IL PRETORE
A scioglimento della riserva ha emesso la seguente ordinanza di
rimessione alla Corte costituzionale nella controversia r.g.l. n.
20048/1994 promossa da Ferruccio Bacca (avv. Marco Masi) contro
l'Ente nazionale previdenza e assitenza dei veterinari.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
1. - Ferruccio Bacca, deducendo di essere iscritto all'albo dei
medici veterinari di Bologna, di non esercitare tale professione, ma
quella di agente di commercio per una agenzia di pubblicita';
deducendo di aver rinunciato alla iscrizione all'Ente nazionale
di previdenza e di assistenza per i veterinari (ENPAV), di averne
ottenuto la cancellazione ed anche lo sgravio dei contributi, in
quanto iscritto come agente di commercio all'Enasarco;
deducendo di aver ricevuto dall'ENPAV il 18 febbraio 1994 la
richiesta di pagare i contributi fino al 31 dicembre 1993, in base a
quanto disposto dall'art. 11, ventiseiesimo comma della legge 24
dicembre 1993, n. 537;
deducendo di non dover pagare i contributi chiestigli dall'ENPAV
per varie ragioni analiticamente enunciate; con ricorso depositato il
9 maggio 1994 ha formulato domande nei confronti dell'ENPAV come alle
conclusioni che si trascrivono:
"Voglia l'Ill.mo sig. pretore, in funzione di Giudice del lavoro:
dichiarare che il ricorrente non e' tenuto a corrispondere
l'importo di L. 4.202.193, chiesto dall'ENPAV a titolo di contributi
maturati al 31 dicembre 1993, in quanto al momento dell'iscrizione
all'Albo dei veterinari egli poteva scegliere per l'iscrizione
all'ente o per la sua rinuncia (come in effetti avvenuto);
in subordine, sospendere il giudizio a quo, sollevando la
questione di costituzionalita' dell'art. 11, ventiseiesimo comma,
legge n. 537/1993, avanti la Corte costituzionale, una volta
accertata la rilevanza della questione e la sua non manifesta
infondatezza.
Con vittoria di spese, competenze ed onorari".
2. - L'ENPAV non si e' costituito ed e' stato dichiarato
contumace.
3. - Il ricorrente e' stato interrogato; ha chiarito e documentato
di svolgere attivita' come agente di commercio nel settore della
pubblicita' e di corrispondere dal 1990 contributi all'Enasarco.
MOTIVI DELLA DECISIONE
La rilevanza delle eccezioni di illegittimita' costituzionale.
1. - La questione di legittimita' costituzionale e' sicuramente
rilevante ai fini della decisione della controversia.
Infatti, come si ricava anche dalla lettera inviata dall'ENPAV al
ricorrente, l'ente fonda la richiesta di pagamento di contributi
sulla norma dell'art. 11, ventiseiesimo comma della legge, il cui
testo integrale e' stato trascritto nella lettera.
Per quanto possa apparire discutibile e contestabile
giuridicamente la qualificazione attribuita di essere una
disposizione interpretativa della precedente norma di cui all'art.
24, secondo comma legge 12 aprile 1991 (che aveva abrogato l'obbligo
per tutti i veterinari iscritti agli albi della iscrizione anche
all'ENPAV), e cio' anche sotto il profilo della applicazione che com-
pete al giudice ordinario, sta il fatto che la disposizione normativa
nella sua seconda frase sancisce la nullita' dei provvedimenti di
cancellazione adottati dall'ENPAV nei confronti dei veterinari che
avessero rinunciato alla iscrizione, alla stregua della norma che
l'ente dichiara di voler interpretare in senso restritttivo e con
efficacia retroattiva.
In sostanza la dichiarazione legislativa di nullita' delle
cancellazioni potrebbe avere come conseguenza la inefficacia delle
stesse, e di far rivivere a carico dei veterinari gli obblighi che
derivano dalla loro iscrizione alla Cassa, a partire dal pagamento
del contributo dovuto anche da coloro che non esercitano la libera
professione.
Per quanto la costruzione della fattispecie normativa appaia
giuridicamente contorta e farraginosa, le norma si impone come tale
ai cittadini ed al giudice, che potrebbe doverne dare la applicazoine
di cui e' stata fatta richiesta al ricorrente dall'ENPAV.
In sostanza il giudice non si puo' sottrare alla applicazione
della legge, cosi' come redatta. Egli puo' solo - nel caso -
valutarne e rilevarne la sospetta illegittimita' costituzionale,
quale in questo giudizio e' stata eccepita dal ricorrente, e
constatare come tale aspetto del problema sia decisivo e percio'
rilevante ai fini della decisione della controversia.
La non manifesta infondatezza della questione.
1. - I precedenti normativi.
Per delibare il merito della questione e' opportuno riportare
integralmente le norme che regolano la materia.
1.1. - L'art. 2, secondo comma, della legge 18 agosto 1962, n.
