IL PRETORE
Sulle richieste delle parti formulate all'odierno dibattimento nel
procedimento penale n. 53/1995;
O S S E R V A
Il presente procedimento dovrebbe essere sospeso, in accoglimento
di tali richieste, ai sensi dell'art. 39, comma primo, della legge 23
dicembre 1994, n. 724, che richiama l'art. 38, comma primo, della
legge 28 febbraio 1985, n. 47, essendo documentato il versamento
della prima rata di oblazione e la presentazione al comune della
domanda di concessione in sanatoria.
Secondo quanto emerge dalla contestazione infatti esso attiene a
costruzioni abusive ultimate entro il 31 dicembre 1993 e
caratterizzate da volumetria abusiva inferiore a 750 mc sicche' tutti
i reati oggetto dell'imputazione sono suscettibili di estinzione a
norma dell'art. 38, comma secondo, della legge 28 febbraio 1985, n.
47, e dell'art. 39, comma primo, della legge 23 dicembre 1994, n.
724, che, richiamandone le disposizioni di cui ai capi IV e V,
reintroduce sostanzialmente nell'ordinamento, con marginali modifiche
e con la denominazione di definizione agevolata delle violazioni
edilizie, la sanatoria in precedenza disciplinata dalla legge 28
febbraio 1985, n. 47.
Ma sulla legittimita' costituzionale della disposizione in
questione, nella parte in cui prevede e disciplina tale estinzione,
sorgono fondati dubbi che, risolvendosi anche in dubbi sulla
legittimita' della previsione della sospensione, assumono diretta
rilevanza anche ai fini della relativa pronunzia.
Invero da un verso la condotta dell'imputato, con il versamento
della prima rata dell'oblazione, la presentazione della domanda e la
richiesta di sospensione del procedimento, denota in maniera
inequivocabile la volonta' di avvalersi dell'intera procedura di
definizione agevolata e di fruire del condono edilizio ivi previsto,
di cui in tal modo viene in rilievo l'intera disciplina (cfr. Corte
costituzionale, sent. n. 369 del 31 marzo 1988), dall'altro la
previsione legislativa di sospensione del procedimento penale ha
natura chiaramente strumentale, essendo finalizzata a rendere
possibile il perfezionamento della fattispecie estintiva, sicche',
eliminata dall'ordinamento quest'ultima con la eventuale
dichiarazione di incostituzionalita' delle norme che la prevedono, e
non trovando piu' in essa giustificazione finalistica, verrebbe meno
anche la necessita' di sospensione.
Le innovazioni introdotte dall'art. 39 della legge n. 724 appaiono
marginali e non sembrano aver alterato il meccanismo di operativita'
e le caratteristiche essenziali dell'istituto del condono edilizio
introdotto dalla legge 28 febbraio 1985, n. 47, lasciandone percio'
invariata la natura giuridica.
In proposito non ignora questo pretore che la Corte costituzionale
con la decisione n. 369 del 31 marzo 1988 ritenne che il condono
edilizio del 1985 integrasse una complessa e varia fattispecie
estintiva del tutto atipica ed in particolare inavvicinabile sia
all'amnistia propria che a quella impropria.
Nonostante tale orientamento, richiamato successivamente anche con
le ordinanze n. 257 del 15 maggio 1989, n. 485 del 22 ottobre 1989, e
n. 555 del 19 dicembre 1990 al fine di escludere la
riconducibilita'all'amnistia anche di un successivo condono
tributario, ritiene questo pretore che ricorrano le condizioni per
riproporre, attraverso una rimeditazione dell'argomento, la
qualificazione come amnistia del condono edilizio anche nella nuova
veste formale di definizione agevolata delle violazioni edilizie.
Infatti l'argomento principale, fondato sul riscontro dell'aspetto
sostanziale del suo modus operandi, sembra trovare oggi ulteriori
conferme, oltre che nella valorizzazione di alcune argomentazioni che
caratterizzavano la stessa pronunzia della Corte, anche alla luce di
taluni rilievi critici della dottrina, nel concreto atteggiarsi del
diritto vivente sui temi della identificazione del fatto produttivo
della estinzione dei reati urbanistici e della operativita'
dell'istituto rispetto a fatti coperti dal giudicato, ed infine nella
constatazione della piena assimilabilita' dell'istituto ad altri
provvedimenti di clemenza espressamente ricondotti dal legislatore
nell'ambito dell'amnistia.
Superando le molteplici differenze definitorie innescate dalla
necessita' di offrire spiegazione della formula legislativa della
estinzione del reato e di raccordarsi ad essa, sul piano sostanziale
della descrizione della natura e degli effetti e della individuazione
del nucleo essenziale dell'istituto, sembra che la scarna disciplina
contenuta negli artt. 79 della Costituzione e 151 del c.p. consenta
di individuare come caratteristica essenziale dell'amnistia quella di
essere atto di natura legislativa che, senza procedere a definitiva
abrogazione della norma incriminatrice, che infatti continua a
produrre effetti per il periodo successivo, e' diretto ad incidere,
eliminandola, sulla punibilita' di fatti commessi precedentemente ed
in un arco di tempo ben delimitato, con effetti che possono essere
sottoposti al verificarsi di condizioni o all'adempimento di
obblighi.
Tali caratteristiche sembrano ricorrere tutte nella previsione
legislativa del condono edilizio di cui si discute, che certamente
non puo' essere ricondotto all'istituto della oblazione, avente
invece natura di previsione generale ed applicabilita' non limitata a
fatti pregressi.
All'accoglimento della qualificazione del condono edilizio come
amnistia induce poi, come e' stato osservato in dottrina, anche la
valorizzazione degli stessi rilievi formulati dalla Corte
costituzionale circa il collegamento della sua ratio con l'esigenza
di porre termine ad un periodo di illegalita' di massa,
giustificazione questa che rientra appieno in quelle che la dottrina
tradizionalmente individua come giustificazioni costituzionalmente
corrette dei provvedimenti di amnistia.
