LA CORTE DEI CONTI
Nell'adunanza del 26 ottobre 1994, ha pronunciato la seguente
ordinanza:
F A T T O
Con decreto n. 3146 del 20 dicembre 1993 l'assessore regionale
all'agricoltura e foreste ha approvato la convenzione, stipulata il
18 dicembre 1993, con l'Istituto sperimentale zootecnico per la
Sicilia relativa alla realizzazione di un Centro genetico per la
valorizzazione della razza bovina comisana e per la conservazione del
germoplasma delle razze bovine autoctone Modicana e Cinisara, in via
di estinzione.
Con foglio di osservazioni n. 188 del 22 marzo 1994 l'ufficio di
controllo restituiva il provvedimento, avendo rilevato, tra l'altro,
la mancata acquisizione del parere del Consiglio di giustizia
amministrativa.
In data 2 agosto 1994 l'amministrazione produceva le proprie
controdeduzioni e, riguardo al suddetto punto controverso, faceva
presente che, ai sensi dell'art. 3 della legge regionale n. 36/1976,
l'assessore all'agricoltura e' autorizzato a stipulare le convenzioni
di cui al primo comma dell'art. 16 della legge regionale 3 giugno
1975, n. 24, anche con l'Istituto sperimentale zootecnico per la
Sicilia.
In base all'art. 10 della legge regionale 25 ottobre 1975, n. 70,
alle suddette convenzioni previste dall'art. 16 della legge regionale
n. 24/1975, si applica il disposto del secondo comma dell'art. 2
della legge regionale n. 19/1972, modificata con la legge regionale
n. 21/1973, che esclude l'obbligo di richiedere il parere del
Consiglio di giustizia amministrativa sui progetti di contratto di
appalto di opere pubbliche, allorche' l'importo a base di appalto sia
inferiore ad un miliardo di lire.
Il suddetto limite di importo e' stato elevato a sei miliardi
dall'art. 14 della legge n. 21/1985.
Dal combinato disposto delle suddette norme l'amministrazione ha
tratto il convincimento che non fosse necessario acquisire il parere
del C.G.A. sul progetto di convenzione in questione comportante una
spesa di L. 2.979.000.000.
Il consigliere delegato al controllo sugli atti dell'assessorato
all'agricoltura, non ritenendo superato il contrasto con
l'amministrazione, con relazione n. 498 del 14 ottobre 1994, ha
trasmesso gli atti al presidente della sezione di controllo perche'
la questione fosse deferita alla sezione stessa.
Nell'odierna adunanza i rappresentanti dell'amministrazione hanno
ribadito la suesposta tesi relativa alla mancanza dell'obbligo di
acquisizione del parere del C.G.A., nonche' le deduzioni gia' formu-
late per iscritto in ordine alle osservazioni dell'ufficio attinenti
al merito del provvedimento.
La sezione, in via pregiudiziale, constata il superamento del
termine posto dall'art. 3, secondo comma, della legge 14 gennaio
1994, n. 20, per l'esercizio da parte della Corte dei conti del
controllo preventivo di legittimita'.
Infatti, tenuto conto della sospensione di cui all'art. 1 della
legge 7 ottobre 1969, n. 742, il termine ultimo per la pronunzia
della sezione non avrebbe potuto protrarsi oltre il 15 ottobre 1994,
per cui il deferimento fissato per l'odierna adunanza e' tardivo ed
il provvedimento in questione risulta aver conseguito il requisito
dell'efficacia.
La consumazione del potere di controllo preventivo non preclude
pero' la possibilita' da parte della Corte dei conti di verificare la
legittimita' del provvedimento, in quanto l'art. 3, quarto comma,
della legge n. 20 le ha conferito un generalizzato potere di
controllo successivo sulla gestione e la facolta' di pronunciarsi
sulla legittimita' di singoli atti.
Il programma di controllo sulla gestione viene definito
annualmente, ma, ai sensi del dodicesimo comma del succitato art. 3,
esso puo' essere integrato nel corso dell'esercizio in relazione a
situazioni e provvedimenti che richiedono tempestivi accertamenti e
verifiche.
Aderendo alla proposta formulata nell'odierna adunanza dal
competente consigliere delegato, la sezione ritiene nella fattispecie
sussistenti i requisiti previsti nel succitato dodicesimo comma e,
pertanto, decide di integrare il programma a suo tempo deliberato,
sottoponendo a controllo successivo la gestione relativa ai rapporti
convenzionali tra l'assessorato regionale all'agricoltura e
l'Istituto sperimentale zootecnico per la Sicilia.
In tale ambito decide di pronunciarsi sulla legittimita' del
decreto in questione, che approva una convenzione di durata biennale,
ma che, per le finalita' prefissesi (la realizzazione di un centro
genetico) impegnera' ragionevolmente le finanze regionali per un
tempo indeterminato e indeterminabile.
D I R I T T O
In via preliminare, la sezione ritiene di dover verificare la
legittimita' dell'iter procedimentale seguito.
Nella fattispecie, trattandosi di una convenzione stipulata a
seguito di trattativa privata e comportante una spesa di L.
2.979.000.000, superiore quindi al limite di 18 milioni fissato
dall'art. 6 del regio decreto n. 2440/1923, il relativo progetto, in
bse alle norme generali, avrebbe dovuto essere sottoposto al parere
del Consiglio di giustizia amministrativa.