1352 ("Riordinamento dell'ENPAV") cosi' dispose: "L'iscrizione
all'ENPAV e' obbligatoria per tutti i veterinari di eta' inferiore
agli anni sessantacinque, iscritti negli albi professionali,
compilati e tenuti dagli Ordini provinciali".
1.2. - L'art. 24 della legge 12 aprile 1991 n. 136, ("Riforma
dell'ENPAV") dopo aver sancito l'obbligatorieta' della iscrizione
all'ente degli iscritti agli albi che esercitassero la libera
professione, ha fissato ai comma secondo e terzo le seguenti
disposizioni:
"2. Sono iscritti facoltativamente all'Ente, oltre agli
assicurati che si trovano nelle condizioni di cui al comma 2
dell'articolo 2, gli iscritti agli albi professionali che esercitano
esclusivamente attivita' di lavoro dipendente o attivita' di lavoro
autonomo, per le quali siano iscritti ad altre forme di previdenza
obbligatoria.
3. L'iscrizione ed il passaggio dalla forma obbligatoria a
quella facoltativa avviene su richiesta o d'ufficio. La facolta' di
rinuncia all'iscrizione deve essere esercitata dall'interessato con
espressa dichiarazione da redigere seguendo le modalita'
dell'articolo 23, primo comma, della legge 13 aprile 1977, n. 114".
1.3. - L'art. 32 della stessa legge cosi' ha disposto:
"1. A decorrere dalla data di entrata in vigore della presente
legge e' abrogato il secondo comma dell'articolo 2 della legge 18
agosto 1962, n. 1357".
1.4. - L'articolo 11, quarto comma, cosi' dispone:
"4. Gli iscritti all'albo professionale che non siano iscritti
all'Ente e non siano tenuti all'iscrizione sono obbligati a versare
all'Ente un contributo di solidarieta' pari al 3 per cento del
reddito professionale netto prodotto nel corso dell'anno precedente e
comunque non inferiore a L. 100.000 annue.".
2. - La norma impugnata.
L'art. 11, ventiseiesimo comma della legge 24 dicembre 1993 (Legge
finanziaria per il 1994) la cui applicazione e' oggetto del presente
giudizio e' del seguente tenore:
"Art. 11 (Previdenza e assistenza). - 26. La disposizione
contenuta nel comma 1 dell'articolo 32 della legge 12 aprile 1991, n.
136, deve essere interpretata nel senso che l'iscrizione all'Ente
nazionale di previdenza e assistenza per i veterinari (ENPAV) non e'
piu' obbligatoria soltanto per i veterinari che si iscrivono per la
prima volta agli albi professionali successivamente alla data di
entrata in vigore della predetta legge e che si trovano nelle
condizioni previste dal comma secondo dell'articolo 24 della
medesima; i provvedimenti di cancellazione adottati dall'Ente nei
confronti dei veterinari, gia' obbligatoriamente iscritti all'Ente
stesso in forza della precedente normativa, sono nulli di diritto.
Gli obblighi relativi al pagamento dei contributi e alla
comunicazione di cui all'articolo 19 della citata legge n. 136 del
1991, dovuti per il periodo successivo al provvedimento di
cancellazione devono essere adempiuti, salvo il caso di scadenza
posteriore, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore
della presente legge. Fino al medesimo termine, per i contributi e le
comunicazioni relative al predetto periodo non si applicano le
sanzioni, le maggiorazioni e gli interessi di mora di cui agli
articoli 19 e 20 della citata legge n. 136 del 1991".
3. - Le ragioni di sospetto contrasto con la Costituzione.
3.1. - Come si rileva la norma nel precetto della prima parte si
qualifica come interpretativa dell'art. 32, primo comma della legge
n. 136/1991, che aveva abrogato la obbligatorieta' della iscrizione
all'ENPAV di tutti i veterinari iscritti all'albo.
Proprio in quanto la norma si definisce come di interpretazione -
come e' certamente possibile al legislatore - essa deve sottostare ai
criteri individuati e espressi nella giurisprudenza della Corte
costituzionale.
A tal proposito si rileva innanzitutto che la disposizione
qualificata come interpretativa interviene su una norma che aveva
abrogato l'obbligo di iscrizione all'ENPAV per tutti gli iscritti
all'albo dei veterinari, e come essa, insieme alle altre
disposizioni, dia vita ad una fattispecie normativa che puo' essere
ed e' stata interpretata dall'ENPAV - che ne e' sicuramente la
ispiratrice e la fonte - come la ricostituzione con effetto
retroattivo dell'obbligo anche per i veterinari dipendenti di
iscrizione alla ENPAV e di quello di pagare come tali dei contributi,
certamente diversi e maggiori rispetto al contributo di solidarieta'
dovuto dai veterinari iscritti agli albi, ma non all'ENPAV.