Non sembra quindi azzardato qualificare il condono in questione
come amnistia sottoposta a condizioni o ad obblighi (da identificarsi
le une o gli altri nell'integrale pagamento della oblazione) tanto
piu' che la precedente sentenza della Corte costituzionale n. 369 del
31 marzo 1988 si preoccupo' esclusivamente di confutare la tesi della
amnistia condizionata, senza esaminare invece quella della amnistia
sottoposta ad obblighi, che sembra perfettamente attagliarsi alla
fattispecie.
Non impedisce tale conclusione il rilievo che al pagamento
dell'oblazione possa provvedere anche soggetto estraneo alla
realizzazione dell'illecito (cfr. art. 31, comma terzo, della legge
28 febbraio 1985, n. 47), poiche' l'art. 151, comma quarto, del c.p.
non prescrive tassativamente che il verificarsi della condizione e
l'adempimento dell'obbligo debbano essere determinati ed attuati
dall'autore del fatto ricadente nell'amnistia.
Ne' e' di ostacolo la mancata espressa previsione della
rinunziabilita' del beneficio, poiche' da un lato tale
rinunziabilita' appartiene gia', in via generale e senza necessita'
di ulteriori previsioni, alla disciplina dell'amnistia derivante
dall'art. 151 del c.p. nel testo integrato dalla sentenza della Corte
costituzionale n. 175 del 5 luglio 1971, dall'altro nella specifica
ipotesi di cui si discute la espressa previsione della
rinunziabilita' secondo i meccanismi tradizionali appariva perfino
superflua in relazione ad una fattispecie estintiva che richiede, nel
suo funzionamento tipico, l'attivazione dell'interessato alla
applicazione del provvedimento di clemenza, che pertanto ha
possibilita' di rinunziare ad esso semplicemente rimanendo inerte e
non provvedendo al pagamento della oblazione. (E significativo appare
a tal riguardo il fatto che analoga scelta di mancata espressa
previsione di rinunziabilita' sia stata fatta dal legislatore nei
provvedimenti di clemenza tributaria, espressamente qualificati come
amnistia dal legislatore, concessi con d.P.R. 9 agosto 1982, n. 525,
e con d.P.R. 20 gennaio 1992, n. 23, che operano, come si dira',
secondo meccanismi del tutto analoghi a quelli del condono edilizio).
Anzi a sostegno di tale conclusione puo' rilevarsi che il
meccanismo della sospensione del procedimento penale strumentale
rispetto al perfezionamento della fattispecie estintiva non
costituisce previsione innovativa ed atipica, caratterizzante in modo
particolare il condono edilizio, ma rappresenta solo applicazione
particolare di quello che sembra essere un principio generale,
espressamente previsto dall'art. 2 del d.P.R. 9 agosto 1982, n. 525,
e dall'art. 2, comma terzo, del d.P.R. 20 gennaio 1992, n. 23,
nonche' in tema di amnistia impropria dall'art. 672 del c.p.p.
Sembrano inoltre essere venuti meno alcuni dei principali
argomenti che la richiamata precedente pronunzia della Corte aveva
utilizzato per la costruzione della atipica fattispecie estintiva
diversa dall'amnistia.
Successivamente a tale decisione il diritto vivente, nascente da
ormai consolidato orientamento giurisprudenziale, si era gia'
orientato ad individuare esclusivamente nel pagamento della oblazione
il fattore determinante il completo dispiegarsi dell'effetto
estintivo, indipendentemente da ogni collegamento con la procedura di
sanatoria che invece la Corte costituzionale aveva sottolineato,
sancendo che tale effetto si determina autonomamente e
definitivamente in conseguenza del decorso dei termini che consentono
di ritenere prescritto il diritto della amministrazione comunale di
procedere a rideterminazione dell'importo dell'oblazione.
Tale indipendenza dell'effetto estintivo dalla procedura di
sanatoria appare ulteriormente ribadito nella nuova disposizione di
cui si discute, che oltre a richiamare senza modificarle le
previsioni degli artt. 38, comma secondo, e 39 della legge 28
febbraio 1985, n. 47, per i quali e' "l'oblazione interamente
corrisposta" ovvero "l'effettuazione dell'oblazione" a determinare
l'effetto estintivo dei reati urbanistici, al comma quarto introduce
come ordinario e generalizzato (e non piu' residuale ed eccezionale
come era quello dell'art. 35, comma tredicesimo, della legge 28
febbraio 1985, n. 47) un meccanismo di definizione automatico anche
per il procedimento tendente al rilascio della concessione in
sanatoria, cosi' disarticolando quella complessa fattispecie
estintiva individuata dalla Corte costituzionale in cui rivestiva un
ruolo fondamentale l'intervento attivo dell'autorita' comunale per la
determinazione definitiva dell'importo dell'oblazione ed il rilascio
della concessione in sanatoria.
Inoltre con riferimento ad altro aspetto individuato dalla Corte
costituzionale di divergenza del condono edilizio dallo schema tipico
dell'amnistia, in ragione della ritenuta diversita' degli effetti, la
giurisprudenza si e' orientata nel senso di una lettura estensiva
dell'art. 38, comma terzo, della legge 28 febbraio 1985, n. 47,
secondo cui anche il condono edilizio puo' operare secondo il
meccanismo tipico della amnistia impropria, eliminando, con
riferimento a reati oggetto di accertamento passato in giudicato, la
esecuzione della pena e gli effetti penali ed amministrativi della
condanna (cfr. Cass. 24 marzo 1993, n. 228).