Come esposto in premessa, l'amministrazione ha, invece, applicato
l'art. 10 della legge regionale 25 ottobre 1975, n. 70, con cui e'
stato esteso a tale tipo di convenzioni l'esonero dall'obbligo di
acquisizione del parere, gia' stabilito in materia di progetti di
contratto di appalto di opere pubbliche di importo inferiore ad un
miliardo (art. 2, secondo comma, della legge regionale 26 maggio
1973, n. 21), limite questo successivamente elevato a sei miliardi
(art. 14 della legge n. 21/1985).
Codesta Corte ha gia' avuto modo di pronunciarsi sulla
legittimita' di norme regionali modificative della competenza del
Consiglio di giustizia amministrativa e con sentenza n. 991 del 12-27
ottobre 1988 ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale dell'art.
13 della legge regionale n. 1/1980 nella parte in cui prevedeva che
le convenzioni stipulate dall'assessore regionale alla cooperazione
con il C.N.R., l'ESPI, gli Istituti universitari e i centri
specializzati, al fine di predisporre e attuare programmi di ricerca
in materia di pesca, dovessero essere assistite da un parere
preventivo della competente commissione dell'A.R.S., prescindendo dal
parere del C.G.A.
E' stato, infatti, affermato che, ai sensi dell'art. 4 delle norme
di attuazione dello statuto (d.lgs. n. 654 del 1948), tutti gli atti
per i quali le leggi vigenti richiedano il parere del Consiglio di
Stato sono sottoposti, quando siano adottati dall'amministrazione
pubblica della Regione siciliana, al parere del C.G.A.
L'espressione "leggi vigenti" deve essere letta come riferentesi
alle sole leggi statali (che prescrivono il parere sui progetti di
contratto i cui importi superino un determinato ammontare), e di
conseguenza il legislatore regionale puo' stabilire ulteriori ipotesi
di richiesta del parere rispetto a quelle previste dalle leggi
statali in relazione al Consiglio di Stato, ma non puo' assolutamente
escludere ipotesi per le quali le leggi statali obbligano a
richiedere quel parere.
I principi affermati nella suddetta sentenza sono indubbiamente
violati dall'art. 10 della legge regionale 25 ottobre 1975, n. 70,
che, in virtu' dell'illogico ed immotivato rinvio ad una legge
emanata in materia di opere pubbliche, verrebbe ad eliminare
l'obbligo della richiesta del parere del C.G.A. per le convenzioni
comportanti una spesa inferiore a sei miliardi.
Nell'ipotesi in questione, il legislatore regionale ha inteso
surrettiziamente raggiungere la stessa finalita' chiaramente
perseguita con la succitata legge sulla pesca: la fissazione, per le
convenzioni aventi ad oggetto programmi di ricerca, dello stesso
limite stabilito per i progetti di opere pubbliche, mira, in
sostanza, a sottrarre le stesse al prescritto parere del massimo
organo consultivo ed appare priva di qualsiasi giustificazione logica
e giuridica; tenuto conto che gli importi previsti dalle leggi sui
lavori pubblici (prima un miliardo e successivamente sei miliardi)
individuano opere pubbliche di modesta entita' e che in ogni caso i
relativi progetti di qualunque importo, a differenza delle
convenzioni in questione, debbono sempre essere sottoposti al parere
di un organo consultivo, anche se diverso dal C.G.A.
Appare quindi non manifestamente infondata la questione di
incostituzionalita' dell'art. 10 della legge regionale n. 10/1975, in
relazione al disposto dell'art. 23 dello Statuto siciliano e
dell'art. 4, secondo comma del d.lgs. n. 654/1948.
La questione e', altresi', rilevante, in quanto la sua risoluzione
condiziona l'esame ed il giudizio da esprimersi da questa sezione.
L'eventuale accoglimento dell'istanza viziera' il procedimento di
formazione dell'atto e, sotto tale profilo, comportera' la sua
dichiarazione di non conformita' a legge da parte di questa sezione,
che restera' quindi esonerata dalla pronuncia sulla legittimita'
delle clausole convenzionali controverse, non supportate dal parere
del C.G.A. relativamente alla regolarita' ed alla convenienza
amministrativa.
Riguardo all'ammissibilita' della presente istanza, non puo' non
tenersi conto dell'attualita' dell'esigenza manifestata da codesta
Corte nella sentenza n. 226 del 12 novembre 1976 che per tutte le
leggi debba rendersi possibile il sindacato di costituzionalita'.
In proposito l'odierna vicenza e' emblematica. A differenza
dell'art. 13 della legge regionale n. 1/1980, annullato da codesta
Corte, l'art. 10 della legge regionale n. 70/1975 non e' stato a suo
tempo impugnato dal commissario dello Stato. Nella sentenza n. 991
del 12-27 ottobre 1988 codesta Corte non ha dichiarato
l'illegittimita' delle "altre" norme con contenuto coincidente con
quello della norma annullata. Il legislatore regionale non ha
proceduto ad una revisione delle disposizioni contrarie ai principi
ispiratori della citata sentenza.
La conseguenza e' che da quasi trenta anni l'art. 10 della legge
n. 70 e' operante e, al pari di altre norme che incidono sulle
funzioni sia del Consiglio di Stato che della Corte dei conti,
rimarra' ancora tale, ove venga negata alla sezione di controllo la
legittimazione a chiederne la verifica di costituzionalita', atteso
che, per la natura dei destinatari della norma difficilmente la
questione potra' essere sollevata in una sede diversa dalla presente.