una nuova figura. Si tratta di normativa di
principio, che non puo' trovare ostacolo nella potesta' di
programmazione territoriale attribuita alle Regioni, in quanto fissa
schemi e modelli, che consentono a detta potesta' di esplicarsi in
modo unitario ed omogeneo.
L'art. 81 del d.P.R. n. 616 del 1977 e' chiaro in tal senso, quando
nella lett. a) attribuisce allo Stato, nell'esercizio della funzione
di indirizzo e di coordinamento, l'identificazione delle linee
fondamentali dell'assetto del territorio nazionale, con particolare
riferimento all'articolazione territoriale degli interventi di
interesse statale, alla tutela ambientale ed ecologica del territorio
ed alla difesa del suolo.
Per queste ragioni si supera anche il profilo della censura, che
ravvisa la violazione delle competenze regionali, collegandola al
combinato disposto degli artt. 3 e 15 della legge n. 142 del 1990,
che attribuisce alla regione, con il concorso degli enti locali dalla
legge stessa indicati (provincia e comune), la determinazione degli
obiettivi generali della programmazione economico-sociale e
territoriale, nonche' la disciplina dell'approvazione e del concorso
dei comuni alla formazione dei programmi pluriennali e dei piani
territoriali di coordinamento.
Questa Corte (sent. 15 luglio 1991, n. 343) ha chiarito l'ambito
della competenza regionale nel quadro della programmazione
territoriale, come regolata dalla legge n. 142 del 1990 e i limiti di
incidenza su essa delle competenze dei diversi soggetti pubblici
territoriali stabilite dalla legge stessa.
Pare qui opportuno rilevare che la Corte ha affermato
l'appartenenza alle regioni del potere di individuare, nelle materie
ad esse attribuite, il carattere unitario nei rispettivi territori
delle relative funzioni e l'ambito di incidenza del piano
territoriale di coordinamento provinciale condizionato da tale
preventiva individuazione, ma non ha toccato il tema della competenza
statale nella determinazione di schemi o tipi uniformi di intervento
sul territorio, rispetto ai quali valgono le considerazioni gia'
svolte; da esse discende il riconoscimento allo Stato dei relativi
poteri normativi.
4. - Quanto alle altre censure di legittimita' proposte sempre nei
confronti del primo e secondo comma dell'art. 16 della legge n. 179,
in riferimento agli artt. 3, 9, 97 e 128 Cost., si rileva
innanzitutto che, nei giudizi d'impugnazione di leggi statali in via
principale, le regioni, pur potendo dedurre unicamente la lesione
delle proprie competenze legislative stabilite dalla Costituzione,
sono legittimate ad invocare, a tal fine, anche precetti diversi da
quelli contenuti nel titolo quinto della Costituzione purche' ne
colleghino la violazione - come avviene nel caso di specie -
all'incidenza sull'autonomia regionale (cfr. sentenze n. 343 del
1991; n. 407 del 1989; n. 961 del 1988).
Le censure non sono, peraltro, fondate.
L'impugnativa, anche in questa parte, ha sempre ad oggetto la
norma che prevede il nuovo tipo di intervento territoriale,
denominato "programma integrato", prescindendo dalla valutazione
della sua azione e dei suoi effetti. Non e' dato riscontrare, nella
detta configurazione dello schema dell'intervento, irrazionalita'
censurabili in base all'art. 3 Cost. o elementi in contrasto con il
principio del buon andamento della p.a. ovvero con la disciplina dei
rapporti tra regioni ed enti locali minori, ne' infine con le
esigenze della tutela del paesaggio.
La normativa censurata ha invero, carattere ricognitivo-
descrittivo dello strumento, per quanto riguarda il suo oggetto, e fa
riferimento astratto ai soggetti pubblici e privati che vi possono
partecipare, senza delineare alcuna azione concreta ad essi
riferibile, con mancanza di interferenza sull'ambito regionale. E'
da segnalare inoltre la funzione di coordinamento, che e' nota
qualificante della nuova figura programmatica, funzione che, in se'
considerata, non e', per se stessa, lesiva.
Anche in riferimento ai parametri ora indicati sono quindi non
fondate le questioni di legittimita' costituzionali del primo e
secondo comma dell'art. 16.
5. - Fondate sono, invece, le censure che hanno ad oggetto i commi
terzo, quarto, quinto, sesto dell'art. 16 con riguardo agli artt.
115, 117, 118, 3 e 97 della Costituzione.
Si tratta di normativa delle operazioni concrete o di carattere
finanziario che, dopo la configurazione-descrizione del tipo di
strumento, compiuta nei primi tre commi dello stesso art. 16, regola
il programma integrato nell'azione e negli effetti.
Si dispone che tale programma e' approvato dal consiglio comunale
e l'approvazione ha "gli effetti dell'art. 4 della legge 28 gennaio
1977, n. 10".