Infine sembra di poter affermare che, nella rilevata estrema
sinteticita' della disciplina generale dell'amnistia, che non
consente di enucleare una figura dogmatica ed una sicura definizione
legislativa dell'istituto, alimentando quelle incertezze di cui sono
espressione le gia' rilevate differenze definitorie, quando si tratti
di stabilire se un determinato provvedimento di clemenza integri o
meno una amnistia da un lato non ci si possa arrestare al nomen iuris
adottato dal legislatore, dall'altro occorra ricavare le
caratteristiche essenziali ed il contenuto tipico dei provvedimenti
di amnistia estrapolandoli dalla concreta disciplina contenuta in
quei provvedimenti che senza alcun dubbio possano essere ricondotti a
tale figura.
In tale ottica le gia' richiamate disposizioni delle amnistie per
reati finanziari contenute dai dd.P.R. n. 524/1982 e n. 23/1992, di
cui non si pone in dubbio da alcuno la riconducibilita' all'istituto
della amnistia, non valgono solo ad autorizzare l'argomentazione
logica gia' in precedenza espressa, ma concorrono a dimostrare il
chiaro orientamento del legislatore tendente ad inquadrare in tale
istituto anche fattispecie estintive complesse caratterizzate dalla
mediazione degli effetti attraverso la realizzazione da parte
dell'autore del fatto (o anche da parte di estranei) di condotte di
adempimento di obblighi particolari consistenti nell'attivazionedi
meccanismi procedimentali complessi tendenti alla definizione di una
pratica amministrativa e nel pagamento di una somma di denaro in
misura predeterminata.
E cio' appare maggiormente significativo ove si consideri che il
secondo dei suddetti provvedimenti venne adottato successivamente
alle richiamate pronunzie della Corte costituzionale, e quindi
presumibilmente nella piena consapevolezza del diverso orientamento
che la Corte aveva manifestato, che in tal modo evidentemente non si
ritenne di condividere, cosi' implicitamente ammettendo la
compatibilita' con l'istituto della amnistia di tali complesse
fattispecie condizionanti l'effetto estintivo. D'altra parte il
fatto che nel creare la nuova disposizione il legislatore si sia
preoccupato, senza che cio' fosse richiesto dalla adozione di
significative differenze di disciplina rispetto alla normativa del
1985, di adottare la nuova etichetta nominalistica di "definizione
agevolata delle violazioni edilizie" in sostituzione di quella di
"sanatoria delle opere abusive" contenuta nella legge precedente,
appare sintomatico della esattezza della conclusione che si sostiene,
poiche' denota chiaramente la consapevolezza del problema ed il
tentativo di evitare la riconducibilita' dell'istituto al campo
dell'amnistia attraverso l'adozione di un nuovo nomen iuris.
Ma evidentemente neppure al legislatore puo' essere consentito di
compiere siffatte operazioni puramente nominalistiche dirette a
prevalere sui reali contenuti, sicche' sembra di poter concludere che
come gia' il condono edilizio del 1985 aveva natura di amnistia
condizionata o sottoposta ad obblighi, tale natura ha conservato
anche la nuova versione introdotta dall'art. 39 della legge n. 749.
Di qui la evidente lesione dell'art. 79 della Costituzione, derivante
dal mancato rispetto del particolare iter legislativo ivi delineato.
Ma insistere ulteriormente su tale qualificazione giuridica appare
perfino superfluo, poiche' lesione di tale precetto costituzionale si
ritiene di poter ravvisare anche se il condono edilizio non viene
qualificato come amnistia, in conseguenza della sua sicura
riconducibilita', affermata anche dalla Corte costituzionale con la
richiamata sentenza n. 369 del 31 marzo 1988, nel novero di una piu'
generale categoria di provvedimenti di natura clemenziale alla quale
sono comunque estensibili i principi in tema di amnistia. L'art. 1
della legge costituzionale 6 marzo 1992, n. 1, che ha riformato
l'art. 79 della Costituzione stabilendo che l'amnistia e' concessa
con legge deliberata a maggioranza dei due terzi dei componenti di
ciascuna Camera, in ogni suo articolo e nella votazione finale,
chiude un lungo dibattito caratterizzato da accenni estremamente
critici nei confronti dell'istituto dell'amnistia e dell'uso abnorme
che se ne era fatto anche nel periodo della Costituzione repubblicana
e, come dimostra anche l'esame dei relativi lavori parlamentari, non
puo' essere inteso restrittivamente solo come mezzo diretto a rendere
piu' difficile l'approvazione di provvedimenti di amnistia, ma assume
anche valore di divieto di provvedimenti di clemenza diversi
dall'amnistia e/o non approvati con il quorum rafforzato per essa
previsto, coerentemente alla valenza generale dell'atteggiamento di
sfavore che ha ispirato il legislatore costituzionale ed alla ratio
della previsione del quorum in questione, da identificarsi anche
nell'esigenza di garantire quei limiti sostanziali che debbono
caratterizzare i provvedimenti legislativi di favore.
Gia' prima della modifica dell'art. 79 della Costituzione sembrava
possibile - e tale osservazione era stata formulata in dottrina
proprio con riferimento al condono edilizio del 1985 - enucleare
dalle norme costituzionali il principio della tipicita' necessaria
dei provvedimenti di clemenza con il conseguente divieto di cause
estintive della punibilita' diverse dall'amnistia (e dall'indulto) e
comunque approvate fuori dell'iter procedimentale per esse previste.