3.2. - I criteri di legittimita' costituzionale in materia di
norme interpretative e con efficacia retroattiva.
Secondo la sentenza del 10 febbraio 1993 n. 39 della Corte
costituzionale "e' di interpretazione autentica quella disposizione
che si riferisca e si saldi con quella da interpretare ed intervenga
esclusivamente sul significato normativo di quest'ultima, senza pero'
intaccare o integrare il dato testuale ma solo chiarendone o
esplicandone il contenuto ovvero escludendo o enucleando uno dei
significati possibili".
Indipendentemente dalla effettiva natura interpretativa della
norma, (che per sua natura retroagisce di regola con riferimento alla
legge interpretata) la Corte ha affermato nella stessa decisione
quanto segue: "il legislatore indubbiamente puo' regolare la materia
con disposizioni nuove e puo' espressamente disporne la operativita'
anche per il passato; puo' dare, cioe', espressamente alle dette
disposizioni efficacia retroattiva. Ma per la materia penale non puo'
violare i limiti derivanti dal divieto espresso posto dall'art. 25
della Costituzione e per tutte le materie non puo' superare quelli
posti da altri precetti costituzionali (sent. n. 123 del 1988).
La Corte costituzionale nella importante sentenza del 4 marzo 1990
n. 155, ha anche deciso che "l'irretroattivita' costituisce un
principio generale del nostro ordinamento (art. 11 preleggi) e, se
pur non elevato, fuori della materia penale, a dignita'
costituzionale (art. 25, secondo comma, della Costituzione),
rappresenta pur sempre una regola
essenziale del sistema a cui, salva un'effettiva causa
giustificatrice, il legislatore deve ragionevolmente attenersi, in
quanto le certezza dei rapporti preteriti costituisce un indubbio
cardine della civile convicenza e della tranquillita' dei
cittadini.".
3.3. - Dopo tali richiami alla giurisprudenza della Corte
costituzionale la denuncia elevata nei confronti dell'art. 11,
ventiseiesimo comma legge 24 dicembre 1993, di essere solo in maniera
apparente e nominale una norma interpretativa e di essere invece
sostanzialmente una norma con effetto retroattivo che incide sulla
posizione contributiva dei veterinari iscritti all'albo i quali
lavorino esclusivamente come dipendenti, e che in quanto tali avevano
chiesto ed ottenuto secondo la legge vigente all'epoca la
cancellazione dall'ENPAV, appare manifestamente non infondata, e
percio' da rimettere al giudizio della Corte costituzionale.
A tale scopo, nella sommaria delibazione che compete in questa
fase al giudice ordinario, si sottolinea che la norma denunciata di
illegittimita' costituzionale aggrava in maniera sensibile il carico
della imposizione di contributi previdenziali dei veterinari che non
siano libero-professionisti; che la norma provoca tale aggravamento
di contributi con effetto retroattivo, mediante una sostanziale
modifica di una recente disposizioni di legge (quella sulla non
obbligatorieta' della iscrizione alla Cassa dei veterinari che non
esercitano la professione libera) che, per quanto consta, non aveva
dato adito a dubbi di interpretazione.
Si rileva ancora che la norma determina una differenza di
trattamento contributivo rispetto ai veterinari liberi
professionisti, che deve essere determinata e valutata dalla Corte,
se e quanto ragionevole e giustificata sotto il profilo
costituzionale.
La norma pone a carico dei veterinari che non siano titolari di
redditi derivanti dall'esercizio della libera professione, una doppia
contribuzione previdenziale in relazione ad unico reddito derivante
dal corrispettivo da lavoro dipendente, o da lavoro autonomo,
sottoposto a contribuzione assicurativa e previdenziale obbligatoria.
In fin dei conti, per quanto e' risultato, l'esigenza di tale
radicale mutamento del regime di contribuzione previdenziale e' stata
dettata dai generici bisogni di finanziamento dell'ENPAV, non megio
conosciuti e esposti.
Tali elementi dovranno essere approfonditi nel giudizio di fronte
alla Corte costituzionale; essi possono costituire la violazione
delle norme e dei principi costituzionali sopra richiamati in materia
di norme di legge interpretative o con efficacia retroattiva, anche
nei confronti di situazioni previdenziali, e delle scelte e delle
opzioni rimesse dalla legge ai soggetti interessati alla
contribuzione.
In proposito si indicano come norme di riferimento per il giudizio
quelle dell'art. 3, primo comma della Costituzione per quanto attiene
alla disparita' di trattamento; degli artt. 38 e 53 per quanto
concerne il regime di contribuzione previdenziale, anche in relazione
ai principi della certezza del diritto in ordine a posizioni ed
aspettative normative e di diritto dei cittadini lavoratori, anche
non dipendenti.
Si ricorda ancora che la stessa questione di legittimita'
costituzionale e' stata gia' rimessa alla Corte costituzionale dal
pretore di Perugia.