Qualora il programma sia in contrasto con le previsioni degli
strumenti urbanistici, la delibera di approvazione e' soggetta alle
osservazioni da parte di associazioni, di cittadini e di enti, da
inviare al comune entro quindici giorni dalla data della sua
esposizione all'albo pretorio. Il programma, con le relative
osservazioni, e' trasmesso alla regione entro dieci giorni e
quest'ultima deve provvedere alla approvazione o alla richiesta di
modifiche entro i successivi centocinquanta giorni, "trascorsi i
quali si intende approvato" (comma quarto). Il programma puo'
derogare alle disposizioni planovolumetriche previgenti in relazione
ai singoli edifici, purche' non sia superata la densita' complessiva
preesistente dell'intero ambito territoriale (comma quinto) e puo'
essere realizzato anche al di fuori della programmazione urbanistica
pluriennale prevista dall'art. 13 della legge n. 10 del 1977 (comma
sesto).
La disciplina ora esposta determina gli effetti sostanziali, oltre
che il meccanismo di formazione del programma integrato, con
particolare riferimento al potere di deroga alla legislazione
urbanistica vigente. Sotto questo aspetto e' evidente l'incidenza di
essa sulla potesta' legislativa (art. 117, primo comma, Cost.) e
sulle attribuzioni amministrative (art. 118, primo comma, Cost.)
delle Regioni, con violazione dell'autonomia garantita dall'art. 115
Cost.
In base al terzo e quarto comma dell'art. 16 della legge n. 179,
il programma integrato opera come strumento di governo delle materie,
alle quali si riferisce, a regime normativo privilegiato e con potere
di deroga agli strumenti urbanistici in vigore, in base alla sola
approvazione del consiglio comunale, resa particolarmente incisiva
dall'operativita' della regola del silenzio-assenso da parte della
regione (quarto comma).
Detti programmi sono dotati, poi, di particolare energia per
quanto attiene alla fase procedimentale del rilascio delle
concessioni edilizie, per effetto della soppressione della verifica
della conformita' del progetto concreto alle previsioni del piano.
Esemplare al riguardo e' il terzo comma dell'art. 16 che attribuisce
ai programmi integrati "gli effetti di cui all'art. 4 della legge 28
gennaio 1977, n. 10".
Si determina cosi' una grave deroga al principio di distinzione
tra programmazione territoriale, come diretta a regolare la
destinazione e l'uso del territorio, e legittimazione all'esecuzione
dell'opera, conferita al soggetto interessato con il rilascio
dell'atto amministrativo senza il controllo di coerenza
dell'intervento specifico con gli indirizzi programmatici, controllo
particolarmente necessario, per l'osservanza, che esso consente, del
precetto dell'art. 4, comma primo, della stessa legge n. 10 del 1977,
secondo il quale la concessione e' data in conformita' alle
previsioni degli strumenti urbanistici e dei regolamenti edilizi.
L'unificazione di momenti diversificati sulla base di una lunga
tradizione della legislazione urbanistica, realizzata nel programma
integrato si riflette sulla determinazione e sul funzionamento della
licenza edilizia, che viene a configurarsi come elemento automatico
della previsione programmatica; si priva, cosi', l'atto concessivo
della necessaria autonomia, che e' la base necessaria per la
ponderazione degli interessi coinvolti e per l'adeguamento della
concessione alle esigenze del programma stesso.
Quanto all'interpretazione differenziata data al comma terzo
dell'art. 16 dalla Regione Emilia-Romagna, secondo la quale la regola
del silenzio-assenso farebbe riferimento non gia' al rilascio della
licenza edilizia, ma alla procedura di approvazione dei programmi
integrati, resa particolarmente incisiva per il funzionamento della
regola stessa, e' da rilevare che, pur essendo configurabili nei
confronti della regione comportamenti che rendono operante tale
principio (e il quarto comma dell'art. 16 ne rende significativo
esempio), nella fattispecie prevista dal terzo comma dell'articolo
cit., il riferimento all'art. 4 legge n. 10 del 1977 sembra contenere
il richiamo alla concessione edilizia.
Il giudizio di legittimita' della norma impugnata deve, quindi,
limitarsi a questo angolo visuale, alla stregua delle considerazioni
svolte.
6. - I risultati operativi del nuovo strumento territoriale
appaiono in contrasto con le esigenze di un razionale uso del
territorio, con possibilita' di interventi indiscriminati, non
confortati dall'assistenza di meccanismi diversificati e di organi
tecnici, con conseguenti limitazioni della stessa potesta' di
annullamento dell'atto concessivo, non accompagnato nella formazione
e nell'azione di adeguate misure di riscontro.
E' da rilevare, inoltre, che i commi quinto e sesto dell'art. 16
della legge n. 179 del 1992 consentono una deroga molto ampia ai
preesistenti limiti planovolumetrici; contravvenendosi cosi' ancora
al principio, posto dall'art. 4, primo comma, della legge n. 10 del
1977, espressione di lunga prassi normativa, della conformita' della
concessione agli strumenti urbanistici.