In tal senso deponeva, in rapporto anche alla necessaria
considerazione del principio di uguaglianza, il duplice rilievo da un
lato che l'art. 25, comma secondo, della Costituzione esprimesse una
esigenza di tassativita' da riferire necessariamente non solo al
profilo della incriminazione ma anche a qualunque aspetto della
previsione della non punibilita', e dall'altro che l'art. 79 della
Costituzione, non potendo esso essere letto in modo riduttivo come
mera prescrizione procedimentale e non potendosi individuare beni
costituzionalmente rilevanti cui raccordare tali istituti, dovesse
sottendere la negazione di una totale liberta' del legislatore nella
creazione di cause estintive della punibilita' e si ponesse come
unica legittimazione costituzionale dell'amnistia e dell'indulto, con
la necessaria conclusione della inesistenza di un potere di clemenza
del legislatore fuori dei limiti espressamente e testualmente
riconosciuti dal testo costituzionale. Tali argomentazioni inoltre
riprendono nuovo vigore proprio alla luce della intervenuta modifica
dell'art. 79 della Costituzione.
Un ulteriore argomento in tal senso deriva proprio dalla
precedente sentenza della Corte costituzionale n. 369 del 31 marzo
1988, poiche' l'individuazione di una categoria generale di atti di
clemenza cui sono applicabili i limiti sostanziali derivanti
dall'art. 3 della Costituzione certamente depone anche per
l'integrale applicazione ad essa anche delle regole procedimentali di
cui all'art. 79 della Costituzione, che nel nuovo testo devono
ritenersi apprestate anche a garanzia dei limiti di sostanza.
Ma soprattutto e' da rilevare che chiudendo il processo iniziato
dal primo legislatore costituente e risolvendo i nodi residuati al
testo originario con la integrale riconduzione alla sfera del potere
legislativo dell'istituto dell'amnistia e la eliminazione dallo
stesso di ogni residuale profilo, sia pure soltanto simbolico, di
grazia sovrana, il nuovo testo dell'art. 79 della Costituzione
comporta anche sul piano sistematico il definitivo e totale abbandono
di ogni aspetto della incontrollata discrezionalita' che alla
appartenenza dell'istituto alla sfera della grazia sovrana
tradizionalmente si accompagnava e la piena ed integrale operativita'
del principio di uguaglianza, che domina appunto il campo di
esercizio del potere legislativo.
In tale campo l'unica discrezionalita' consentita e' quella
temperata dal rispetto del principio di uguaglianza, con il quale
tendenzialmente viene in conflitto, per la sua stessa natura,
qualunque provvedimento di clemenza, per definizione lesivo della
uguaglianza di trattamento dei cittadini rispetto alla applicazione
della legge penale. Proprio alla luce di tale ultima considerazione
era ormai da tempo pacificamente acquisita la necessita' di lettura
dell' art. 79 della Costituzione in stretto coordinamento con l'art.
3 della Costituzione, quale fonte di limiti sostanziali
dell'esercizio del potere di clemenza.
Ma cio' significa anche, per la preminente rilevanza dell'art. 3
della Costituzione rispetto ad ogni altra norma costituzionale, che i
principi che da esso derivano, possono essere derogati solo negli
stretti limiti espressamente autorizzati dall'art. 79 della
Costituzione, che viene quindi ad operare nel sistema costituzionale
come norma derogatoria.
E' evidente a questo punto che poiche' quanto piu' si restringono
i confini della eccezione si espandono e riprendono pieno vigore i
principi generali desumibili dall'art. 3 della Costituzione nella
loro valenza ostativa alla adozione di provvedimenti di clemenza, il
recente intervento del legislatore costituzionale non puo' essere
considerato soltanto espressione di un intento di limitare il
fenomeno delle ricorrenti concessioni di amnistia.
La scelta di ricondurre pienamente al legislativo il potere di
concedere amnistia, adottata nella innegabile consapevolezza della
problematica riguardante la natura dei rapporti tra gli artt. 3 e 79
della Costituzione, sottolinea il primato del principio di
uguaglianza anche in tale campo ed assume cosi' il piu' generale
significato, emergente anche dai lavori preparatori, di apprestare un
argine a qualunque altra forma di esercizio del potere di clemenza.
Analogo significato assume anche la previsione del quorum
rafforzato per l'approvazione della legge di concessione di amnistia,
che secondo quanto risulta dall'esame degli atti parlamentari, venne
adottata a garanzia dei limiti sostanziali all'esercizio del potere
di clemenza che si ritenevano discendenti dall'art. 3 della
Costituzione e che si rinunzio' a disciplinare specificamente
ravvisandosi sufficiente garanzia nella previsione procedurale.
Cosi' sottolineando la natura legislativa ed il carattere eccezionale
dell'amnistia e dell'indulto, si consente dunque di riprendere pieno
vigore fuori di tali ipotesi al principio di uguaglianza di cui
all'art. 3 della Costituzione, che non tollera casi di
inapplicabilita' della legge penale fuori della ipotesi della
abrogazione generale ed estesa anche al futuro, e pertanto
implicitamente si autorizza l'adozione di provvedimenti di clemenza
nei soli casi e nelle forme previsti dall'art. 79 della Costituzione.
E' agevole rilevare in proposito che la ratio che ispiro' il
legislatore nella modifica dell'art. 79 della Costituzione,
chiaramente identificabile attraverso i lavori parlamentari nel
duplice scopo di impedire il fallimento dei riti alternativi
introdotti dal nuovo codice di rito penale che sarebbe derivato delle
attese di ricorrenti amnistie e limitare i profili di arbitrarieta'
che venivano individuati nell'abuso dell'istituto, sussiste intatta
anche nei confronti di qualunque altro provvedimento di clemenza,
sicche' il principio di tipicita' di tale genere di provvedimenti
opera come garanzia di rispetto della ratio sottostante la nuova
disciplina costituzionale.
