IL CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso in appello n.
1038/1994 proposto dal Ministero dell'Interno, prefettura di Catania
e Commissione provinciale di vigilanza sui locali di pubblico
spettacolo di Catania, in persona dei legali rappresentanti
pro-tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura distrettuale
dello Stato di Palermo, presso i cui uffici in via Alcide De Gasperi,
81, sono per legge domiciliati; contro la Miami S.r.l.; lo
StudioCharlie Brown S.n.c.; la Federazione italiana pubblici
esercizi, in persona dei legali rappresentanti pro-tempore,
rappresentati e difesi dall'avv. Agatino Patti, ed elettivamente
domiciliati in Palermo, via Principe di Belmonte n. 90, presso lo
studio dell'avv. Domenico Di Legami; per l'annullamento della
sentenza del tribunale amministrativo regionale per la Sicilia,
sezione staccata di Catania (1a sez. int.) n. 995 del 3 dicembre 1994
e 20 maggio 1994 avente per oggetto: determinazioni assunte in ordine
ai servizi antincendio da svolgere presso le discoteche "Miami" e
"Charlie Brown";
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'avv. Agatino Patti
per la "Miami S.r.l." ed altri;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore il Consigliere Claudio Varrone;
Uditi alla pubblica udienza del 16 febbraio 1995 l'avvocato dello
Stato Pollara per il Ministero dell'interno ed altri e l'avv. A.
Patti per la "Miami S.r.l." ed altri;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;
F A T T O
Gli appellanti indicati in epigrafe, hanno proposto gravame avverso
la decisione con la quale e' stata annullata la deliberazione della
Commissione provinciale di vigilanza sui locali di pubblico
spettacolo di Catania in ordine ai servizi antincendio di svolgere
presso le discoteche "Miami" e "Charlie Brown" di Catania.
Si deduce nell'atto di appello l'erroneita' della decisione, in
quanto fondata sul falso presupposto che il servizio di prevenzione
antincendio possa essere svolto anche dai privati.
La normativa vigente, a partire dalla legge 26 luglio 1965, n.
966, riserva in via esclusiva tale attivita' al Corpo dei vigili del
fuoco. Solo in via transitoria, in attesa di una completa
organizzazione del servizio, con circolare n. 86 del 20 settembre
1973, furono dettati criteri sostitutivi che, con opportune garanzie,
legittimavano il ricorso a squadre private formate da ex appartenenti
al Corpo vigili del fuoco o da volontari ausiliari.
Del pari, a dire degli appellanti, sono infondati gli ulteriori
motivi di gravame proposti in prime cure dagli odierni appellanti.
In particolare infondate sono le doglianze rivolte contro l'art. 45
d.P.R. 4 agosto 1970 n. 335, e circa le modalita' operative ed i
criteri di utilizzazione del fondo costituito, in base alla citata
disposizione, per il miglioramento del servizio.
Pertanto, le determinazioni assunte dal Comitato di vigilanza, sono
pienamente legittime e conformi alle circolari ministeriali.
Resistono le controparti, sul rilievo della infondatezza del
gravame, tenuto conto della correttezza dell'assunto, contenuto nella
sentenza di primo grado, circa l'illegittimita' dell'operato
dell'Amministrazione, che con semplice circolare ha modificato il
precedente assetto organizzativo.
Del resto, una interpretazione diversa, che vietasse il ricorso per
i locali di pubblico spettacolo a forme di vigilanza antincendi
prettamente privatistiche sarebbe in contrasto con l'art. 3 Cost.,
tenuto conto che tali modalita' sono invece ammesse per gli
stabilimenti industriali.
Senza considerare che lo svolgimento del sevizio di vigilanza da
parte dei Vigili del Fuoco, al di fuori dell'orario complessivo di
lavoro, aggrava il rischio per l'incolumita' pubblica e la sicurezza
dei locali.
Del pari illegittimi sono i criteri per l'utilizzazione del fondo e
il decreto interministeriale di determinazione delle tariffe, sulla
base delle quali vanno calcolati i corrispettivi dovuti dagli utenti
del servizio.