La possibilita' che il programma integrato determini le
modificazioni di precedenti previsioni urbanistiche, con l'impiego di
procedimento eventuale ed elastico di garanzia (quarto comma
dell'art. 16), si pone come ulteriore causa di alterazione del quadro
dei rapporti tra competenze attribuite alle regioni ed agli enti
locali nel vigente sistema di programmazione urbanistica, nelle sue
articolazioni territoriali e di settore. Risulta chiara
l'irrazionalita' ed il contrasto della normativa che la produce col
principio di buon andamento della pubblica amministrazione,
considerata anche la gia' detta mancanza del diversificato contributo
degli organi e uffici competenti in base alle norme generali.
Va dichiarata, pertanto, l'illegittimita' del terzo, quarto,
quinto e sesto comma dell'art. 16 della legge 17 febbraio 1992, n.
179.
7. - I ricorsi proposti dalle Regioni Umbria, Toscana e Veneto
investono l'intero art. 16 della legge n. 179 del 1992, in
riferimento agli art. 115, 117, 118, 3 e 128 Cost., ma non contengono
alcuna specifica motivazione dell'impugnativa con riguardo ai suoi
ultimi tre commi, i quali contengono disposizioni di carattere
finanziario. Viceversa, la Regione Emilia-Romagna ha impugnato
espressamente i commi settimo e nono dell'art. 16, nonche' l'art. 2,
comma secondo, della legge n. 179 del 1992, deducendo che le relative
disposizioni finanziarie sono viziate da irrazionalita', prevedendo
che lo Stato e le regioni utilizzino parte dei fondi destinati
all'edilizia residenziale pubblica per il finanziamento dei programmi
integrati d'intervento, i quali sarebbero estranei a tale materia.
In mancanza della necessaria, adeguata proposizione di motivi, va
dichiarata l'inammissibilita' dei ricorsi delle Regioni Umbria,
Toscana e Veneto, in riferimento all'enunciata censura dei commi
ottavo e nono della legge n. 179 del 1992 (cfr. le sentenze n. 49 del
1991 e n. 1111 del 1988).
Quanto, invece, all'impugnativa che si riferisce agli artt. 16,
comma nono, e 2, comma secondo, della legge n. 179, proposta dalla
Regione Emilia-Romagna, va osservato che tali norme sono da
interpretare nel contesto generale nel quale esse si collocano. In
tale quadro ragioni sostanziali, oltre che di riferimento al sistema,
comportano che i finanziamenti in questione dovranno o potranno
essere destinati dalle regioni o dallo Stato, ai programmi integrati
ai sensi, rispettivamente, del secondo comma dell'art. 2, del settimo
e nono comma dell'art. 16, soltanto se detti programmi siano
riferibili all'edilizia residenziale pubblica.
In base alla valutazione interpretativa ora esposta, la questione
non appare fondata, tenuto anche conto che i vincoli di destinazione
previsti dall'art. 2, comma secondo e 16 - ad eccezione, come si
dira', del comma settimo - non sono incompatibili con il rispetto
dell'autonomia regionale, consentendosi alle regioni nell'ambito di
una priorita' stabilita, in relazione ad interessi valutati dal
legislatore nazionale di particolare rilevanza ed intensita' margini
di discrezionalita' nella distribuzione e nella gestione degli
interventi, secondo scelte ad esse riservate (cfr. al riguardo le
sentenze n. 279 del 1991 e n. 505 del 1989).
E' da accogliere, invece, la censura con riferimento al comma
settimo, che fa obbligo alle regioni di concedere i finanziamenti
inerenti al settore dell'edilizia residenziale con priorita' a quei
comuni che provvedono alla formazione dei programmi integrati.
Com'e' noto, la materia dell'edilizia residenziale pubblica e'
devoluta alla competenza legislativa regionale, ai sensi dell'art.
117, primo comma, Cost.; in tale materia confluiscono attribuzioni
inerenti all'urbanistica ed ai lavori pubblici d'interesse regionale
(sentenza n. 16 del 1992). La normativa interposta del d.P.R. 24
luglio 1977, n. 616, sul presupposto della competenza regionale,
riserva allo Stato la sola determinazione dei criteri di assegnazione
degli alloggi (art. 88, n. 13), conferendo alle regioni ampi poteri
di programmazione e di gestione degli interventi pubblici (art. 93,
primo comma), nonche' l'organizzazione del servizio, da esercitare in
conformita' dei principi stabiliti dalla legge di riforma delle
autonomie locali (sentenze n. 594 del 1990; nn. 1115 e 727 del 1988).
Una volta devoluti alle regioni i poteri di gestire i fondi in
materia di edilizia residenziale, spetta all'autonomia di esse
destinarli, nel loro oggetto e modalita', senza vincoli imposti dallo
Stato. La destinazione preferenziale, operata dalla legge n. 179
(comma settimo dell'art. 16), di detti fondi ai programmi integrati
costituisce una deviazione dal criterio base, alterando
irrazionalmente il principio della competenza decisoria regionale,
che ben potrebbe esplicarsi con la destinazione dei fondi stessi
all'edilizia residenziale comunale, prescindendo dal criterio di
priorita' determinato dalla adozione dei programmi integrati.
Va pertanto dichiarata l'illegittimita' del comma settimo
dell'art. 16 della legge impugnata, che vi'ola l'art. 3 della
Costituzione.