D'altra parte il nuovo quorum aggravato richiesto per la
concessione dell'amnistia non consente piu' di sorvolare, come
avveniva per il passato, su quegli aspetti che consentivano, secondo
l'espressione di alcuni, la "truffa delle etichette". Prima della
modifica dell'art. 79 della Costituzione la prassi costituzionale
della mera ratifica da parte del Presidente della Repubblica delle
scelte compiute dal legislatore delegante e la previsione del quorum
ordinario per l'approvazione della legge di delegazione rendevano
sostanzialmente indifferente il ricorso alla amnistia o ad altro
mezzo di clemenza atipica, poiche', una volta esclusa, come la prassi
consentiva, una reale ed effettiva attivita' di valutazione,
controllo e decisione dell'organo delegato, in entrambi i casi veniva
a trattarsi di decisioni comunque sostanzialmente riconducibili al
parlamento e deliberate secondo i normali quorum legislativi, e la
differenza rappresentata dal necessario intervento del Presidente
della Repubblica assumeva valore soltanto formale e nominalistico,
privo nella pratica di qualunque rilevanza sostanziale.
L'attuale previsione del quorum rafforzato invece non consente
piu' altri e diversi provvedimenti di clemenza, intesi come leggi di
esonero retroattivo e limitato nel tempo dalle conseguenze della
applicazione della legge penale, con la quale vengono a porsi in
contrasto, essendo agevole rilevare che attraverso l'affermazione
della loro ammissibilita' sarebbe facile aggirare con operazioni
puramente nominalistiche il dettato costituzionale che si qualifica
proprio per la considerazione congiunta delle ipotesi tipiche di
clemenza assieme ad un particolare iter legislativo che deve fungere
da argine all'esercizio del relativo potere.
Anche per la contestuale eliminazione dell'intervento del
Presidente della Repubblica quale organo delegato alla concessione,
al quale almeno sul piano teorico ed indipendentemente dalla prassi
costituzionale non era estranea una funzione di controllo specifico,
diverso e piu' pregnante rispetto a quello tipicamente collegato alla
promulgazione delle leggi, sarebbe infatti agevole dar luogo a
provvedimenti che sul piano del contenuto sostanziale integrano una
vera e propria amnistia, nascondendoli sotto un nomen diverso al fine
di consentirne l'approvazione con il quorum ordinario in sostanziale
violazione dell'art. 79 della Costituzione.
L'argomento assume ancor maggior pregnanza a seguito della
introduzione nell'attuale ordinamento del sistema maggioritario, sia
pur temperato, di elezione delle Camere, che pur derivando da legge
ordinaria non puo' essere ritenuto del tutto estraneo ed
assolutamente irrilevante sul piano costituzionale, perche'
concorrendo a determinare le modalita' di composizione e la concreta
articolazione di tali organi costituzionali determina necessariamente
nuovi assetti di equilibrio tra le forze politiche che al loro
interno trovano espressione.
Infatti il tendenziale orientamento del sistema verso due soli
schieramenti contrapposti che il sistema elettorale maggioritario
necessariamente comporta, in linea di principio rende piu' difficile
ipotizzare la possibilita' di convergenza di maggioranza ed
opposizione fino a raggiungere il quorum aggravato previsto dall'art.
79 della Costituzione, sicche' la lettura di tale disposizione in
termini di previsione di tipicita' degli atti di clemenza opera nel
quadro generale del sistema degli equilibri costituzionali, di cui
l'introduzione del sistema maggioritario indubbiamente richiede il
potenziamento, come garanzia delle minoranze politiche rispetto a
"colpi di mano" che le maggioranze volessero attuare per far passare
scelte di politica di clemenza integranti una sostanziale amnistia
senza l'osservanza dell'iter parlamentare richiesto dalla
Costituzione.
D'altra parte la previsione della maggioranza qualificata, anche
se non ne altera la natura di legge ordinaria, certamente assegna una
sorta di predominio alla legge di concessione di amnistia rispetto ad
ogni altra legge approvata con i quorum ordinari, e cio' non puo' che
sottolinearne il carattere di assoluta eccezionalita', che impedisce
che il suo contenuto tipico possa essere approvato con altre e
diverse maggioranze.
Conclusivamente essendo indiscutibile che il condono, se anche lo
si voglia ritenere operante sul piano tecnico come causa estintiva
atipica, comunque costituisce manifestazione del piu' generale potere
di clemenza, deve ritenersi non infondato il dubbio di contrasto
della sua disciplina con i principi desumibili dagli artt. 3 e 79
della Costituzione nella parte in cui pongono divieto di emanazione
di atti di clemenza atipici, diversi dall'amnistia e dal condono, e
comunque non approvati secondo la procedura per tali istituti
delineata dall'ultima disposizione.
Sotto altro profilo sembra indiscutibile che anche l'ultimo
condono edilizio, "costituisce - come aveva ritenuto per quello della
legge 28 febbraio 1985, n. 47, la precedente sentenza della Corte
costituzionale n. 369 del 31 marzo 1988 - senza dubbio specie d'una
generale nozione di misura di clemenza" nei cui confronti "va posto
il problema dei limiti costituzionali all'esercizio del potere di
clemenza". A proposito di tali limiti dottrina e giurisprudenza
costituzionale (v. in particolare le decisioni della Corte
costituzionale n. 175 del 14 luglio 1971 e n. 32 del 19 febbraio
1976) in tema di amnistia avevano fatto discendere dalla
constatazione della tendenziale arbitrarieta' di qualunque
provvedimento di clemenza l'affermazione di un necessario
collegamento tra l'art. 79 e l'art. 3 della Costituzione.
Di qui l'opinione che la concessione di amnistia quale atto
politico oltre a dover rispondere sempre ad un interesse generale,
debba avere carattere di eccezionalita' che impone di contenere nei
piu' ristretti limiti l'esercizio della relativa potesta'.