All'udienza odierna, la causa e' stata trattenuta per la decisione.
D I R I T T O
Ad avviso del Collegio, la decisione di primo grado si fonda su
una interpretazione della vigente normativa, in materia di
prevenzione e di vigilanza antincendio, che non puo' essere
condivisa, dal momento che ritiene ammissibile lo svolgimento di tale
servizio anche da parte di squadre antincendio private, purche'
debitamente autorizzate.
Tale conclusione si fonda sul rilievo che, in assenza della
normativa regolamenare, la cui emanazione e' prevista dall'art. 23
d.P.R. 29 luglio 1982, n. 577, la materia resta disciplinata
esclusivamente da quella primaria, detratta dalla legge 26 luglio
1965, n. 966. Secondo i primi giudici, l'art. 2, lett. b), si limita
unicamente a prevedere che nei riguardi dei locali di pubblico
spettacolo, il servizio deve essere effettuato "nei limiti ed in
conformita' delle prescrizioni stabilite dalle Comissioni permanenti
provinciali previste dall'art. 141 del regolamento di pubblica
sicurezza 6 maggio 1940 n. 635, senza escludere che, nell'ambito di
dette prescrizioni, le suddette Commissioni possano ritenere
sufficiente il ricorso a squadre antincendio private.
Senonche', l'interpretazione proposta appare al Consiglio del tutto
riduttiva, e non pienamente rispettosa del contesto normativo
complessivo nella quale la citata disposizone risulta inserita.
Ed infatti, e' necessario al riguardo rilevare che nell'art. 22
legge 27 dicembre 1941 n. 1570, e' espressamente detto che "tutti i
servizi pubblici di prevenzione e di estinzione incendi e dei
soccorsi tecnici in genere sono assunti, nell'ambito dell'intera
provincia, dal Corpo dei Vigili del Fuoco. Nessun altro pubblico
servizio antincendio o similare e' ammesso". La disposizione continua
prevedendo particolari eccezioni, tra le quali certamente non rientra
la fattispecie sottoposta all'esame del Collegio.
Va inoltre considerato che tale norma, di tipo puramente
organizzativa e' posta di seguito a quelle dettate nei precedenti
artt. 1 e 2, attributive della competenza esclusiva in materia di
prevenzione ed estinzione degli incendi al Ministero dell'interno.
Competenze queste che la successiva legge 13 maggio 1961 n. 469, non
ha in alcun modo modificato.
Alla luce di tale ampio quadro di riferimento, il rinvio, contenuto
nell'art. 2, lett. b) legge n. 966/1965, alle prescrizioni stabilite
dalle Commisioni permanenti provinciali non puo' essere interpretato
nel senso che e' demandata a tali organi locali la possibilita' di
individuare modalita' di svolgimento del predetto servizio pubblico
alternativo rispetto a quelle svolte dal Corpo dei Vigili del Fuoco.
Fermo ed impregiudicato quanto detto nella prima parte del citato
art. 2, cioe' a dire che "gli enti e i privati sono tenuti a
richiedere
.. i servizi di vigilanza a locali di publico spettacolo", la
seconda parte della lettera b) della disposizione in esame e' volta
unicamente ad individuare una peculiare competenza tecnica delle
Commissioni permanenti provinciali. Spetta ad esse, in altri termini,
dettare le prescrizioni piu' idonee perche' il servizio pubblico di
prevenzione degli incendi sia svolto in modo da realizzare pienamente
le finalita' pubblicistiche ad esso sottese.
La fondatezza delle conclusioni ora espresse trova ulteriore
conferma, tanto nella lettera c) dell'art. 2, legge 13 maggio 1961 n.
469, che, nel ribadire le competenze esclusive del Ministero
dell'Interno gia' previste dalla legge n. 1570/1941, introduce una
espressa deroga per gli stabilimenti industriali, depositi e simili,
tenuti, in base ai criteri di individuazione dettati dallo stesso
Ministero "ad istituire un proprio servizio di prevenzione e di
estinzione"; quanto nella lettera c) della legge n. 966/1965, che
espressamente ribadisce detta deroga sempra a favore dei soli
stabilimenti industriali e non anche dei locali di pubblico
spettacolo.