Cio' significa che essa puo' trovare giustificazione solo in
caratteristiche specifiche delle fattispecie cui si applica, da cui
derivi per elementi eccezionali e non riproducibili la inopportunita'
o ingiustizia sostanziale della applicazione della legge penale a
determinate categorie di fatti verificatisi in passato o, senza
metterne in discussione la applicabilita' al passato, la
inopportunita' politica attuale della condanna e delle pene, ovvero
nella sopravvenienza di circostanze che facciano apparire i reati
precedentemente commessi, in quanto legati ad un particolare momento
storico ormai superato, non piu' offensivi della coscienza sociale.
Tutto cio' sempre che i fini della clemenza collettiva, anche se
non coincidono con quelli che presiedono alla previsione della
normativa penale, con essi non si pongano in contrasto, specie quando
la tutela penale riguarda beni di rango costituzionale.
Tali principi aveva espressamente richiamato la citata decisione
della Corte costituzionale n. 369 del 31 marzo 1988, che nel portare
a compimento il discorso, estendendoli alla piu' generale categoria
delle misure di clemenza, aveva aggiunto ed ulteriormente precisato,
a proposito del condono del 1985, che "la non punibilita' o la non
procedibilita' dovuta a situazioni successive al commesso reato ..
deve comunque essere valutata in funzione delle finalita' proprie
della pena; ove l'estinzione della punibilita' .. risultasse variante
arbitraria, tale .. da svilire il senso stesso della comminatoria
edittale e della punizione, non potrebbe considerarsi
costituzionalmente legittima" ed ancora che "la non punibilita' e la
non procedibilita' di cui ai moderni condoni penali, specie quando
cancellano reati lesivi di beni fondamentali della comunita', va
usata negli stretti limiti consentiti dal sistema costituzionale ..
Contraddire, vanificare, sia pure temporaneamente, le ragioni prime
della punibilita' attraverso l'esercizio arbitrario della non
punibilita' equivale non soltanto a violare l'art. 3 della
Costituzione, ma ad alterare, con il principio della obbligatorieta'
della pena, l'intero volto del sistema costituzionale in materia
penale".
A quanto precede si ritiene di aggiungere soltanto, riprendendo ad
altri fini osservazioni gia' espresse in precedenza, che l'esigenza
di rigoroso rispetto dei canoni di razionalita' ed uguaglianza
risulta oggi piu' viva e pressante per effetto della recente modifica
dell'art. 79 della Costituzione, che ha ulteriormente sottolineato il
carattere di eccezionalita' dell'amnistia ed in genere del ricorso
all'esercizio del potere di clemenza.
E certamente i suddetti parametri appaiono violati dalla
disciplina contenuta nell'art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n.
724. Esclusa in radice l'esigenza, neppure astrattamente
configurabile, di pacificazione sociale, non sembra infatti possibile
sostenere seriamente che la coscienza sociale ritenga oggi
inoffensivi, siccome legati ad un'esperienza storicamente superata, i
reati urbanistici commessi anteriormente al 31 dicembre 1993 che sono
presi in considerazione dall'art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n.
724, o che l'applicazione per essi delle sanzioni penali appaia oggi
inopportuna o sostanzialmente ingiusta.
Tali valutazioni, per giustificare la concessione del
provvedimento di clemenza, dovrebbero essere espressione di una
sicura, evidente ed assoluta maggioranza d'opinioni, come dimostra la
previsione del particolare quorum stabilito dall'art. 79 della
Costituzione, che sembra dover assolvere proprio alla funzione di
evidenziare l'esistenza di tale maggioritaria valutazione del corpo
sociale per la corrispondenza, secondo i meccanismi tradizionali
della democrazia rappresentativa, della volonta' del Parlamento a
quella del popolo in tale istituzione rappresentato.
A dar conto della assenza di tale comune sentire e' sufficiente
invece por mente al dibattito che nelle piu' svariate sedi si e'
svolto sull'argomento, che ha visto orientato su posizioni
estremamente critiche della iniziativa governativa un vastissimo
schieramento di cittadini, associazioni, e forze parlamentari, la cui
forza e diffusione ha trovato concreta e formale espressione nelle
vicende parlamentari che reiteratamente hanno portato alla mancata
conversione dei decreti-legge inizialmente presentati dal Governo al
fine di introdurre analoga disciplina.
A tale giudizio politico negativo - valutazione politica e'
certamente quella che si pone a base dell'esercizio del potere di
clemenza - tra l'altro non e' stato mai opposto l'argomento delle
valutazioni di inoffensivita' da parte della coscienza sociale delle
pregresse violazioni ed inopportunita' ed iniquita' della loro
repressione, ma solo quello delle esigenze finanziarie che avrebbero
potuto essere fronteggiate attraverso la raccolta delle oblazioni.
Inoltre il provvedimento di clemenza di cui si discute non
possiede caratteri di straordinarieta' ed eccezionalita' ne' appare
insuscettibile di contrasto con i fini che si pongono a base della
previsione astratta delle fattispecie penali sulle quali interviene.
Sotto il primo aspetto si consideri che, gia' ampiamente
preannunziato da reiterati decreti-legge non convertiti, esso
interviene a meno di dieci anni dall'entrata in vigore del precedente
condono ed in termini di molto ancora piu' brevi ove si faccia
riferimento al definitivo assestamento di tale disciplina risultante
dalla legge 13 marzo 1988, n. 68.
I meno di sette anni intercorrenti dalla entrata in vigore di tali
ultime disposizioni sono davvero troppo pochi perche' si possa
sostenere che la riproposizione del condono abbia carattere
episodico, straordinario ed eccezionale, sicche' non appare
ingiustificato il formarsi dell'opinione - questa si vasta - della
ormai acquisita ordinarieta' di tali interventi legislativi con i
quali lo Stato tende esclusivamente a fronteggiare, in una sorta di
mercato delle indulgenze, esigenze di cassa che non riesce
diversamente a soddisfare attraverso una rigorosa politica di
bilancio e l'attuazione di un sistema tributario efficiente.
Sotto il secondo aspetto la previsione della estinzione dei reati
gia' consumati contraddice totalmente e senza alcuna giustificazione
la previsione della loro incriminazione e finisce per "svilire il
senso stesso della comminatoria edittale e della punizione" in tal
modo pregiudicandone in futuro la cogenza e la possibilita' di
applicazione, in modo tanto piu' grave quanto piu' la natura degli
interessi che entrano in gioco richiederebbe una severa e puntuale
repressione delle condotte incriminate.
E' noto infatti come la reiterazione di provvedimenti clemenziali
induca nel cittadino la convinzione della possibilita' di violare
impunemente la legge e negli organi preposti alla sua applicazione
una pericolosa tendenza ad atteggiamenti di lassismo, che di per se
contrastano con le ragioni della incriminazione, annullando o
comunque indebolendo la funzione di prevenzione generale della
comminatoria della pena e risolvendosi in un vero e proprio stimolo
alla realizzazione di comportamenti illeciti (il che consente di
ravvisare anche un'autonomo ulteriore profilo di contrasto con l'art.
27, comma terzo, della Costituzione).
Il contrasto tra la misura di clemenza e la disciplina
sanzionatoria che resta vigente assume aspetto di rilevantissima
gravita' ove si rifletta su due particolari aspetti. Innanzitutto la
misura di clemenza interviene su una categoria di illeciti, che per
la gia' avvenuta introduzione e pregressa possibilita' di
utilizzazione da parte dei loro autori dell'istituto
dell'accertamento di conformita' di cui agli artt. 13 e 22 della
legge 28 febbraio 1985, n. 47, dovrebbero essere tutti
tendenzialmente caratterizzati da profili non solo formali ma da
violazioni sostanziali degli interessi urbanistici.
In secondo luogo essa non solo incide in generale su "fondamentali
esigenze sottese al governo del territorio" collegate ai principi di
cui agli artt. 41, commi secondo e terzo, 42, comma secondo, 9, comma
secondo, della Costituzione, ma si caratterizza, con le specifiche
previsioni dei commi settimo, ottavo e ventesimo, per una ulteriore
estensione, anche rispetto alla disciplina del condono del 1985, del
campo di applicabilita' del beneficio alle violazioni interessanti
beni soggetti alla tutela paesaggistica, in assoluto ed insanabile
contrasto con quelle esigenze di tutela dei valori costituzionali
derivanti dall'art. 9 della Costituzione che avevano invece trovato
espresso riconoscimento, contestualmente al condono, nelle previsioni
degli artt. 4, comma secondo, 8, comma terzo, 9, commi terzo e
quarto, 10, comma quarto e 20, lett. c) della legge 28 febbraio 1985,
n. 47, e successivamente nella legge 8 agosto 1985, n. 431, di
conversione del decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312, nella vasta
giurisprudenza costituzionale che ha respinto tutte le censure mosse
alla stessa, e in un piu' generale orientamento del legislatore che
si e' espresso recentemente nella nuova disciplina dei parchi e delle
aree protette, della utilizzazione del territorio, delle regole per
l'assetto idrogeologico e lo sfruttamento delle risorse idriche.
Tutto cio', anche quando il procedimento non riguardi reati
specificamente posti a diretta tutela dei valori ambientali,
certamente rileva sul piano di una complessiva valutazione del
contrasto tra le norme di clemenza con le ragioni della disciplina
sanzionatoria e del suo orientamento in una direzione
costituzionalmente corretta.
Ne' si possono nuovamente ravvisare oggi le ragioni che in
relazione al precedente condono avevano indotto la Corte ad escludere
il contrasto di tale normativa con le ragioni delle incriminazioni.
L'intento del legislatore del 1985 di "chiudere con un passato di
illegalita' di massa" inducendo "autori (e non) di violazioni
edilizie a chiedere la concessione in sanatoria .. costituente in
certo modo autodenuncia indubbiamente utile .. a fini di chiarezza
catastale, tributaria, ecc." ed in vista della "regolarizzazione (fin
dove possibile) dell'assetto del territorio" risultava infatti
dettato dalla esigenza di "porre sicure basi normative per la
repressione futura di fatti che violano fondamentali esigenze sottese
al governo del territorio" che "secondo la discrezionale ed
incensurabile .. valutazione del legislatore .. non potevano essere
validamente difesi per il futuro se non attraverso la cancellazione
del notevole, ingombrante carico pendente relativo alle passate
illegalita' di massa" sicche' era inscindibilmente collegato alla
contestuale introduzione di un sistema sanzionatorio da un lato
riservato, per la previsione dell'istituto dell'accertamento di
conformita', ai fatti caratterizzati da effettivo e sostanziale
contrasto con la tutela degli interessi urbanistici, dall'altro
estremamente piu' articolato e severo del precedente e caratterizzato
da un ventaglio piu' differenziato ed efficace di sanzioni anche
indirette opportunamente graduate sulla base di attenta valutazione
della gravita' della lesione degli interessi protetti, tra i quali
veniva per la prima volta introdotto quello attinente alla tutela
paesaggistica, che rendeva evidente l'intento del legislatore di non
ammettere per il futuro "in alcun modo sanatorie per le opere
contrastanti con gli strumenti urbanistici".
Era dunque tale individuata strumentalita' della misura di
clemenza rispetto ad una piu' rigorosa ed effettiva tutela degli
interessi protetti da attuarsi nel futuro attraverso un nuovo e piu'
efficace apparato repressivo che giustificava, secondo una logica
gia' adottata nella decisione della Corte costituzionale n. 32 del 19
febbraio 1976, la misura di clemenza, attribuendole in tal modo
funzione di "oggettiva tutela di oggettivi valori".