In presenza di una normativa incentrata sulla assunzione diretta ed
esclusiva del servizio da parte del Ministero dell'Interno, salvo
deroghe esplicitamente e tassativamente indicate dalla normativa
primaria, del tutto indebito risulta dunque il tentativo di enucleare
una competenza esclusiva delle Commissioni provinciali
nell'affidamento del servizio ora a squadre antincendio private, ora
al Corpo provinciale dei Vigili del Fuoco, secondo propri ed
esclusivi apprezzamenti discrezionali.
Conclusione questa tanto piu' giustificata se si considera che la
finalita' precipua perseguita con la legge n. 966/1965 non e' stata
quella di modificare le competenze e la relativa organizzazione del
servizio cosi' come disciplinate dalla legge n. 469/1961, bensi' di
individuare i servizi di prevenzione e di vigilanza antincendi che
gli enti e i privati debbono richiedere dietro corrispettivo.
Se tale e' dunque la corretta ricostruzione della normativa in
materia, correttamente gli appellati introducono un dubbio di
costituzionalita' in ordine alle scelte operate dal legislatore.
Ed invero, non puo' non suscitare perplessita' il fatto che la
deroga in materia sia prevista eslcusivamente a favore degli
stabilimenti industriali, individuati sulla base di appositi criteri
dettati dal Ministero dell'Interno, e non anche a favore dei locali
di pubblico spettacolo, sia pure con le limitazioni e gli
accorgimenti previsti per i primi.
Sul piano formale entrambe tali posizioni soggettive hanno titolo
nel medesimo referente costituzionale, vale a dire nell'art. 41 della
Costituzione, che disciplina, come e' noto, l'iniziativa economica
privata. Su quello piu' propriamente effettuale la differente
disciplina per la tutela del medesimo bene rappresentato dalla
pubblica incolumita' non trova adeguate e convincenti spiegazioni, se
si considera la potenziale pericolosita' di taluni stabilimenti
industriali, in grado di provocare, come anche di recente e'
accaduto, catastrofi immani tanto in termimi di vite umane, che di
equilibrio ecologico.
Del resto, che le due situazioni potrebero e dovrebbero essere
parificate sul piano normativo e' dimostrato anche dal fatto che lo
stesso Ministero dell'Interno, per lungo tempo, e cioe' sino alla
emanazione degli atti impugnati, ha consentito che il servizio di
prevenzione antincendio venisse svolto da squadre private anche per
quanto riguarda i locali di pubblico spettacolo. Ne' risulta che si
siano avute conseguenze negative di tale portata da consigliare, per
questo solo motivo, una diversa organizzazione del servizio.
Al contrario, sia pure in via del tutto presuntiva, e' da ritenere
che la prassi amministrativa per tanti anni seguita abbia favorito la
formazione di professionalita' in questo campo che appare del tutto
ingiustificato disperdere, tanto piu' che esse sono in grado di
introdurre elementi di comparazione e di raffronto tra servizio
svolto direttamente dal Corpo dei Vigili del fuoco e servizio
privato, tali da risultare di giovamento per migliorare nel suo
complesso il servizio stesso.
Senza considerare poi quanto forma oggetto di apposito motivo di
gravame, il cui esame e' riservato all'esito della presente
remissione, circa la legittimita' di un servizio d'istituto che, in
base alle disposizioni emanate dal competente Ministro, dovrebbe
essere svolto al di fuori delle prestazioni lavorative ordinarie e
straordinarie dei Vigili del Fuoco.
Conclusivamente, pertanto, il Collegio ritiene che l'art. 2,
lettera c) legge 13 maggio 1961 n. 469 risulta in contrasto con gli
artt. 3 e 41 Cost., in quanto discrimina illogicamente i titolari di
locali di pubblico spettacolo che, a differenza dei titolari di
stabilimenti industriali, non sono ammessi a servizi di squadre
antincendio private, sia pure con le limitazioni e sulla base dei
criteri che il competente Ministero dell'Interno puo' dettare per
quest'ultimi.