Ma cio' non e' dato in alcun modo rinvenire nella nuova disciplina
che anche per il suo inserimento nel quadro delle "misure di
razionalizzazione della finanza pubblica", secondo l'intitolazione
della legge 23 dicembre 1994, n. 724, dimostra con assoluta chiarezza
di essere ispirata esclusivamente da finalita' economico-finanziarie,
scollegate dalla tutela di oggettivi valori e pertanto inidonee a
fornire giustificazione dell'adozione di un provvedimento di
clemenza.
Manca infatti del tutto ogni collegamento e riferimento ad un
nuovo ordine, ad un nuovo assetto del sistema sanzionatorio e
repressivo nella materia che possa ancora una volta funzionare, come
per il passato, quale valida giustificazione della retroattiva
indulgenza sotto il profilo della definitiva rottura con il passato e
della prevedibile non ripetibilita' della generalizzata diffusione
del fenomeno della violazione e disapplicazione della normativa
urbanistica. L'intervento del legislatore in questo campo si apre e
si chiude con la previsione del condono, senza l'adozione di alcuna
altra misura di modifica della disciplina vigente che possa indurre a
presumere che il passato di illegalita' non si riproporra' per il
futuro.
Ne' analoga giustificazione puo' essere rinvenuta attraverso un
tentativo di collegamento dell'art. 39 della legge 23 dicembre 1994,
n. 724, con il decreto-legge 25 novembre 1994, n. 649, ancora
vigente al momento della sua entrata in vigore o con il successivo
decreto-legge 26 gennaio 1995, n. 24, che dopo la sua decadenza ne ha
riprodotto le disposizioni, allo stesso modo che una simile
giustificazione doveva essere esclusa per il contenuto complessivo
dei precedenti decreti-legge non convertiti, che pure accanto alla
misura demenziale contenevano disposizioni integrative delle norme in
materia di controllo e dirette alla semplificazione dei procedimenti
in materia urbanistico-edilizia.
L'art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724, nasce infatti del
tutto scollegato sia dal decreto-legge del 25 novembre 1994, n. 649,
sia dal successivo decreto-legge 25 gennaio 1995, n. 24, poiche' si
tratta di testi normativi completamente diversi, separati ed
autonomi, che non possono essere valutati nella individuazione delle
ragioni ispiratrici del disegno del legislatore del condono.
Entrambi i decreti-legge sono stati o sono caratterizzati da
natura essenzialmente temporanea e non stabilizzata, il primo e'
ormai venuto meno a seguito della sua decadenza, ed il secondo non
poteva essere considerato dal legislatore non essendo stato ancora
emanato al momento della entrata in vigore della legge 23 dicembre
1994, n. 724, sicche' le ragioni ispiratrici dell'art. 39 di tale
legge devono essere valutate autonomamente e con esclusivo
riferimento alle sue previsioni.
Anzi a ben guardare lo scorporo e trasfusione nell'art. 39 della
legge n. 724 del 23 dicembre 1994 della sola disciplina del condono
edilizio originariamente contenuta nel decreto-legge 25 novembre
1994, n. 649, dimostra chiaramente quale fosse la volonta' del
legislatore e la sua considerazione della assenza di ogni reale
collegamento tra le due discipline.
Ma a parte tale rilievo formale la disciplina urbanistica
introdotta dal decreto-legge attualmente vigente complessivamente
attiene a profili del tutto marginali e secondari e non modifica
apprezzabilmente, come era invece per le altre disposizioni della
legge 28 febbraio 1985, n. 47, contestuali alla introduzione del
condono, il quadro preesistente della disciplina urbanistica, ne'
lascia intendere doversi verificare il passaggio ad un nuovo sistema
ed un nuovo assetto, sicche' non elimina gli individuati profili di
arbitrarieta' della clemenza riferita a condotte la cui disciplina
sanzionatoria resta sostanzialmente immutata per il futuro.
Occorre anzi riconoscere che se una possibilita' di collegamento
dovesse rinvenirsi tra le disposizioni dell'art. 39 della legge 23
dicembre 1994, n. 724, e quelle del decreto-legge 26 gennaio 1995, n.
24, esso condurrebbe a conseguenze opposte, evidenziando ulteriori
profili di contrasto della disciplina complessiva con i canoni di
razionalita' ed uguaglianza, ed accentuando gli aspetti di contrasto
con le ragioni ispiratrici delle disposizioni incriminatrici cui si
applica il condono e con i valori di rango costituzionale che vengono
in rilievo nella materia.
Ai fini di tale conclusione basta tener conto delle disposizioni
introdotte dal decreto-legge con l'art. 5 e l'art. 7, commi
tredicesimo, quattordicesimo, quindicesimo e sedicesimo, che
estendono ancora gli effetti del condono ed arretrano ulteriormente,
rispetto alle previsioni dell'art. 39 della legge 23 dicembre 1994,
n. 724, la linea di difesa dei beni ambientali nella applicazione del
condono, e con l'art. 7, commi terzo, quinto, sesto e settimo, che
invece di porre le premesse di un piu' efficace intervento
repressivo, come sarebbe stato necessario per giustificare l'atto
clemenza, attenua ulteriormente il regime ordinario del sistema
sanzionatorio, in quadro generale di attenuazione dei controlli
preventivi ai fini del rilascio di concessioni ed autorizzazioni
edilizie (cfr. l'art. 8), sicche' sembra davvero difficile poter
ravvisare l'esigenza di chiudere definitivamente con un passato di
illegalita' in vista della applicazione di norme piu' severe ed
efficaci.